王黎明

(安徽省安慶市住房和城鄉(xiāng)建設委員會 安徽 安慶246003)

關鍵字：棚戶區(qū)改造；房票安置；安慶市

0 引言

隨著城鎮(zhèn)化率超過50%，我國開始步入城市型社會。黨的十八大將推進“以人為核心”的新型城鎮(zhèn)化作為保持經濟持續(xù)健康發(fā)展和推進社會經濟轉型的必經之路，推動城市發(fā)展由“城市擴張”轉向“城市更新”。城市更新面臨的首要問題是如何有效化解城市物質空間貧富二元分化的問題，核心在于改造城鎮(zhèn)貧困居住空間，其中，最具代表性的就是棚戶區(qū)改造，棚戶區(qū)改造對于改善居民居住條件、盤活存量土地、優(yōu)化城市用地結構、實現(xiàn)城市有機更新發(fā)揮了重要作用[1-2]。

我國的棚戶區(qū)改造大致經歷了三個階段:2004—2008年的起步階段，以東北的資源枯竭型城市為重點；2008年開始的有序推進階段，國務院將各類棚戶區(qū)改造納入城鎮(zhèn)保障性安居工程，拉開了全國棚改大幕；2013年及以后的全面拓展實施階段，國務院發(fā)布《關于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》，后又陸續(xù)發(fā)文對棚戶改造實物安置工作提出具體要求，同時將棚戶區(qū)改造的實施范圍從國有土地擴大到集體建設用地[3]。隨著棚戶區(qū)改造工作的開展和推進，近年來國內學術界圍繞棚戶區(qū)改造模式展開了相應的研究。倪鵬飛等對遼寧省棚戶區(qū)改造的內部空間再造模式進行了研究，認為棚戶區(qū)改造應實施整體分散與局部集中相結合的模式，打破貧困集聚的空間結構[4]。殷光偉對濟南市棚戶區(qū)改造中實施的政府主導與市場結合的運作模式進行了經驗總結，認為應發(fā)揮政府的主導作用[5]。井淥等通過對徐州市礦務集團所屬礦區(qū)的棚戶區(qū)進行調研，提出了適合礦業(yè)城市可持續(xù)發(fā)展的棚戶區(qū)改造模式[6]。張道航對我國自2008年以來實施棚戶區(qū)改造所形成的阜新模式、長沙模式和哈爾濱模式進行了系統(tǒng)總結和對比分析，研究認為這三種模式可以為棚戶區(qū)改造實踐提供有益借鑒[3]。卜鵬飛等總結了遼寧省棚戶區(qū)改造模式的成功經驗，認為采取政府主導加市場運作的融資模式和拆遷方式有效地推動了棚改的順利完成[7]。高廣春研究了遼寧棚戶區(qū)改造中的融資模式，為解決我國棚戶區(qū)改造融資難問題提供了有益借鑒[8]。劉通研究認為隨著我國住房需求形勢的變化，應改變傳統(tǒng)的集中拆遷和集中安置的棚戶區(qū)改造模式，探索實施“有序拆遷—貨幣補償—自主選房”的新模式，給予棚戶區(qū)居民有較多的自主選擇權，以促進城市人口流動、消化城市過剩住房[9]。許五軍對贛州歷史城區(qū)棚戶區(qū)改造模式進行了研究，認為歷史城區(qū)棚戶區(qū)改造須創(chuàng)新安置模式，統(tǒng)籌功能布局，滿足原居民個性化住房需求，堅持補償市場化、安置人性化的原則，實施“貨幣補償+住房安置”的路徑[10]。

