盧顯洋

(上海財經(jīng)大學 法學院，上?！?00433)

習近平總書記強調指出：“法治是治國理政的基本方式，要全面推進依法治國，加快建設社會主義法治國家?！盵1]“法治政府在依法治國的體系中具有承上啟下的價值”，而“法治政府是由一定的行政法典則和行政法規(guī)范構成的”[2]。行政法典則和行政法規(guī)范對推動社會主義法治國家建設無疑具有無可替代的重要價值。然而，遺憾的是，因種種原因，目前仍存在不盡人意的行政法典則和行政法規(guī)范，2012年12月5日商務部印發(fā)的《典當行業(yè)監(jiān)管規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)可以算作此類。作為中國首部專門典當行業(yè)監(jiān)管立法，該規(guī)定公布不久就有學者撰文對其提出質疑與批評。據(jù)考查分析，該規(guī)定不僅存在上述學者所指出的與原有的典當法規(guī)相比“體現(xiàn)出從嚴格監(jiān)管到嚴厲監(jiān)管的轉變特點”[3]，其他方面也還存在些許問題。典當行業(yè)作為中國改革開放后新興的老行業(yè)，雖然當下已不再有剛復建時的全行業(yè)熱潮，截至2017年6月底，中國仍有典當企業(yè)8 472家，2017年上半年實現(xiàn)典當總額1 690.3億元[4]，業(yè)績在國民經(jīng)濟總量中算不上顯赫，屬“小眾行業(yè)”。但是，即使不考慮法治國家建設要求各行業(yè)管理法治化“一個也不能少”，僅就典當業(yè)自身經(jīng)營風險的特殊性，這個數(shù)據(jù)也足以為其在中國法治體系中贏得一席之地。然而遺憾的是，當下中國典當行業(yè)監(jiān)管制度建設和理論準備均不能令人滿意。本文試圖通過分析國內(nèi)學術界在典當監(jiān)管理論上存在的誤區(qū)，分析現(xiàn)行的典當監(jiān)管立法制度，并嘗試性提出完善建議，以期為中國典當行業(yè)發(fā)展有所裨益。

一、學術界對典當監(jiān)管個別問題的誤讀誤判

典當行業(yè)在中國雖已有相當古老的歷史，但當下中國的典當監(jiān)管制度并不發(fā)達，甚至有明顯缺失。這一方面是中華人民共和國成立后，一段時期內(nèi)片面地認為典當是盤剝?nèi)嗣竦墓ぞ?，應當鏟除，特別是1967年后，整整20年時間內(nèi)典當行在中國大陸地區(qū)徹底絕跡[5]。典當復建以后，針對性的理論研究也不充分，參與研究的學者少，研究成果相對也少，一個重要的表現(xiàn)是，國內(nèi)影響較大的法學專業(yè)期刊刊發(fā)的以典當行為主題的研究文章屈指可數(shù)，這與典當行業(yè)自身技術性、風險性均較高的性質極不相稱，也是造成行業(yè)制度建設缺失的一個原因。此外，已有的理論探討還存在個別誤讀，且沒有引起學界的反應。此類誤讀誤判包括以下方面。

第一，對典當經(jīng)營機構金融行業(yè)屬性及法律地位的誤讀。學術界對典當經(jīng)營機構的行業(yè)法律定位有兩類代表性觀點：以盧勤忠教授為代表的認為“典當行屬于金融企業(yè)但不是金融機構”[6]；以郭婭麗教授為代表的認為典當行在中國金融機構體系中的法律地位屬“準金融機構”[7]。前一種觀點我們暫且稱其為“非金融機構說”，后一種則稱為“準金融機構說”。筆者認為此兩類觀點都有欠妥之處，具體剖析如下。

