王昌奎

(重慶市人民檢察院第四分院，重慶 409000)

扶貧工作是黨和國家開展的一項暖心工程、民生工程，對促進社會共同發(fā)展，維護社會和諧穩(wěn)定、鞏固黨的執(zhí)政根基發(fā)揮著非常重要的作用。近年，隨著扶貧攻堅力度的加大與扶貧項目、扶貧資金的大幅增加，扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪日趨嚴重。最高人民檢察院披露的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2013年至2015年11月，全國檢察機關(guān)在涉農(nóng)扶貧領(lǐng)域查辦職務(wù)犯罪35 240人，占同期檢察機關(guān)立案查辦職務(wù)犯罪總數(shù)的22.3%[1]。2016年2月至4月,審計署對河北等17個省(直轄市)的40個縣(區(qū))2013年至2015年共計109.98億元財政扶貧資金中的50.13億元進行了抽查，發(fā)現(xiàn)其中有8.43億元扶貧資金長時間閑置，最長閑置時間超過15年，有1.38億元被騙取、套取或違規(guī)使用[2]。2016年7月，中央巡視組對湖南、安徽等省“回頭看”的反饋意見指出，基層腐敗案件量大面廣，“雁過拔毛”腐敗多發(fā)，這些問題都是屢巡未改的老問題[3]。那么，我們到底該如何從根本上遏制這類犯罪？筆者認為，遏制該類犯罪關(guān)鍵要建立健全懲防一體化機制。

一、何謂職務(wù)犯罪懲防一體化

所謂 “一體化”就是指多個原來相互獨立的實體通過某種方式逐步融合成為一個有機整體的過程。當(dāng)前，有學(xué)者把“一體化”簡單地理解為“加強交流、配合”，認為“偵查一體化”就是讓反貪部門與反瀆部門加強交流、配合，“偵防一體化”就是讓職務(wù)犯罪偵防部門加強交流、配合[4]。不少地方還先后建立了一些所謂的信息共享或溝通機制、聯(lián)席會議機制、協(xié)作配合機制和分析研究機制，其結(jié)果是反瀆工作與反貪工作并沒有齊頭并進，職務(wù)犯罪偵防工作并沒有融為一體，防控效果并沒有明顯提升。還有學(xué)者把“一體化”簡單地理解為“機構(gòu)合并”，認為“偵查一體化”就是讓反貪部門與反瀆部門合并，“偵防一體化”就是把職務(wù)犯罪偵防部門合并，最終結(jié)果是反瀆工作與職務(wù)犯罪預(yù)防工作先后都被更加邊緣化?！耙惑w化”并非簡單地加強交流、配合，更非僅僅進行機構(gòu)合并[5],或不分彼此[6]。事實上，“一體化”也強調(diào)合理的分工*合理的分工有利于責(zé)任落實到位，有利于促使各部門各司其職、各盡其能，有利于推動各項工作全面發(fā)展，整體推進。，而分工并不等于各自為政，并不意味著彼此沒有共同的目標和統(tǒng)一的思路。當(dāng)然，“一體化”也絕非僅僅要求工作思路統(tǒng)一、步調(diào)一致，更要求的是資源優(yōu)化組合、合理使用，手段相互補充、相互促進，制度統(tǒng)籌規(guī)劃、無縫對接。

職務(wù)犯罪懲防一體化就是指要堅持全社會一盤棋的思想，站在全局的高度統(tǒng)籌謀劃、推動職務(wù)犯罪懲防工作，充分利用、發(fā)揮懲防職務(wù)犯罪的各項職能，切實促進、提升職務(wù)犯罪防控效果。職務(wù)犯罪懲防一體化思想最早可追溯到2002年黨的十六大報告，報告針對中國職務(wù)犯罪懲防工作各自為政這一問題，提出了“標本兼治、重在治本”的反腐敗戰(zhàn)略思路。2004年黨的十六屆四中全會提出了堅持“標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防”的反腐敗方針，確立了建立與完善社會主義經(jīng)濟體制相適應(yīng)的“教育、制度、監(jiān)督”并重的懲治和預(yù)防腐敗體系的目標。2005年，中共中央印發(fā)了《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實施綱要》，再次強調(diào)了“標本兼治，綜合治理，懲防并舉”的懲治和預(yù)防腐敗方針*該綱要第7條第8項明確規(guī)定:“重視和發(fā)揮查辦案件的治本功能。針對案件中暴露出的問題，深入剖析，舉一反三，查找體制機制制度方面的原因，建章立制，堵塞漏洞，逐步鏟除腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的土壤”。。2007年，黨的十七大提出“在堅決懲治腐敗的同時，更加注重治本，更加注重預(yù)防，更加注重制度建設(shè)”。2008年，中共中央出臺了《建立健全懲治與預(yù)防腐敗體系2008—2012年工作規(guī)劃》，要求經(jīng)過5年的扎實工作，建成懲治和預(yù)防腐敗體系基本框架。2012年，黨的十八大再次提出了堅持“標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防”的方針，全面推進懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)。2013年，中共中央出臺了《建立健全懲治與預(yù)防腐敗體系2013—2017年工作規(guī)劃》，明確了黨委和紀委在反腐敗斗爭中的主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任，明確提出要把權(quán)力關(guān)進制度的籠子。

職務(wù)犯罪懲防一體化并不等于職務(wù)犯罪偵查一體化，也不等于職務(wù)犯罪偵防一體化。職務(wù)犯罪偵查一體化是職務(wù)犯罪偵查機關(guān)內(nèi)部偵查工作的一體化，主要內(nèi)容是加強對職務(wù)犯罪偵查工作的統(tǒng)一組織、統(tǒng)一管理和統(tǒng)一協(xié)調(diào)。職務(wù)犯罪偵查一體化思想，主要是針對職務(wù)犯罪偵查機關(guān)內(nèi)部偵查部門兵力分散、各自為政、資源浪費這一問題而提出的。1999年11月《關(guān)于檢察機關(guān)反貪污賄賂工作若干問題的決定》第12條和第13條最早涉及職務(wù)犯罪偵查一體化*明確提出了“強化上級檢察院對下級檢察院職務(wù)犯罪賄賂工作的領(lǐng)導(dǎo)，建立健全偵查指揮體系，逐步形成上下一體、信息暢通、指揮有力、協(xié)調(diào)高效的偵查工作運行機制”這一工作目標要求。。2000年5月《關(guān)于加強瀆職侵權(quán)檢察工作的決定》使職務(wù)犯罪偵查一體化機制初顯雛形。2000年至2002年，先后出臺了《人民檢察院偵查協(xié)作暫行規(guī)定》《關(guān)于設(shè)立職務(wù)犯罪大案要案偵查指揮中心的方案(試行)》《人民檢察院職務(wù)犯罪大案要案偵查指揮中心工作暫行規(guī)定》，對偵查工作統(tǒng)一指揮、相互協(xié)作作出了明確的規(guī)定。2002年5月,在全國檢察機關(guān)職務(wù)犯罪偵查工作會議上, 最高人民檢察院正式提出職務(wù)犯罪偵查機制一體化這一概念*該會議提出，職務(wù)犯罪偵查工作要向四化方向發(fā)展：執(zhí)法規(guī)范化、隊伍專業(yè)化、裝備現(xiàn)代化、機制一體化。2005年9月8日,最高人民檢察院反貪總局召開的檢察機關(guān)反貪部門第六次偵查工作會議明確提出,實行偵查一體化,就是要運用以省院為指導(dǎo),以市院為主體,以區(qū)院為基礎(chǔ)的偵查辦案模式,通過整合偵查資源配置,形成縱向指揮有力、橫向協(xié)作緊密、運轉(zhuǎn)高效有序的偵查運行機制,發(fā)揮檢察機關(guān)的整體效能,以此推動反貪偵查工作健康發(fā)展。2006年起,最高人民檢察院決定在全國推廣職務(wù)犯罪偵查一體化，提出“應(yīng)建立上下一體，指揮有力，協(xié)調(diào)高效的查辦重大復(fù)雜案件的工作運行機制”。2006年9月最高人民檢察院《關(guān)于健全職務(wù)犯罪偵查工作一體化機制的若干規(guī)定》，在對多年來檢察機關(guān)探索偵查一體化經(jīng)驗進行全面總結(jié)的基礎(chǔ)上，又對進一步健全偵查一體化機制提出了明確要求。職務(wù)犯罪偵防一體化是檢察系統(tǒng)內(nèi)部偵防工作的一體化。該思想最初由檢察機關(guān)提出。2010年7月年出臺了《關(guān)于推進職務(wù)犯罪偵查和預(yù)防一體化工作機制建設(shè)的指導(dǎo)意見(試行)》。偵防一體化思想，主要針對檢察機關(guān)內(nèi)部職務(wù)犯罪偵查與預(yù)防工作嚴重脫節(jié)、資源浪費嚴重、職務(wù)犯罪日趨惡化等問題而提出[7]，是在偵查一體化基礎(chǔ)上逐漸提出的。

