“一帶一路”倡議和“自貿(mào)區(qū)”的建立標(biāo)志著中國改革開放新格局已經(jīng)形成，中國將以更加開放的視野、更積極主動的姿態(tài)融入全球經(jīng)濟。自2013年上海自貿(mào)試驗區(qū)*2013年9月上海自貿(mào)試驗區(qū)建立，目前全國共有12個自貿(mào)試驗區(qū)。設(shè)立以來，海關(guān)在關(guān)注“一線放開、二線安全、高效管住”這一具體目標(biāo)的同時，對照國際標(biāo)準(zhǔn)提升通關(guān)便利化和快捷化已經(jīng)成為我國海關(guān)亟需解決的問題，如何做到在加速貨物通關(guān)的同時保障貿(mào)易安全是各國關(guān)注的焦點，而“經(jīng)認(rèn)證的經(jīng)營者”制度 (Authorized Economic Operator，以下簡稱AEO制度) 的實踐和推廣，實現(xiàn)了這兩種理念的結(jié)合，為此2018年3月中國海關(guān)總署出臺《中華人民共和國海關(guān)企業(yè)信用管理辦法》(以下簡稱《信用管理辦法》)，進(jìn)一步構(gòu)建了我國海關(guān)AEO制度，成為目前我國AEO制度最重要的法律依據(jù)，表明我國海關(guān)正在大力推進(jìn)AEO制度的實施。雖然，近年來我國海關(guān)AEO制度的實施取得了一系列成績，但是目前要全面推進(jìn)AEO制度的實施還存在諸如制度設(shè)計、監(jiān)管手段、信息質(zhì)量、合作機制等方面的問題，只有及時有效地解決這些制度問題和實踐問題，才能構(gòu)建符合我國國情的全面實施AEO制度的良好路徑。

一、AEO的理論內(nèi)涵及制度價值

(一)AEO的理論內(nèi)涵

隨著經(jīng)濟全球化的發(fā)展和科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，提升貿(mào)易便利化水平是世界各國應(yīng)履行的義務(wù)，同時貿(mào)易安全也成為世界各國重點關(guān)注的問題。特別是美國“9·11”恐怖事件后，許多國家擔(dān)憂跨國犯罪、恐怖主義等破壞因素很容易給脆弱的全球貿(mào)易體系帶來安全威脅，*Jackson Andrew，“Trade Facilitation and Supply Chain Security： A Globally Integrated Approach，” World Customs Journal，Vol.5,No.2,2011.促進(jìn)貿(mào)易便利化和加強貿(mào)易安全之間的矛盾日益顯現(xiàn)。為了緩解這一矛盾，世界海關(guān)組織(以下簡稱WCO)2005年6月簽署了《全球貿(mào)易安全與便利標(biāo)準(zhǔn)框架》(以下簡稱《標(biāo)準(zhǔn)框架》)，其目的和內(nèi)容主要是制定確保貿(mào)易便利與安全的標(biāo)準(zhǔn)與原則，其中AEO制度是其核心內(nèi)容，要求各成員國在海關(guān)管理中按照《標(biāo)準(zhǔn)框架》的原則和標(biāo)準(zhǔn)制定和實施AEO制度。根據(jù)《標(biāo)準(zhǔn)框架》對AEO的定義“……以任何一種方式參與貨物國際流通，并被海關(guān)當(dāng)局認(rèn)定符合世界海關(guān)組織或相應(yīng)供應(yīng)鏈安全標(biāo)準(zhǔn)的一方，包括生產(chǎn)商、進(jìn)口商、出口商、報關(guān)行、承運商、理貨人、中間商、口岸和機場、貨站經(jīng)營者、綜合經(jīng)營者、倉儲業(yè)經(jīng)營者和分銷商?！盇EO是海關(guān)授予企業(yè)的一種認(rèn)證資格，企業(yè)如果獲得該資格即可避免繁瑣的通關(guān)和查驗程序，享受額外的便利化措施。因此，AEO制度是為了實現(xiàn)《標(biāo)準(zhǔn)框架》的基本目標(biāo)。

