郝俊淇

(中國政法大學　民商經濟法學院，北京　100088)

一、為什么要進行競爭主管機構評估

(一)背景：政府部門績效評估的興起

現代政府管理的核心問題是提高績效，要提高績效首先要了解和評估現有的績效水平?？冃гu估具有計劃輔助、預測判斷、監(jiān)控支持、激勵約束、資源優(yōu)化、政治合法化等諸多功能，它的基本理念是顧客至上、公民參與、外部消費、結果導向、公共責任，它的精髓在于促成政府部門持續(xù)性的改進[1]。

政府部門的績效評估起始于20世紀60年代的美國，自尼克松政府以降，美國歷屆政府都非常重視政府部門的績效管理和評估。1993年頒布的《政府績效和結果法案》是美國歷史上第一部政府績效改革立法，是克林頓政府重要的政府績效改革基石。該法案要求所有聯邦機構制定五年戰(zhàn)略規(guī)劃，明確各自的使命和長期工作目標；制訂年度績效計劃，明確為實現長期目標采取的重大措施和績效測量標準；提出年度績效報告，評估各自的績效狀況并向國會和公眾公開。與此同時，克林頓政府還成立了國家績效審查委員會(NPC)，致力于政府部門評估的專門化、制度化、長期化。2003年，布什政府推出部門績效“報告卡”制度，設立績效基準和等級評估標準(綠色代表良好，黃色代表一般，紅色代表不佳)，以一種類似危機管理的方式展示公共責任。此外，布什政府還推出新預算格式，強調部門績效與其管理自主權和預算經費的緊密關聯，打破了傳統(tǒng)管理中“獎勵失敗”的做法[1]。在美國的示范和帶動下，政府部門績效評估在其他國家廣泛推廣。撒切爾夫人主政期間，英國發(fā)動了大規(guī)模的對政府部門績效調查、評估和改進的“雷納評審”，1982年英國財政部頒布的《財務管理新方案》標志著政府部門績效評估正式推行。此外，荷蘭的《市政管理法》、澳大利亞的《公共服務法案》、日本的《政府政策評價法》等都以正式制度的形式要求政府部門進行績效評估。

(二)意義：競爭主管機構評估的必要性

卓越的競爭主管機構始終尋求累積性和持續(xù)性的改進[2]。競爭主管機構作為政府部門之一，是競爭政策制定和實施的主導機構[3]。如果從其最基礎、最狹窄、最通約的職能出發(fā)——執(zhí)行反壟斷法(競爭法律制度)，我們也可以將其稱作反壟斷執(zhí)法機構(競爭執(zhí)法機構)，比如美國聯邦貿易委員會(FTC)、美國司法部(DOJ)、英國競爭與市場管理局(CMA)、澳大利亞競爭與消費者委員會(ACCC)、日本公平交易委員會(JFTC)，以及中國的三家反壟斷執(zhí)法機構：國家發(fā)改委(NDRC)、工商總局(SAIC)、商務部(MOFCOM)。實際上，但凡推行競爭法制的國家，就不可能沒有競爭主管機構。這些競爭主管機構雖然處于不同的政府框架，依附于不同的政治體制，面臨著大相徑庭的經濟社會環(huán)境，但是它們往往默契地宣稱競爭法的實施會帶來好處，并承諾保護市場競爭、促進經濟效率、維護消費者利益是它們的天職。然而，在強調顧客至上、公民參與、外部消費、結果導向、公共責任的“評估國”的境域里，保護市場競爭、促進經濟效率、維護消費者利益不應是純粹的“語法規(guī)則”，與其先驗地假定這些價值，不如系統(tǒng)地將其驗證落實。須知，價值理性的存在、發(fā)展和兌現必須依賴工具理性。此際，競爭主管機構評估呼之欲出。

競爭主管機構評估之所以必要，從機構內部視角看，評估結果有助于機構持續(xù)性的改進，包括幫助機構了解并優(yōu)化戰(zhàn)略規(guī)劃、設置優(yōu)先事項、合理分配資源、促進制度變革，以此提升競爭政策的有效性[4]3。從外部視角看，機構持續(xù)性進步及其良好聲譽是一個品牌，卓越的品牌構成價值高昂的無形資產[5]。首先，高品質的競爭主管機構會贏得更多的政治支持，潛移默化地影響立法決策，進而與機構管理權限、準立法權、經費預算、員額編制等產生關聯；其次，高品質的競爭主管機構直接影響到法院對機構立場、觀點、方法的司法遵從(judicial deference)；再次，競爭主管機構品質的高低直接與企業(yè)行為和政府行為的競爭合規(guī)意愿掛鉤；最后，高品質的競爭主管機構能夠激發(fā)機構職員的使命感和獲得感，有助于吸引和涵養(yǎng)人才，為機構發(fā)展注入長程動力。此外，競爭政策及其實踐所呈現的以下特點，使得競爭主管機構評估的必要性更加凸顯。