典當行業(yè)是獨立的一類行業(yè)，屬金融行業(yè)，這在學界和實務中基本無異議，2002年、2011年國家統(tǒng)計局公布的關于行業(yè)分類相關通知，2017新版《國民經(jīng)濟行業(yè)分類》*2002年9月12日，國家統(tǒng)計局頒發(fā)的《關于貫徹執(zhí)行新〈國民經(jīng)濟行業(yè)分類〉國家標準(GB/T4754-2002)的通知》《國民經(jīng)濟行業(yè)分類》(GB/T4754-2002)，對典當?shù)恼f明是：以實物質押的放款活動，分類在J門類(金融業(yè))、71大類(其他金融活動)。 2011年8月16日國家統(tǒng)計局頒發(fā)的《關于執(zhí)行新國民經(jīng)濟行業(yè)分類國家標準的通知》對典當?shù)恼f明是：以實物、財產(chǎn)權利質押或抵押的放款活動，分類在J門類(金融業(yè))、66大類(貨幣金融服務)、663中類(非貨幣銀行服務)、6633小類(典當)。國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局、國家標準化管理委員會2017年6月30日發(fā)布2017年7月1日實施了《國民經(jīng)濟行業(yè)分類》，行業(yè)分類與2011年分類標準相同，只是對典當?shù)恼f明改為：以動產(chǎn)、不動產(chǎn)或其他財產(chǎn)權利質押或抵押的融資活動。，以及《工商注冊各行業(yè)分類及行業(yè)代碼查詢表》中均明確其為獨立的金融行業(yè)類型?！胺墙鹑跈C構說”認為典當經(jīng)營機構的行業(yè)管理因國家機構改革劃歸商務部后，不再是金融機構，因為金融機構以具有《金融機構法人許可證》為條件，不具備此證雖屬金融行業(yè)內(nèi)從事金融業(yè)務的經(jīng)營組織但只能算是金融企業(yè)，而非金融機構。我們沒查詢到金融機構地位須以《金融機構法人許可證》為必要條件的依據(jù)，也不敢茍同此說，理由有三：其一，從一般詞匯概念含義上分析，該學說解釋不通?！皺C構”一詞在此可能的含義為：“泛指機關、團體或其他工作單位，或機關、團體等的內(nèi)部組織?！盵8]金融機構字面意義為金融行業(yè)的組織、團體等，既可以指整體涵蓋了全部行業(yè)內(nèi)的單位、組織，包括金融管理國家機關系統(tǒng)以及被管理的金融經(jīng)營組織(這與中國《憲法》第三章以“國家機構”指稱各類國家機關單位的總稱類似)，也可指單個獨立的金融單位主體及單位、團體等的內(nèi)部組織。因此，如果論證認可了典當行是金融企業(yè)，在沒有明確法律規(guī)范或其他相反證據(jù)規(guī)則情況下，應認可其是金融機構。其二，認為金融機構須以具有《金融機構法人許可證》為條件沒有法律法規(guī)依據(jù)，該許可證是監(jiān)管機構依據(jù)《金融許可證管理辦法》及相關規(guī)則頒發(fā)給金融機構的，該辦法第3條規(guī)定“金融許可證適用于銀監(jiān)會監(jiān)管的、經(jīng)批準經(jīng)營金融業(yè)務的金融機構”。也就是說非銀監(jiān)會監(jiān)管的金融機構無須申請此許可證。該許可證的作用是授予相應機構具有原銀監(jiān)會管理的某金融業(yè)務經(jīng)營資格，與金融機構地位沒有必然聯(lián)系。其三，上述學者在論證典當行也不應被視其為“其他金融機構”時的邏輯欠周延。雖然1994年央行公布的《金融機構管理規(guī)定》已經(jīng)被機構改革后承接其部分職責的銀監(jiān)會在銀監(jiān)發(fā)〔2007〕56號公告中宣布不再適用，而不是如學者所言“仍是一個有效的法律文件”[6]，《金融機構管理規(guī)定》中認定的典當行為非銀行金融機構已經(jīng)沒有法律效力，但是該學者依據(jù)剛被撤銷的銀監(jiān)會于2015年公布的《非銀行金融機構行政許可事項實施辦法》論證典當行不應被列為“其他金融機構”，因而不是金融機構的論證邏輯也有欠周延之嫌。《非銀行金融機構行政許可事項實施辦法》與《金融許可證管理辦法》一樣并沒有明確將辦法項下的許可證與金融機構地位掛鉤，前者雖在第2條列舉性規(guī)定的本辦法所稱非銀行金融機構中沒有明確列舉典當行，但是，該條所列舉機構之外并非沒有其他類型的非銀行金融機構，例如列舉中沒有貸款公司，而《貸款公司管理規(guī)定》第2條明確規(guī)定貸款公司為非銀行金融機構；再如，信托投資公司也是《銀行業(yè)監(jiān)管法》第2條規(guī)定的其他金融機構，《非銀行金融機構行政許可事項實施辦法》也沒有列舉。而且，該辦法是規(guī)定經(jīng)銀監(jiān)會批準設立的非銀行金融機構的行政許可事項所作出的具體規(guī)定，言外之意，依規(guī)定非經(jīng)銀監(jiān)會批準的非銀行金融機構自然無需依此辦法。因此，不能得出，典當行不是需要依據(jù)《非銀行金融機構行政許可事項實施辦法》申請許可證方可進行經(jīng)營的機構就不是非銀行金融機構的結論。

“準金融機構說”的欠妥之處在于，其將金融機構地位與是否處于中國人民銀行監(jiān)管系列掛鉤，認為央行監(jiān)管系列之外由商務部監(jiān)管即不再為金融機構。該說本質上認可典當行的金融機構地位，認可典當?shù)淖畋举|功能是金融功能，核心業(yè)務是質押或抵押貸款業(yè)務，因而是介于金融與企業(yè)之間的特殊機構，稱為“準金融機構”。2017年國務院《融資擔保公司監(jiān)督管理條例》規(guī)定的體制是，融資擔保公司的設立、變更及其他重要的監(jiān)管職責由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的監(jiān)管部門負責，同時監(jiān)管部門應向本級政府和國務院銀監(jiān)機構報送統(tǒng)計數(shù)據(jù)，報告行業(yè)情況、重大風險等，融資擔保監(jiān)管聯(lián)席會議也是由國務院銀監(jiān)機構牽頭。簡言之，融資擔保公司的設立審批是上述央行監(jiān)管系列之外的，一般也被認為是金融機構。再者，作為典當經(jīng)營機構，在其經(jīng)營規(guī)則、經(jīng)營范圍等自身因素均沒有改變的情況下，機構的性質應主要依據(jù)自身的條件決定，如僅因國家管理體制的調整而不斷改變是否具有金融機構屬性地位，邏輯上欠妥。

綜上，筆者認為典當經(jīng)營機構是從事金融行業(yè)，具有金融機構地位的機構。

第二，對典當行設立許可合法性的誤判。2005年實施的《典當管理辦法》(以下簡稱《辦法》)和《規(guī)定》均規(guī)定設立典當經(jīng)營機構應當由商務主管部門批準并頒發(fā)經(jīng)營許可證后方可登記設立，即典當設立許可制度。因為典當行業(yè)管理的該兩部主要立法即《辦法》和《規(guī)定》均由國務院部委制定，屬法律層級上的部委規(guī)章。因此，有學者認為，典當行設立許可沒有《行政許可法》上的依據(jù)[7]。這是一種對行政許可制度的誤讀誤判。為了改變過去行政許可設定混亂的局面，《行政許可法》開宗明義在第1條規(guī)定其立法目的之一是“為了規(guī)范行政許可設定和實施，”并在第14―17條規(guī)定行政許可的設定需由法律、行政法規(guī)為之，而規(guī)章無權在沒有上位法情況下新設行政許可。現(xiàn)行的《辦法》和《規(guī)定》均是部委規(guī)章，學者因此得出其沒有行政許可法上的依據(jù)，其推理過程似乎也有道理。然而仔細考查卻并非如此?！缎姓S可法》2004年7月1日開始實施，2005年《辦法》之前的《典當行管理辦法》(2001年生效，2005年失效)，以及之前更早的《典當行政管理暫行辦法》(1996年實施，2001年失效)，兩部規(guī)章均規(guī)定了典當行設立的行政審批制度。因當時的立法還不夠完善，國務院在2001年行政審批改革時曾規(guī)定“依照法定職權、程序制定的規(guī)章可以設定行政審批”*參見《國務院批轉關于行政審批制度改革工作實施意見的通知》(國發(fā)〔2001〕33號，已失效)。。而后，在2002—2004年三批取消行政審批項目的決定中均沒有取消典當設立審批，在2004年7月1日與《行政許可法》同日生效的國務院第412號令中，明確保留了典當行及分支機構設立行政審批項目*參見《國務院關于取消第一批行政審批項目的決定》(國發(fā)〔2002〕24號)、《國務院關于取消第二批行政審批項目和改變第一批行政審批項目管理方式的決定》(國發(fā)〔2003〕5號)、《國務院關于第三批取消和調整行政審批項目的決定》(國發(fā)〔2004〕16號)，在《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》，國務院令第412號的保留目錄中，第181項是“設立典當行及分支機構審批”。。簡言之，《行政許可法》生效時，典當行設立許可是有行政法規(guī)依據(jù)的，符合行政許可法定原則。