2015年，中央經濟工作會議提出將供給側結構性改革作為經濟工作的主線，以適應我國經濟發(fā)展新常態(tài)的要求?；夥康禺a庫存是推進供給側結構性改革的重要內容，也是新常態(tài)下清除過剩產能的重要措施。2016年，國務院相關部門提出通過棚改貨幣化安置化解商品房庫存，滿足棚改居民的多樣化安置需求。同年6月，安徽省出臺相關文件，明確要求提高棚改貨幣化安置比例，滿足新市民的多樣化住房需求。在上述有關政策背景下，房票安置作為棚戶區(qū)改造工作中一項創(chuàng)新性市場化路徑，被部分城市成功應用于實踐。安慶市人民政府于2015年9月印發(fā)了《安慶市市區(qū)房屋征收房票安置辦法（試行）》并于2017年3月進行了修訂。迄今為止有關房票安置模式的研究相對較少，現(xiàn)有相關論文主要是圍繞銅陵市[11]、臺州市[12]、肇慶市[13]等少數城市實施情況進行的獨立的經驗介紹和政策探討，尚缺乏對房票產生機理、運作機制、運行過程中的制約因素等的深入探討。鑒于此，本文在供給側結構性改革背景下，通過對安慶市棚戶區(qū)改造歷程進行回顧，結合如何有效消化商品住房庫存，總結分析安慶市棚戶區(qū)改造的房票安置模式，并提出相關政策建議，從而為安慶市乃至其他地區(qū)開展棚戶區(qū)改造、消化商品住房庫存及支持居民不同層次的住房需求、促進房地產市場平穩(wěn)健康發(fā)展提供借鑒和參考。

1 安慶市棚戶區(qū)改造歷程梳理

安慶市作為建城近800余年的安徽省歷史最悠久的城市之一，近年來，城市快速發(fā)展，城鄉(xiāng)面貌日新月異，城市人居環(huán)境明顯改善，但安慶市在城市發(fā)展過程中不可避免地遺留了大量亟待改造的棚戶區(qū)。棚戶區(qū)改造已經成為棚戶區(qū)居民實現(xiàn)“出棚進樓”夢想的惠民工程。為加快解決棚戶區(qū)群眾的住房難問題，助推經濟社會持續(xù)健康發(fā)展和民生不斷改善，安慶市將棚戶區(qū)改造作為該市“十三五”規(guī)劃的一項重要任務，編制和實施了《安慶市2014—2017年棚戶區(qū)改造規(guī)劃》，確定了806萬m2的棚戶區(qū)改造任務和到2020年基本完成城區(qū)棚戶區(qū)改造工作的目標，提出要發(fā)揮棚戶區(qū)改造帶動城市大建設、大發(fā)展的引領作用，把解決群眾訴求作為工作出發(fā)點，以改善低收入家庭居住條件為目標，按照城市出入口形象提升、集中連片城中村改造、城市大建設配套、D級危房、歷史文化名城保護、項目資金平衡和群眾反映強烈的七條原則進行項目編報，分批分期地按照輕重緩急逐步實施棚戶區(qū)改造，并取得了良好的階段性成效。

為避免改造過程受到相關利益方逐利行為的操縱，2015年以前安慶市主要依靠政府建設安置房實現(xiàn)對棚戶區(qū)改造居民進行安置。隨著實物安置帶來的一系列矛盾逐步凸顯，2015年以后貨幣化安置逐漸占據主導地位。它既有效地改善了棚戶區(qū)居民的家庭居住條件，又有力地推動了城市建設與發(fā)展，改觀了城市面貌，同時也消化了新建商住房庫存量，使新建商品住房去庫存周期由實施21個月縮短至6個月（安慶市房地產市場管理處統(tǒng)計數據），為安慶市房地產市場健康平穩(wěn)發(fā)展和經濟社會發(fā)展做出了重要的貢獻。

2 基于房票安置的安慶市棚戶區(qū)改造模式

2.1 房票安置模式的產生

2.1.1 傳統(tǒng)的住房實物安置模式：棚戶區(qū)改造進入惡性循環(huán)

