楊曉君

(黎明職業(yè)大學黨政辦公室，福建 泉州 362000)

十八大以來，我國在法制建設方面取得了較快發(fā)展，而在十九大上，更是再次明確了依法治國的執(zhí)政理政基本方略。為了保證黨的方針政策在普通公立高校的落實，教育部對各普通高校提出了制定辦學章程的基本要求，使得公立高校進入到了依章辦學、依章建校的新階段[1]。在這種情況下，我們需要注意到，天下之事立法難，而法之行亦難，素來對學校建設起到關鍵影響作用的章程，其影響因素如何，又該如何對負面影響因素進行破解，實在是一個不能回避的重要課題。

一 普通公立高校章程制定的作用

對于普通公立高校來講，章程可謂是一項不可或缺的重要條件，屬于高校立校之本、辦學之基，同時也是依法治校的現(xiàn)實需求。在“依法治國”的現(xiàn)實大環(huán)境下，高校章程對于大學獨立法人地位鞏固、自主權發(fā)揮等的作用不容小視?？偟恼f來，高校章程強調的是用條文的形式，使院校之中的一些重大事項，如高校建設宗旨、高校創(chuàng)辦人、高校基本制度及組織結構，資產管理等方面內容得到全面規(guī)范化的一種文件，具有比較鮮明的自治性特點，可謂高校“母法”之所在，是絕大多數(shù)校內及校際活動的依據(jù)[2]。對于普通公立高校來講，其章程屬于現(xiàn)代高校制度構建的一種重要途徑，在不違背國家政策的前提下，高校具有一定的自主決策權，高校需要以章程為核心，依法辦學、有效管理，正確處理內部及外部關系等。截止至2017 年6月末，教育部門所提出的一校一章程建議，已經被絕大多數(shù)高校所認可并貫徹落實，但現(xiàn)在的問題是，因為高校在章程設置方面起步較晚，其中存在一些不夠完善之處，這些不夠完善之處，需要我們以科學的思維及態(tài)度對待之，從而讓制定程序更符合規(guī)范要求。

二 影響普通公立高校章程制定與實施的因素

(一)章程自身的質量

在考慮影響普通公立高校章程實施的因素時，首先需要考慮章程自身的質量問題，現(xiàn)在我們國家很多普通公立高校在章程自身建設方面是存在一定問題的，比如過于迎合政府外在推動力，卻忽略了高校自身的現(xiàn)實需求，突出體現(xiàn)在章程同學校實際相脫節(jié)、無法體現(xiàn)高校辦學特色等。再如，因為諸多方面因素的影響，章程在法律地位上不夠明確，這也使得高校在進行管理規(guī)則制定及實施時存在管理效力主體不清晰的問題[3]。章程可行性的問題亦不能不有所考慮，普通公立高校在其所制定的章程中顯現(xiàn)出千篇一律的突出問題，互相借鑒與參考的問題明顯，致使從框架到具體內容都有較強的重復性，這很難保證章程的針對性功能發(fā)揮。而因為對于既有現(xiàn)實問題的制度設計缺乏，同時沒有應對新問題的彈性條款，使得高校章程同辦學實踐之間的縫隙過大，配套性及銜接性作用體現(xiàn)不出來。

(二)師生接受度

普通公立高校章程的宣傳與推廣，能夠讓廣大師生更能從思想深處了解其作用，認可其手段，可在實際工作中卻普遍存在宣傳不夠到位的問題，相當一部分師生對于高校章程不夠了解，使得章程因為缺少群眾基礎而無法真正發(fā)揮其正常作用。應當引起我們注意的一點在于，師生接受度低問題的一個重要原因是章程制定權的過于集中，校內很多機構以及眾多師生無法參與其中，其意見與建議被漠視，后期實施的困難也就可想而知了。

(三)執(zhí)行機制

高校章程的實施效果如何，還與普通公立高校的組織結構、運行機制以及具體操作人員的素質等相關。實踐中可以看到，一些高校是缺少這些方面優(yōu)勢的，或者組織機構不全，或者人員素質低下，使得執(zhí)行力受限，章程權威無法被真正樹立起來，自然不會產生理想的實施效果[4]。在執(zhí)行機制方面，章程實施的監(jiān)督制度匱乏也是一個突出問題，很多高校的章程制定者、執(zhí)行者、監(jiān)督者混為一談的做法，更不可能帶來章程實施效果的優(yōu)化。

(四)實施環(huán)境

受多方面歷史因素的影響，我國普通公立高校一直以來都在辦學自主權方面發(fā)展勢頭不足，傳統(tǒng)思維里面的只知執(zhí)行而缺少創(chuàng)新的慣性色彩突出，這就直接導致了事事依賴政府的章程實施環(huán)境，但現(xiàn)在的問題是，并非事事皆可由政府作主。而這種觀念影響之下，廣大師生也默認了章程制度是高校的事情，和自己無關，管理者不重視、廣大師生少參與，章程制定與實施環(huán)境弱化，操作實施必然困難重重。