第三，對典當行名稱合法性的誤讀誤判。有學者認為“典當行”的名稱違反法律規(guī)定，亟待更正[8]。理由有二：一是認為“典”與“當”是兩種不同的物權制度，各有不同的法律性質、標的，不應當再使用文不對題的概念；二是認為其不能體現(xiàn)營業(yè)組織的公司性質，有違法律規(guī)定而必須修改。筆者認為該學者的理由及推論的過程均值得商榷。首先，“典”與“當”兩字結合形成“典當”的概念稱謂在中國歷史悠久，《后漢書·劉虞傳》中即有此概念的使用記載，用以指稱以物質錢的融資活動，《唐律》中已有了典當規(guī)則的專門規(guī)定[9]14。國內(nèi)學者多認為后漢時期典當活動已普遍存在[10]。簡言之，典當?shù)母拍罘Q謂、含義、規(guī)則在中國早已確立，以所謂現(xiàn)代民法語境中“典”與“當”有不同的含義為理由，不顧及數(shù)千年的傳統(tǒng)習慣而改用他稱，無疑是削足適履。其次，從漢語語法上看，即使構成一個多音節(jié)詞語的詞素各有不同含義，也無礙由其組成一個具有新含義的詞語概念。同理，即使“典”與“當”分別指稱不同的物權制度，由它們再組成一個具有新內(nèi)涵的制度概念也無不可，何況是一個在中國已有了近兩千年傳統(tǒng)的制度概念。最后，該學者認為《辦法》與《公司法》關于典當行的名稱的規(guī)定存在“非常明顯的自相矛盾”，文章推理中認為，《辦法》規(guī)定只有經(jīng)許可批準才可以且應當在名稱中標明“典當”字樣，而《公司法》規(guī)定公司名稱中須標明“公司”字樣，因而兩者“自相矛盾”，必須更改。“典當”表示的是行業(yè)部類，“公司”表示的是機構的組織形態(tài)，各負其責，何來矛盾之說？如果以其邏輯，中國商業(yè)銀行的名稱“某某銀行股份有限公司”也都存在其分析的問題，保險公司也同樣如此，都違法都必須修改。典當作為一個獨立行業(yè)已經(jīng)明確在國家統(tǒng)計局制發(fā)的《國民經(jīng)濟行業(yè)分類》中，也廣為公眾熟知接受，改為“當業(yè)公司”合理性亦不足。

二、典當行業(yè)監(jiān)管立法制度之質疑

(一)立法體例科學性之質疑

中國社會主義法律體系中，專門的行業(yè)監(jiān)管立法并不多見*金融行業(yè)立法中，國家最高立法機關制定的法律層次上只有銀行業(yè)有專門《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》，2003年全國人大常委會通過，2006年作了修改。另外，證券業(yè)和保險業(yè)國務院制定有《證券公司監(jiān)督管理條例》《外資保險公司管理條例》，沒有專門的行業(yè)監(jiān)管法或監(jiān)管條例。，常見的做法是，屬于行業(yè)監(jiān)管部門法的法律規(guī)范散見于行業(yè)基本法及其他配套法規(guī)之中，如作為部門法意義上的證券監(jiān)管法，其主要規(guī)范多規(guī)定在《公司法》《證券法》《證券公司監(jiān)督管理條例》《上市公司治理準則》《上市公司收購管理辦法》《證券發(fā)行與承銷管理辦法》等法規(guī)中。理論上，單行的行業(yè)監(jiān)管立法除總則和附則外，應當主要包括：監(jiān)管機構、監(jiān)管職責、監(jiān)管措施、法律責任等規(guī)定，以解決對特定行業(yè)及其行為由誰來監(jiān)管、如何監(jiān)管、如何處罰(監(jiān)管主體和監(jiān)管對象違法應承擔法律責任)等問題，現(xiàn)實中國內(nèi)外的行業(yè)監(jiān)管立法也多是循此體例安排。而《規(guī)定》體例安排上，第一章總則，第二章即是監(jiān)管責任。首先，法律上的責任相對于義務來講是第二位的，只有存在法定或約定義務違背的情形才會產(chǎn)生相應法律責任。邏輯上，在還沒規(guī)定監(jiān)管機構的監(jiān)管義務、監(jiān)管權力的前提下何談監(jiān)管責任？因此，該章應是規(guī)定“監(jiān)管職責”。從內(nèi)容上看，此章亦顯零亂，前后不一致，規(guī)定的既有監(jiān)管機構(各級商務主管部門)、監(jiān)管體制，又有監(jiān)管措施(如第8條規(guī)定的建立現(xiàn)場檢查、約談制度)，也有多處使用“責任、監(jiān)管責任、明確責任”等用語，卻少見具體責任的規(guī)定。其次，如第二章是規(guī)定監(jiān)管職責，則體例結構上又缺少明確的法律責任、罰則性規(guī)范。一般法規(guī)典則都有專門規(guī)定法律責任一章，對違反其規(guī)定的不利后果作出具體規(guī)定，保障其有效實施，實現(xiàn)立法目的。如無法律責任規(guī)定，法律的強制性將無從體現(xiàn)，立法目的也難以實現(xiàn)，“法律”可能退化為政治宣言、口號、倡議書。《規(guī)定》僅在第二章監(jiān)管責任中有“建立制度以明確監(jiān)管責任”“建立責任追究制”“按照有關規(guī)定追究責任”等只能依靠其他規(guī)范才可能具體化相應責任的規(guī)定，與作為本應具很強操作性的部門規(guī)章的性質不相契合。具體的法律責任規(guī)范在其他章里偶有規(guī)定，如第四章第33條規(guī)定的是典當行營運期間若干違規(guī)行為的處罰規(guī)定。最后，退出程序制度設計過于簡單，缺乏可操作性。第六章退出管理僅一個法條規(guī)定，既無退出條件、退出程序，也無退出清算規(guī)定，規(guī)定中籠統(tǒng)規(guī)定的“不具備典當經(jīng)營許可資格”指的是哪些資格？“有關規(guī)定”指何規(guī)定？均不明確。在典當行經(jīng)營存續(xù)期間典當行自身或其股東不再具備設立典當行時所要求的法定條件時*例如，《典當行業(yè)監(jiān)管規(guī)定》第16條規(guī)定，典當行設立時自然人股東須居住中國境內(nèi)，無犯罪記錄。典當行經(jīng)營過程中如出現(xiàn)自然人股東移居國外，甚至全部移居國外，或者是因犯罪被判處刑罰，典當行是否屬于第六章規(guī)定的“不具備典當經(jīng)營許可資格”均無明確規(guī)定。，典當行是否還具有經(jīng)營資格均無規(guī)定，這勢必給執(zhí)法環(huán)節(jié)帶來困擾。