總之，職務(wù)犯罪懲防一體化，不僅是懲防工作謀劃、部署和推動的一體化，還包括懲防職能劃分、責(zé)任落實、資源利用、手段運用、隊伍建設(shè)的一體化；不僅是職務(wù)犯罪偵查工作或偵防工作的一體化，還包括整個國家、整個社會職務(wù)犯罪懲防工作的一體化。職務(wù)犯罪懲防一體化強調(diào)全社會一盤棋，懲防思路集中統(tǒng)一，懲防工作步調(diào)一致，強調(diào)各部門齊抓共管、人民群眾廣泛參與，強調(diào)懲防資源優(yōu)化整合、懲防力量統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和懲防手段相互補充，強調(diào)點、線、面相結(jié)合，強調(diào)教育、制度、懲罰并重，其最終目的是讓職務(wù)犯罪懲防工作產(chǎn)生1+1>2的最優(yōu)效果。

二、為何遏制扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪必須堅持懲防一體化

堅持懲防一體化，對遏制職務(wù)犯罪具有非常重要的意義：不僅有助于懲防工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、謀劃、組織和懲防資源的統(tǒng)一配置、調(diào)度、使用，形成全社會一盤棋的大防控格局，使懲防工作更具凝聚力、向心力，而且也有助于健全懲防制度、優(yōu)化懲防手段，使職務(wù)犯罪懲防工作機制更具全局性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性、互補性，從而提高懲防效率，優(yōu)化懲防效果。建立健全職務(wù)犯罪懲防一體化機制，對遏制扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪尤為必要。

(一)從扶貧工作的性質(zhì)和特點看，要有效防控該領(lǐng)域的職務(wù)犯罪，必須要堅持懲防一體化

扶貧工作事關(guān)廣大人民群眾基本生存，事關(guān)黨的執(zhí)政根基和國家的長治久安。黨和國家每年之所以花數(shù)百億的資金進行扶貧，目的就是要保障貧困群眾的基本生存，溫暖民心，促進共同發(fā)展，夯實黨的執(zhí)政根基，確保國家長治久安。當(dāng)前，中國扶貧工作任務(wù)依然艱巨。按照新的國家扶貧標準2 300元(2011年，中央決定將農(nóng)民人均年收入2 300元作為新的國家扶貧標準)計算，到2011年底，全國扶貧對象1.22億人，占農(nóng)村居民的12.7%[8]。為了早日解決戰(zhàn)斗，實現(xiàn)共同富裕，2015年11月23日，十八屆五中全會后的首次中央政治局會議審議通過的《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》提出了到 2020 年所有貧困人口實現(xiàn)脫貧、所有貧困縣全部“摘帽”的目標任務(wù)。扶貧工作不僅意義重大、任務(wù)艱巨，而且非常復(fù)雜：一是扶貧主體、扶貧資源多元化。中國的扶貧工作，過去是以專項扶貧開發(fā)為主，十六大后逐漸建立了農(nóng)村最低生活保障制度，建立了以扶老、助殘、救孤、濟困為重點的社會救助體系，逐漸呈現(xiàn)出了專項扶貧、惠農(nóng)政策扶貧、行業(yè)扶貧、社會各界扶貧等多方力量、多種舉措有機結(jié)合、互為支撐的“大扶貧”局面，進入了開發(fā)扶貧和生活救助“兩輪驅(qū)動”的新階段，扶貧主體和扶貧資源開始多元化。二是扶貧項目資金規(guī)模大、名目多。2011年到2015年，中央財政專項扶貧資金從272億元增長到467.45億元[9]。2016年，國務(wù)院總理李克強在政府工作報告中宣布中央財政扶貧資金將增長43.4%，扶貧資金凈增200多億。這些扶貧資金不但規(guī)模巨大，而且名目繁多。據(jù)甘肅省檢察院2015年的清理，扶貧項目資金共有9大類51大項和109個子項[10]。三是扶貧對象涉及人數(shù)多，分布廣。據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的《2015年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，2015年中國農(nóng)村貧困人口仍然還有5 575萬[11]，分布在自然條件十分惡劣的廣大農(nóng)村地區(qū)。四是扶貧資金項目管理部門多，審批程序多。據(jù)甘肅省檢察院2015年的清理，扶貧工作共涉及22個省直部門，這些資金要經(jīng)過多人多道關(guān)口層層審批。由扶貧工作的上述性質(zhì)和特點所決定，要完成如此艱巨而又非常復(fù)雜的任務(wù)，要讓如此巨額的扶貧資金經(jīng)過那么多道關(guān)口而不“跑冒漏滴”，特別是經(jīng)過經(jīng)濟待遇低、無“鐵飯碗”之憂的村干部之手而不被“雁過拔毛”，必須要依靠科學(xué)、系統(tǒng)的管理制度，依靠科學(xué)、智能的數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，依靠廣大農(nóng)民群眾的監(jiān)督舉報，依靠各種懲防手段的綜合運用。換言之，要遏制該類犯罪，必須要健全懲防一體化機制。

(二)從當(dāng)前中國扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪的主要特點看，要有效遏制該類犯罪，必須堅持懲防一體化

