王臻榮，郎明遠

(山西大學 政治與公共管理學院，山西 太原 030006)

“領導小組”已經(jīng)成為我國政治生活中不可或缺的重要治理工具，其有效的運作已經(jīng)發(fā)展為我國正式制度框架外的關鍵制度補充。隨著黨的十九屆三中全會后將包括中央全面深化改革領導小組在內的5個“領導小組”改為相應的“委員會”，黨的機構改革步伐繼續(xù)向縱深推進。對這一系列機構變化背后所蘊含的制度邏輯和政治價值進行探究，有助于深刻認識我國“領導小組”運行機制內涵，全面理解黨對重大工作的領導體制的制度實踐中的重要政治價值。

一 “領導小組”：根植于中國特色社會主義的制度設計

不同于國外的“彈性機構”，“領導小組”是中國共產(chǎn)黨在領導全國人民革命和社會主義建設中創(chuàng)立的極富中國特色的制度設計，在產(chǎn)生根源、類型劃分、職能定位、結構特征等方面體現(xiàn)出獨特性，是中國特色社會主義制度不可或缺的組成部分。

(一)產(chǎn)生緣由：黨對重大工作的全面領導

黨內“領導小組”最早可追溯到土地革命時期的“三人團”，如1931年分赴各個革命根據(jù)地的“中央代表團”、紅軍長征前為實施戰(zhàn)略轉移成立的“最高三人團”、長征途中成立的“中央隊三人團”以及遵義會議后組成的新“三人團”。[1]新中國成立之后，為了保證各項工作的順利開展，中共八屆四中全會分別成立了財經(jīng)、政法、外事、科學、文教等小組，首次正式在黨中央層面設立了“領導小組”，對口領導政府各項工作。此后，“領導小組”開始作為一種“亞正式制度”[2]13活躍于我國的政治過程中。從“領導小組”的發(fā)展脈絡來看，其產(chǎn)生源于黨對重大工作的全面領導，是從革命戰(zhàn)爭到社會主義現(xiàn)代化建設中一直保留并不斷使用的一種組織形式，對黨和國家政治體制起了“彈性化”的制度補充作用。隨著黨的十八大后中央全面深化改革領導小組在改革進程中體現(xiàn)出的突出作用，“領導小組”逐漸形成了總體設計、統(tǒng)籌協(xié)調、整體推進、督促落實的功能定位。

(二)類型劃分：領導小組的時空定位

我國的“領導小組”可以劃分為“黨內領導小組”和政府內部以各種“小組”名稱命名的“議事協(xié)調機構”。1993年，《關于國務院議事協(xié)調機構和臨時機構設置的通知》中規(guī)定，將國務院的非常設機構定位為議事協(xié)調機構和臨時機構。也有學者認為還有橫跨黨政兩界，用以實現(xiàn)黨對政府部門歸口領導的“黨政小組”。[3]58事實上，黨內大多數(shù)“領導小組”都屬于這一類型，只不過從嚴格的組織類型劃分，這些小組仍然屬于“黨內領導小組”的范疇。

以存續(xù)時間而言，可以劃分為“常設型領導小組”和“臨時型領導小組”。通過對我國歷史上“領導小組”的統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，“常設型領導小組”通常設立時間在5年以上，并且承擔著解決重大事務的任務。例如中央對外宣傳小組(1980-1993)、國務院環(huán)境保護領導小組(1974-1984)、國務院港口口岸工作領導小組(1982-1998)等。而“臨時型領導小組”則設立時間較短，僅僅針對某一突發(fā)性、專門性的事件，任務完成自動撤銷，例如國務院成立的山西省臨汾市洪洞縣“12·5”特別重大瓦斯爆炸事故調查組、國務院第二次全國土地調查領導小組等。

(三)職能定位：“指導性”和“落實性”的區(qū)分

隨著黨的組織體系和國家行政體制的不斷完善，“領導小組”在人員構成、組織架構、政策制定以及政策執(zhí)行等方面表現(xiàn)出的主要地位及職責，使之成為中國共產(chǎn)黨領導中國改革發(fā)展的重要決策機構?！邦I導小組”的決策職能，源于民主集中制根本組織原則和領導制度而來的內部決策模式。改革開放以來，我國社會主義現(xiàn)代化建設在經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等領域取得了舉世矚目的成就，很大程度上得益于黨政機關決策模式的集中性和有效性。