目前，WCO的《標(biāo)準(zhǔn)框架》明確規(guī)定未來世界海關(guān)管理的基本方向是建立和實施AEO制度。首先，如果企業(yè)要得到供應(yīng)鏈上其他經(jīng)濟體的認(rèn)可，其前提是取得“AEO”資格，這也是 《標(biāo)準(zhǔn)框架》所有內(nèi)容的基礎(chǔ)。迄今，WCO成員中已有 168個成員簽署了《標(biāo)準(zhǔn)框架》，其中已經(jīng)建立AEO制度的國家與地區(qū)達(dá) 65個，許多成員修改其國內(nèi)海關(guān)法，最主要的內(nèi)容就是建立或完善AEO制度， 2016年5月歐盟《海關(guān)法》的修改與實施，其主要變化就是 AEO 制度的完善。目前，中國海關(guān)已與歐盟、新加坡、韓國、日本等多個國家和地區(qū)簽訂了AEO互認(rèn)安排并已正式實施；中國正與“一帶一路”沿線重要節(jié)點國家開展AEO互認(rèn)磋商，爭取到2020年完成AEO互認(rèn)覆蓋我國80%的外貿(mào)出口額。[注]《海關(guān)總署：我國已與35個國家和地區(qū)達(dá)成AEO互認(rèn)安排》，《經(jīng)濟日報》2017年11月30日。特別是2017年2月，以海關(guān)現(xiàn)代化管理為核心內(nèi)容的WTO《貿(mào)易便利化協(xié)定》(以下簡稱WTO《TFA》)正式生效，我國作為第16個成員接受WTO《TFA》，積極履行其第一部分貿(mào)易便利化的實質(zhì)義務(wù)。[注]WTO《貿(mào)易便利化協(xié)定》第一部分貿(mào)易便利化包括：信息公布、AEO制度、預(yù)裁定、“單一窗口”制度、上訴審查程序、公正性透明度措施、進(jìn)出口規(guī)費、貨物放行與結(jié)關(guān)、過境自由、海關(guān)合作等共40余項便利措施。WTO《TFA》對AEO的規(guī)定與WCO《標(biāo)準(zhǔn)框架》的規(guī)定一脈相承，而且更注重透明度建設(shè)和中小企業(yè)的參與，鼓勵各成員國積極開展AEO互認(rèn)，追求通關(guān)便利化各項措施的協(xié)調(diào)發(fā)展。

(二)AEO的制度價值

《標(biāo)準(zhǔn)框架》賦予了AEO“保障安全”和“促進(jìn)通關(guān)便利”兩大制度價值，通過實施AEO制度，海關(guān)能夠提升對風(fēng)險的防控，保障貨物供應(yīng)鏈的安全，促進(jìn)監(jiān)管資源的有效配置；AEO企業(yè)能夠享受簡化單證、縮短通關(guān)時間等優(yōu)惠措施，因此，AEO制度對海關(guān)和商界都具有十分重要的價值。

1.保障貿(mào)易供應(yīng)鏈安全。AEO制度實質(zhì)上是基于構(gòu)建一個安全供應(yīng)鏈而設(shè)立的，因此，保障安全是AEO制度的首要目標(biāo)和根本的價值追求。圍繞 “海關(guān)與海關(guān)間的協(xié)作”“海關(guān)與商界間的伙伴關(guān)系”這兩大支柱，《標(biāo)準(zhǔn)框架》規(guī)定了設(shè)立AEO制度的目標(biāo)和各項標(biāo)準(zhǔn)。首先，《標(biāo)準(zhǔn)框架》要求各國海關(guān)建立完善的監(jiān)管程序，充分利用電子信息系統(tǒng)識別高風(fēng)險貨物，保障貨物運輸?shù)陌踩?；其次，《?biāo)準(zhǔn)框架》要求確保低風(fēng)險貨物的迅速通關(guān)，減少企業(yè)重復(fù)和復(fù)雜的申報程序，目的在于保證AEO企業(yè)從建立并完善自身安全系統(tǒng)的投資中獲得回報。一般在企業(yè)提出AEO資格申請后，各國海關(guān)都會首先審查企業(yè)的內(nèi)部控制、財務(wù)、外部信用和進(jìn)出口記錄等信息，對企業(yè)管理和守法情況進(jìn)行評級，提前鑒別風(fēng)險，督促企業(yè)確保貿(mào)易安全，加強對失信違法企業(yè)的布控和監(jiān)管。