(二)個別制度設計有與其他法律規(guī)范相沖突之質疑

《規(guī)定》第16條第2項強制規(guī)定法人股東在主管機關指定的會計師事務所審計出資能力，存在與《反壟斷法》沖突的嫌疑。為保證典當行經(jīng)營所需的貨幣支付能力，《規(guī)定》要求典當行設立時的法人股東應當具備相應的貨幣出資履行能力，為此，第16條相關規(guī)定要求主管部門審核批準典當行設立申請時，“法人股東”需具有經(jīng)“主管部門指定的”會計師事務所出具的審計報告。會計師事務所是市場經(jīng)濟中重要的社會中間層組織，依法由具有資格的注冊會計師等專業(yè)人員組成，為委托申請者提供專門的會計審核、核算、審計等服務，具有民間性、專業(yè)性、公共性等特點。在為委托客戶提供專業(yè)會計服務并發(fā)揮社會監(jiān)督職能的同時，兼具一定的經(jīng)營性，依法成立的會計師事務所不論其規(guī)模大小，出具的審計報告具有同等法律效力?！兑?guī)定》該條關于法人股東應當具有主管部門指定的會計師事務所出具的審計報告的規(guī)定涉嫌違反《反壟斷法》第36條禁止行政主體“制定含有排除、限制競爭作用的規(guī)定”的規(guī)定，涉嫌行政性壟斷違法行為?！掇k法》對典當行股東進行審計的機構要求為“具有法定資格的會計師事務所”，而《典當行業(yè)監(jiān)管規(guī)定》把“具有法定資格的”條件改為主管部門指定的幾家會計師事務所，只能是為行政機關權力尋租制造機會。

《規(guī)定》第16條第1項關于“法人股東相對控股”的規(guī)定與《辦法》的相關規(guī)定存在沖突嫌疑?！掇k法》對設立時的法人股東的要求是兩個以上且相對控股，該辦法并沒有“相對控股”具體標準的規(guī)定，典當行作為公司的一種，無疑只能援引作為上位法、一般法的《公司法》216條相關規(guī)定，該條認定控股股東的標準采取的是“實質性標準”，即只要實質上足以對股東會決議產(chǎn)生重大影響即認定為控股股東?！兑?guī)定》第16條關于“法人股東相對控股”的相關規(guī)定卻明確采取“持股比例標準”，要求法人股合計持有1/2以上，或者單獨持有1/3以上股份總額，明顯與原有《辦法》的規(guī)定相沖突。法理屬性上《規(guī)定》屬于依據(jù)《立法法》第71條由國務院部委制定的規(guī)章，《辦法》是依《立法法》第72條國務院兩部委聯(lián)合制定的規(guī)章。制定時間上《規(guī)定》雖是“新法”，但因不具有《立法法》第83條規(guī)定的“新法優(yōu)于舊法”的前提“同一機關制定的”，因此并沒有當然優(yōu)于《辦法》的效力，而是屬于“對同一事項規(guī)定不一致”。此外，理論上控股股東認定的“實質性標準”明顯優(yōu)于“持股比例標準”，且已為多數(shù)國家公司立法所采納，《規(guī)定》仍然堅持后者缺乏合理性。

《規(guī)定》第16條第3項禁止所有“有犯罪記錄”的自然人投資設立典當經(jīng)營機構是限制公民財產(chǎn)權，有違憲之嫌。要求設立自然人股東“無犯罪記錄，信用良好”。犯罪形態(tài)多種多樣，犯罪行為與信用狀況沒有直接的關聯(lián)性，這無需過多解釋。信用要求我們暫不論及，僅就要求設立自然人股東“無犯罪記錄”的合理性與合法性都值得懷疑。公民的私有財產(chǎn)權受中國憲法保護，公民對其財產(chǎn)進行經(jīng)營性使用是財產(chǎn)權的內(nèi)容之一，非因法定理由不得對公民基本權利進行剝奪和限制也是法治國家的基本法治原則。換言之，憲法規(guī)定的財產(chǎn)權的具體內(nèi)容及界限由法律規(guī)定，即所謂“法律保留”，這里的“法律”是狹義上的法律，特指國家立法機關制定的法律[11]。在無權力機關立法授權情況下，作為部委規(guī)章限制公民財產(chǎn)權的規(guī)范，有違憲嫌疑。同理，由最高權力機關制定的《公司法》第146條規(guī)定了擔任公司的董事、監(jiān)事、高級管理人員的消極資格，不存在此嫌疑，而國務院兩部委制定的《辦法》第16條第1款第4項要求法定代表人、個人股東和其他高級管理人員無故意犯罪記錄，也同樣存此嫌疑?！兑?guī)定》上述對自然人股東的限制還明顯高于上述兩法律文件的規(guī)定。從合理性上看，公司是規(guī)范化管理的典型企業(yè)形態(tài)，股東作為出資人并不直接經(jīng)營掌控公司，而由依法建立起來的公司機關負責公司日常經(jīng)營管理，自然人股東，特別是持股比較低的非控股股東，對公司的直接支配和影響能力十分有限，《公司法》也只是排除了部分有不良記錄者作為公司直接管理者而非投資者，《規(guī)定》卻完全禁止僅有過犯罪記錄的自然人作為典當行投資人，幾乎沒有合理性。從比較法的角度看，法域外有典當專門立法的國家和地區(qū)也鮮見有與此相似規(guī)定，“其他國家和地區(qū)通行的做法主要是限制有財產(chǎn)犯罪和有組織犯罪記錄的人利用典當行這一特殊金融經(jīng)濟組織從事銷贓或洗錢等有組織犯罪活動”[3]。