實物安置模式具有見效快的優(yōu)勢，但隨著項目的推行，弊端也逐漸顯現(xiàn)，存在前期摸底不充分、開工手續(xù)不完善、征地拆遷進度慢、安置住宅小區(qū)規(guī)劃選址眾口難調、項目建設周期長和融資難度大、后續(xù)資金存在缺口等諸多問題[14]，加之項目配套設施不完善，隨之帶來了各利益主體與政府之間的糾紛等系列社會問題。以安慶市為例，這一矛盾集中在2015年顯現(xiàn)出來，2014年棚戶區(qū)改造完成19 193套建設，后因無法持續(xù)按時完成建設，2015年下降到15 541套（圖1）。當年底安慶市棚戶區(qū)改造安置房的竣工率僅為24.05%，分配率僅為12.85%，導致“人等房”的棚戶區(qū)改造安置難、安置慢等現(xiàn)象較為普遍，加上部分已分配入住的棚戶區(qū)改造實物安置小區(qū)多為獨立集中建設，因規(guī)劃選址不佳、建設質量不高，各項配套服務設施不全，物業(yè)管理資金欠缺，形成了一定程度的居住空間分異格局，進而影響了后續(xù)棚戶區(qū)改造工作的順利推進，直接造成棚戶區(qū)改造工作進入了一種惡性循環(huán)。

圖1 安慶市2013-2017年棚戶區(qū)改造完成情況

2.1.2 房票安置模式：化解房地產去庫存背景下的創(chuàng)新之舉

統(tǒng)計數據顯示，截至到2015年底，安慶市主城區(qū)仍然有近1000萬 m2的棚戶區(qū)，存在較大的改造壓力。截止到同年10月底，按照傳統(tǒng)的實物新建棚戶區(qū)改造安置方式，安慶市僅完成了年度任務的37.12%。與此同時安慶市房地產市場存量商品住房184萬 m2，去化周期達21個月。當年中央經濟工作會議提出推進供給側結構性改革、化解房地產庫存要求。然而，要實施成功的供給側改革，就是要對準存在明顯供給抑制政策，著力破除供給抑制政策，使大量有效需求得不到釋放的領域得以釋放[15]。安慶市瞄準棚戶區(qū)改造實物安置這一抑制廣大棚戶區(qū)居民住房需求的政策，充分利用國家政策機遇，將推進供給側結構性改革與改善民生有機統(tǒng)一起來，把棚戶區(qū)改造工作作為房地產去庫存的重要舉措，計劃用三年時間，通過棚戶區(qū)改造和老舊小區(qū)整治工作，改善棚戶區(qū)居民的生活環(huán)境和居住條件。當年底，安慶市進一步完善了貨幣化補償安置政策，全面實行棚戶區(qū)改造房票安置制度，正式啟動了棚戶區(qū)改造實行“先安置、后拆遷”的房票安置模式，用時一個月時間，就完成了6129套，49.9萬 m2的棚戶區(qū)改造安置工作，占年度任務的62.88%。

2.2 房票安置模式運作機制

房屋征收安置補償政策是棚戶區(qū)改造的核心內容之一，它關系到改造成本和資金平衡、房地產市場與城市建設的聯(lián)動效應、棚戶區(qū)改造人口的重新布局以及由此引發(fā)的各種社會矛盾。在國家關于棚戶區(qū)改造安置補償鼓勵貨幣安置為主的背景下，為進一步促進棚戶區(qū)改造市場化安置，完善房屋征收安置方式，更好地改善居民住房條件，2015年9月，安慶市依據安慶市市區(qū)國有土地和集體土地與房屋征收補償安置暫行辦法，制定了《安慶市市區(qū)房屋征收房票安置辦法（試行）》。該辦法將房票界定為征收人給被征收人開具的購買安置房屋的資金憑證，其實質是貨幣化安置，只是這種貨幣化安置是比照原地或者就近建設安置房實行產權調換的政策，將應安置的房屋轉化為貨幣。房票可在市區(qū)所有參與房票結算的房地產開發(fā)企業(yè)處購買商品住房。具體運作程序是:第一，棚改戶與征收人簽訂房屋征收補償安置協(xié)議并確認房票文本；第二，棚改戶在約定時間內搬遷，領取搬遷證明和房票；第三，棚改戶自主選擇商品住房，持房票、征收補償協(xié)議與房地產開發(fā)企業(yè)簽訂商品房買賣合同；最后，由房地產開發(fā)企業(yè)與征收人辦理房票結算相關業(yè)務（圖2）。初期，房票安置適用范圍僅限于市區(qū)的棚戶區(qū)改造及園區(qū)建設、土地收儲、城市基礎設施建設等項目。鑒于房票安置方式對房地產市場的強刺激，一定程度上造成了安置房源緊張、房價上漲過快、區(qū)域性矛盾突出等問題。為進一步解決上述問題，完善房屋征收安置方式，2017年3月，安慶市修訂出臺了新的《安慶市市區(qū)房屋征收房票安置辦法》，通過將二手住房納入房票安置范圍，增加了房源供應，緩解房源緊缺，優(yōu)化了房源結構，增加了房票安置戶購房的選擇余地。