三 普通公立高校章程制定與實施的困境破解

(一)不斷完善高校章程

首先，普通公立高校在制定章程時，應以科學精神，以嚴謹?shù)膽B(tài)度對待整個過程，而在此過程中，尤其需要注意發(fā)揮出如法律、教育、管理等各方面專家人才的功能，并充分匯聚高校整體智慧，以防止章程制定過程中的論證不充分、出臺太倉促問題。其次，普通公立高校的章程制定過程需要展現(xiàn)出足夠的開放與包容度，其制定過程需要同教育改革步伐相統(tǒng)一，實現(xiàn)各方的聯(lián)動及協(xié)調，所以應避免只有個別管理者及職能部門參與的情況，使普通公立高校章程制定盡最大可能獲得各方的普遍認可。第三，高校章程并非永遠不變，及時的修訂與革新是一項必要工作，在對待章程時，既要確保其穩(wěn)定性，也要使之能適時適度變革。

(二)提高師生接受度

章程制定完成以后，高校需要做好宣傳與解讀的工作，應利用校園廣播、校園網絡、專題會議等多種形式，實現(xiàn)高校章程的及時宣傳報道，讓廣大師生能夠理解與認可高校章程的內涵、作用、適應范圍等內容，而這是同政策執(zhí)行理論相契合的[5]。特別是在涉及到各類人員切身利益時，需要善于傾聽多方意見，爭取得到最廣泛的支持，例如在高校中普遍存在一種重視科研、輕視教學的傾向，便應當借助章程相關條款引導普通公立高?；貧w到育人為本的大環(huán)境之中，但這種回歸是會牽涉到很多方面利益的，因此廣泛討論是極有必要的，達成共識之后的章程制定及實施才更有效果。

(三)健全執(zhí)行機制

越是合理化的組織架構，越能夠讓章程得到有效實施，反之，若組織結構不夠合理，則會讓章程的整體實施效應力大為降低，所以普通公立高校在內部組織架構方面需要做出積極調整，真正做到以章程為依據(jù)，促進管理體制的優(yōu)化革新，讓高校煥發(fā)出全新的生機和活力。高校可以考慮成立專門的章程實施機構，用以維護章程本身的權威性，使章程實施過程得到全面關照，讓具體職責有具體部門負責，將章程實施任務同人才培養(yǎng)任務、科學研究工作、社會服務義務等結合起來[6]。與此同時，對于普通公立高校而言，還需要將章程執(zhí)行的具體人員素質提升問題考慮在內，增強其業(yè)務能力及業(yè)務素質。對于章程執(zhí)行者個人來講，則需要以更加嚴格的要求管理自我，調整思維觀念，形成法治意識，防止因個人利益而損害章程的。章程執(zhí)行機制的健全化還需要注意到信息溝通機制的完善，也就是要保證章程在整個實施過程之中能夠真正達到自上而下、自下而上兩方面相結合的良好溝通及反饋效果，及時把章程的具體實施情況公布出去，增加章程實施全過程的透明度，讓章程實施受到監(jiān)督，以促進其后續(xù)的持續(xù)優(yōu)化。最后，高校還需要考慮構建形成與普通公立高校章程實施相統(tǒng)一的監(jiān)督機制，讓專業(yè)的監(jiān)督機構負責各項檢查工作，此項工作需要全面發(fā)揮出教師、學生及相關組織的作用。在監(jiān)督機構執(zhí)行具體工作過程中，大學校長應當成為章程實施監(jiān)督的首要責任人，帶頭將章程各個階段的實施情況向教職員工進行報告，接受大家的監(jiān)督檢查，而監(jiān)督機構要真正行而有力，發(fā)揮出自身應有的作用，對于實施中的假、亂、不力等現(xiàn)象要及時糾正、及時處理，有效促進章程執(zhí)行水平的提升。

(四)優(yōu)化執(zhí)行環(huán)境

為了保證普通公立高校章程執(zhí)行環(huán)境更加優(yōu)化，需要做好下述工作，其一是保證宏觀管理體制的深化改革，使高校內部形成更為良好的章程實施環(huán)境。章程在實施時之所以產生困難，其中一個關鍵性原因在于我們國家普通公立高校的教育體制，一直以來的政府干預讓高校成為習慣，所以即便在高校自身頒布了章程并確定實施以后，也還會存在傳統(tǒng)的怠惰思維。而且，教育主管部門需要對管理權限進行清晰化，將高校自主辦學、自主管理的權限放開，真正保證章程的權威[7]。除此以外，高校自身亦應做好依法治校、依法辦學工作，進一步調整思維觀念及工作態(tài)度，讓依法治校的理念得到落實，保證高校章程在自我管理方面發(fā)揮出積極的作用，最終讓所有人都能為維護章程與按章辦事貢獻自己的力量。最后，要構建普通公立高校的執(zhí)行文化環(huán)境，這對于高校的章程執(zhí)行效果的提升作用是極為明顯的。另外，不斷強化的章程執(zhí)行意識，也會帶動形成章程有效實施的文化氛圍，帶動廣大師生把高校章程同文化傳統(tǒng)及工作學習自覺結合起來。

高校章程的制定與實施是一個極為艱難的研究與探索過程，關鍵問題在于“徒有其善則不足以自立”，即要將理論的研究與實踐的應用充分結合起來，畢竟對于高校章程來講，其能否得到真正的貫徹落實，并為廣大師生所認可，才是章程制定的核心目標之所在，我們應當避免把它只視作一紙具文的做法，而是要注意到其理論研究、實踐應用特別是后續(xù)調整建設方面工作的任重道遠，從而真正以章程為重要著力點，促進高校實現(xiàn)內外部的綜合治理結構優(yōu)化，保證有中國特色的公立高校制度的完善。