在當代，“領導小組”主要有兩種存在方式，一種是以指導性目的存在，另一種是以落實性目的存在。前者主要存在于黨內，體現(xiàn)了黨對國家事務的統(tǒng)一領導，對某項具體事務提出指導性意見和政策方針的指引。后者則主要存在于政府，其職能體現(xiàn)的是對黨的指導、方針的具體貫徹和落實。

(四)結構特征：“職責同構”

“領導小組”的組織結構呈現(xiàn)出縱向上從中央到地方層層對應的特征，在組成人員以及職能定位上都保持高度一致。即針對需要在全國范圍貫徹實施的具體工作，中央成立領導小組后，地方各級黨委也會成立相應的領導小組，使工作得以全面地貫徹執(zhí)行。比如，為了加強黨的思想政治教育，中國共產(chǎn)黨會開展政治思想學習教育實踐活動，領導小組具體負責這項工作的組織開展。例如中央保持共產(chǎn)黨員先進性教育活動領導小組、中央深入學習實踐科學發(fā)展觀活動領導小組、中央黨的群眾路線教育實踐活動領導小組等。中央成立這些領導小組之后，地方各級黨委都紛紛成立了與之對應的領導小組，將黨中央的思想和精神自上而下準確、快速地傳達下去，在全體黨員干部乃至全體社會成員之間形成統(tǒng)一的思想認識。

二 “領導小組”到“委員會”的制度邏輯

通過前文的梳理，可以發(fā)現(xiàn)“領導小組”已經(jīng)成為貫穿于黨政正式組織序列中一種常規(guī)的亞正式制度，但是卻并沒有因為其作為一種非正式的制度補充而呈現(xiàn)出無序和混亂。相反，“領導小組”運行過程有著嚴密的制度邏輯和組織延展性。黨的十九大后，隨著黨和國家機構改革的推進，部分中央“領導小組”更名為“委員會”，背后蘊含了黨、政兩條制度邏輯主線，共同構成了健全黨對重大工作的領導體制機制的基本脈絡。

(一)黨的組織制度的具體體現(xiàn)

“領導小組”主要是指存在于黨內的組織，與政府內的議事協(xié)調機構不同，其主要職能是對國家事務進行指導和規(guī)范。因而，“領導小組”向“委員會”的轉變是孕育在黨的組織制度之中的，其合法性來源于中國共產(chǎn)黨的領導制度，與中國共產(chǎn)黨根本的組織原則、歸口領導制度和黨的委員會制度高度契合。

1.民主集中制的組織原則

民主集中制是中國共產(chǎn)黨的根本組織制度和領導制度。因而“領導小組”產(chǎn)生、運作過程中必須明確體現(xiàn)這一原則。習近平總書記指出：“民主集中制是我們黨的根本組織制度和領導制度，它正確規(guī)范了黨內政治生活、處理黨內關系的基本準則，是反映、體現(xiàn)全黨同志和全國人民利益與愿望，保證黨的路線、方針、政策正確制定和執(zhí)行的科學的合理的有效率的制度。”[4]具體來講，民主集中制在“領導小組”中的體現(xiàn)主要表現(xiàn)在其具有民主的廣泛性和集中的有效性兩個方面。

民主的廣泛性?！邦I導小組”往往在對社會事務的某一方面進行直接的意見指導，其政策的貫徹具有自上而下的一致性，對于社會產(chǎn)生巨大的影響。所以“領導小組”做出的決策就需要反復論證，以確保其民主性。比如，中共中央為確保黨的十九大順利召開，專門成立了黨的十九大文件起草小組，由習近平總書記親自掛帥。起草小組先后召開四次全體會議，綜合國內國際形勢進行思考。同時，習近平總書記先后主持召開了兩次中央政治局常委會會議和一次中央政治局會議，對黨的十九大報告進行審議?？梢?，“領導小組”的意見綜合、科學決策過程充分體現(xiàn)了黨內民主。此外，“領導小組”的決策過程往往將涉及專業(yè)領域的專家、學者以及相關部門的領導負責人一并納入決策主體，逐步形成了一套新的參與結構和溝通機制。[5]13-14由此可見，“領導小組”體現(xiàn)出其決策過程的民主性。