《辦法》第43條的規(guī)定被不少學者詬病，認為其明顯與“禁止流質規(guī)則”相沖突。如有學者指出，因中國《物權法》沒有營業(yè)質權的規(guī)定，現(xiàn)有的典當管理規(guī)定與《物權法》關于禁止流質、折價和拍賣，以及清算等規(guī)定相沖突[12]。

(三)對典當行經(jīng)營行為的限制有妨礙其經(jīng)營自由之質疑

1. 不當限制股票質押典當業(yè)務

《規(guī)定》第24條對股票等財產(chǎn)權利的管理規(guī)定到底是全面禁止還是僅僅對管理有不同的理解？國內(nèi)有學者認為此規(guī)定“全面禁止了股權典當”[3]。筆者不完全認同“全面禁止說”，因該條規(guī)定明確涉及的是“股票”，并沒有明確涉及沒有證券化了的有限責任公司股東對公司的出資份額，此類股權仍可以進行設定抵押典當。該規(guī)定明確禁止了證券賬戶資產(chǎn)為質押的股票典當業(yè)務。不可否認的是，此規(guī)定確有對現(xiàn)代市場經(jīng)濟下典當行經(jīng)營自由的不當妨礙之嫌?！掇k法》第3、第25條規(guī)定典當行可以經(jīng)批準經(jīng)營動產(chǎn)、財產(chǎn)權利質押典當及房地產(chǎn)抵押典當業(yè)務。股權作為民事權利，具有財產(chǎn)權屬性已無爭議，出資人使用其在公司中的股權作為擔保物設定擔保在世界范圍內(nèi)幾成通例。中國《物權法》第223條也有使用可以轉讓股權進行出質的規(guī)定，2008年9月國家工商總局出臺《工商行政管理機關股權出質登記辦法》，對股權出質作了更為具體的規(guī)定?！胺慨a(chǎn)、汽車、股票”被稱為現(xiàn)代典當?shù)男氯龢?，在典當業(yè)務中占有相當重要的份額。中國當下雖然股票典當業(yè)務比例不大，但作為一新興的業(yè)務被業(yè)界廣泛看好。數(shù)據(jù)顯示，“截至2012年7月26日，共有484家上市公司發(fā)生股權質押1 056次，原始質押股數(shù)合計達411.88億股。在此類業(yè)務興起的2007年，只有46家公司發(fā)布股權質押公告，之后的幾年里一直保持較快增長”[13]。當然，實務中權利質押，特別是股權質押可能更易產(chǎn)生糾紛，滋生證券市場操縱和更多市場風險等不良現(xiàn)象，但立法者更應正視的現(xiàn)實是，中小微型企業(yè)草根階層融資渠道不暢、融資成本過高，致使非法集資、高利貸等現(xiàn)象普遍。面對股權質押典當?shù)奶赜酗L險，封堵絕非良計，規(guī)范疏導才是上策。

2.不當限制典當行增資及股份轉讓

無論何種企業(yè)形態(tài)，強制性法律規(guī)范對資本制度所作的規(guī)定主要是出于對維護交易安全的考量。傳統(tǒng)觀念一般認為企業(yè)有更多的資本額度就意味著有更高的交易安全系數(shù)。依此原則，不少有最低注冊資本數(shù)額限制國家的公司法多是對減少注冊資本作更嚴格的限制，而對增加資本相對較少作限制。中國2013年修訂以前的《公司法》亦是依此原則規(guī)定的增減資本制度。因此，《規(guī)定》第32條“增加注冊資本應當間隔1年以上”的規(guī)定，合理性存疑。增加注冊資本對典當行風險控制有利，對交易相對方交易安全有利，即使在嚴格監(jiān)管理念下對增加注冊資本作出限制也不多見。該條還規(guī)定“嚴格審核”股份的對外轉讓，此項規(guī)定雖非禁止，但對所有欲對外轉讓50%股份的股東進行“嚴格審核”也不具合理性，并且極易被執(zhí)法機關解讀為限制對外轉讓。股票流通性是其作為證券的最重要的本質特性之一，除非因法定原因，不得對股票流通進行限制，該條在沒有基本法律、行政法規(guī)等上位法授權情況下，僅依《辦法》限制股票的對外轉讓，其合法性、合理性和必要性均值得懷疑。

3.不當限制典當行借款融資行為

完全依靠自有資本經(jīng)營而無融資需求的企業(yè)幾乎是不存在的，典當行因業(yè)務特殊性更是隨時可能需要大量資金，即使是資本雄厚的典當企業(yè)，也難免會遇到一時資金短缺的情況。中國非公有制企業(yè)融資渠道本就十分不暢，調查顯示，近年來只有少數(shù)典當行能從銀行獲得貸款[14]。股東最關心典當行的經(jīng)營，完全禁止典當行向其股東借款無疑對典當行業(yè)猶如釜底抽薪，“立法者或從關聯(lián)交易角度考慮禁止向股東借款，但關聯(lián)交易如既對當事人有利，又不會對第三人不利，法律上不欲禁止自是通例。其實放開典當行向股東借款一方面對股東來說多了一條投資渠道，對典當行來說解決了資金難題，致使其他非規(guī)范的資金往來相對減少，間接起到了規(guī)范中國民間借貸行為作用，可謂一舉多得”[15]。如果說典當行本是為其他主體解決融資問題，其自身不應當存在融資需求，那么，商業(yè)銀行等金融企業(yè)也同樣存在向中央銀行借貸、同業(yè)拆借等行為，且為法律所允許就不能合理解釋。另外，同行業(yè)拆借本是典當行業(yè)慣例，中國普通民間借貸在利率不高于法定利率一定范圍內(nèi)受法律保護。典當業(yè)的行業(yè)風險不可能比銀行業(yè)更高，唯獨禁止典當行同業(yè)拆借沒有合理性。