房票安置模式得以有效運轉來自于其高效的“定價機制”設計。房票票面價格的確定充分考慮到房地產是一種集合多種要素的特殊產品，其價格形成受到結構特性（如面積、樓層、結構等）、區(qū)位特性（如與公共交通、公共服務設施距離等）和鄰里環(huán)境特性（如小區(qū)環(huán)境質量、居民經濟水平等）等因素的影響[16]。房票票面價格由應安置面積價款、原房屋裝修補償及附屬物補償費和政策規(guī)定的補助、搬遷費兩部分等構成。其中，政策規(guī)定的相關費用和征收的房屋面積依據國有土地和集體土地與房屋征收補償安置暫行辦法執(zhí)行。征收房屋的面積的價格由房地產評估機構采取房地產價格評估中通用的市場比較法評估獲得。由此得出的房票票面價格在客觀合理的比準價格基礎上最大程度讓利于民。房票價值的最終實現(xiàn)有賴于交易環(huán)節(jié)相關政策保障:（1）安慶市出臺了《安慶市市區(qū)房屋征收房票安置辦法》，規(guī)定了房票的有效使用期為6個月；（2）結合城市總體規(guī)劃，通過房票安置的政策工具，充分利用房票金額的3%價格優(yōu)惠獎勵手段的引導作用，鼓勵棚改居民使用房票購買政府支持發(fā)展區(qū)域的商品房，以實現(xiàn)城市的精明增長。（3）制定房票安置三方監(jiān)管協(xié)議，將參與房票安置的開發(fā)企業(yè)和項目納入專項監(jiān)管。

圖2 房票安置政策流程圖

2.3 房票安置模式的實施成效

根據安慶市棚戶區(qū)改造辦公室2015年度棚改工作報告，截止當年12月份，累計共有34家房地產開發(fā)企業(yè)、36個項目參與房票安置，通過房票成交商品住房10365套，房票安置率近90%，總面積達115.68萬m2，占市區(qū)2015年12月份以來累計銷售商品住房面積的近44%，為消化商品住房庫存貢獻了三分之一的份額。通過建立以房票安置為主體的棚改安置模式，打通了保障住房與商品房轉換通道，使市區(qū)商品房庫存得到消化，同時也有效解決了拆遷還建房配套設施不齊全、后期服務跟不上等問題，實現(xiàn)了群眾、政府、房企和社會的多方共贏，在促進棚戶區(qū)居民的社會認同感、滿足棚戶區(qū)居民多樣化的住房需求、消化商品住房庫存、保證房源和居住環(huán)境質量及整合城市社會資源等諸多方面均取得了明顯成效。