當(dāng)前，中國扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪具有以下特點：(1)涉案主體具有草根性、抱團性。雖然扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪涉案人員身份復(fù)雜，有村委會成員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所工作人員、扶貧主管部門工作人員，但“主力軍”還是村干部*據(jù)最高人民檢察院調(diào)查，與其他領(lǐng)域相比，扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪“小官涉貪”明顯，多發(fā)生在鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所和農(nóng)村基層組織，其中尤以村黨支部委員會、村民委員會這“兩委”負責(zé)人的犯罪占比最高。參見：《最高檢：涉農(nóng)扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪多發(fā)小官涉貪明顯》 (http://www.chinanews.com/gn/2015/07-21/7417942.shtml)。。這些涉案人員之間常常相互勾結(jié)，抱團腐敗*包括扶貧主管部門與使用單位之間、國家工作人員與申請人之間、村委成員之間相互勾結(jié)、團伙作案。，在偵查環(huán)節(jié)往往是突破一案，就會帶出一串，端掉一窩。據(jù)報道，安徽省蕪湖市檢察機關(guān)近年查辦的涉農(nóng)惠民職務(wù)犯罪案件中，窩案、串案占涉農(nóng)惠民領(lǐng)域職務(wù)犯罪立案總?cè)藬?shù)的84.52%[12]。(2)犯罪對象具有廣泛性、復(fù)雜性。通常涉及宅基地復(fù)墾資金、退耕還林資金、農(nóng)村危舊房改造資金、種養(yǎng)植直補資金、低保補貼資金等。不但涉及的領(lǐng)域非常廣泛，而且名目繁多，絕大多數(shù)老百姓都搞不清楚。(3)犯罪手段具有交錯性、反復(fù)性。該類犯罪通常采用的手段是虛報冒領(lǐng)——通過虛構(gòu)各種事實來套取扶貧資金，且重復(fù)套取、多頭套取的特別多。虛報冒領(lǐng)背后常常隱藏有受賄、瀆職行為。如湖南新邵縣迎光鄉(xiāng)上沙溪村支書彭承雙全家一面裝窮吃低保一面蓋豪宅一案，無論從彭承雙本人在當(dāng)?shù)氐拿^看，還是從其新建豪宅的塊頭(比當(dāng)?shù)匦W(xué)大兩倍)看，還是從其將自己和愛人拆分為兩戶申請占地建房這一“高超”“專業(yè)”的弄虛作假本領(lǐng)看，要想真正蒙混過國土房管部門和扶貧主管部門還是非常困難的[13]。如果扶貧主管部門沒有受賄和瀆職行為，村干部的虛報冒領(lǐng)行為事實上很難順利過關(guān)。如2011年，海南?？谑惺芥?zhèn)北鋪村村委會主任王修光等6名現(xiàn)任和往屆村干部共同向海口市國土局公務(wù)人員行賄220多萬元之后，順利虛報冒領(lǐng)征地補償款1 300多萬元。這些犯罪行為非常頑固，具有反復(fù)性。2016年7月，中央巡視組對湖南、安徽“回頭看”后發(fā)現(xiàn)，基層腐敗案件量大面廣，“雁過拔毛”式腐敗多發(fā)，這些問題都是屢巡未改的老問題[14]。(4)犯罪后果的惡劣性、嚴重性。這類犯罪雖然涉案金額不很大*重慶檢察機關(guān)2016年1—6月在扶貧領(lǐng)域查辦的職務(wù)犯罪中，涉案金額不滿20萬元的62人，占總數(shù)63.9%，20萬以上不滿300萬的35人，占總數(shù)36.1%。，但發(fā)生在群眾身邊，為群眾耳聞目睹，損害的都是群眾利益，其涉案資金相當(dāng)部分是老百姓維持基本生活的“救命錢”，故此群眾反映特別強烈，社會影響極其惡劣。據(jù)重慶市檢察院控告申訴的檢察處2016年上半年來訪情況分析通報，近幾年，控告村干部虛報冒領(lǐng)扶貧資金問題已成為一個信訪熱點，且已成為集體上訪、到市進京越級上訪的一個重要源頭*據(jù)重慶檢察機關(guān)職務(wù)犯罪偵查局統(tǒng)計，2016年1—6月在扶貧領(lǐng)域查辦的職務(wù)犯罪案件中，有26.8%的案件來源于群眾舉報。。該類犯罪不但使國家浪費了巨額扶貧資金達不到溫暖民心的目的，而且會嚴重損害黨和政府的形象，割裂黨與群眾的血肉聯(lián)系，甚至激化社會矛盾，動搖群眾的政治認同，影響國家的長治久安。由該類犯罪抱團性、復(fù)雜性、交錯性、嚴重性決定，要遏制該類犯罪，必須要有科學(xué)的、系統(tǒng)的管理制度作保障，必須要有權(quán)威的、集中的機構(gòu)統(tǒng)一組織、指揮、協(xié)調(diào)，整合各種資源，凝聚各方力量，統(tǒng)一管理，必須要依靠各級各部門的齊抓共管，依靠人民群眾的廣泛監(jiān)督，依靠各種懲防手段的綜合運用。換言之，要遏制該類犯罪，必須要健全職務(wù)犯罪懲防一體化機制。

(三)從當(dāng)前中國扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪發(fā)案的根本原因看，要有效遏制該類犯罪，必須堅持懲防一體化