1.競爭政策的不確定性和機構職能運作的試驗性

反壟斷面臨的最基本的問題是能力有限的競爭主管機構如何處理復雜的市場信息[6]。競爭政策(反壟斷政策)的形塑通常需要競爭主管機構對鑲嵌在多樣性和復雜性中又具有特異性的商業(yè)行為的競爭意義、經濟效果進行艱難的權衡，這種挑戰(zhàn)在創(chuàng)新產業(yè)、高科技領域、管制行業(yè)會進一步放大，因此競爭政策形成的不確定性，使得競爭主管機構的職能運作被賦予了試驗性的特征。執(zhí)法寬大政策(leniency program)實際上就是一場經由試驗而獲得的成功，美國司法部(DOJ)在1993年對其進行首試，雖然起初飽受質疑，但最終證明寬大政策對助推卡特爾瓦解效果顯著，因此被其他同行機構競相采納；此外，具體案件中對壟斷行為所采取的救濟措施，結構性救濟抑或行為性救濟，行為性救濟中對行為限制的程度等，無不凸顯試驗性特征[7]。競爭政策形成的不確定性以及競爭主管機構職能運作的試驗性，從根本上決定了競爭主管機構評估的必要性，如果不進行事后評估和經驗反思，我們無法確證支撐機構做出決定的假定條件和有關理論的真實性，無助于機構知識、能力積累和機構持續(xù)性改進，當然也無益于競爭政策的長期均衡。

2.產業(yè)組織理論與競爭政策的互動演進

競爭政策不是一成不變，它處于動態(tài)發(fā)展的過程。這部分源于反壟斷法原則性的立法特點，反壟斷法本身是一個具有高度不確定性并呈現哈特意義上的開放結構(opening texture)的彈性文本，是一個有待解釋的不完備文本。這樣的文本特點使各種創(chuàng)造性解釋競相填充規(guī)范罅隙，進而使反壟斷法教義呈現出不同面相。競爭政策動態(tài)發(fā)展的更根本原因在于其交叉學科的底色。“反壟斷”首先是一個經濟學概念，然后才是法律的議題。產業(yè)組織理論塑造了反壟斷的方式方法，同時也塑造了反壟斷法的原則。為了準確理解復雜的商業(yè)現象，產業(yè)組織理論實際上處于開放的變遷狀態(tài)，這種變遷離不開實證依據的砥礪，而對既往執(zhí)法案件、政策措施的評估有助于提煉經驗證據，為產業(yè)組織理論的發(fā)展提供動力，進而促進競爭政策的優(yōu)化和演變。

3.軟化執(zhí)法的流行及其有限透明

現代反壟斷法的實施機制具有自足、多元和軟化的特征[8]，其最明顯的表現是執(zhí)法和解的廣泛運用。比如美國反托拉斯法實施中大量運用的同意裁決(consent decree)，它有助于解決被告法律責任的不確定性，節(jié)省實施成本和資源，使那些具有政治或經濟重要性但法律上模糊的問題得到妥善處置[9]。我國反壟斷法中的經營者承諾制度具有類似功效。但是，執(zhí)法和解會伴隨信息不透明或有限透明的弊端，從而造成對外部相關主體利益保護的弱減性，削弱了和解處分的公共可接受性[7]。解決該難題的一種途徑是尋求競爭主管機構更加自覺和全面的信息披露機制；另一種途徑，也是本文所強調的，即通過事后評估來揭露、檢驗和解協議的利弊得失，彌補信息虧欠，形成監(jiān)控支持和激勵約束，進而改進執(zhí)法和解的運作。

4.競爭政策多域并行下的標桿管理

目前有超過一百多個國家建立了競爭法律制度，競爭政策正逐步成為國際準則。盡管各法域之間競爭政策趨同、融合的程度近年來明顯增強，但是競爭政策的分疏仍根植于各法域的情境差異，尋求統(tǒng)一國際競爭政策無疑是堂吉訶德式的幻想[10]。競爭政策的多域并行及其差異為同行機構之間的比較、借鑒提供了可能，域外同行機構富有教益的做法可以成為對本土機構進行評估的標桿或基準，有助于推動本土機構戰(zhàn)略設置、資源分配、質量管控等方面的優(yōu)化。進一步而言，在全球體系下，在競爭政策趨同與分化并存的世界結構中，競爭主管機構評估或許不是一種可有可無的自愿，而是受到結構性力量支配的“必然”，因為重視機構評估、尋求機構改進，是鞏固機構自身話語輸出以及國際競爭政策治理能力的必由之路。