集中的有效性。從總體上看，中國共產(chǎn)黨的決策過程，是以追求共識為目標的集體決策過程，而成立“領導小組”是在協(xié)調復雜問題時為取得共識而常常采用的組織方式。[6]46-47“領導小組”的組織方式，使其能夠最大限度地傳遞意見和信息，使上級意志能夠精準地傳遞到黨和政府組織中的各個層級。黨的十九大之后，隨著中央深化改革領導小組轉變?yōu)橹醒肷罨母镂瘑T會，“小組機制”向制度縱深進一步推進，在達成決策共識方面形成了改革領域全方位覆蓋。值得注意的是，地方各級黨委也普遍設立了全面深化改革領導小組，實現(xiàn)與中央的緊密對接。中央深化改革委員會的成立，標志著黨的機構設置和職能配置更加健全有力和規(guī)范，各級“領導小組”與中央銜接更加緊密，在統(tǒng)一思想和協(xié)同運作方面更具有效性?？梢钥闯觯邦I導小組”向“委員會”的轉變過程是符合我國根本的組織制度和領導制度的，在民主上強調尊重各種利益和積極性，在集中上強調行政、思想和紀律的集中統(tǒng)一，兩者構成了一個縱向、橫向的協(xié)調關系，它們互動互補、相互協(xié)調。[7]381

2.體現(xiàn)歸口管理的制度安排

歸口管理制度與“條塊關系”相結合，共同構成了中國共產(chǎn)黨在領導和治理國家中極具特點的一種制度設計。[7]28-34與干部分類管理制度配套實施,這種領導體制是實現(xiàn)黨的一元化領導的重要方式。歸口管理制度是參照蘇聯(lián)的政治模式，為了保證黨的領導與國家經(jīng)濟、文化、社會等方面相互協(xié)調，組建了一系列黨的工作部門來對國家機關進行指導和管理。中國共產(chǎn)黨借鑒了蘇聯(lián)的這種制度設計，為了進一步加強黨的領導，黨的八屆四中全會后，中共中央出臺了《關于成立財經(jīng)、政法、外事、科學、文教各小組的通知》，這五類小組分別領導政府的相應職能部門。地方各級黨委也基于這種組織安排，由書記或者常委分管各大口的業(yè)務，其作用類似于中央的“領導小組”。

“領導小組”與我國政治發(fā)展相生相伴，其作用在不同歷史階段和社會條件下呈現(xiàn)出一定的變化，旨在保證國家和社會各項事務的有序、有效開展。所以，作為中央決策議事協(xié)調機構的“領導小組”向“委員會”的轉變過程，符合黨的歸口管理制度特征，形成了具有黨的領導、統(tǒng)籌協(xié)調、整體推進、督促落實各項功能有機結合的一種運行機制。

3.健全黨對重大工作的領導機制

黨對重大工作領導的重要保障是委員會制度。黨的委員會制度是黨內民主制度的重要組成部分，也是社會主義民主政治發(fā)展的重要制度支撐。而我國“領導小組”機制的發(fā)展則與這一制度存在重要的邏輯關系。“領導小組”雖然具有一定的“臨時性”、“非常規(guī)性”特征，但是其內在的職權關系與黨的委員會制度高度契合。所以，將“領導小組”改為“委員會”，從制度層面來看并非是推陳出新，而是一種自然過渡。例如，中央政法委員會的前身則是1958年黨的八屆四中全會后成立的中央政法小組；國務院環(huán)境保護委員會(后升為國家環(huán)境保護部)的前身則是1974年成立的國務院環(huán)境保護領導小組等。