導(dǎo)致扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪高發(fā)的原因很多，歸納起來至少有以下4點：(1)扶貧資金誘惑大。中國每年有幾百個億的扶貧資金流到農(nóng)村，對任何一名村干部來說，無疑都是一個極大的誘惑，都會刺激他們犯罪的欲望*全國政協(xié)委員、國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室原主任范小建曾說：“這么多錢一下子都下到村里去，如果管理跟不上，太容易出問題了”。。(2)懲防制度不健全。一是村干部管理制度存在漏洞。村干部經(jīng)濟待遇不高，端的不是“鐵飯碗”，但他們經(jīng)手的扶貧項目、扶貧資金規(guī)模大、名目多，他們對扶貧資金的發(fā)放和扶貧項目的實施都具有最終發(fā)言權(quán)*因為扶貧對象人數(shù)眾多、居住分散，對如此眾多的扶貧資金，最終誰貧困誰不貧困，誰脫貧誰返貧，發(fā)給誰不發(fā)給誰，主管部門精力有限，根本不可能親自逐一核實，只有委托村干部去落實。不去核實，對轄區(qū)貧困人口的底數(shù)就不清楚、情況就不明晰，扶貧主管部門的監(jiān)督職能就會被弱化。加之，貧困標準相對模糊，所以最終基本上是村干部說了算。。雖然村干部權(quán)力大但卻基本不受監(jiān)督。信息不透明、不對稱，廣大群眾根本無法監(jiān)督，上級主管部門卻又鞭長莫及，且很容易與村干部相互勾結(jié)。二是扶貧項目資金管理制度存在漏洞。扶貧對象識別基本上是村干部說了算，扶貧主管部門層層把關(guān)形同虛設(shè)*為什么會出現(xiàn)這種情況呢？第一，貧困戶識別標準模糊。雖然有一些原則性的標準，但并沒有規(guī)定由誰來識別。不同的人，對貧困標準的理解、把握顯然不一樣。第二，中國扶貧對象人數(shù)多，居住分散，扶貧主管部門力量有限，不可能逐一到實地去調(diào)查、了解、核實情況，只能委托村干部去識別，而村干部顯然只能按自己理解和把握的標準去識別。第三，扶貧主管部門沒有深入實地調(diào)查核實情況，所以對扶貧對象底數(shù)不清、情況不明，對村干部的行為自然無法進行監(jiān)督。 第四，主管部門主觀上也有“雁過拔毛”的沖動，很容易和村干部形成利益共同體，抱團腐敗。這是由“人的需要永遠不能滿足”這一自然屬性決定的。。扶貧資金項目公示公告制度不健全，目前全國還沒有一個統(tǒng)一、成熟、詳細的扶貧資金項目公示公告制度，不少村委干部對扶貧信息的公示公告都沒有完全落實，流于形式。扶貧資金項目沒有歸口管理，涉及的部門太多，審批程序太多。雖然各條線的扶貧主管部門都開發(fā)了扶貧工作數(shù)據(jù)系統(tǒng)，但這些數(shù)據(jù)系統(tǒng)目前基本上都僅被當(dāng)作數(shù)據(jù)錄入工作軟件在使用，而將其作為自動比對發(fā)現(xiàn)腐敗問題之監(jiān)管軟件開發(fā)利用的極少，各條線之間數(shù)據(jù)信息并未“互通”*幾乎各條線的扶貧主管部門都擁有各自的數(shù)據(jù)系統(tǒng)，且基本上都是各自為政，相互獨立，且有不少數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑不一，很難自動進行“橫向比對”。有些主管部門的數(shù)據(jù)系統(tǒng)，就是上下級之間也沒有完全實現(xiàn)“互通”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社掌握的數(shù)據(jù)上級主管部門并不掌握，也很難自動進行“縱向比對”。由于各條線甚至各層級扶貧主管部門彼此之間掌握的數(shù)據(jù)信息沒有實現(xiàn)“互通”，這就給腐敗分子留下了很大的作案空間，重復(fù)申報、多頭申報行為尤為猖獗。。由于沒有建立扶貧項目資金落實檔案制度，不少地方對扶貧款物的領(lǐng)取并不要求簽字，更未將相關(guān)資料歸檔備查，這樣即使有人舉報，檢察機關(guān)也很難找到有力的證據(jù)。三是《刑法》存在明顯漏洞。由于村干部的主體身份存在爭議，其職權(quán)職責(zé)不明確，扶貧資金流失的責(zé)任比較分散，損害后果難以界定，所以其瀆職犯罪難以按犯罪打擊，村干部瀆職行為難以遏制，即使今天將那些開奔馳寶馬吃低保、住廉(公)租房者清除出去，但過一陣子之后，那些逍遙法外的村干部又會將另外一些新的開奔馳寶馬者納入扶貧對象。當(dāng)前村委會賬務(wù)中白條支出也非常嚴重，但由于白條支出的原因很復(fù)雜*有些支出屬實但確實無法找到發(fā)票，有些則完全就是造假套取扶貧資金。，理論上對這種行為的定性存在爭議，實踐中做法不一。近年來，村干部選舉中賄選、造假問題也非常嚴重，但根據(jù)中國《刑法》的規(guī)定，破壞選舉罪不包含破壞村干部的選舉。(3)懲防措施不力。一是扶貧主管部門監(jiān)督不力。扶貧主管部門在扶貧對象的識別和扶貧資金的分配、發(fā)放方面，經(jīng)常出現(xiàn)嚴重失職甚至徇私舞弊的情況。二是農(nóng)民群眾監(jiān)督無力。普通百姓對扶貧對象的識別、扶貧資金的分配與發(fā)放都沒有發(fā)言權(quán)，對村干部無法進行監(jiān)督制約。三是職務(wù)犯罪預(yù)防不力。國家在出臺大量扶貧政策下?lián)芫揞~扶貧資金的時候，對職務(wù)犯罪的風(fēng)險預(yù)測不足，沒有注意將職務(wù)犯罪的懲防與扶貧工作同部署、同推進、同落實。參與預(yù)防的層面比較狹窄，更多依靠檢察機關(guān)單打獨斗，農(nóng)民群眾沒有參與進來。懲防力量分散，紀檢監(jiān)察、檢察機關(guān)、預(yù)防腐敗局基本上是各自為政，相互只進行簡單的交流、協(xié)助，沒有深度融合。預(yù)防手段軟弱無力，局限于法治講座、警示教育等一些簡單的形式，懲防“硬”度不夠*中央打的“大老虎”接受廉政教育、警示教育的次數(shù)比一般干部多得多，但最終都走上了不歸路。這一事實說明，簡單的說教不能解決根本問題，不能觸動人的靈魂，這是由人的需要永遠不能滿足這一自然屬性決定的。。(4)職務(wù)犯罪打擊不力。由于部分基層院重視不夠*不少人認為，村干部、涉農(nóng)扶貧資金都是一些小案，雖然作案次數(shù)多，但每一筆數(shù)額較小，查辦起來既耗費時間，又耗費精力。，該類案件的證據(jù)確實難以收集，法律規(guī)定存在漏洞，定性上存在分歧，所以實踐中對該類案件查處的數(shù)量不夠，挖掘的深度不夠。上述原因，歸根結(jié)底就是沒有真正建立懲防一體化機制，扶貧項目資金的落實，既脫離了主管部門的監(jiān)督，又脫離了群眾的監(jiān)督；沒有懲防一體化機制，懲防職務(wù)犯罪的工作思路就很難統(tǒng)一，步調(diào)就很難一致，大家就會陷入各自為政、零敲碎打的困局，心就很難往一處想，勁很難往一處使。沒有懲防一體化機制，懲防職務(wù)犯罪的各種資源就很難得到統(tǒng)一管理、調(diào)度、使用，必然會造成一定閑置、浪費；很難形成整體合力，很多監(jiān)督者特別是農(nóng)民群眾很難真正參與進來；沒有懲防一體化機制，懲防職務(wù)犯罪的各種手段，就很難相互補充、調(diào)度、使用*如大數(shù)據(jù)監(jiān)控手段和群眾監(jiān)督舉報手段很難有機結(jié)合。，很多監(jiān)督者特別是農(nóng)民群眾很難真正參與進來。本來，農(nóng)民群眾與扶貧資金項目密切相關(guān)，且對扶貧對象、村干部也最為知根知底，但卻沒有真正參與進去。農(nóng)民群眾被排除在外，無論是扶貧主管部門，還是檢察機關(guān)、紀檢監(jiān)察部門就會丟失很多有價值的監(jiān)督線索，監(jiān)督力度自然會大大削弱。如果檢察機關(guān)與農(nóng)民群眾“各自為政”，那么群眾就會“有冤無處申”，而檢察機關(guān)則“無米下鍋”。不堅持懲防一體化，盡管有很多管理制度、法律制度，然而就是發(fā)現(xiàn)其有明顯漏洞，也無力推動其完善。可見，要遏制扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪，必須要健全懲防一體化機制，尤其要讓老百姓參與進來。

三、如何搞好職務(wù)犯罪懲防一體化機制建設(shè)

“小智治事，中智治人，大智治制”。扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪懲防一體化關(guān)鍵是職務(wù)犯罪懲防法律制度建設(shè)必須一體化，必須統(tǒng)籌規(guī)劃、無縫對接。只有職務(wù)犯罪懲防制度建設(shè)實現(xiàn)了一體化，職務(wù)犯罪懲防工作、懲防資源、懲防職能、懲防責(zé)任、懲防手段才可能真正實現(xiàn)一體化，懲防效果才能明顯提升。

(一)主要目標

站在全局的高度，統(tǒng)籌規(guī)劃，建立和完善更加系統(tǒng)化、科學(xué)化、智能化的職務(wù)犯罪懲防制度，讓各條線各層級扶貧主管部門、職務(wù)犯罪專門懲防機關(guān)及廣大人民群眾既能各司其職、各盡其能,又能取長補短、無縫對接[15]。所建立的制度既有利于扶貧主管部門全面、系統(tǒng)地加強管理，又有利于廣大人民群眾的監(jiān)督、舉報，讓扶貧項目資金經(jīng)手人員很少有作案機會，還要有利于對該類職務(wù)犯罪的調(diào)查取證和對該類職務(wù)犯罪的定罪量刑，使敢于作案的犯罪人員始終無法逃避法律制裁。