2.促進(jìn)貿(mào)易便利化。貿(mào)易便利化在世界范圍內(nèi)尚沒有統(tǒng)一的概念， WTO《TFA》在其前言中對貿(mào)易便利化表述為：改善進(jìn)出口貿(mào)易的透明度、可信度及提升進(jìn)出口效率的邊境管理措施；亞太經(jīng)合組織(簡稱APEC)認(rèn)為貿(mào)易便利化的目的是削減企業(yè)在跨國交易中的技術(shù)性和制度性壁壘，從而減少交易成本和簡化交易手續(xù)，促進(jìn)國際貿(mào)易的發(fā)展。但無論各個組織和國家采用何種表述方式，都可以看出它們對效率的共同追求。AEO制度是海關(guān)賦予認(rèn)證企業(yè)低查驗率、簡化單證等便利措施，作為企業(yè)加強自我管理的回報，這些優(yōu)惠措施能夠大幅縮短企業(yè)的通關(guān)時間，降低通關(guān)成本。AEO制度將海關(guān)在通關(guān)環(huán)節(jié)所承受的壓力合理地分散到海關(guān)的前期和后期管理中去，兼顧了貿(mào)易的安全與便利，在創(chuàng)造國際貿(mào)易安全環(huán)境的同時也契合了貿(mào)易便利化追求效率的本質(zhì)。

二、我國海關(guān)AEO制度設(shè)計及實施困境

我國作為WCO成員之一，高度關(guān)注貿(mào)易安全和便利，非常重視海關(guān)對企業(yè)的監(jiān)管工作，積極落實《標(biāo)準(zhǔn)框架》的宗旨，推進(jìn)我國AEO制度的設(shè)計和實施，先后制定了《分類管理辦法》《海關(guān)認(rèn)證企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》《信用管理辦法》及其配套制度，使我國社會信用體系與AEO制度實現(xiàn)了一定程度的融合，逐步實現(xiàn)AEO制度轉(zhuǎn)化為我國國內(nèi)法。在海關(guān)組織的推動下，我國AEO制度的實施已經(jīng)取得一系列的成效，但目前全面有效地推進(jìn)AEO制度的實施仍然面臨諸多問題。

(一)我國AEO制度設(shè)計考量

1.AEO制度向國內(nèi)法的轉(zhuǎn)變。2008年我國海關(guān)在WCO《標(biāo)準(zhǔn)框架》和《AEO指南》等國際文件指導(dǎo)下，頒布實施了《中華人民共和國海關(guān)企業(yè)分類管理辦法》(以下簡稱《分類管理辦法》)，繼承了《標(biāo)準(zhǔn)框架》的原則及宗旨，對企業(yè)實行了分類管理，改變了海關(guān)傳統(tǒng)的單一監(jiān)管貨物的方式，實現(xiàn)了貨物與企業(yè)并重監(jiān)管的模式，將AEO制度轉(zhuǎn)化為國內(nèi)立法，標(biāo)志著我國AEO制度的初步確立；2014年我國海關(guān)總署出臺了《中華人民共和國海關(guān)企業(yè)信用管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)和《海關(guān)認(rèn)證企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》作為《分類管理辦法》的重要補充；為了適應(yīng)我國“一帶一路”倡議和自貿(mào)區(qū)建設(shè)的不斷發(fā)展，加強社會信用體系構(gòu)建，推進(jìn)履行WTO《TFA》的實質(zhì)義務(wù)，2018年3月，海關(guān)總署頒布了《信用管理辦法》，取代了原有的《暫行辦法》，[注]海關(guān)總署關(guān)于《中華人民共和國海關(guān)企業(yè)信用管理辦法》及相關(guān)配套制度實施有關(guān)事項的公告(海關(guān)總署公告2018年第32號)規(guī)定自2018年5月1日起，《海關(guān)認(rèn)證企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》(海關(guān)總署公告2014年第82號)作為《信用辦法》配套執(zhí)行文件繼續(xù)有效。海關(guān)按照《信用管理辦法》和《海關(guān)認(rèn)證企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》對企業(yè)實施認(rèn)證。表明我國AEO制度的法律體系已經(jīng)建立。

2.AEO制度與社會信用體系逐漸融合?！缎庞霉芾磙k法》吸收了歐美的成熟經(jīng)驗，進(jìn)一步細(xì)化和規(guī)范了我國AEO制度，是海關(guān)在推進(jìn)通關(guān)一體化，構(gòu)建法治化、國際化、便利化營商環(huán)境的最新舉措，成為我國構(gòu)建AEO制度的主要法律依據(jù)，促使我國AEO制度與社會信用體系的接軌和融合。