2.3.1 促進了棚戶區(qū)居民的社會認同感

根據安慶市2016年度棚改計劃編制組的摸底結果，2016年棚戶區(qū)改造對象中有63%的低收入群體，其住房支付能力弱，依靠自己的力量無法改變自身惡劣的居住條件。棚戶區(qū)改造成為其改善居住條件的重要推動因素。通過棚改房票安置，長期生活在沒有配套設施、周圍環(huán)境臟亂的棚戶區(qū)內的居民的居住條件得到改善，實現(xiàn)了從“憂居”到“有居”再到“優(yōu)居”的三步式跨越。同時，居住弱勢群體優(yōu)先在由社會資本與政府方出資代表組建的市本級公租房ppp運維項目公司中獲得工作崗位，真正讓棚戶區(qū)改造對象分享到了城市建設的成果，在生活方式和習慣上積極融入了現(xiàn)代城市生活，提升了他們的社會認同感和自信心，弱化了城市社會分層，推動了社會融合。根據安慶市棚戶區(qū)改造工作指揮部辦公室委托安徽民力工程咨詢有限公司編制的《安慶市2018年棚戶區(qū)改造項目可行性研究報告》，對130名參與2016年棚戶區(qū)改造的棚戶區(qū)居民進行了滿意度問卷調查。問卷分析顯示，對房票安置政策措施落實情況，表示“滿意”的占52.9%，表示“基本滿意”的占29.1%，合計為82%；其中集中連片城中村、老城區(qū)棚戶區(qū)居民的合計比重分別達87.7%、77.3%（圖3）?？傮w而言，集體土地上的被征收戶對房票的支持程度要高于國有土地上的被征收戶?；谏鲜龇科卑仓萌〉玫姆e極效應，既往棚戶區(qū)改造工作中的“釘子戶”和“逆壟斷”現(xiàn)象、暴力拆遷等社會不穩(wěn)定因素等得到根治，棚戶區(qū)改造成本有效降低。新的《安慶市市區(qū)房屋征收房票安置辦法》將房票安置政策從棚戶區(qū)改造項目拓展到了園區(qū)建設、土地收儲、城市基礎設施建設等項目。

圖 3 房票安置居民滿意度抽樣調查

2.3.2 滿足了棚改居民多樣化的住房需求

通過房票安置，一方面被征遷戶待安置的時間得以有效縮短。被拆遷的棚戶區(qū)群眾憑“房票”即可到全市各樓盤選房，解決了傳統(tǒng)還建房建設過慢、棚戶區(qū)群眾分房過慢的“兩慢”問題，實現(xiàn)了快速安置，避免了給棚戶區(qū)群眾的工作生活帶來的不便和可能會產生的較高的過渡費用，變“人等房”為“房等人”；同時避免了棚戶區(qū)群眾拆遷后因集中安置而引發(fā)的群體性問題和穩(wěn)定風險。另一方面改善棚戶區(qū)居民的生活條件的同時，滿足棚戶區(qū)群眾多樣化、差異化的安置需求。與傳統(tǒng)實物安置住房建設標準低（建筑面積及生活設施），公共服務配套設施便利度差相比，房票安置讓棚戶區(qū)群眾拆遷后可根據自身征收補償狀況和實際經濟條件，按照自身對住宅構成要素（地段、面積、服務設施、鄰里環(huán)境等）的需求偏好差異，選擇不同商品住房。既可就近入住，也可舍近求遠，既可入住普通小區(qū)，也可入住檔次較高小區(qū)，化解了傳統(tǒng)的棚改中的老大難問題，避免了棚改中的不和諧因素。