(二)基本原則

完善職務(wù)犯罪懲防制度，不能各自為政、分而治之，而應(yīng)同步思考、同步規(guī)劃，統(tǒng)籌兼顧，堅持“三個相結(jié)合”原則。

1.源頭監(jiān)管與刑事手段相結(jié)合原則

預(yù)防扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪，首先必須要加強源頭控制，建立健全村干部管理制度、扶貧資金項目管理制度，充分發(fā)揮行政手段的作用。不過，要徹底遏制該領(lǐng)域職務(wù)犯罪的勢頭，僅僅堅持源頭管控是不行的，還必須與刑事手段相結(jié)合。不是簡單地讓扶貧主管部門與刑事司法機關(guān)加強交流、配合，更主要的是要讓行政管理手段與刑事懲處手段相互補充、相互促進、無縫對接。既要站在行政監(jiān)督管理的角度來完善制度，堵塞漏洞，切實減少扶貧項目資金經(jīng)手人員的作案機會，又要站在偵查取證的角度來完善制度，筑好取證平臺，使敢于作案的人不得不處處留下“蛛絲馬跡”，還要站在定罪量刑的角度來完善刑法，減少刑法的漏洞，使敢于作案者最終無法逃避法律的制裁。

2.歸口監(jiān)管與分工負責(zé)相結(jié)合原則

扶貧工作不能各自為政，必須歸口管理。當(dāng)前，中國扶貧主體多元化，很多部門都有扶貧任務(wù)，都出臺了一系列扶貧政策，都掌握了一定數(shù)量的扶貧項目和資金，但每年到底出臺了多少扶貧政策，分配了多少扶貧項目，下?lián)芰硕嗌俜鲐氋Y金，只有處于相對中間的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村干部能夠詳細掌握真實情況，而包括中央各部委，各省市、各區(qū)縣在內(nèi)的上級主管部門都只能掌握本條線的情況，對“左右情”——其他條線扶貧情況不了解。而且，各條線掌握的也僅是本條線的“上情”——上級計劃下達的扶貧資金項目，而本條線的“下情”——扶貧項目資金“最后一公里”的落實情況則完全可能被村社干部“注水”，不一定真實。下面的老百姓雖然了解“下情”，但對“上情”則了解甚少。不了解詳細情況就意味著無法進行精準監(jiān)督。不但老百姓無法精準監(jiān)督，上級主管部門也無法精準監(jiān)督。這就為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社干部腐敗留下了很大的操作空間。因此，對扶貧工作必須實行歸口監(jiān)管。只有歸口管理，上下情才能“互通”，左右情才能“互達”。在堅持歸口管理的同時，絕不能忘記強調(diào)分工負責(zé)。要健全問責(zé)制，讓各條線各層級監(jiān)管部門詳細記錄自己錄入的數(shù)據(jù)和開展的工作，明確責(zé)任人，進一步強化責(zé)任。

3.科學(xué)管理與群眾監(jiān)督相結(jié)合原則

對扶貧資金、項目的監(jiān)管，我們必須要依靠大數(shù)據(jù)，依靠智能化監(jiān)督管理軟件的自動比對、自動報警。用好大數(shù)據(jù)，我們的扶貧主管部門方能較為準確、及時地掌握扶貧工作的真實情況。不過，大數(shù)據(jù)的作用也是相對的，也很可能被“注水”，因此不能完全依賴大數(shù)據(jù)。當(dāng)前，扶貧工作中有一些錯誤的趨向，就是過于依靠主管部門、審計部門，而忽視廣大人民群眾的監(jiān)督作用。事實上，離開了廣大人民群眾的監(jiān)督，無論是大數(shù)據(jù)還是主管部門、審計部門，皆有力所不能及之處。如對危房改造資金的發(fā)放，只要各村社上報的名額、金額與主管部門批準的名額、金額相符，即使村干部將張三的危房改造款“微調(diào)”給了李四，就是審計部門也審計不出來。如果沒有老百姓的監(jiān)督、舉報，大數(shù)據(jù)平臺上的數(shù)據(jù)被“注水”后，就是通過自動比對也無法發(fā)現(xiàn)問題。因此，必須堅持科學(xué)管理與群眾監(jiān)督相結(jié)合，在建立扶貧數(shù)據(jù)信息工作平臺的同時，必須充分發(fā)揮廣大老百姓的監(jiān)督作用。要同步完善并落實扶貧資金項目公示公告制度，扶貧資金項目公示公告制度不落實，離開廣大人民群眾的監(jiān)督、舉報，扶貧工作“最后一公里”很難打通。

(三)具體內(nèi)容

1.健全扶貧項目資金管理制度

(1)建立扶貧項目資金歸口管理制度。歸口管理主要是扶貧政策和扶貧資金項目使用分配信息的歸口，不是審批權(quán)力的歸口，不是將所有扶貧資金項目都拿給一個部門甚至一個人監(jiān)管。因為這種做法不僅不符合扶貧資金項目監(jiān)管專業(yè)化的原則，而且會大大增加監(jiān)管部門的工作量*扶貧資金發(fā)放已基本歸口到財政，審批權(quán)屬于各主管部門。如果歸口到一個部門審批、發(fā)放，將大大加重這個部門的工作量，且對各專業(yè)業(yè)務(wù)不熟，審批難免更流于形式。如貧困生補助、農(nóng)村種養(yǎng)殖補助、農(nóng)村危舊房改造補助、異地扶貧搬遷補助，由扶貧辦負責(zé)統(tǒng)一審核，他們顯然會感到力不從心。，更會大大增加管理部門的腐敗風(fēng)險。怎么歸口呢？筆者認為，應(yīng)充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)平臺的作用。當(dāng)前，幾乎是每條線的扶貧主管部門都擁有各自的數(shù)據(jù)系統(tǒng)，但各條線的扶貧主管部門的數(shù)據(jù)系統(tǒng)之間并未聯(lián)網(wǎng)，各自彼此獨立，很多數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑不一，很難自動進行“橫向比對”。不少扶貧主管部門，雖然都共用一個數(shù)據(jù)系統(tǒng)，共用一個工作平臺，但各層級掌握的內(nèi)部數(shù)據(jù)信息并沒有真正實現(xiàn)“互通”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社掌握的數(shù)據(jù)縣級主管部門并不掌握或掌握不一*各村社、鄉(xiāng)鎮(zhèn)向上級層層申報的危房改造數(shù)據(jù)和宅基地復(fù)墾數(shù)據(jù)，不少區(qū)縣的發(fā)展改革委員會和國土部門并沒有掌握。，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社可對申報名單隨意進行“微調(diào)”*名為“微調(diào)”，實質(zhì)上有不少地方調(diào)整的幅度都遠遠超過了50%。。這樣，上下級之間掌握的數(shù)據(jù)很難自動進行“縱向比對”，上級主管部門的監(jiān)督職權(quán)就可能完全被虛化，如此便為村社干部在扶貧工作中優(yōu)親厚友甚至以權(quán)謀私大開了方便之門。各條線甚至各層級扶貧主管部門彼此之間掌握的數(shù)據(jù)信息不“互通”，給腐敗分子留下了很大的作案空間，重復(fù)申報、多頭申報行為猖獗。要真正實現(xiàn)對扶貧資金項目的歸口管理，就必須為各層級扶貧主管部門統(tǒng)一構(gòu)建扶貧工作大數(shù)據(jù)監(jiān)督管理平臺，讓各條線、各層級的扶貧數(shù)據(jù)自動交換、自動共享，并自動進行橫向及縱向比對，發(fā)現(xiàn)問題自動報警，從而提高監(jiān)督管理的智能性、全面性、精確性，讓那些重復(fù)申報、多頭申報的腐敗行為自動曝光[16]。要真正實現(xiàn)自動比對、自動報警，必須要實現(xiàn)三個一體：一是上下一體。各條線上下級掌握的數(shù)據(jù)必須絕對一致。“微調(diào)”也要經(jīng)過上級批準，微調(diào)數(shù)據(jù)上級必須掌握。二是左右一體。各條線扶貧主管部門使用的平臺必須一致，能自動進行數(shù)據(jù)交換。雖然并不一定要求所有數(shù)據(jù)都共享，并不一定要讓每個部門都能看到其他部門掌握的詳細數(shù)據(jù)，但關(guān)鍵數(shù)據(jù)至少要能自動進行橫向比對，如是不是低保戶、建卡貧困戶、種養(yǎng)殖大戶等。三是內(nèi)外一體。要將財政部門、銀行發(fā)放的數(shù)據(jù)(發(fā)放的資金)和老百姓反饋的數(shù)據(jù)(收到的資金)導(dǎo)入該系統(tǒng)。部分數(shù)據(jù)要對老百姓開放，他們憑自己的身份證，可查閱本人、本村甚至本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的扶貧資金發(fā)放情況。