(四)部分法律概念使用準確性之質疑

1.個別法律概念使用外延不準確

例如，為保證股東的貨幣出資能力，《規(guī)定》第16條規(guī)定設立的“法人股東”須出具會計師事務所的審計報告。該條中“法人股東”從文本解釋上是指典當行設立時全部的法人股東，而這顯然沒有必要，很明顯對典當行出資占比很低的法人股東作此要求很難說有合理性和必要性。如果此“法人股東”與前一項規(guī)定中的“相對控股股東或者第一大法人股東”同，不僅與法條文本字面意思不符，又恐難以實現(xiàn)規(guī)則制定者保證典當行有充足的貨幣資本能力的初衷。反觀中國相關金融機構立法中與此相似的規(guī)則，為確保金融機構相關股東的出資能力，《保險法》對設立保險公司，《證券法》對設立證券公司，《商業(yè)銀行法》對設立商業(yè)銀行時，對應的相關規(guī)范的是規(guī)定要求“主要股東”，或者是持有注冊資本5%以上的股東的凈資產(chǎn)數(shù)或具有相應資信*參見中國《保險法》第68條、《證券法》第124條、《商業(yè)銀行法》第15條相關規(guī)定。。如此規(guī)則設計顯然比本條的“法人股東”的表述更合理。因此，上述第16條第1項中的“法人股東”應表述為“主要股東”，或者“出資比例占典當行注冊資本5%以上的股東”方可實現(xiàn)立法者本意。

2.有使用非規(guī)范法律概念現(xiàn)象

《規(guī)定》第16條第3項規(guī)定中，對設立典當行的自然人股東要求“居住在境內(nèi)”“有民事行為能力”，法律概念使用欠規(guī)范。公司企業(yè)法理論上對設立自然人股東資格限制一般是限制國籍、住所、年齡、行為能力、某特殊身份(如公務員)等，各國企業(yè)立法鮮見有“居住在境內(nèi)”的限制。即使不考慮要求“居住在境內(nèi)”概念的規(guī)范性，執(zhí)法機構執(zhí)行該規(guī)定也必將面臨難題，設立自然人股東是要申請設立典當經(jīng)營機構時居住在國境內(nèi)，還是要經(jīng)營存續(xù)期間均要居住在國境內(nèi)？有無居住持續(xù)時間的要求等問題不明確。我們知道，法律上的“住所”并非等同于“居住在境內(nèi)”，而前者才是規(guī)范的有意義的法律概念。另外，“有民事行為能力”也非常見的規(guī)范法律概念。中國《民法總則》依據(jù)年齡、精神狀態(tài)雙重標準，將自然人行為能力區(qū)分為完全民事行為能力、限制民事行為能力、無民事行為能力。限制民事行為能力的人可以獨立進行與其年齡、智力水平相適應的民事行為。《規(guī)定》中的“有民事行為能力”只能是與無民事行為能力相對的，字面意思應當解釋為包括“完全民事行為能力和相對民事行為能力”，如此理解上述規(guī)定卻明顯有違民法基本規(guī)則，相對民事行為能力人可以作為典當行的設立自然人股東顯然不合法，中國公司法明確要求設立公司發(fā)起人應當具有完全民事行為能力。

另外，在典當行財務制度規(guī)范中使用非規(guī)范法律概念。例如《典當行業(yè)監(jiān)管規(guī)定》第3條、第21條中使用非規(guī)范的法律概念“財務報表”。依據(jù)會計、審計等法律法規(guī)的規(guī)定，學者一般將商事賬簿分為：會計憑證、會計賬簿、財務會計報告三類[16]，也有學者將其劃分為會計賬簿、財務會計報告兩個基本類別[17]。根據(jù)中國《會計法》的規(guī)定，財務會計報告是指商事主體依法向政府提供或向社會披露的反映其財務狀況和經(jīng)營成果的書面文件，財務會計報告由會計報表、會計報表附注和財務情況說明書三項內(nèi)容組成。此處的“財務報表”應表述為“財務會計報告”。同理，第29條中不僅“財務報表”應表述為“財務會計報告”，該條中“年度要填報經(jīng)會計師事務所審計的年度財務報表”，表述不規(guī)范，應為“典當企業(yè)應當在每一會計年度終了時編制財務會計報告，并經(jīng)會計師事務所審計”。

3.政府行業(yè)主管部門的概念表述欠規(guī)范

《規(guī)定》將中央政府行業(yè)主管部門表述為“商務部”，如第6、12、15、16、34、37、42等條，中國立法中把中央政府某部委表述為“國務院某主管部門”已是慣例，中國正處于社會轉型期，因政府改革，中央和地方政府組成部門的職能和名稱更改、重組相對頻繁，表述為某事項主管部門既表述準確，又避免了因改制改革可能帶來的立法滯后，利于保持法律的穩(wěn)定性。因此，規(guī)范的表述應為“國務院商務主管部門”。類似的非規(guī)范表述還存在地方主管部門的指稱中，《規(guī)定》在第7、12、14、15、27、37、39、41、42等條文中使用“省級商務主管部門(含計劃單列市)”的表述欠規(guī)范，應為“省、自治區(qū)、直轄市人民政府(含國務院確定的較大市人民政府)商務主管部門”。

另外，《規(guī)定》中存在個別條款必要性欠缺的現(xiàn)象。一般低層級立法機關的立法一個重要目的是將上位法具體化以便于操作，立法技術上要求不對上位法已有的規(guī)定作重復規(guī)定。中國《立法法》第73條第4款雖是對地方立法而不是對上位法已有的規(guī)定作重復性規(guī)定，從立法目的解釋上看該條同樣適用于中央立法中層級較低的立法?！兑?guī)定》第22條“現(xiàn)金管理要符合相關法規(guī)、規(guī)章”的規(guī)定就屬于理論上的重復性規(guī)定，某專門事項需符合專門法規(guī)規(guī)定本是當然，現(xiàn)金管理需遵守現(xiàn)金管理規(guī)則，企業(yè)名稱登記、會計、檔案管理等事項均需符合相應法律法規(guī)，無必要在其他下位立法中重復規(guī)定。

三、完善中國典當行業(yè)監(jiān)管立法的建議

(一)立法模式上選擇制定統(tǒng)一的《典當行法》

典當行業(yè)監(jiān)管立法模式理論上大體有：包含在統(tǒng)一的民商法典中、制定統(tǒng)一《典當行法》，在《物權法》中專節(jié)規(guī)定營業(yè)質權同時另行制定《典當管理實施條例》等法規(guī)規(guī)章，制定《典當行法》的同時另行制定《典當行監(jiān)管法》。筆者認為中國應采取制定統(tǒng)一《典當行法》，同時配套制定相關法規(guī)規(guī)章的模式較為合理。