第一，加強企業(yè)信用體系建設(shè)，明確企業(yè)信用分類管理。我國AEO制度的設(shè)計，符合國家社會信用體系建設(shè)的原則和要求。海關(guān)按照國家社會信用體系建設(shè)的總體架構(gòu)將企業(yè)劃分為高級認(rèn)證企業(yè)、一般認(rèn)證企業(yè)、一般信用企業(yè)和失信企業(yè)四類進(jìn)行管理，實踐中，海關(guān)從內(nèi)部控制、財務(wù)狀況、守法規(guī)范、貿(mào)易安全和附加標(biāo)準(zhǔn)五大方面對企業(yè)進(jìn)行認(rèn)證評估。當(dāng)全部項目達(dá)標(biāo)且總分在95分及以上時，企業(yè)可以獲得AEO認(rèn)證資格，企業(yè)根據(jù)獲得AEO資格的層級享受海關(guān)給予的通關(guān)便利及其他各種優(yōu)惠措施；而失信企業(yè)會受到海關(guān)嚴(yán)密監(jiān)管，將面臨更高的查驗率和單證的重點審核。第二，擴大海關(guān)信用信息采集范圍，進(jìn)行大膽的制度創(chuàng)新。首先，充分考慮到企業(yè)內(nèi)部人員的信用狀況對企業(yè)日常經(jīng)營的影響，海關(guān)將信息采集的客體從企業(yè)擴展到企業(yè)相關(guān)人員；其次，將對刑事處罰信息的收集正式納入立法，從單純采集行政管理部門的信息擴展到行政許可、行政處罰和刑事處罰等；最后，將與企業(yè)進(jìn)出口相關(guān)的信息也納入到海關(guān)采集信息的范圍。第三，擴大便利化措施、確定量化標(biāo)準(zhǔn)?！缎庞霉芾磙k法》最大的特點在于擴大了便利化措施并制定不同等級企業(yè)的差異化管理標(biāo)準(zhǔn)。首先，在便利化方面，從查驗率、單證審核等傳統(tǒng)舉措擴展到貨物運抵前申報、減少或免除擔(dān)保等新領(lǐng)域，給予了AEO企業(yè)更多便利化措施。例如：在出口貨物運抵海關(guān)監(jiān)管區(qū)之前向海關(guān)申報，因不可抗力中斷國際貿(mào)易在恢復(fù)后優(yōu)先通關(guān)；高級認(rèn)證企業(yè)可以向海關(guān)申請免除擔(dān)保、減少對企業(yè)查驗的頻次；其次，在標(biāo)準(zhǔn)化方面，將之前的《暫行辦法》所用的“ 較低”“先行”“較高”等模糊措辭轉(zhuǎn)變?yōu)椤?0%”“20%、80%以上”等量化指標(biāo)，嚴(yán)格劃分出差異化管理的梯度，降低了海關(guān)日常執(zhí)法的恣意性，有利于AEO制度便利化措施的落實和細(xì)化。

(二)我國AEO制度實施中的困境

與歐美等發(fā)達(dá)國家相比，我國構(gòu)建AEO制度的時間較晚，經(jīng)驗不足、服務(wù)理念和認(rèn)識水平都有一定程度的差異。近年來雖然我國政府加大力度完善和推行AEO制度，但是，我國目前要全面實施AEO制度仍然面臨諸多問題。

1.制度設(shè)計不完善，缺乏統(tǒng)一的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)。 我國2018年出臺的《信用管理辦法》在第三章專門規(guī)定了AEO認(rèn)證條款，[注]《信用管理辦法》第三章第11條到第22條。進(jìn)一步細(xì)化了認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)證程序。但是目前要在全國海關(guān)全面推進(jìn)AEO制度的實施仍然存在認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題。因為，除了我國海關(guān)總署制定的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)和程序外，各地海關(guān)還根據(jù)各地企業(yè)的具體情況制定相關(guān)的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和配套措施，而且這些地方標(biāo)準(zhǔn)和措施極不穩(wěn)定，朝令夕改、認(rèn)證成本高、程序復(fù)雜，審批繁瑣等問題嚴(yán)重影響了AEO制度在我國的進(jìn)一步實施。