(2)建立動態(tài)的扶貧對象精準識別機制。貧困戶的精準識別是精準扶貧的前提。扶貧對象精準識別機制包括精準識別貧困戶和精準識別脫貧者。第一，精準識別貧困戶。長期以來，不少地方扶貧開發(fā)存在著貧困人口底數(shù)不清、情況不明，針對性不強，扶貧資金和項目指向不準等問題。其主要原因是這些地方都過于依靠少數(shù)幾個村干部識別，本來貧困標準就比較原則，這就為村干部濫用職權(quán)優(yōu)親厚友甚至牟取私利創(chuàng)造了條件。其實，誰貧困誰不貧困，當(dāng)?shù)乩习傩兆钋宄覀儽仨氁揽咳罕妬磉M行精準識別。具體而言，以組為單位，召開群眾大會，由村組干部公布貧困對象的識別標準，由當(dāng)?shù)乩习傩找詿o記名投票方式來評選，選出當(dāng)?shù)刈钬毨У呢毨糇鳛榉鲐殞ο?。?dāng)然，群眾評議應(yīng)與入戶調(diào)查、公示公告、抽查檢驗結(jié)合起來。第二，精準識別脫困戶。當(dāng)前，中國很多地方都對貧困戶建檔立卡，但該制度有缺陷，即使發(fā)現(xiàn)扶貧對象不符合扶貧條件，扶貧資金仍然會“按時”發(fā)放到位，否則，扶貧主管部門無法處理。為了糾正這種弊端，對扶貧對象必須實行動態(tài)管理，一年一評。脫貧的要及時清退，返貧的要及時納入。發(fā)現(xiàn)扶貧對象不符合條件而通過隱瞞事實真相騙取扶貧資金的，要立即停止發(fā)放扶貧資金，已領(lǐng)取的責(zé)令其及時退還，并及時組織村民重新進行評選，將這些退還的和尚未發(fā)放的扶貧資金及時發(fā)放給真正的貧困者。

(3)健全扶貧項目資金公示公告制度。公示公告的目的是發(fā)動群眾對扶貧項目與資金的運行情況進行監(jiān)督，對村干部的職權(quán)行為進行監(jiān)督。公示公告不僅能解決老百姓對扶貧資金項目的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)問題，還能解決扶貧主管事多人少對扶貧資金項目流向監(jiān)督不到位的問題，更能解決該類犯罪舉報線索匱乏和證據(jù)不好收集的問題。當(dāng)前，中國絕大多數(shù)人都把遏制扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪的希望寄托在扶貧主管部門身上，但筆者認為，這種期望是注定要落空的：一是扶貧對象人數(shù)眾多、居住分散，而扶貧主管部門人數(shù)有限、精力有限，扶貧主管部門除了對村干部上報的資料進行審查之外，很難挨家挨戶地進行實地調(diào)查、核實、比對；二是扶貧主管部門與村干部有共同的利益，很容易進行利益交換，捆綁成團，這是權(quán)力監(jiān)督權(quán)力機制的通病。實行公示公告，發(fā)動群眾監(jiān)督則能克服上述問題：一是群眾手中沒有掌握權(quán)力，沒有資本與村干部進行利益交換；二是群眾人數(shù)眾多，與村干部之間朝夕相處，對村干部比較了解；三是扶貧工作與自己的切身利益相關(guān)，群眾有監(jiān)督舉報的動力。不過，公示公告必須注意以下幾點：一是公示公告的內(nèi)容必須全面、真實、詳細、具體。二是公示公告必須責(zé)任到人，實行誰分配誰公開、誰使用誰公開、分配到哪里公開到哪里的原則。三是公示公告的方式必須實實在在，具有實際效果。以前，主要采用到室外張貼的方式，但張貼的公示公告很容易被撕毀。近年來，不少地方又開始采用報紙公示公告、網(wǎng)上公示公告、手機短息公示公告等方式。不過，這些方式仍然沒有實質(zhì)意義，因為當(dāng)前中國相當(dāng)部分農(nóng)村還不完全具備上網(wǎng)、看報的條件，且農(nóng)村青壯年農(nóng)民基本上都外出務(wù)工，留在家里的都是老弱病殘，他們上網(wǎng)、看報的能力有限。由于扶貧項目、資金公示公告信息內(nèi)容多，容量大，所以手機信息很難解決問題。所以，扶貧資金項目的公示公告不能盲目追求高大上的“網(wǎng)上公開”“手機公開”的方式，要針對當(dāng)前農(nóng)村的具體情況，追求公示公告的實際效果。筆者認為，可考慮采用發(fā)放宣傳手冊進行公示公告。這種公告方式成本小，便于保存，外出務(wù)工的農(nóng)民年末回家也可以看到，可以繼續(xù)監(jiān)督，追責(zé)的時候收集證據(jù)也更容易。四是必須明確公示公告的監(jiān)督舉報程序、責(zé)任追究程序。公示公告不但可以提高農(nóng)民監(jiān)督舉報的積極性，而且還可以使扶貧主管部門的監(jiān)督更具針對性，也使發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪線索更加容易，可使扶貧主管部門不敢懈怠，對村干部也具有一定威懾力。

(4)建立健全扶貧工作檔案制度。無論對扶貧政策的宣傳，對扶貧項目資金的公示公告，還是對扶貧項目的落實，對扶貧款物的分配、發(fā)放，都應(yīng)注意資料的收集與保存。特別要注意收集、保存以下資料：一是識別貧困戶的資料；二是用于證明扶貧項目資金公示公告情況的書面資料；三是扶貧工作人員(包括村干部)發(fā)放扶貧款物的資料；四是貧困者領(lǐng)取扶貧款物的資料。這些資料都必須要參與人、經(jīng)手人簽字，必須要歸檔備查，作永久性資料保存。建立扶貧工作檔案制度，不僅有利于群眾查詢，也有利于上級扶貧主管部門監(jiān)督，更有利于審計監(jiān)督部門審計，也為立案查辦該領(lǐng)域職務(wù)犯罪收集證據(jù)提供了便利。