2.3.3 消化了商品住房庫存

從房地產市場層面來看，減庫存是當前中小城市房地產市場的主旋律。貨幣化補償和市場化安置措施的組合，有效溝通了房地產市場供需雙方，促進了商品房去庫存。在安慶市棚戶區(qū)改造中，房票作為征收人給予被征收人購買安置房屋的資金憑證，其使用價值與房產市場價格相吻合，六個月有效使用期限的政策設計，為房地產市場釋放了購買力。此舉對樓市拉動效應明顯，以安慶碧桂園公司為例，在2015年12月份安慶市啟動棚改房票安置的當月，該公司商品住房銷售量中，“房票”購房占60%，總銷售額達2億元，最高銷售量達80套/天。增銷量、去庫存成效十分明顯，有效消化了商品住房庫存。為保障房地產市場的健康發(fā)展，安慶市住建、國土部門和參與房票安置的房地產企業(yè)簽訂了三方監(jiān)管協(xié)議，協(xié)議中明確參與房票結算的房地產開發(fā)企業(yè)12個月內不得擅自提高備案價格，保持房源價格折扣率穩(wěn)定。根據安慶市房地產市場處發(fā)布的《2016年房地產市場研究報告》，2016年4月份，安慶市主城區(qū)商品住房在實施房票安置后去化周期回落到8.8個月，較2015年底減少12.2個月，僅用4個月時間，就讓商品住房走出庫存較高狀態(tài)，步入合理化區(qū)間。截至2016年11月底，已累計辦理房票購房合同網上備案9486套（總面積106.23萬m2，合同金額52.95億元），為城區(qū)消化商品住房庫存貢獻了三分之一的份額。安慶市棚戶區(qū)改造房票安置模式通過與房地產開發(fā)企業(yè)自身的去庫存有機聯(lián)動，促進了房地產市場平穩(wěn)健康發(fā)展。

2.3.4 優(yōu)化了房源和居住環(huán)境質量

作為貨幣化安置的一種形式，房票安置通過將住房保障與市場運行有效結合，順應了居住地產新常態(tài)，在保障低收入家庭居住權利的同時，還推動了新房和二手房兩個市場的發(fā)展[17]。從長期來看，房票安置推動了整個住宅市場租金的提高，開發(fā)商新建高端住宅利潤空間增大，由此吸引了更多高端房企的進入，同時通過優(yōu)化土地供應結構，增加公共服務設施用地，打造精品樓盤，提高了房屋質量，改善了住房供給結構。另外，由于租金提高和住宅過濾加快，降低了低收入家庭安置后的退出率，提高了各階層的住宅水平，使二手房市場得到快速發(fā)展。此舉避免了傳統(tǒng)的棚戶區(qū)群眾進入安置小區(qū)后的管理難問題，有利于物業(yè)管理、社會管理和文明創(chuàng)建，徹底解決了棚戶區(qū)被拆遷群眾剛剛擺脫了“臟亂差”，又步入了安置房這一“城中村”的突出問題。同時，安慶市結合濱江城市的市情，創(chuàng)造性的將棚戶區(qū)改造與城市內河生態(tài)整治有機結合，拆除長江沿線1 km范圍內的城中村和散亂污企業(yè)約4200套、50萬 m2，拆除地塊房屋建筑后，長江沿岸整體風貌得到明顯改善，城市自然環(huán)境和防汛排澇能力得到增強，為打造水清岸綠的濱江現(xiàn)代化城區(qū)奠定了基礎。

2.3.5 節(jié)約了建設用地指標

根據2016年6月安徽省人民政府出臺的《安徽省扎實推進供給側結構性改革實施方案》，該方案明確提出要“有序調控房地產用地供應、分類確定土地供應規(guī)?！?、“提高棚戶區(qū)改造貨幣安置比例，對在售商品住房消化周期超過2年的，原則上不再安排新建棚改安置住房”。從安慶市政府層面來看，在推進供給側結構性改革背景下，房票安置政策帶來了房產開發(fā)的增值，而房產開發(fā)受制于建設用地指標管控。棚改釋放了大規(guī)模的城中村、城邊村等低效存量用地，合理再開發(fā)整理出的建設用地指標既能滿足指標供給新區(qū)建設緊湊型城市，又可以在一定程度上騰出一定量的城市用地指標用于城市公園綠地、立體停車場、必要的公共基礎設施等關系城市發(fā)展的民生工程中去，節(jié)約了土地資源和建設用地指標，實現(xiàn)了“老城做減法，新城做加法”的城市布局調整。

