邵道萍

（安徽財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，安徽蚌埠，233030）

二氧化碳等溫室氣體排放所引發(fā)的氣候變化已成為人類有史以來所面臨的最復(fù)雜、最嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)之一。歷史經(jīng)驗和理論分析都已充分證明，引發(fā)氣候變化的主要原因是溫室氣體的過量排放，而溫室氣體過量排放主要由化石能源的使用引起。因而，解決氣候變化問題的最根本措施是減少人為溫室氣體排放，而提高能源效率是其最有效和最具成本效益的途徑之一。要使提高能源效率、減少溫室氣體排放成為長效機(jī)制，就要使其成為有利可圖的贏利性活動。市場激勵制度在諸多能源效率法律制度中最能夠滿足這種要求，因為“激勵是一種對人類行為起誘導(dǎo)或驅(qū)動作用的力量，引導(dǎo)人們按照特定的方式調(diào)整自己的行為”。正如肖國興教授所指出的，“節(jié)能減排是一個技術(shù)過程，更是一個制度過程，在這個過程中政府與市場對能源效率的提高都有作用發(fā)揮的領(lǐng)域。政府是激勵加約束，市場是激勵再激勵，節(jié)能制度的完善是政府制度的完善，更是市場制度的完善”。顯然，能源效率市場激勵法律制度的構(gòu)建對于能源效率提高的效果最為直接和明顯，其主要包括合同能源管理、自愿節(jié)能協(xié)議、能源需求側(cè)管理等制度。

一、合同能源管理制度

（一）合同能源管理的內(nèi)涵

合同能源管理是指以市場機(jī)制為基礎(chǔ)，節(jié)能服務(wù)合同為載體，通過節(jié)能服務(wù)的提供方節(jié)能服務(wù)公司與用能方分享節(jié)能所減少的能源費用來支付節(jié)能項目的全部成本和實現(xiàn)盈利的一種市場化手段。

合同能源管理是一種重要的能源效率市場激勵制度，符合外部成本內(nèi)部化的要求，能夠充分發(fā)揮市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用，從而更靈活地促進(jìn)能源資源的高效利用。這主要表現(xiàn)在：對用能方而言，按照合同規(guī)定節(jié)能服務(wù)公司通過為用能方提供專業(yè)系統(tǒng)的節(jié)能服務(wù)，使用能方在投入少量或者不投入資金的情況下實現(xiàn)降低能源消耗、提高能源效率的目標(biāo)，并且在合同結(jié)束后還可以獲得節(jié)能設(shè)備和技術(shù)等的無償轉(zhuǎn)讓，因而對用能方有合同風(fēng)險小、能源使用費用降低和提高企業(yè)競爭力的積極作用；對節(jié)能服務(wù)公司而言，只要在合同能源管理過程中能夠利用其專業(yè)優(yōu)勢而產(chǎn)生節(jié)能效益，就能按照合同規(guī)定與用能方共同分享節(jié)能所獲得的收益。顯然，合同能源管理制度不僅能夠使合同能源管理雙方實現(xiàn)雙贏，而且在客觀上對氣候變化應(yīng)對意義重大。因為通過提高能源效率，減少能源消耗，可以大幅降低能源消耗所產(chǎn)生的溫室氣體排放，從而更有效地應(yīng)對氣候變化。

（二）我國合同能源管理制度評析

實踐中，合同能源管理制度取得了一定進(jìn)展，促進(jìn)了能源效率的提高。我國2016年修訂的《節(jié)約能源法》對合同能源管理做出了原則性規(guī)定，相關(guān)部門規(guī)章和規(guī)范性文件也涉及到合同能源管理的內(nèi)容。然而，合同能源管理制度仍存在諸多不足，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，合同能源管理過程融資困難。在合同能源管理中，節(jié)能服務(wù)公司通過為用能方提供節(jié)能服務(wù)所減少的能源費用來支付節(jié)能項目的全部成本和實現(xiàn)盈利。但是，節(jié)能服務(wù)公司前期節(jié)能設(shè)備成本投入較高且項目建設(shè)周期長，因而融資風(fēng)險大，較難得到銀行等金融機(jī)構(gòu)的融資。因此，融資困難成為合同能源管理取得發(fā)展的重要難題。