二、競爭主管機構評估的標準

競爭主管機構評估盡管是一種國際通行實踐，但是就如何評估競爭主管機構至今仍未形成共識性的標準[4]1。在國際競爭網絡(ICN)發(fā)布的調研報告《競爭主管機構評估》中，成員機構普遍反映評估面臨的嚴峻挑戰(zhàn)之一在于，很難找到有意義的展開比較的客觀手段或基準，缺乏準確和一致的衡量績效的成熟標準。事實上，評估標準的確立關涉到什么是卓越的競爭主管機構的判斷，本文認為，可以從實體結果產出和組織管理過程兩方面進行考察。

(一)結果產出標準

新公共管理“最核心的觀點是為結果而管理(managing for the results)”，結果導向是政府部門績效評估的重要理念，能否讓社會公眾滿意成為關鍵[11]。競爭主管機構績效評估的重心應當是對執(zhí)法干預或倡導措施的實際效果進行衡量。衡量的主要方面是經濟效果的福利量化，此外也應關注案件教義價值的追蹤。

1.經濟效果的福利量化

對競爭主管機構執(zhí)法干預、倡導措施的效果進行評估的最佳方式是通過數據量化以呈現消費者福利或社會福利的改善狀況，以及商品或服務在質量選擇、成本節(jié)省、創(chuàng)新激勵等方面的福利改進。在2005年OECD的圓桌論壇報告《競爭主管機構行動和資源的評估》中，韓國舉例說明了如何運用事后評估來量化測算有關卡特爾執(zhí)法案件所改善的消費者福利[12]139-142。ICN的調研報告《競爭主管機構評估》中，大約有一半的競爭主管機構反饋，它們從事或嘗試以某種形式來衡量其行動帶來的直接消費者福利，其范圍包括從對一些特定案例的分析、特定領域或類型的案例(例如合并)到一段時間內的所有機構的執(zhí)法事項[4]3。

盡管經濟效果的福利量化是對機構活動有效性的最佳衡量，但對于“要么相信上帝，否則拿出數據”的觀點，本文只能予以弱勢承認。福利量化涉及復雜的模型和公式，通常側重于某些價格效應的衡量或假設，但根本上，真實世界中的某一福利效果受到多種市場因素的影響，在無法控制相關變量的情況下，福利量化的準確性存疑。正如加拿大在上述圓桌論壇報告中所強調的：也許迄今為止最大的困難是設計分析模型，制定健全的分析模型、收集和分析數據的過程是耗時的，涉及不平凡的成本。此外，盡管我們普遍認識到競爭倡導的深遠影響，但是相較于執(zhí)法活動的福利量化，競爭倡導的福利量化存在更大的困難和不確定性。因為與機構行動直接相關的“案件勝利(case win)”比“倡導勝利(advocacy win)”更容易識別和更易于呈現，后者依賴于外部多方主體采取行動的方式，因而難以測度其影響，同時難以確鑿地在倡導措施與影響之間建立聯系。盡管存在方法上的困難，一些競爭主管機構已經做出了有意義的嘗試，比如將具體倡導措施與經濟環(huán)境變化聯系起來。例如，愛爾蘭和美國在圓桌論壇上介紹了在競爭主管機構倡導動議下追蹤行業(yè)實踐和績效調整的可能性。再如，有評估表明澳大利亞長期以來對法律的競爭影響審查顯著促進了經濟發(fā)展，僅2011年因此帶來的經濟收益就高達300億美元[13]。

2.案件教義價值的追蹤

結果產出標準不僅體現在對經濟效果的福利量化，同時也蘊含在執(zhí)法案件所附帶的教義價值(doctrinal significance)中。個案執(zhí)法中的教義價值主要包括政策的可持續(xù)性、推動理論發(fā)展、提煉法律標準、優(yōu)化分析范式、生成經典概念等。這些教義價值通常不是當下評估所能立馬展現的，而需經過時間的淘洗，由“未來知識”予以追認。自此而言，結果產出標準實際上具有暫時標準和長遠標準之分。例如，在1969年美國評論普遍認為當年最重要的反托拉斯案件是IBM壟斷案，而Otter Tail Power案這樣的小案件在評論界顯得無足輕重，但是多年后人們恍然發(fā)現，正是該案打開了反托拉斯法適用于管制產業(yè)的豁口，并為20世紀七十年代曠日持久的AT&T壟斷案鋪平了道路。Otter Tail Power案的教義影響對于AT&T壟斷案來說是至關重要的，這正是所謂的“小案件造就大法律(small case that make big law)”[5]。