從“領導小組”到“委員會”的制度安排，同樣具備明確的指導原則和組織規(guī)范?！吨袊伯a(chǎn)黨黨章》第十條第五款規(guī)定：“黨的各級委員會實行集體領導和個人分工負責相結合的制度。凡屬重大問題都要按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論，做出決定；委員會成員要根據(jù)集體的決定和分工，切實履行自己的職責。”黨的組織制度與國家治理體系是相輔相成的，兩者的有機結合要符合時代要求和適應國家發(fā)展。正如習近平總書記在中央全面深化改革委員會第一次會議上明確指出的：“把中央全面深化改革領導小組改為委員會，是健全黨對重大工作領導體制機制的一項重要舉措，要完善科學領導和決策、有效管理和執(zhí)行的體制機制，加強戰(zhàn)略研究、統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調、整體推進，加強對地方和部門工作的指導。各級黨委要加強對改革工作的領導，強化組織協(xié)調能力，確保黨中央改革決策部署落到實處?！币蚨?，“領導小組”到“委員會”的轉變，最大程度體現(xiàn)了中國式的治理模式，是實現(xiàn)我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。

(二)中國特色社會主義制度的自我完善

黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》中，將中央全面深化改革領導小組、中央全面依法治國領導小組、中央網(wǎng)絡安全和信息化領導小組、中央財經(jīng)領導小組、中央外事工作領導小組改為相應的“委員會”，除了實現(xiàn)健全黨對重大工作的領導體制機制這一目標外，也是發(fā)展中國特色社會主義制度體系的必然要求。特別是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化過程中的統(tǒng)籌各類機構設置、科學配置黨政部門及內設機構權力、明確職責等的必然選擇。

改革開放之前，“領導小組”普遍存在于黨內，各級領導小組歸屬于各級黨委。這與改革開放之前高度集中的計劃經(jīng)濟體制息息相關，由于特定歷史背景，一度形成了這一時期黨內“領導小組”過度干預政府事務，以黨代政的局面。1957年毛澤東指出：“在不違背中央政策法令的條件下，地方政法文教部門受命于省市委、自治區(qū)黨委和省、市、自治區(qū)人民委員會，不得違反?！背浞煮w現(xiàn)出這一時期黨對政府事務的全面領導。

改革開放之后，為了解決黨政不分的弊端，中央對“領導小組”進行了改革，黨內主要保留涉及大政方針、干部培訓和教育等有關工作的領導小組，如中共中央財經(jīng)領導小組、端正黨風領導小組、黨員教育領導小組等。[2]135政府內的領導小組開始負責具體的有關政治、經(jīng)濟、文化、社會等方面的事務。比如1988年國務院成立的全國綠化委員會前身則是1982年中共中央成立的中央綠化委員會。這一時期中共中央強調要解決以黨代政、黨政不分的情況，并且通過黨政分離來強化黨的領導權。黨的十一屆六中全會通過的《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》中就指出：“必須正確處理黨同其他組織的關系，從各方面保證國家權力機關、行政機關、司法機關和各種經(jīng)濟文化組織有效地行使自己的職權?！?/p>

黨的十八大以來，進一步強化黨對各項工作的領導。這并非是向改革開放之前的黨政關系的簡單回歸，而是向治理體系及治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)代國家的科學轉變，對建設新時代中國特色社會主義具有非凡意義。習近平總書記在中央全面深化改革委員會第一次會議上明確指出：“深化黨和國家機構改革全面啟動，標志著全面深化改革進入了一個新階段，改革將進一步觸及深層次利益格局的調整和制度體系的變革，改革的復雜性、敏感性、艱巨性更加突出，要加強和改善黨對全面深化改革統(tǒng)籌領導，緊密結合深化機構改革推動改革工作?！笨偠灾聲r代的中國，要建立起具有合理化、規(guī)范化的黨政關系，形成黨對國家機關的全面領導，有效凝聚力量，推動改革的不斷發(fā)展。

三 “領導小組”到“委員會”的政治價值

在當代中國，“領導小組”轉為“委員會”，由于其具有黨的領導制度和組織制度與中國特色社會主義制度自我完善的雙重制度邏輯，已經(jīng)逐漸從一種非正式的政治工具發(fā)展為成熟完備的“正式制度”，體現(xiàn)了其深刻的政治價值。

(一)改革黨對重大工作的領導體制機制，牢牢掌握馬克思主義意識形態(tài)的話語權

隨著我國全面深化改革的不斷推進，黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，標志著黨和政府在以習近平總書記為核心的黨中央領導下向科學合理的權力關系邁出重要的一步。其中，黨的十九大成立的中央全面依法治國領導小組改為中央全面依法治國委員會、中央全面深化改革領導小組等四個小組改為中央全面深化改革委員會等四個委員會。這些制度安排體現(xiàn)了黨的全面領導制度的進一步加強，黨的組織結構進一步的優(yōu)化，相關職能部門更好地發(fā)揮作用。逐步形成了與中國特色社會主義制度相配套的黨對重大工作領導體制機制。