(5)建立扶貧信息共享平臺。扶貧工作大數(shù)據(jù)監(jiān)督管理平臺建立起來之后，不但各條線、各層級扶貧工作監(jiān)管部門可以將其作為工作平臺使用，各級政府可全面、系統(tǒng)、準確地掌握各自轄區(qū)扶貧工作總體情況，而且職務(wù)犯罪防控也可通過專線直接鏈接該平臺，與扶貧工作主管部門實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。該系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)，不但應(yīng)對職務(wù)犯罪防控部門全面開放，而且相關(guān)數(shù)據(jù)應(yīng)作電子檔案資料永久保存。一旦偵查需要，可直接調(diào)出作為電子證據(jù)使用?？梢?，我們不但可將扶貧信息監(jiān)督平臺打造成一個管控扶貧項目資金流向的同步監(jiān)督平臺，同時又可將其打造成發(fā)現(xiàn)制度漏洞的職務(wù)犯罪預(yù)防平臺，甚至還可將其打造成一個發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪線索的犯罪信息情報分析平臺[17]。當(dāng)前，少數(shù)地方嘗試著建立了扶貧數(shù)據(jù)信息共享平臺，但真正進入數(shù)據(jù)共享平臺的扶貧監(jiān)管部門不多，系統(tǒng)中導(dǎo)入的數(shù)據(jù)量有限，且數(shù)據(jù)共享平臺的智能化程度還有待提升，對數(shù)據(jù)的自動比對、自動分析能力也有待提升。值得注意的是，智能化程度再高的數(shù)據(jù)共享平臺，其能力也是有限的。比如它分析不出誰該列入扶貧對象而沒有將其列入，哪一貧困戶已經(jīng)脫貧而還沒有及時退出。這就需要建立陽光卡制度，不斷向老百姓收集、核實更多關(guān)于扶貧項目資金落實情況的真實信息，將這些信息導(dǎo)入系統(tǒng)，讓其與村干部提供的數(shù)據(jù)自動進行對比。只有將二者結(jié)合起來，該平臺才能真正發(fā)揮作用。

2.健全村干部管理制度

將村干部真正置于廣大人民群眾監(jiān)督之下，壓縮其權(quán)力尋租的空間，不僅是扶貧主管部門加強對扶貧項目資金管理的前提，也是加強扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪查辦與預(yù)防的前提。

(1)完善村干部選舉制度。村干部的腐敗往往從踐踏村干部選舉制度開始。要遏制扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪，首先必須完善村干部選舉制度：一是改革候選人產(chǎn)生方式。民主推薦候選人是突出選舉民主性的前提。盡管當(dāng)前采用的是群眾推薦，但由于推薦過程未公開唱票，所以實質(zhì)上就變成了少數(shù)人特別是村干部自己代表群眾推薦自己。候選人產(chǎn)生方式不改革，很難改變目前村干部“終身制”“世襲制”這一現(xiàn)狀。候選人的產(chǎn)生可采用自愿報名方式，再組織召開村民大會選舉。選舉的時候，可先讓群眾聽報名人演講，再投票。投票過程應(yīng)公開唱票，并嚴格監(jiān)票，特別要防止一人投多票。要嚴格限制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府操縱村干部選舉，把村干部選舉的決定權(quán)真正歸還給村民，防止村干部當(dāng)選后與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府勾結(jié)，共同侵蝕扶貧資金。二是建立參與選舉投票者簽到制度和選舉過程同步錄音錄像制度。當(dāng)前，由于外出務(wù)工人員眾多，為了選舉順利，不少地方村干部換屆選舉都采用“選民代表大會”進行，允許一人代多票，有的地方甚至允許以短信方式直接投票。根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定，年滿18周歲的村民除依照法律被剝奪政治權(quán)利的人外都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，選舉村民委員會應(yīng)登記參加選舉的村民過半數(shù)投票，選舉才有效，候選人獲得參加投票的村民過半數(shù)的選票始得當(dāng)選。根據(jù)該法規(guī)定，村民委員會選舉可以代為投票*該法第15條第4款規(guī)定：“登記參加選舉的村民，選舉期間外出不能參加投票的，可以書面委托本村有選舉權(quán)的近親屬代為投票……村民選舉委員會應(yīng)當(dāng)公布委托人和受委托人的名單。”，不過僅限于近親屬，且必須有委托書，必須要公開透明。村干部選舉必須嚴格依法選舉，不能用“選民代表大會”代替選民大會*因為“選民代表大會”事實上很可能就是上屆村干部的親戚朋友大會，這個大會“選舉”的村干部不但沒有任何代表性，而且很可能成為腐敗的溫床，這些人一旦當(dāng)選就會更加肆無忌憚、目無法紀。，不能隨意亂代票，不能直接用短信投票，不能虛報參會人數(shù)，更不能虛報選票。不過，根據(jù)目前的制度設(shè)計，即使有人破壞村干部選舉，調(diào)查者也很難收集到相關(guān)證據(jù)。要使上述規(guī)定落到實處，必須建立參與選舉投票者簽到制度和選舉過程同步錄音錄像制度。建立這兩項制度，有利于預(yù)防村干部選舉中對參與人數(shù)和投票人數(shù)弄虛作假，還有利于職務(wù)犯罪調(diào)查取證，當(dāng)然也有利于村民選舉委員會自證清白。三是重新設(shè)計選票。同步錄音錄像只能預(yù)防部分問題，并不能解決所有問題。如偽造選票、一人代多票等問題，單憑模糊的錄像很難明辨。當(dāng)前的村干部選舉，實行無記名投票，選票上沒有簽名，單憑幾個簡單的“√”“ⅹ”符號，即使通過筆跡鑒定，也很難判斷到底是否存在代票或虛報選票行為。要防止選票造假，必須對選票進行改革?？擅鞔_規(guī)定，選民必須在村干部換屆選舉的無記名選票上按指紋，沒有指紋的選票一律作廢。如有村民反映村干部換屆選舉弄虛作假，方可對選票進行指紋鑒定。四是允許新聞媒體記者采訪報道。要當(dāng)場公布選舉規(guī)則，公布轄區(qū)實有選民人數(shù)和實際到場人數(shù)，公布多少人出席始得召開選舉會，獲得多少票數(shù)方可當(dāng)選。據(jù)海南省東方市通報，2016年7月26日，《民主與法制》社海南記者站2名記者與中國廉政教育網(wǎng)2名記者共4人到東方市八所鎮(zhèn)高排村“兩委”換屆選舉現(xiàn)場采訪，進行拍照、錄像，結(jié)果因無“選民證”而被選舉現(xiàn)場總指揮、東方市委常委、八所鎮(zhèn)委書記張淵派人將其“帶離”現(xiàn)場[18]。媒體記者哪來“選民證”？其用意是根本不能讓媒體介入當(dāng)?shù)氐倪x舉。顯然，這種做法明顯背離了村民委員會選舉公開、透明的原則。五是建立村干部選舉檔案制度。明確規(guī)定，村干部換屆選舉，要注意相關(guān)資料的收集，這些資料必須歸檔保存，永久保存，以供有關(guān)部門和廣大人民群眾查詢、監(jiān)督。歸檔的資料包括召開選民大會的圖片、參會人員簽到的表冊、投票選舉過程的同步錄音錄像等。為了防止報假票，請人代為投票的委托書、公告情況等資料，也應(yīng)歸檔備查。不建立檔案制度，即使在《刑罰》第256條中明確增加了“破壞村委會選舉”的有關(guān)規(guī)定，但相關(guān)部門接到村民舉報后也無法收集相關(guān)證據(jù)，故破壞選舉者也很難受到應(yīng)有的懲罰。