在可能存在福利量化難以精確、個案教義價值尚未揭示的情況下，我們尤其要對結果產出標準下的某些“替代性中介指標”保持警惕。一種典型的做法和認識是將執(zhí)法案件數量、案件罰沒款數額或執(zhí)法案件“影響力”等同于機構成就。ICN的調研報告顯示，機構績效評估似乎對執(zhí)法案件數據統(tǒng)計有一種天然的偏愛，追蹤執(zhí)法活動有助于簡單量化，便于理解和呈現[4]3。美國FTC前主席羅伯特·皮托夫斯基在2008年的一次會議上聲稱，“布什政府的FTC雖然也調查了《謝爾曼法》第2條之下的一些案件，但是這些案件卻無法與Microsoft案、Intel案、AT&T案、Xerox案、Kodak案相提并論?！痹谶@一論斷中，案件“影響力”成為核心關注，即能否占據媒體頭條，能否成為公眾輿論焦點，能否讓機構的公共責任得到醒目彰顯。奧巴馬在2008年的美國總統(tǒng)競選中更是宣稱，“當下競爭主管機構(FTC和DOJ)的反壟斷執(zhí)法是過去半個多世紀以來最脆弱的(weakest)”，并聲稱要“重振(reinvigorate)反壟斷執(zhí)法”[5]。事實上，無論是將執(zhí)法案件數量、罰沒款數額等中介量化數據等同于機構成就，還是“重振反壟斷執(zhí)法”的意識形態(tài)，都是對競爭主管機構真實績效的扭曲。其弊端主要體現在以下三方面：一是會造成機構功能麻痹，忽視對競爭倡導等非執(zhí)法活動的職能擔當；二是未給予那些富于教義價值的小案件充分的權重；三是會扭曲機構及其領導人的激勵，過分追逐案件數量和案件轟動效應，滋生短期行為，遮蔽機構的長程視野。

(二)管理過程標準

盡管重視外部消費、結果導向、公共責任是政府部門績效評估的核心，但不能就此全然將內部控制、過程導向的評估標準對立起來?！盀榻Y果而管理”的理念實際上是實體理性與工具理性的結合，優(yōu)化實體結果離不開對組織結構和業(yè)務程序的質量管控，因而除了評估實體結果外，評估的另一重點是競爭主管機構內部運作的質量控制，該評估標準將管理和組織視作機構持續(xù)性改進和競爭政策實施的必不可少的投入。卓越的競爭主管機構會尋求精益求精的管理技藝來不斷擴大和優(yōu)化結果產出，并促進競爭政策目標的實現。

在組織和管理的評估視角下，競爭主管機構為保障執(zhí)法效能和倡導效能而做的全部努力成為焦點。這里尤其強調競爭主管機構及其現任領導對未來的投資，即對機構能力、機構建設以及機構長程生命力的投資。根本上，卓越的競爭主管機構和有效的競爭政策是一個累積增量過程?！昂穹e薄發(fā)”對于競爭主管機構及其領導人而言，并不意味著平庸；相反，如果機構每一任領導人都惦記著“重振反壟斷執(zhí)法”，那么沉潛反復的探索可能前功盡棄，機構的長程生命力岌岌可危。道理很簡單，就好比在集體球類比賽中，不可能每個隊員都只顧得分，只想成為“終結者”，而罔顧助攻，沒有助攻的得分是艱難的，沒有集體意識、助攻意識的球隊不可能贏得勝利、獲得存續(xù)。因此，機構評估的組織管理標準實際上就是“助攻標準”或“投資標準”，主要可以從組織機構建設、效能工具拓展、知識基礎投資三個維度予以考察。