2.海關(guān)與企業(yè)之間的關(guān)系有待改變，伙伴關(guān)系尚未建立。我們通過研究世界各國海關(guān)AEO制度實施的狀況發(fā)現(xiàn)，建立“關(guān)企良好的伙伴關(guān)系”是成功實施AEO制度的基礎(chǔ)。傳統(tǒng)模式中，我國海關(guān)與企業(yè)是管理與被管理的角色，在通關(guān)便利化建設(shè)中，商界的權(quán)益由海關(guān)單方面決定，海關(guān)并不關(guān)心是否真正滿足了商界的需求。雖然近年來我國海關(guān)提出“關(guān)企合作伙伴關(guān)系”的新型服務(wù)理念，但實踐中管理與被管理的傳統(tǒng)思維模式仍未得到較好的轉(zhuǎn)變，各地海關(guān)在制定與實施各項政策的過程中仍然存在重監(jiān)管輕服務(wù)的現(xiàn)象。調(diào)研中顯示：海關(guān)人員認(rèn)為海關(guān)與企業(yè)的關(guān)系是管理與被管理的關(guān)系的比例高達(dá)30%。[注]數(shù)據(jù)來自課題組2018年4月對我國某直屬海關(guān)企業(yè)管理部門的調(diào)研。顯然，這種海關(guān)與企業(yè)之間被動式的管理關(guān)系不利于AEO制度的推進(jìn)。

3.海關(guān)與相關(guān)部門合作不緊密，信息互認(rèn)不暢通。AEO制度的有效實施不僅需要海關(guān)內(nèi)部各個部門的配合，更需要政府相關(guān)部門的合作與協(xié)調(diào)。我國《信用管理辦法》第四條又明確提出推進(jìn)“三互”海關(guān)合作原則，[注]《信用管理辦法》第四條 海關(guān)根據(jù)社會信用體系建設(shè)有關(guān)要求，與國家有關(guān)部門實施守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒，推進(jìn)信息互換、監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助(以下簡稱“三互”)。但從目前實踐看，無論是海關(guān)內(nèi)部或海關(guān)與政府相關(guān)部門之間都沒有真正落實“三互”原則。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)：海關(guān)內(nèi)部各部門對AEO制度的實施工作缺乏統(tǒng)籌和分工，職責(zé)交差重疊，導(dǎo)致海關(guān)各業(yè)務(wù)部門在政策落實工作中無法協(xié)調(diào)合作；同時海關(guān)與其他相關(guān)政府部門(如：工商、稅收、銀行等)沒有做到管理鏈條上的良性對接，突出的情況是相關(guān)部門之間尚未實現(xiàn)信用信息共享，部門間缺乏合力推動AEO制度的實施。

4.海關(guān)檢驗風(fēng)險后置，后續(xù)監(jiān)管缺失。海關(guān)降低單證審查力度和貨物查驗比例的舉措并不代表完全放松對AEO企業(yè)監(jiān)管。相反，企業(yè)通關(guān)時間的縮短導(dǎo)致了風(fēng)險的后置，事中事后監(jiān)管便顯得尤為重要。當(dāng)前我國海關(guān)對注冊企業(yè)的稽查覆蓋率較低，有的海關(guān)對近80%的企業(yè)存在后續(xù)監(jiān)管空白；[注]數(shù)據(jù)來自課題組2018年4月對我國某直屬海關(guān)企業(yè)管理部門的調(diào)研。在傳統(tǒng)監(jiān)管模式下，海關(guān)幾乎將全部監(jiān)管力量置于通關(guān)環(huán)節(jié)，以查核企業(yè)現(xiàn)場數(shù)據(jù)的方式進(jìn)行口岸設(shè)防。[注]陳蘇明、林弘、李豪：《海關(guān)稽查和貿(mào)易安全與便利：理論基礎(chǔ)和作用路徑》，《上海海關(guān)學(xué)院學(xué)報》2009年第1期。雖然隨著通關(guān)一體化改革的推進(jìn)，將會有部分人力陸續(xù)轉(zhuǎn)移到后續(xù)監(jiān)管環(huán)節(jié)，但短時間內(nèi)仍無法填補如此巨大的監(jiān)管空白，這就需要我國積極探索新的監(jiān)管方式應(yīng)對后續(xù)監(jiān)管缺失問題。