(2)健全村委會財務(wù)制度。當(dāng)前，中國村委會賬務(wù)混亂，特別是打白條問題非常突出。據(jù)山東省紀委通報，山東一行政村財務(wù)管理混亂，白條支出近3 957.8萬元[19]。要規(guī)范村委會財務(wù)制度，應(yīng)從四個方面著手：一是規(guī)范會計、出納任職制度。會計、出納必須分開，且不能由村支部書記、村主任兼任。當(dāng)前，不少地方的村委會取消了會計一職，實行的是“村賬鄉(xiāng)管縣監(jiān)督”。這種做法看起來很美好，但實質(zhì)上漏洞很大。因為每個區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)的行政村很多，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣級主管部門的精力很有限。雖然同時建立了“一事一議”制度，對一些大額的開支要求必須經(jīng)過村民代表會議表決同意，但不少地方的村干部常常采用“肢解”大額開支或偽造村民代表會議記錄及決議的方式輕易架空“一事一議”制度。換言之，村委會賬務(wù)的開支決策權(quán)最終還是掌握在村干部手中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣級主管部門根本無力監(jiān)督，老百姓則更無法參與。二是規(guī)范財務(wù)開支制度。財政部門對白條行為應(yīng)實行“零容忍”，統(tǒng)一作出明確規(guī)定，每項支出必須有正規(guī)發(fā)票。但凡沒有正規(guī)發(fā)票支持的各種白條支出，既使公務(wù)也必須如數(shù)退還。大額公務(wù)支出必須由村民代表大會集體研究決定，必須有詳細的會議記錄，參會村民必須簽字蓋章。三是建立村務(wù)公開制度，進一步加強民主監(jiān)督。四是建立村干部審計制度，每屆任期屆滿，必須進行審計。

(3)建立村干部任職制度。隨著近年扶貧惠農(nóng)資金日益增多，一些地方的村委會搞起了“終身制”“世襲制”，搞起了“家族制”“群帶制”。為了預(yù)防這種情況，必須建立完善村干部任職制度：一是建立村干部任職回避制度。村支部書記、村主任以及會計等村委委員，不能有任何利害關(guān)系。二是建立村干部任期制，任期不得超過兩屆。村干部在同一個地方任職時間過長，容易滋生腐敗。三是建立村干部重大事項報告制度。村干部直接面對群眾，其處理的事務(wù)多，面對的群眾廣泛，手中的權(quán)力重，產(chǎn)生的影響大，因此應(yīng)將其納入重大事項報告的范圍。但凡瞞報漏報的，應(yīng)給予相應(yīng)的組織處理。四是提高村干部待遇。任期內(nèi)待遇，可參照同級公務(wù)員待遇標準確定[20]。

(4)建立村干部廉政教育制度。雖然近年來村干部的權(quán)力越來越大，經(jīng)手扶貧資金越來越多，但我們對村干部的廉潔教育卻并沒有跟上。因此必須加強對村干部的廉潔自律教育。可利用區(qū)縣黨校、行政學(xué)院這一教育平臺，對村干部定期不定期地進行教育輪訓(xùn)，在輪訓(xùn)過程中穿插預(yù)防職務(wù)犯罪課程，也可通過組織村干部到看守所參觀、旁聽庭審貪官等形式進行警示教育。

3.完善懲處扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪的法律制度

(1)將村干部納入瀆職犯罪調(diào)整的范圍。其一，進一步明確村干部的職權(quán)職責(zé)。中國目前對扶貧項目資金表面上是層層審批、層層把關(guān)，但由于扶貧對象太多且居住分散，主管部門對扶貧對象的家庭情況、救濟情況并不了解，所以基本上是都是聽村干部匯報，村干部報什么就批什么。層層審批不但不能發(fā)揮其制約村干部權(quán)力的作用，而且還具有分散責(zé)任、模糊責(zé)任的副作用。不少司法人員認為，村干部只具有申報權(quán)，沒有審查批準權(quán)，所以即使他們弄虛作假遇到了舉報被調(diào)查，往往也都能“金蟬脫殼”。筆者認為，要解決這一問題，必須減少審批層數(shù)，把審查權(quán)下放到村干部，明確村干部在協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從事扶貧工作中的權(quán)力清單。如明確規(guī)定，村干部對村(居)民提出的扶貧申請，必須進行初步審查，嚴格把關(guān)。其二，將村干部納入瀆職犯罪調(diào)整的范圍。按中國相關(guān)法律規(guī)定，村干部并非國家工作人員，更非國家機關(guān)工作人員。中國《刑法》并沒有將村干部納入瀆職犯罪調(diào)整的范圍。原因有二：一是村干部系群眾自治組織人員，并非國家機關(guān)工作人員；二是沒有管理職權(quán)，沒有權(quán)力發(fā)布支配他人的命令。不過，現(xiàn)在的村干部已經(jīng)不同于計劃經(jīng)濟時代的村干部，表面上由群眾選舉，但實質(zhì)上都要體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“組織意圖”，且其協(xié)助政府管理的比重越來越大，手中掌握的資金數(shù)額巨大，當(dāng)前中國村干部濫用職權(quán)情況越來越嚴重，在紀律上對其基本無法約束，如再不用刑罰調(diào)整，這種行為無疑就會越演越烈。司法解釋跟進，明確規(guī)定受委托從事公務(wù)的人員，可構(gòu)成瀆職罪。通過立法或司法解釋，解決對村干部濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊行為無法定罪的問題。

(2)完善村干部貪污犯罪的規(guī)定。村干部貪污犯罪有個非常明顯的特點，就是賬務(wù)不規(guī)范，白條支出非常嚴重，有的甚至將其作為貪污、侵吞扶貧資金的一種常用手段。由于法律規(guī)定不明確，學(xué)界對這種行為性質(zhì)的認定存在爭議，有人認為應(yīng)對其進行核實，無法核實的可按貪污來定性；有學(xué)者則認為，即使無法核實，也不能按貪污來認定。司法實踐中對這種行為很少實施犯罪打擊。因為白條入賬與一般貪污犯罪造假賬不同，雖然有些白條確實屬于虛假支出，但有些又屬真實支出，只是確實找不到發(fā)票。那么，到底該如何規(guī)范？筆者認為，對這類行為，除了財政部門統(tǒng)一作出明確規(guī)定外，相關(guān)司法解釋必須同時跟進，對無法查證的白條，賦予經(jīng)手人對白條支出以舉證責(zé)任，經(jīng)手人找不到合法票據(jù)支持且不能提供相關(guān)證據(jù)佐證的白條支出，應(yīng)作為貪污犯罪的金額予以認定。對明確規(guī)定之前的白條支出，可根據(jù)調(diào)查核實的情況而定。經(jīng)核實純屬子虛烏有的，可計入貪污犯罪金額。

(3)將破壞村干部選舉的行為納入刑法調(diào)整范圍[21]。要遏制扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪，就必須遏制破壞村干部選舉行為。要遏制該類行為，除了完善選舉制度外，還應(yīng)當(dāng)將破壞村干部選舉的行為納入刑法調(diào)整范圍，這樣破壞選舉罪的界限就更加明確，相關(guān)證據(jù)就更容易收集，破壞選舉的行為就很難逃脫應(yīng)有的懲罰。具體而言，應(yīng)在《刑法》第256條破壞選舉罪中增加“破壞村委會選舉”的有關(guān)規(guī)定。明確規(guī)定在村民委員會、居民委員會選舉過程中，以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選舉文件、虛報選舉票數(shù)等手段破壞選舉或者妨害選民和代表自由行使選舉權(quán)、被選舉權(quán)，情節(jié)嚴重的，處3年以下有期徒刑、拘役或者剝奪其政治權(quán)利。

[1]榮啟涵,白麗萍,王博,等.聚焦扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪：兩年全國查處3.5萬余人[EB/OL].[2016-02-29].http://news.xinhuanet.com/legal/2016-02/29/c_1118193319.htm.

[2]張然,趙鵬.扶貧資金閑置最長超15年 1.38億被騙取或違規(guī)使用[N].京華時報,2016-06-30.

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