1.組織機構建設

人們越來越認識到競爭主管機構的具體設計和運營選擇將深刻影響實質性干預的質量。競爭政策的實施具有強烈的技術理性和專業(yè)化底色，表面上諸多看似法律的判斷實質是經濟學的判斷，產業(yè)組織理論在很大程度上塑造了反壟斷的方式和方法。交叉問題、復雜問題、高層次問題的應對，內在地需要功能分化的操控方式，競爭主管機構不應當是一個職能混沌的綜合體，而應根據競爭政策實踐的需要，做出相應的職能分化。例如，美國FTC不僅設置了競爭局、消費者保護局以及作為技術支撐的經濟局——“一個涵蓋世界上最卓越的產業(yè)組織經濟學家的團隊”[14]，此外還設置了行政法官辦公室、政策規(guī)劃辦公室、國會關系辦公室、國際事務辦公室、公共事務辦公室、平等就業(yè)和工作條件辦公室、普遍咨詢辦公室、秘書處等機構(1)[15]。再如，自2001年以來，歐盟啟動了合并控制的改革進程，并相應增設了首席經濟學家辦公室和異議小組(devil’s advocate panels),以此強化競爭主管機構的質量內控機制[12]9。實際上，組織機構建設不僅體現在科室分化，實質更在于人力資源的涵養(yǎng)。僅在2005年，美國DOJ反托拉斯局的工作人員就達到770名，其中559名是法學、經濟學方面的專業(yè)人員；而FTC在2005年有工作人員1022名，其中600多名是法學和經濟學家[16]。充沛的人力資源是組織機構建設的根本保障，也是推動競爭政策事業(yè)繁榮發(fā)展的生力軍。

2.效能工具拓展

反壟斷執(zhí)法效果和競爭倡導實效的獲取離不開競爭主管機構對相關效能工具的掌握和運用。FTC前主席蒂莫西·穆里斯聲稱，FTC擁有無與倫比的政策工具組合，使其具備直面和處理任何復雜競爭政策問題的能力[7]。事實上，如果沒有充分有效的效能工具作為支持，那么競爭主管機構的職能運作就缺乏基本的“路徑依賴”，一方面它難以找到解構復雜壟斷案件的進路，另一方面也無法建立與公眾、其他政府部門之間溝通的渠道。就目前國際競爭政策實踐的先進經驗看，涉及執(zhí)法的效能工具大致包括分析工具和輔助工具，前者涵蓋假定壟斷者測試(SSNIP/SSNDQ)、市場集中度測試(HHI指數)、壟斷勢力測試(Lerner index)、同等效率競爭者測試、盈利模式測試、銷售方式測試等經濟學分析工具，后者涵蓋諸如寬大政策、執(zhí)法和解、安全港、快速審查等輔助性制度措置或適法安排。涉及競爭倡導的效能工具大致包括競爭評估、立法優(yōu)先咨詢、推動企業(yè)合規(guī)計劃、法庭之友、構筑聰明消費者等。其中，反壟斷指南作為一種“跨界效能工具”，不僅是“反壟斷法實施中最具有影響力的部分”[9],同時也是促導企業(yè)競爭合規(guī)和政府行為競爭合規(guī)的重要倡導工具[3]。

3.知識基礎投資

良好的知識基礎(knowledge base)是競爭主管機構樹立市場信念、理解商業(yè)樣態(tài)、識別反競爭行為、有效開展執(zhí)法與非執(zhí)法活動的前提。管理過程標準的核心是競爭主管機構對知識基礎進行投資的數量、范圍和質量。卓越的競爭主管機構始終致力于競爭政策的研究和開發(fā)(competition policy R&D)[14]。根本上，知識不僅具有描述、控制的功能，同時還具有正當化賦予的力量。誠如福柯所言：知識就是權力。因此，如果說知識關系就是權力關系，那么競爭主管機構沒有任何理由不加強知識基礎的投資，沒有任何理由不努力進行競爭政策的研究開發(fā)，這些投資和努力實際上是推動機構自身權力發(fā)展的引擎，也是助力競爭政策話語攀爬的階梯。FTC歷來重視對競爭政策的研究和開發(fā)，其探知領域相當廣泛，包括對經濟學理論的實證檢驗，對醫(yī)藥行業(yè)、石油行業(yè)、互聯網行業(yè)的研究，也包括對合并領域、知識產權與競爭交叉領域的研究。FTC在2002年完成的研究報告《專利到期前的仿制藥進入：一個FTC的研究》實際上重塑了醫(yī)藥行業(yè)的政策環(huán)境，食品與藥物管理局(FDA)接受了其中主要的政策建議，并改變了自己以往的規(guī)則[14]。FTC在2003年發(fā)布的另一份研究報告《促進創(chuàng)新：競爭和專利的法律政策平衡》，更是引起了全球范圍的熱烈反響，推動了諸多法域的政策變革[4]。這些自主的知識探索和競爭政策研發(fā)，增強了FTC的公信力，成為了機構珍貴的“符號資本”和“聲譽資本”，塑造了其競爭政策智識領袖的形象。