三、推進(jìn)我國AEO制度全面實施的路徑選擇

通過研究我國AEO制度的設(shè)計及其實施中存在的問題，借鑒發(fā)達(dá)國家AEO制度的經(jīng)驗，筆者認(rèn)為，全面推進(jìn)我國AEO制度的實施需依從以下路徑：

(一)完善AEO制度設(shè)計，擴大其適用范圍，針對不同認(rèn)證等級的企業(yè)實行梯度化管理

保障安全是AEO制度的首要目標(biāo)。為充分發(fā)揮AEO的制度價值，我國應(yīng)將AEO的適用主體從現(xiàn)有的報關(guān)單位擴大至供應(yīng)鏈上的主要企業(yè)，延展海關(guān)監(jiān)管時空以最大限度保障安全；[注]陳蘇明：《AEO制度及國際海關(guān)AEO互認(rèn)研究——基于供應(yīng)鏈安全與便利的視角》，《國際商務(wù)研究》2012年第5期。在相關(guān)法律法規(guī)中對認(rèn)證條件和認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)做出明確具體的規(guī)范，激勵整個供應(yīng)鏈上的所有符合法定條件的企業(yè)積極申請AEO資格。

借鑒歐盟的經(jīng)驗，歐盟AEO制度設(shè)計的顯著特點就是適用范圍覆蓋了從生產(chǎn)者到消費者整個供應(yīng)鏈的各個環(huán)節(jié)，每一環(huán)節(jié)不同層級的經(jīng)營者只要滿足具體的法定標(biāo)準(zhǔn)都可以申請AEO資格；[注]WCO Research Paper No.8, Compendium of Authorized Economic Operator (AEO) Programmes, July 2010.這些基本的法定條件和標(biāo)準(zhǔn)在《歐盟海關(guān)法典》有明確的規(guī)定：良好的海關(guān)遵紀(jì)守法記錄、良好的財務(wù)狀況和償付能力證明、完善的企業(yè)管理系統(tǒng)、安全檢查記錄和風(fēng)險評估系統(tǒng)，等等；在歐盟境內(nèi)注冊的經(jīng)營者需要從數(shù)據(jù)庫調(diào)取明確具體的數(shù)據(jù)資料用以身份證明；如果經(jīng)營者是在歐盟境外設(shè)立的，要求提供該經(jīng)營者的識別號和注冊號。[注]《歐盟法典》(2016)第四部分第38-39條。歐盟將AEO成員分為三個等級： AEO C、AEO S、AEO F，[注]歐盟AEO企業(yè)的三個等級：AEO C(C指“customs simplifications” 通關(guān)便利化)適用于以通關(guān)便利為主要目標(biāo)的經(jīng)營者；AEO S(S指“security certificate” 安全認(rèn)證)除了可獲得第一種AEO C企業(yè)的通關(guān)便利化外，還可獲得各類與安全有關(guān)的通關(guān)利益；AEO F(F指“full”, 全部利益)是結(jié)合前兩者特點的AEO類型。這三個層級的AEO申請的條件各不相同，海關(guān)授予的通關(guān)便利化利益也不一樣；而當(dāng)供應(yīng)鏈上有企業(yè)淪為失信單位，海關(guān)則對其加強布控和重點查驗?！稓W盟海關(guān)法典》規(guī)定海關(guān)對不同等級的AEO資格實行嚴(yán)格的梯度化管理：申請AEO C認(rèn)證的企業(yè)要求提供除了安全記錄外的其他最基本的法定條件，獲得AEO C認(rèn)證身份的經(jīng)營者享有海關(guān)程序簡化的通關(guān)便利與提速降費的好處；申請AEO S認(rèn)證的企業(yè)除了需要具備AEO C認(rèn)證最基本的法定條件外，還需要提供經(jīng)營者的安全指數(shù)和風(fēng)險防范措施的證明，獲得AEO S資格的企業(yè)被認(rèn)為是對其經(jīng)營活動有適當(dāng)安全保障的經(jīng)營者，在國際供應(yīng)鏈中是最可靠的伙伴，享有各種與安全有關(guān)的通關(guān)便利化利益；AEO F認(rèn)證資格的申請要求經(jīng)營者具備更高更嚴(yán)格的條件，同時滿足前兩種層級AEO認(rèn)證的法定標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)然也享有前兩種認(rèn)證資格的全部便利和好處。[注]《歐盟海關(guān)法典》(2016)第四部分第40-41條。可見，歐盟AEO制度的設(shè)計不僅關(guān)注海關(guān)提速降費的通關(guān)便利化，更強調(diào)經(jīng)營者是否采取充分的安全保障措施來增強供應(yīng)鏈的安全指數(shù)。對企業(yè)而言，獲得AEO資格的企業(yè)在整個國際供應(yīng)鏈中安全性高、可信度大；從海關(guān)監(jiān)管而言，海關(guān)可以將更多的資源投入到非AEO認(rèn)證的貨物防控中，大大降低了監(jiān)管成本。