2.4 房票安置模式應用中存在的問題

棚戶區(qū)改造房票安置工作既是涉及多方利益主體的合約安排，也是一項逐步摸索完善的工作和實施運營頗為復雜的系統(tǒng)工程。安慶市的經驗表明，要順利實施棚戶區(qū)改造房票安置工作，就必須處理好征收和安置兩項工作，而實踐中的難點集中在安置方面，主要有以下三個問題:

2.4.1 土地供應時滯效應明顯

土地放量是抑制房價上漲最有效的手段。安慶市自2015年底大規(guī)模實施棚戶區(qū)改造，一方面，大量有著住房剛需的被征收戶（房票持有者）進入房地產市場，房價被大幅抬高；另一方面，從被征遷的棚戶區(qū)居民搬遷到政府拆遷形成凈地再到最終的土地整理收儲通常需要1年左右的時間。國內相關實證研究表明[18]，從土地儲備到最終實現(xiàn)房地產市場供應存在著7～8個季度的滯后性。因為沒有準確預判棚戶區(qū)改造帶來的大規(guī)模的住房需求，安慶市土地收購部門沒有及時高效的向土地市場“吐故”來增加土地供應量，以抑制因為大量房票的發(fā)放造成的房價上漲甚至商品房供應不足，一定程度上影響了棚戶區(qū)改造實施的效果。

2.4.2 計劃制定的一元決策弊端凸顯

棚戶區(qū)年度改造計劃理應是城市近期建設規(guī)劃、城市住房專項規(guī)劃和棚戶區(qū)改造三年計劃等各類專項規(guī)劃的具體落實。而在實踐中，由于政府一方負責前期拆遷實施和相關資金籌備，從提出改造到計劃制定也就由區(qū)級政府摸底上報到市級政府論證實施的封閉式操作，整個過程居民、相關利益主體都被排斥在計劃制定決策之外。政府在明確改造項目后，委托第三方機構對擬征收項目進行摸底等程序后進入征收程序，這一過程中一元決策所體現(xiàn)的是政府以經濟為導向，被征收戶的相關利益訴求如安置問題被忽略。這就為后期安置協(xié)議的簽訂增加了重重阻力。

2.4.3 房票安置制度有待進一步細化

棚戶區(qū)改造房票安置模式的政策前期主要針對的是一手新建住宅商品房“去庫存”實行時間不長，成熟度有待提高，還存在一些亟需解決的問題，如這種安置方式無法解決部分低收入群體小面積住房通過棚改征收在房地產市場上實現(xiàn)房票安置。該政策的適用條件、實施機制（票源、房源管理）、退出機制和保障機制仍有待進一步完善。

3 政策建議

基于對安慶市棚戶區(qū)改造房票安置模式的經驗總結和問題分析，在該市下一步棚戶區(qū)改造模式探索和完善過程中，應以多元民主理論為政治基礎，按照漸進主義公共治理模式[19]，從供給側出發(fā)，著力完善政策框架，細化政策路徑的設計，有計劃的推行如下的政策調整或改進:

（1）精準把握土地供應節(jié)奏，充分發(fā)揮其在房票安置中調節(jié)作用。充分考慮土地調控措施到對土地市場的供求狀況存在一定的時間間隔，做好土地收購與供應計劃和棚戶區(qū)改造計劃的銜接。棚戶區(qū)改造過程中，要適時評估房地產供需現(xiàn)狀，加大商品住房土地出讓力度，適當劃小出讓地塊面積，吸引開發(fā)商參與到區(qū)塊開發(fā)中。督促已取得土地的房地產企業(yè)加快開工進度，形成新的商品住房供應，避免出現(xiàn)商品住房庫存不足的情況。