2002年全國人大牽頭起草的《民法典》(草案)中沒有寫入營業(yè)質權，之后梁彗星教授和王利明教授牽頭起草的《物權法》(草案)中有對此項的相關規(guī)定，但在審議過程中由于沒有就營業(yè)質權與典當之間的關系形成一致意見，“典權”相關條款兩次寫進《物權法》(草案)，又兩次被刪掉，最后最高立法機關通過的《物權法》沒有規(guī)定營業(yè)質權和典權。經(jīng)過多年努力，中國《物權法》才得以頒布實施，如果近期即啟動對如此重要的基本法律的修改不利于法律權威的樹立和法治秩序的建構。中國商事法律體系中，包括各金融行業(yè)法是采取分行業(yè)專門立法模式，典當業(yè)作為具有金融屬性的行業(yè)，實行專門立法符合中國現(xiàn)行的法律體系模式。另外，“對典當業(yè)實行專門立法也更能集中體現(xiàn)典當業(yè)的制度比較優(yōu)勢”[18]。從比較法的角度考查，世界上不少國家和地區(qū)對典當行業(yè)是采用單獨立法的模式，如英國《1872年典當商法》，歷經(jīng)數(shù)次修改后，被英國《1974年消費信貸法》所取代；美國各州皆有本州的《典當商法》，聯(lián)邦1921年制定了《統(tǒng)一典當法草案》；新加坡1898年通過了第一部《典當商法》；中國臺灣地區(qū)2001年6月在原“當鋪業(yè)管理規(guī)則”基礎上頒布實施了新的所謂“當鋪業(yè)法”；中國香港地區(qū)1858年開始實施“當押商條例”。從中國改革開放以來的典當業(yè)立法傳統(tǒng)看，從1996年、2001年分別由中國人民銀行、原國家經(jīng)貿(mào)委制定頒布的兩部單行《辦法》，到現(xiàn)行的《典當管理辦法》，再到2011年5月國務院法制辦公布《典當行管理條例(征求意見稿)》，均采取統(tǒng)一立法模式，并專設一章規(guī)定監(jiān)督管理。考查相鄰部門法，證券業(yè)、保險業(yè)、信托業(yè)、融資租賃業(yè)、基金份額等相關金融行業(yè)全是單獨統(tǒng)一立法，行業(yè)監(jiān)管法律規(guī)范均集中規(guī)定在統(tǒng)一法典之中，并配套以行政法規(guī)規(guī)章，不再專門制定行業(yè)監(jiān)管法。金融行業(yè)管理法律規(guī)范相對集中地規(guī)定在統(tǒng)一的基本法中的模式已為公眾熟悉和接受，而如前所論商務部門制定的《典當行業(yè)監(jiān)管規(guī)定》不甚完美，因此筆者建議盡快啟動下一輪立法程序，以期早日通過統(tǒng)一的《典當行法》，或者先制定《典當行管理條例》，成熟后再制定統(tǒng)一的《典當行法》。

(二) 確定適度監(jiān)管理念適當擴大典當行經(jīng)營范圍

黨的十九大提出了中國社會主義建設進入新時代的科學論斷，“全面依法治國”是以習近平同志為核心的黨中央“四個全面”重大戰(zhàn)略決策的重要組成。法治無疑是建設社會主義市場經(jīng)濟的必然要求，法治必然要求平等地保障和尊重市場主體的權利和自由。中央政府多次表示要從那些不是必須介入的領域中退出來，這就要樹立“適度監(jiān)管”理念*“所謂適度監(jiān)管，是指國家應當在充分尊重經(jīng)濟自主的前提下對金融活動進行一種有限但又有效的監(jiān)管” 。它包含著兩項相互關聯(lián)、互為條件的內(nèi)涵：有限監(jiān)管和有效監(jiān)管。參見：盛學軍《論金融監(jiān)管法的基本原則》(《中共四川省委省級機關黨校學報》，2012年第期68-71頁)。。未來的《典當行法》可考慮從以下方面給典當行“松綁”：一是降低典當行設立門檻，降低或取消設立最低注冊資本額限制；二是取消只有法人股東才可以相對控股的規(guī)定，允許自然人股東控股典當行；三是對抽當、頂當、轉當、流質契約的適用、同業(yè)拆借等典當行業(yè)慣例予以認可，使其作為歷史上形成的商事習慣在業(yè)內(nèi)廣為接受，若強制禁止只能適得其反；四是適度擴大經(jīng)營范圍，允許從事舊物收購、寄售等與典當關系緊密的典當行傳統(tǒng)業(yè)務。

以上為典當松綁的幾個措施中，適度擴大其經(jīng)營范圍無疑是重點，學者對此也基本持一致見解[15，19]。現(xiàn)行《辦法》第25、26條從正反兩方面劃定了典當行的經(jīng)營范圍，主要包括動產(chǎn)及財產(chǎn)權利質押典當、符合條件的房地產(chǎn)抵押典當業(yè)務。立法劃定典當行經(jīng)營范圍即是賦予其權利能力和行為能力，對典當經(jīng)營機構十分關鍵。中國的典當行立法可以考慮從以下方面擴大經(jīng)營范圍：(1)財產(chǎn)權利質押典當業(yè)務方面，《物權法》第223條規(guī)定可以作為質權標的的財產(chǎn)權利種類包括支票等票據(jù)；應收賬款；倉單、提單；可轉讓的各類知識產(chǎn)權中的財產(chǎn)權部分；債券、存款單；可轉讓的股權、基金；法律、行政法規(guī)規(guī)定可以出質的其他財產(chǎn)權利；《物權法》第229條規(guī)定的最高額權利質押業(yè)務。理論上典當行能以這些財產(chǎn)權利為標的開展財產(chǎn)權利質押典當經(jīng)營，未來的典當立法應與《物權法》此節(jié)規(guī)定相協(xié)調，明確規(guī)定典當行經(jīng)批準可以在此范圍經(jīng)營質押典當。(2)部分放開動產(chǎn)抵押典當業(yè)務，如船舶、航空器、機動車等價值較大，依法實行不動產(chǎn)化登記管理的動產(chǎn)，僅作質押典當不僅降低了財產(chǎn)社會效益，而且因實行不動產(chǎn)化登記管理，物權登記才發(fā)生了變動效力，轉移占有不會過多地增加典當行作為擔保權利人的風險，而質押擔保物質押于典當行不會使其權利的實現(xiàn)帶來更多的保障，卻對當戶十分不利。實務中有些典當企業(yè)為了繞過此規(guī)定采取形式上的轉移后，再簽訂租賃協(xié)議或委托保管協(xié)議，使典當標的仍處于當戶占有使用中。(3)把“房地產(chǎn)(外省、自治區(qū)、直轄市的房地產(chǎn)或者未取得商品房預售許可證的在建工程除外)抵押典當業(yè)務”擴大至“除未取得商品房預售許可證的在建工程外的所有不動產(chǎn)抵押典當業(yè)務”。按《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》，中國將在2020年前建立全國聯(lián)網(wǎng)的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，屆時將大大降低外地房地產(chǎn)典當實現(xiàn)擔保物權的風險，自無必要禁止外省、自治區(qū)、直轄市的標的。把“房地產(chǎn)”擴大至“不動產(chǎn)”已為《典當行管理條例(征求意見稿)》所采納，未來立法應堅持。2008年7月5日《中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》制定了新的集體林權改革政策，規(guī)定“林地承包經(jīng)營權人可依法對擁有的林地承包經(jīng)營權和林木所有權進行轉包、出租、轉讓、入股、抵押”。因此，林權在辦理權屬證明后應被立法納入抵押典當范圍。