第二，對合同能源管理激勵措施不足。我國為發(fā)揮合同能源管理的優(yōu)勢，采取了一些鼓勵性措施，但這些措施并未真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用。從我國對合同能源管理的相關(guān)鼓勵性政策看，主要是通過直接的金錢獎勵手段對實施合同能源管理的節(jié)能服務(wù)公司進(jìn)行獎勵。這種做法對于需要資金的節(jié)能服務(wù)公司能夠起到積極作用，但也會造成小部分節(jié)能服務(wù)公司鉆空子，導(dǎo)致國家資源嚴(yán)重浪費，而沒有起到推動合同能源管理發(fā)展的作用。

第三，缺乏對節(jié)能服務(wù)公司準(zhǔn)入門檻的設(shè)置。節(jié)能服務(wù)公司是合同能源管理的重要參與者，其擁有對節(jié)能項目系統(tǒng)和專業(yè)的改造實力，是合同能源管理項目實現(xiàn)預(yù)期節(jié)能效益的關(guān)鍵。目前，按照我國相關(guān)立法規(guī)定，成立節(jié)能服務(wù)公司僅需符合公司法規(guī)定，而未涉及對節(jié)能服務(wù)公司專業(yè)資質(zhì)的認(rèn)定，這就造成節(jié)能服務(wù)公司的專業(yè)性良莠不齊，嚴(yán)重影響了合同能源管理的實施效果。

第四，我國合同能源管理相關(guān)立法不完善。首先，我國目前相關(guān)立法中合同能源管理的程序、標(biāo)準(zhǔn)和風(fēng)險管理等有關(guān)內(nèi)容缺位。其次，我國現(xiàn)行《合同法》中缺少對合同能源管理中的能源管理合同性質(zhì)的規(guī)定，造成能源管理合同難以在《合同法》中找到其應(yīng)有的位置。最后，規(guī)范合同能源管理的能源效率標(biāo)準(zhǔn)、節(jié)能效果評估等具體工作實施標(biāo)準(zhǔn)不足，影響了合同能源管理工作的順利開展。

（三）我國合同能源管理制度的完善

合同能源管理制度對提高能源效率，減少溫室氣體排放的積極作用日益顯現(xiàn)。但是，合同能源管理制度還存在著融資困難、激勵措施不足、缺乏節(jié)能服務(wù)公司準(zhǔn)入門檻的設(shè)置等難題，可以從以下幾個方面加以完善：

第一，創(chuàng)新融資模式。節(jié)能項目融資風(fēng)險大、國家鼓勵性政策不到位導(dǎo)致合同能源管理項目融資困難。為解決合同能源管理的融資難問題，應(yīng)從以下兩個方面著手：一方面，構(gòu)建規(guī)范的合同能源管理項目投融資交易平臺；另一方面，改變傳統(tǒng)擔(dān)保形式，增加政府擔(dān)保，這可以使節(jié)能服務(wù)項目更容易得到資金支持。

第二，加大對合同能源管理項目的激勵力度。2016年《節(jié)約能源法》以法律形式明確國家運(yùn)用財稅、價格等政策對“合同能源管理”予以支持。但這只是原則性規(guī)定，難以有效推進(jìn)合同能源管理項目規(guī)模的擴(kuò)大。因此，必須加大對合同能源管理的激勵力度。首先，我國應(yīng)對節(jié)能服務(wù)公司進(jìn)行稅收減免優(yōu)惠，促進(jìn)提高能源效率技術(shù)的成熟和市場結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。其次，建立合同能源管理的中央和地方專項基金制度，通過用專項基金對合同能源管理項目進(jìn)行獎勵。最后，落實國家的財政和稅收等方面的政策，用財政補(bǔ)貼、貼息等方式支持用能方和節(jié)能服務(wù)公司進(jìn)行節(jié)能項目改造，促進(jìn)合同能源管理規(guī)模的發(fā)展。