三、競爭主管機構評估的路徑和方法

設計良好的評估標準如果不能順暢落實，那么評估的意義和價值將大打折扣。以下主要對競爭主管機構評估的路徑和方法展開論述。

(一)競爭主管機構評估的路徑

競爭主管機構評估的基本路徑可分為外部評估和內部評估。前者是機構外主體所進行的評估，后者是機構的自我評估。兩種評估路徑各有優(yōu)劣，理應協同互補，共同推動機構持續(xù)性改進和競爭政策穩(wěn)健發(fā)展。

1.外部評估

在ICN的調研報告中，85%的成員機構反饋存在外部評估的實踐，這些評估通常是為多元目的或為不同受眾而進行的外部評審，并且70%成員機構反映這是立法的明確要求，其中最常見的外部評估主體是具有監(jiān)督職責的政府部門或中央審計機構，其他例子包括財務檢查機構、立法機構等。也有一些成員機構會先進行初步自評，然后再提交給外部評估者[4]7。由此可見，競爭主管機構外部評估的重要支點是“政治體系內的糾偏”，著重財務、審計等方面的監(jiān)督問責。這種類型的外部評估可能消極防范有余，但在突出重點和促導引領上不足。拓展外部評估更廣闊的空間，可以尋求私人研究團隊、學術研究中心、專業(yè)咨詢公司、區(qū)域組織或國際組織中同行機構等多元靈活的外部評估。

這里必須強調本土反壟斷律師作為一個獨立群體對推進外部評估的重要作用。本土反壟斷律師是競爭主管當局執(zhí)法案件、倡導措施、政策制度最大的“消費者”，他們對整體的競爭政策質量具有豐富的體驗和細致的感受，深諳“地方性知識”又不乏比較性視野，因此本土反壟斷律師不失為一支推動機構改進的難得的“批判性力量”[17]。但是，包括本土反壟斷律師群體在內的外部主體所主導的評估難免以下局限：第一，外部評估可能缺乏統(tǒng)一的標準，也可能缺乏連續(xù)性，進而影響評估的有效性。第二，外部評估受制于獲取信息的全面性、真實性和有效性。第三，外部評估很可能被俘獲，評估的獨立性、中立性、客觀性難以保障。不難想象，競爭主管機構一般不會與尖銳的學者合作，也不會待見“自以為是”的律師。第四，過分依賴外部評估會使競爭主管機構喪失自我評估的積極性，泯滅其起碼的反思理性。

2.內部評估

ICN的調研報告顯示，大多數成員機構會進行自我評估，這種評估可以是機構范圍的，也可以集中于特定的執(zhí)法領域、科室，甚至在個別職員層面進行。競爭主管機構是競爭政策的實踐者，是執(zhí)法決定、倡導措施、政策安排的當事方，因而是評估中最具信息優(yōu)勢的主體，競爭主管機構經常性的自我評估有利于自身反思性調整。即便如此，自我評估仍面臨兩大路障，一是評估意愿問題，二是評估耗費問題。

將自我評估視同“作繭自縛”，這是可以理解的。競爭主管機構如果坦誠披露政策實踐的缺陷、失誤，很可能危及機構以及領導人的聲譽，因而會削弱自我評估的意愿。競爭主管機構也是“經濟人”，具有自身利益考量，但作為公共部門，其最重要的利益是合法性的最大化，是權威的建立[18]。接受自我評估、自我批判這種危機管理的方式，也就習得了合法化的能力，開啟了通往權威的路徑。這里所強調的其實是競爭主管機構反而訴諸自身的批判理性，即反思理性，它是指機構自我規(guī)制的調控，強調由其主導的競爭政策系統(tǒng)在與市場環(huán)境、社會環(huán)境交互作用和信息反饋過程中能動地進行調適和變遷。

評估的耗費是機構自我評估的另一難題。ICN的調研報告中，成員機構普遍反映，相較于實施評估的需求，以及數據收集和解析的需求，投入到評估中的財力和人力資源是有限的。在機構總體預算和人力資源給定的情況下，這一難題實質指向資源分配。以上反饋暗含這樣的邏輯：自我評估與政策實踐是替代關系，二者是非此即彼的存在，有限的資源應當優(yōu)先運用到政策實踐。這其實是對自我評估極大的誤解，根本上，機構自我評估與政策實踐是互補關系，是相生相成的，競爭政策實踐不能全憑熱情、激情甚或直覺，若走錯了方向，不僅是對資源更大的耗費，同時還會導致難以量計的錯誤成本(error cost)[19]。在此意義上，自我評估是對競爭政策實踐的校準和引航，隱藏著巨大的資源節(jié)約和成本節(jié)約。因此，競爭主管機構應當追求一種有管理的自治，將機構評估納入戰(zhàn)略規(guī)劃和經常性預算，合理平衡機構評估與政策實踐之間的資源分配。