委員會除了能夠實現(xiàn)重大工作的有效施行，更重要的是保障了思想的統(tǒng)一，有助于掌握意識形態(tài)的絕對領導權。黨的十九大報告中指出，意識形態(tài)決定文化前進方向和發(fā)展道路。所以，意識形態(tài)、社會文化、政治制度、改革發(fā)展四者之間形成了一個嚴密的邏輯關系。即意識形態(tài)決定社會文化、社會文化培育政治制度、政治制度又影響改革發(fā)展的成敗。黨的委員會正是立足于這個邏輯起點，占領價值高地，掌握意識形態(tài)的領導權，使得我國在面對多元價值沖擊時能夠具有更強的應對力，能夠在面對西方社會的意識形態(tài)話語時堅守立場，走在正確的政治道路上。

(二)推進治理體系現(xiàn)代化，實現(xiàn)科學決策

黨的委員會本質上就是黨和國家政治體系中的決策機構，其決策模式客觀上又反映了國家的政治制度特性，決策效果也成為治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要衡量標準。習近平總書記在2013年黨的十八屆三中全會第二次全體會議上的講話中指出：“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是要適應時代變化，既改革不適應實踐發(fā)展要求的體制機制、法律法規(guī)，又不斷構建新的體制機制、法律法規(guī)，使各方面制度更加科學、更加完善?！睆暮暧^上講具有打破傳統(tǒng)官僚制弊端的能力，即在應對重大綜合性問題時既能夠保障強有力的領導權威，又可以破除部門界限，實現(xiàn)職能整合。從微觀層面來看，隨著中國特色社會主義民主政治的不斷發(fā)展和完善，這種決策模式形式上和內容上都發(fā)生了明顯變化，通過廣泛的政治參與，實現(xiàn)了決策過程的科學化。有學者稱當代中國這種政治決策模式為“共識型決策”模式，即牽扯到多部門協(xié)調的重大決策時，多部門會事先進行多層次、多次數(shù)的研究。如果出現(xiàn)意見不一致的情況，則上層決策主體會探討并拿出各方均能接受的方案，為保證決策的順利進行，上層決策主體還會廣開言路，向社會力量尋求咨詢。

隨著“領導小組”向“委員會”的制度化轉變，逐步推動黨的領導體制的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性和科學性，有助于科學決策的實現(xiàn)。

(三)完善中國特色社會主義制度，永葆體制創(chuàng)新活力

中國政治體制之所以能夠表現(xiàn)出高度的適應性特征，是與中國在面對改革中的巨大挑戰(zhàn)時，不斷探索與時俱進、靈活多變的治理策略息息相關。而真正使中國政治體制能夠保持持久活力的根本原因，就在于中國共產(chǎn)黨始終以馬克思主義實踐觀為指導，在時代變化的潮流中實事求是、與時俱進。

“領導小組”作為中國正式制度框架外的“亞正式”治理機制，始終與正式制度保持著獨特的邏輯關系，共同構成了中國特色社會主義政治體系的運行邏輯。在面對不同的社會環(huán)境和發(fā)展要求時，“正式制度架構”與“亞正式制度架構”之間的關系會呈現(xiàn)出動態(tài)的相互銜接狀態(tài)，并通過有效運作使整個制度體系具有高度的“靈活性”，這也是中國政治體制能夠長期保持高度適應性特征的“動力源”。所以，對一些與當今改革發(fā)展密切相關的重要領導小組進行制度層面的轉換，是對中國政治體制繼續(xù)保持高度適應力的必要制度補充，具有針對性。例如：中央全面依法治國領導小組向“委員會”的轉變，就是為加強黨對法治建設的集中領導，推進全面依法治國基本方略，為全面依法治國提供制度保障。可見，“領導小組”到“委員會”這一過程不僅具有中國政治體制發(fā)展的制度邏輯，還為制度發(fā)展具備高度適應力和保持體制韌性的重要創(chuàng)新活力來源。