第三，設(shè)置合理的節(jié)能服務(wù)公司準(zhǔn)入門檻。規(guī)范節(jié)能服務(wù)行業(yè)的良性發(fā)展，需要設(shè)置合理的節(jié)能服務(wù)公司準(zhǔn)入門檻。首先，要保證節(jié)能服務(wù)公司資質(zhì)認(rèn)證機(jī)構(gòu)得到社會的高度認(rèn)可，這就要求認(rèn)證機(jī)構(gòu)的專家應(yīng)是能夠?qū)?jié)能服務(wù)公司的資質(zhì)做出獨立、客觀判斷的專業(yè)資深人士。其次，制定全面、系統(tǒng)、具有可操作性的認(rèn)證指標(biāo)體系以及能夠反映公司差別的資質(zhì)等級。再次，定期對節(jié)能服務(wù)公司進(jìn)行考核、評級，以督促其專業(yè)素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平的不斷提高。最后，建立第三方節(jié)能效益評估認(rèn)證機(jī)構(gòu)。第三方節(jié)能效益評估認(rèn)證機(jī)構(gòu)的建立，可以在一定程度保障節(jié)能服務(wù)公司服務(wù)水平的提高。為使節(jié)能效益評估認(rèn)證機(jī)構(gòu)的認(rèn)定結(jié)果公平、公正，國家可以對各領(lǐng)域的專家建立專家?guī)?，對于?jié)能服務(wù)項目的認(rèn)定采取隨機(jī)抽取方式，有效保障評估結(jié)果的公正性。

第四，健全合同能源管理相關(guān)立法。首先，通過出臺具有可操作性的規(guī)范節(jié)能服務(wù)公司運(yùn)作的相關(guān)立法，對合同能源管理過程中可能出現(xiàn)的具體問題做出明確規(guī)定，以規(guī)范合同能源管理制度的運(yùn)行和發(fā)展。其次，通過立法明確節(jié)能服務(wù)合同的性質(zhì)為服務(wù)合同，建立節(jié)能服務(wù)質(zhì)量的評價標(biāo)準(zhǔn)體系，規(guī)范節(jié)能服務(wù)行業(yè)的運(yùn)行。最后，規(guī)范我國建筑、交通、工業(yè)等多行業(yè)合同能源管理的能源效率標(biāo)準(zhǔn)、節(jié)能效果評估等具體工作實施標(biāo)準(zhǔn)，不僅可以促進(jìn)節(jié)能方積極與節(jié)能服務(wù)公司合作，而且也有利于節(jié)能服務(wù)公司在合同能源管理中工作的規(guī)范化。

二、節(jié)能自愿協(xié)議制度

（一）節(jié)能自愿協(xié)議的內(nèi)涵

節(jié)能自愿協(xié)議，是指用能企業(yè)或者行業(yè)協(xié)會等社會組織在自主、自愿的基礎(chǔ)上，為實現(xiàn)減少溫室氣體排放和節(jié)約能源的目的，而與政府環(huán)境管理部門所簽訂的一種合同。合同一方主體為政府環(huán)境管理部門，另一方為企業(yè)（或行業(yè)組織），合同成立后，雙方均受合同約束。

毫無疑問，當(dāng)某一事物在客觀的距離上感覺較近時，人們將感覺到更加強(qiáng)烈的情緒反應(yīng)，也就是說情緒強(qiáng)度的增加與感知客觀距離的減少兩者之間存在著自然的聯(lián)系。[32]當(dāng)用戶感知到更近的心理距離時，他們能感受到更高的情緒狀態(tài)，也就更可能積極主動地進(jìn)入一個有目的的動機(jī)狀態(tài)，在此過程中相對更為集中注意力，這能夠幫助個體產(chǎn)生心流體驗。同步溝通中，由于溝通雙方身處同一個情境中，他們之間所分享的信息能夠更容易被對方所理解[33]，在互動過程中自身理解能力與所遇到的問題相對能達(dá)到更加平衡的狀態(tài)。而異步溝通由于時間上的延遲導(dǎo)致溝通過程中缺乏共享的情境，用戶感知的融入度不高。因此提出如下假設(shè)：