(二)競爭主管機構評估的方法

在學術研究中，對政府部門績效評估較為推崇的方法是“3D模式”，即診斷、發(fā)展和設計(diagnosis, development and design)[11]。這種方法也適用于競爭主管機構評估。但是，該方法可能使得評估過于靜態(tài)化和簡單化，績效評估的一個完整過程應當由基本戰(zhàn)略設定階段、指標創(chuàng)建階段、績效采集階段、績效評估階段、績效反饋階段、績效激勵階段構成[20]。OECD普遍推薦適用于競爭主管機構評估的“組織發(fā)展法”(organization development methodology)實際上就是以上方法的變體[12]9。“組織發(fā)展法”主要包括以下步驟：

(1)明確機構的核心目標。明確核心目標的實質是對競爭主管機構的職責進行定位，職責定位可以是機構全范圍的，也可以針對具體科室甚至落實到個體職員，明確了職責范圍也就圈定了評估的對象。這一階段類似于英國1979年“雷納評審”的第一步“選擇評審對象”，即每一個科室的負責人向部長提交一份工作陳述，包括工作內容、所用人員、工作程序、工作所要達到的目標等。

(2)將目標轉化為實質性指標。該步驟首先需要對機構目標予以整合，進而確立相應的評估指標。葡萄牙競爭主管機構(Autoridade da Concorrência，AdC)在2004年運用“組織管理法”的試點項目中，確立了領導、組織、經營管理流程、人力資源利用、與政府機構關系、與有關公眾關系等評估指標。實際上，評估指標往往是具有彈性的個性化設計，ICN調研報告中，普遍運用的評估指標包括執(zhí)法行動或決定、施加的制裁、發(fā)起的調查、結束的調查、處理的投訴、類型化的調查或執(zhí)法行動、施加的救濟、倡導行動、涉及的訴訟、中間調查步驟(例如，突襲或搜查)、直面立法機構/管制機構/法院并與其交涉、發(fā)布的政策聲明和指南、發(fā)布的新聞報道等[4]11-12。此外，信息披露、競爭政策的研發(fā)投資、參與機構之間網絡建設等也可納入評估指標體系[7]。

(3)創(chuàng)建指標運作的評估機制。績效評估可以采取外部評估和內部評估的機制，也可以是兩種機制的協同互補。具體評估可以采取定量的方式，也可以采取定性的方式，后者著重于對競爭主管機構及其行動的聲譽反饋。聲譽反饋可以通過不同的途徑獲得，例如，通過與外部利益相關方的非正式接觸或更為正式的調查方法。它可以由機構本身或外部主體進行，例如雇傭外部顧問。定性評估的實踐發(fā)現，良好的聲譽可能并不總是意味著數量更多的機構行動，而是更優(yōu)質的機構行動[4]13-14。

(4)將評估結果用于機構行動計劃的改進。一如前文所述，競爭主管機構評估的精髓在于促成機構持續(xù)性的改進。葡萄牙AdC開展的組織評估和發(fā)展項目表明，競爭主管機構可以從其管理和業(yè)務定期全面的評估中獲得重大優(yōu)勢，它能讓機構內部人員和外部人員確定衡量機構運作質量的標準，為機構建立一個改進基準，并可隨時間推移反復校準[12]155-172。

(5)定期反復進行評估，使評估成為機構治理的常規(guī)要素。競爭主管機構評估不是機構聲譽危機的臨時應對方案，它是一種經常性措施，是一個動態(tài)管理、不斷改進的過程。每一績效管理周期的開始都是建立在上一次績效管理的運作基礎上，并吸收了上一次績效管理周期的經驗與優(yōu)勢，同時剔除了不足之處，是繼承與否定相統(tǒng)一的周而復始、螺旋上升的管理運行體系。

競爭主管機構評估無論采取什么樣的方法，結果的透明都是其共通方面。評估結果最常見的呈現方式是機構行動報告或機構年度報告，它們是用于編錄競爭主管機構工作結果并向公眾闡明其績效的普遍使用的工具。鑒于構成評估事項范圍的廣泛性，實踐中并不是所有結果都是透明的，有些僅供內部消費(internal agency consumption)，但是卓越的競爭主管機構往往自覺尋求信息披露的全面性，這樣的報告能夠激發(fā)社會公眾更全面的參與、更有效的反饋和批評，進而為機構的反思性整合和持續(xù)性改進提供更廣闊的空間。