(三)監(jiān)管體制上回歸銀行保險監(jiān)管機構金融專業(yè)監(jiān)管體制

2005年《辦法》雖只界定為“專門從事典當活動的企業(yè)法人”，依前文論述，典當行仍為金融機構性質。體制改革劃轉由商務主管部門監(jiān)管十幾年來，典當業(yè)在市場培育和繁榮方面取得了不小的成績。但鑒于對其自身行業(yè)屬性、監(jiān)管效率的分析，典當業(yè)應納入銀行保險監(jiān)管體系。國內(nèi)不少學者力主既然典當行具有金融行業(yè)屬性毋庸置疑，其監(jiān)管回歸金融監(jiān)管體制也應是自然之事。只是在具體監(jiān)管體制上學者有不同主張，有的學者主張應設立專門監(jiān)管機構，與銀監(jiān)會、保監(jiān)會(2018年國家機構改革后應是銀行保險監(jiān)管會)、證監(jiān)會共同構成金融監(jiān)管體系[8]。有的學者認為典當業(yè)回歸和納入金融監(jiān)管利于防范典當業(yè)風險，監(jiān)管更專業(yè)、更高效，有利于促進中國多層次金融體系的建立和完善。銀監(jiān)機構具備網(wǎng)絡化組織和人才資源[9]211-212，而在現(xiàn)行的商務部門監(jiān)管體制下，監(jiān)管機構總體上人手缺乏且專業(yè)性不足，造成監(jiān)管工作力不從心[20]，因此主張應由銀監(jiān)會負責監(jiān)管。2018年國家金融監(jiān)管體制改革之后則為中國銀行保險監(jiān)管會負責。設立專門的機構成本高，不符合比例原則，筆者贊同上述后一種主張，在未來典當立法中恢復典當行銀行保險監(jiān)管機構監(jiān)督管理體制。

(四)采用集中監(jiān)管與自律監(jiān)管相統(tǒng)一的監(jiān)管方式

政府對市場的監(jiān)管應在法治的基礎上，轉變監(jiān)管方式，提高監(jiān)管質量。如政府對市場監(jiān)管范圍過于寬泛，內(nèi)容過于龐雜，結果必然該管的沒管好，不該管的反因管得過死而失去活力。未來的《典當行法》應以集中監(jiān)管與自律監(jiān)管相統(tǒng)一的監(jiān)管模式，著力培育行業(yè)自律監(jiān)管能力，一方面政府監(jiān)管部門把住重要的如市場準入、風險監(jiān)管等關口，另一方面典當企業(yè)內(nèi)部事務留給企業(yè)自主管理，注重通過立法授權典當行業(yè)協(xié)會等社會中介組織更多的自律管理權，明確其“自律性組織的社團法人”職能地位，使行業(yè)協(xié)會發(fā)揮依照依法制定的協(xié)會章程對其成員開展服務、管理等職能。目前，中國不少地方已經(jīng)建立了地區(qū)性的典當行業(yè)協(xié)會，但是還沒有全國性協(xié)會組織。未來典當立法可以參考《證券法》關于證券業(yè)協(xié)會的規(guī)定，建立并配置全國性典當業(yè)協(xié)會職責，突出協(xié)會與國家主管機關之間的監(jiān)管職權。筆者認為，現(xiàn)有的行業(yè)協(xié)會在對行業(yè)成員進行管理過程中沒能發(fā)揮理想的作用，與協(xié)會的監(jiān)管權限配置有關，過于強調協(xié)會的民間性，使其權威性不足。建議典當行業(yè)協(xié)會職能設計時，增加協(xié)會對成員的“開除協(xié)會成員”的紀律處分權，并規(guī)定經(jīng)當事者申請，主管部門審查后有權撤銷協(xié)會做出的開除處分。除非開除決定被主管部門依法撤銷，被開除協(xié)會成員將被收繳經(jīng)營許可證，不得從事典當業(yè)務。如此，既可以提高協(xié)會作為全國性的行業(yè)管理機構的權威，又保證了主管部門對其管理權的監(jiān)督制約。

四、結語

典當行業(yè)雖非中國國民經(jīng)濟支柱行業(yè)，但新時代的中國為建設惠及十幾億人民的更高水平的小康社會，黨中央決策實行“全面依法治國”，習近平總書記指出“不全面依法治國，國家生活和社會生活就不能有序運行，就難以實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定”[21]。所謂“全面依法治國”必然要求“一個也不能少”。當下中國的典當監(jiān)管領域法學理論研究尚未成熟，行業(yè)監(jiān)管制度建設尚處于完善階段。未來的中國典當監(jiān)管領域，應盡快出臺統(tǒng)帥典當行業(yè)管理的《典當行法》或《典當行管理條例》，堅持適度監(jiān)管理念，堅持尊重典當機構經(jīng)營自主權原則，適當擴大典當行經(jīng)營范圍，兼顧防范典當經(jīng)營中可能產(chǎn)生的金融風險。監(jiān)管體制上，回歸銀行金融監(jiān)管機關集中統(tǒng)一監(jiān)管，采取集中監(jiān)管與自律監(jiān)管統(tǒng)一的模式，建立更加高效的典當監(jiān)管體制，更加科學合理的典當法律制度，以提高中國金融監(jiān)管整體法治水平。