節(jié)能自愿協(xié)議是當(dāng)前國際社會為提高能源效率所采取的一種有效的非強(qiáng)制性節(jié)能管理模式，對于節(jié)約能源、減少溫室氣體排放和應(yīng)對氣候變化發(fā)揮著十分重要的作用。許多國家在長期的能源管理實踐中認(rèn)識到，企業(yè)僅在政府環(huán)境管理部門的督促下被動提高能源效率，實現(xiàn)節(jié)約能源和減少溫室氣體排放的目的是不夠的，必須能夠調(diào)動企業(yè)的積極性，使企業(yè)主動配合，才能收到良好的效果。

（二）我國節(jié)能自愿協(xié)議制度評析

2003年4月22日，山東省經(jīng)貿(mào)委分別與濟(jì)鋼和萊鋼簽訂了節(jié)能自愿協(xié)議，標(biāo)志著我國第一個節(jié)能自愿協(xié)議的實施。此后，上海、寧波、南京等地也紛紛試行節(jié)能自愿協(xié)議并取得了良好的預(yù)期目的。2016年，我國修訂的《節(jié)約能源法》第66條規(guī)定，國家運(yùn)用財稅、價格等政策，支持節(jié)能自愿協(xié)議等節(jié)能措施，使節(jié)能自愿協(xié)議在我國立法中又一次得到體現(xiàn)。然而，從我國目前相關(guān)實踐來看，節(jié)能自愿協(xié)議仍存在諸多不足，主要表現(xiàn)在：

第一，對企業(yè)的激勵力度不夠。實踐中，節(jié)能自愿協(xié)議試點完成后，企業(yè)會享受到政府免于能源檢測、國債貼息、授予榮譽(yù)稱號等優(yōu)惠政策。然而，對企業(yè)而言，這些優(yōu)惠政策和措施難以與節(jié)能自愿協(xié)議的實施所需大量資金投入等困難相比較，大大降低了企業(yè)實施節(jié)能自愿協(xié)議的積極性。

第二，我國節(jié)能自愿協(xié)議相關(guān)立法缺位。一方面，我國現(xiàn)行《合同法》中缺少對節(jié)能自愿協(xié)議性質(zhì)的規(guī)定，造成節(jié)能自愿協(xié)議難以在《合同法》中找到其應(yīng)有的位置。另一方面，我國現(xiàn)行節(jié)能自愿協(xié)議的相關(guān)立法中，缺少節(jié)能自愿協(xié)議的主體、內(nèi)容、協(xié)議的效力、變更及解除、違約責(zé)任等相關(guān)內(nèi)容。

第三，公眾對節(jié)能自愿協(xié)議的認(rèn)知度不高。這嚴(yán)重影響節(jié)能自愿協(xié)議的發(fā)展，究其原因，首先，我國節(jié)能自愿協(xié)議項目是以試點的方式進(jìn)行的，目前只在上海、寧波、南京等少數(shù)地區(qū)試點；其次，由于節(jié)能自愿協(xié)議還會涉及一些專業(yè)性較強(qiáng)的內(nèi)容，因而普通公眾對節(jié)能自愿協(xié)議的認(rèn)知程度不高；最后，大眾媒體對節(jié)能自愿協(xié)議的宣傳不到位，也是節(jié)能自愿協(xié)議社會認(rèn)知度不高的原因之一。

（三）我國節(jié)能自愿協(xié)議制度的完善

節(jié)能自愿協(xié)議提高了企業(yè)節(jié)約能源的積極性，開拓了提高能源效率，應(yīng)對氣候變化的思路和方法。為使節(jié)能自愿協(xié)議更好地發(fā)揮積極作用，應(yīng)從以下幾個方面著手完善節(jié)能自愿協(xié)議制度。