（2）優(yōu)化棚戶區(qū)改造計劃和房票安置房源供給結構。以棚戶區(qū)改造計劃編制為切入點，結合城市發(fā)展各專項規(guī)劃，明確改造重點及先后順序，既關注“土地-資金”平衡的政府利益，又要兼顧被征收戶等相關利益方的私人利益訴求，精準掌握被征收戶的職業(yè)、收入、居住現(xiàn)狀、安置意愿等實際情況，按照先自上而下和自下而上相結合的原則制定棚戶區(qū)改造計劃，特別是要從供給側出發(fā)，加強被征收戶與房地產市場主體的銜接。在保持建筑密度和容積率等規(guī)劃條件不變的前提下，引導房地產開發(fā)商適量增加小戶型商品房供應，積極推動開發(fā)企業(yè)采用裝配式建筑進行開發(fā)建設，鼓勵企業(yè)按照綠色建筑進行設計建造，推行住宅全裝修，滿足房票安置群眾對高品質住房的需求，以有力的房票安置工作，推動供給側結構性改革，實現(xiàn)“穩(wěn)增長、調結構、惠民生、防風險”目標，構建棚戶區(qū)改造新局面。

（3）進一步完善房票安置政策。一是延長房票的有效使用期和擴大房票安置覆蓋面。將房票房源向二手房、廉租房、經濟適用房、公租房、門面房等延伸，確?？蛇x房源充裕，確?！耙苑康热恕?。二是建立完善的房票價格形成機制。房票價格是保障房票安置順利推進的重要前提，進一步完善被征收房屋應安置面積價格評估的基本程序，建立評估企業(yè)備選庫制度，實行三家評估公司“背靠背”地評估，確保房票價格合理。三是緊密結合城市發(fā)展規(guī)劃設計房票安置優(yōu)惠政策，引導居民向城市增長區(qū)遷移，實現(xiàn)城市緊湊集約發(fā)展。四是加強房票資金結算、房票貸款擔保等相關政策的研究和出臺，進一步推動集體土地上房屋征收安置市場化改革，打造房屋征收與商品房供應、住房保障、住房貸款“三通工程”，實現(xiàn)共贏發(fā)展。四是搭建“棚戶區(qū)改造房票安置”管理信息平臺。通過信息化手段，建立包含棚改計劃管理（棚改項目、被征收戶等各方主體信息）、房源管理（進入、退出）、房票結算管理（簽發(fā)、使用、結算、清算）等子平臺，以便在信息系統(tǒng)中跟蹤棚戶區(qū)改造房票安置全過程每一環(huán)節(jié)，為相關部門施行監(jiān)督管理提供真實詳細的信息。

（4）進一步優(yōu)化房票安置政策的實施環(huán)境。政府相關部門加強對參與房票安置的房地產開發(fā)企業(yè)的監(jiān)督管理，督促房地產開發(fā)企業(yè)落實三方監(jiān)管協(xié)議，落實誠信管理制度和投訴核查制度，探索建立房票購房超市，為房票購房者提供一站式服務，打擊相關房地產開發(fā)企業(yè)捂盤惜售和借機漲價的行為，營造良好的房票安置氛圍。

在國內房地產市場出現(xiàn)分化的背景下，通過房票安置模式實施棚戶區(qū)改造對三四線城市樓市去庫存，推動經濟供給側改革，穩(wěn)定經濟增長有著積極的現(xiàn)實意義。本文以安慶近三年實施的棚戶區(qū)改造房票安置工作經驗作為借鑒，在對其產生機理、運作機制、實施成效分析的基礎上，剖析了棚戶區(qū)改造房票安置模式全過程中存在的棚改計劃制定一元決策弊端，房票制度的閉合管理和土地供給時序等問題，提出了把控商品房供應節(jié)奏、拓寬房票安置適用面、優(yōu)化房源供給結構等若干政策路徑及建議。由于棚戶區(qū)房票安置工作的復雜性與系統(tǒng)性，還需要從土地市場、房產市場、房地產資金市場、政策管理、金融政策等角度進一步研究，使房票安置工作臻于完善，這將成為下一階段的工作方向。