四、余論：我國競爭主管機構評估的展望

就目前來看，我國競爭主管機構的構造可概括為“雙層次—多機構”，作為議事協調機構的國務院反壟斷委員會以及國家發(fā)改委、國家工商總局、商務部分享了競爭政策的不同權能，但卻共同擔負著推動競爭政策發(fā)展的使命。《中華人民共和國反壟斷法》自2008年實施以來，我國競爭政策實踐穩(wěn)步推進，《國務院關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》(國發(fā)〔2016〕34號)的發(fā)布不僅標志著我國業(yè)已搭建了公平競爭審查的制度框架，同時也意味著我國競爭政策體系的初步形成[22]。這對于我國競爭主管機構來說既是成就更是挑戰(zhàn)，在競爭政策實踐多維并行、縱深發(fā)展的情境下，熱情、激情甚或直覺固然重要，但絕不是機構職能運作的根本保障。我國競爭主管機構在大力推行對產業(yè)政策等政府政策措施競爭評估(公平競爭審查)的同時，也應當具備對自我的批判理性和反思理性。事實上，對競爭主管機構的評估很大程度上就是對競爭政策的評估和校準，說到底“打鐵還需自身硬”。因此，競爭主管機構評估是推行競爭政策最起碼的工具理性，如果沒有經由評估所形成的判斷標準和方向導引，那么我國競爭主管機構不可能獲得持續(xù)性改進，我國競爭政策實踐很可能陷于盲目、混沌的無序狀態(tài)。

回歸現實，我國基本上沒有政府部門績效評估的沿革，更遑論競爭主管機構評估的勃興。長期以來，我國政府部門績效評估沒有形成正式制度，評估往往處于自發(fā)或半自發(fā)狀態(tài)；評估缺乏理論指導，實踐中具有盲目性；重視政府部門對他者(比如企業(yè)、事業(yè)單位)的評估和控制而忽視自我審視；評估從內容到形式都缺乏規(guī)范性，主觀隨意性強，甚至流于形式；很多部門不是把評估作為改進手段，而是作為危機處置、消極防御的措施；評估還往往具有封閉性和神秘性[21]。在這種大背景下，我國競爭主管機構評估實際上面臨著“從零開始的設計”，艱澀在所難免，但這或許蘊藏了引領和帶動我國政府部門績效評估規(guī)范化、系統(tǒng)化、經常化的契機。無論如何，我國競爭主管機構評估的有效開展離不開諸方面的環(huán)境建設和保障措施，列要如下：

第一是政治支持。競爭主管機構評估的重要意義如果不能在政治上得到啟蒙，那么相關評估活動必將處于無組織的蒙昧狀態(tài)，其價值和意義跌宕而難有依歸。開展競爭主管機構評估必須具備強有力的政治支持。

第二是制度保障。競爭主管機構評估不應是隨意的、可有可無的選擇，而應當通過法律、法規(guī)、規(guī)章或者指南定格為正式的制度安排，形成長效機制和系統(tǒng)措置。

第三是規(guī)范建設。盡管對于競爭主管機構評估的諸多規(guī)范認識目前還存在較大分歧，但是在經驗積累和比較借鑒的基礎上，我們應當在評估的內容、標準、路徑、方法、程序、結果利用等方面逐步凝練規(guī)范共識。

第四是評估組織專門化。專門化的組織有助于評估的中立、專業(yè)和有效，這種專門化的組織既可以是外部評估場合下的獨立實體，例如美國的績效評審委員會(NPC)、政府責任辦公室(GAO)，也可以是競爭主管機構內部承擔政策分析職能的分化科室。

第五是預算規(guī)劃。競爭主管機構評估與競爭政策實踐是互補促進關系，評估的必要支出隱藏著巨大的資源節(jié)省和錯誤成本節(jié)省，因此應當將績效評估納入機構戰(zhàn)略規(guī)劃和經常性預算。

第六是信息開放。信息是競爭主管機構評估的基礎質料，信息的充分性和可獲得性是開展評估的前提。加大競爭主管機構的信息公開力度，強化執(zhí)法案件、倡導動議以及其他政策措施的信息透明，最有助于激發(fā)社會公眾參與評估，以及對競爭主管機構公共責任的監(jiān)督。

注釋：

(1)FTC在性質上不是行政機關，而是屬于“第四部門”的獨立管制委員會，其最大的特點在于準司法的制度構造，即通過類似法庭審理和裁決的方式處理涉嫌壟斷案件的活動，它是一種將行政與司法兩大要素之特質完美融合的統(tǒng)一體。

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