第一，加大對實施節(jié)能自愿協(xié)議企業(yè)的支持力度。企業(yè)實施節(jié)能自愿協(xié)議的積極性不高，與政府在簽訂節(jié)能自愿協(xié)議時注重企業(yè)節(jié)能目標(biāo)的實現(xiàn)，而忽略了企業(yè)要獲得經(jīng)濟(jì)利益的需求是有很大關(guān)系的。因此，為提高企業(yè)實施節(jié)能自愿協(xié)議的積極性，政府要對實施節(jié)能自愿協(xié)議企業(yè)給予更多的優(yōu)惠政策和經(jīng)濟(jì)激勵措施，如對實施節(jié)能自愿協(xié)議企業(yè)在一定期限內(nèi)給予補(bǔ)貼、免稅、投融資優(yōu)惠等政策，在經(jīng)濟(jì)上加大對企業(yè)的支持。

第二，健全節(jié)能自愿協(xié)議制度相關(guān)立法。其一，通過出臺具有可操作性的節(jié)能自愿協(xié)議立法，明確節(jié)能自愿協(xié)議的性質(zhì)、主體、訂立、內(nèi)容，以及效力、履行、變更、解除、違約責(zé)任和爭議解決等內(nèi)容。其二，建立合理的節(jié)能評價標(biāo)準(zhǔn)體系，鼓勵企業(yè)和政府簽訂節(jié)能目標(biāo)嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)的能源效率標(biāo)準(zhǔn)，使節(jié)能自愿協(xié)議更好地發(fā)揮提高能源效率，應(yīng)對氣候變化的作用。

三、能源需求側(cè)管理制度

（一）能源需求側(cè)管理的內(nèi)涵

能源需求側(cè)管理（Demand Side Management）是當(dāng)前國際社會推行的一種先進(jìn)的能源管理方式。在能源需求側(cè)管理過程中，一方面，通過降低用能高峰時期對能源的需求，或增加用能低峰時期對能源的需求，以滿足社會對能源的需求；另一方面，通過提高能源效率、能源替代及能源回收等方式，在滿足社會能源需求的同時節(jié)約能源資源。簡而言之，能源需求側(cè)管理的目標(biāo)就是使有限的能源資源得到最有效的利用，以實現(xiàn)社會對能源的基本需求。

基于此，能源需求側(cè)管理是指按照我國相關(guān)立法的規(guī)定，采取有效的激勵和引導(dǎo)措施，使能源企業(yè)、能源服務(wù)公司、社會中介組織和用能方等共同參與，通過提高能源效率和改變用能方式，在滿足用能方用能需求的同時，減少能源消耗和能源需求，從而提高能源效率，節(jié)約能源，滿足社會總體能源需求的能源管理活動。

（二）我國能源需求側(cè)管理制度評析

能源需求側(cè)管理制度首創(chuàng)于美國，其克服了傳統(tǒng)能源管理忽略對能源消費和利用環(huán)節(jié)的管理，對提高能源效率，保障能源需求作用顯著，被國際社會公認(rèn)為一種有效的能源效率管理制度。在我國，能源需求側(cè)管理制度也得到了相關(guān)立法的重視。2008年2月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)電力需求側(cè)管理實施有序用電的緊急通知》，這是我國有關(guān)能源需求側(cè)管理的首部行政法規(guī)。另外，我國還發(fā)布了《電力需求側(cè)管理辦法》、《電力需求側(cè)管理城市綜合試點工作中央財政獎勵資金管理暫行辦法》等部門規(guī)章。盡管如此，能源需求側(cè)管理制度仍存在諸多不足，主要表現(xiàn)在：

第一，能源需求側(cè)管理相關(guān)立法不完善。一方面，從我國目前能源需求側(cè)管理相關(guān)立法來看，能源需求側(cè)管理方面的立法大部分都是關(guān)于電力的，而對于其它能源領(lǐng)域涉及較少。這不利于如煤、石油、天然氣等能源效率的提高。另一方面，縱觀我國能源需求側(cè)管理相關(guān)立法，對于能源需求側(cè)管理的主體、范圍、各方主體的權(quán)利義務(wù)等還沒有明確、詳盡的規(guī)定，導(dǎo)致實踐中能源需求側(cè)管理相關(guān)立法的可操作性不強(qiáng)。

第二，對能源需求側(cè)管理的激勵力度不夠。對用能方而言，由于我國當(dāng)前能源價格制度不完善，能源價格難以反映能源使用的負(fù)外部成本，用能方可以用較低的價格使用能源。因而在能源需求側(cè)管理制度對用能方激勵不足、能源價格低的情況下，導(dǎo)致用能方改變能源消費方式和生活方式的積極性不高。對能源供給方能源企業(yè)而言，實施能源需求側(cè)管理，用能方能源效率將會得到提高，進(jìn)而用能方的能源消費量將會減少，最終將會影響到能源供給方的經(jīng)濟(jì)效益。因此，在國家對能源供給方的經(jīng)濟(jì)激勵力度不夠的情況下，能源供給方能源企業(yè)是不愿意主動實施能源需求側(cè)管理制度的。

第三，公眾對能源需求側(cè)管理認(rèn)識不夠。實踐中，很多公眾將能源需求側(cè)管理等同于電力需求側(cè)管理，甚至片面地認(rèn)為能源需求側(cè)管理就是實行階梯電價，而沒有認(rèn)識到能源側(cè)管理對于企業(yè)、用戶、社會和環(huán)境的重要意義。這就導(dǎo)致了公眾對能源需求側(cè)管理的認(rèn)知不夠、節(jié)能意識不強(qiáng)、參與程度不高現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（三）我國能源需求側(cè)管理制度的完善

能源需求側(cè)管理通過提高能源效率以及改變用能方的用能方式，實現(xiàn)了提高能源效率，節(jié)約能源，滿足社會對能源總體需求的目的。為使能源需求側(cè)管理制度更好地發(fā)揮提高能源效率，應(yīng)對氣候變化的積極作用，應(yīng)從以下幾個方面著手完善：

第一，完善能源需求側(cè)管理相關(guān)立法。一方面，我國能源需求側(cè)相關(guān)立法不僅要關(guān)注電力領(lǐng)域，還要重視煤、石油、天然氣等能源領(lǐng)域的能源需求側(cè)管理。由于我國節(jié)能潛力大，對重要能源領(lǐng)域?qū)嵤┠茉葱枨髠?cè)管理，不僅可以使我國能源效率得到提高，還可以大量節(jié)約能源資源，從而減少由于化石能源的過度使用而對氣候系統(tǒng)產(chǎn)生的不利影響。另一方面，在當(dāng)前立法條件還不夠成熟的情況下，我國可以通過頒布《能源需求側(cè)管理辦法》的方式，對能源需求側(cè)管理的范圍、主體以及各方主體的權(quán)利和義務(wù)等具體內(nèi)容做出統(tǒng)一的規(guī)定，以增強(qiáng)能源需求側(cè)管理相關(guān)立法的可操作性。

第二，加強(qiáng)對能源需求側(cè)管理的激勵力度。首先，我國應(yīng)通過能源價格制度的完善，使能源價格能夠反映能源的負(fù)外部成本。其次，為鼓勵用能方積極參與能源需求側(cè)管理，應(yīng)通過如對購買能源效率低的用能產(chǎn)品進(jìn)行補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)激勵方式，鼓勵和引導(dǎo)用能方改變能源消費方式和生活方式。最后，對實施能源需求側(cè)管理的能源供應(yīng)企業(yè)給予財政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠和資金支持，如設(shè)立專項基金用于能源供應(yīng)企業(yè)改進(jìn)節(jié)能技術(shù)。

第三，增強(qiáng)公眾對能源需求側(cè)管理的認(rèn)知程度。一方面，通過多種方式的宣傳使公眾認(rèn)識到能源需求側(cè)管理有利于提高能源效率，減少溫室氣體排放，使有限的能源資源效用最大化；另一方面，通過對我國首批實施電力需求側(cè)管理的試點城市（如北京、蘇州、唐山等）的有益經(jīng)驗進(jìn)行宣傳和推廣，引導(dǎo)和激發(fā)公眾參與能源需求側(cè)管理的積極性。

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