目前我國AEO制度主要依靠海關(guān)行政規(guī)章推行，借鑒歐盟和其他發(fā)達(dá)國家AEO制度設(shè)計和實踐經(jīng)驗，我國AEO制度設(shè)計和管理應(yīng)當(dāng)有如下思路：建立相應(yīng)的法律體系，把AEO制度上升到法律層面；以法律的形式確立認(rèn)證AEO的具體標(biāo)準(zhǔn)和條件，明確規(guī)定獲得各層級AEO資格的經(jīng)營者所享有的便利化利益；鼓勵全產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的企業(yè)都積極獲得AEO資格申請，這不僅有利于供應(yīng)鏈上任何一個環(huán)節(jié)的經(jīng)營者通關(guān)便利和保障貿(mào)易安全，同時海關(guān)在貨物進(jìn)出口之前就掌握了AEO企業(yè)的有關(guān)信息，增強了海關(guān)監(jiān)管的國家安全，使安全準(zhǔn)入風(fēng)險防控更具有針對性和有效性。

(二)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，增強政府部門服務(wù)意識，構(gòu)建海關(guān)與商界的平等伙伴關(guān)系

對照國際標(biāo)準(zhǔn)，轉(zhuǎn)變政府管理理念，建立服務(wù)型政府是我國推進(jìn)AEO制度實施的重要前提?！缎庞霉芾磙k法》中的協(xié)調(diào)員制度，即是海關(guān)與企業(yè)建立溝通渠道、創(chuàng)新關(guān)企關(guān)系的良好措施。但現(xiàn)實中，協(xié)調(diào)員一般是海關(guān)的企業(yè)管理部門人員兼任，較少接觸一線港口查驗工作，不了解通關(guān)報檢程序，對于具體問題，協(xié)調(diào)員經(jīng)常不能及時予以解決。

美國C-TPAT計劃[注]美國C-TPAT (全稱Customs-Trade Partnership Against Terrorism)，即“海關(guān)-貿(mào)易商反恐聯(lián)盟”，美國2002年4月正式實行AEO制度。是美國海關(guān)與商界建立貿(mào)易伙伴關(guān)系的制度，強調(diào)海關(guān)與政府各相關(guān)部門的合作協(xié)調(diào)，共同維護(hù)供應(yīng)鏈系統(tǒng)的安全。為鼓勵全產(chǎn)業(yè)鏈各個環(huán)節(jié)的企業(yè)主動申請AEO資格，充分保障貿(mào)易安全，C-TPAT計劃制定了詳細(xì)且嚴(yán)格的安全標(biāo)準(zhǔn)。凡是自行確定加入C-TPAT計劃的經(jīng)營者，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《安全指南》的標(biāo)準(zhǔn)對企業(yè)經(jīng)營活動的安全狀況進(jìn)行自我評估，海關(guān)不再依賴公權(quán)力對企業(yè)進(jìn)行束縛，經(jīng)營者如果選擇加入C-TPAT計劃需要簽訂合作協(xié)議以確保安全；獲得C-TPAT認(rèn)證資格的經(jīng)營者，享有海關(guān)給予較低查驗率和“綠色通道”等優(yōu)惠的通關(guān)便利措施。海關(guān)本著與企業(yè)共同承擔(dān)責(zé)任、實現(xiàn)共贏的理念，讓商界主動與海關(guān)站在一起，共同構(gòu)建起海關(guān)與商界的伙伴關(guān)系。在C-TPAT計劃下海關(guān)采取利益交換的方式促使企業(yè)守法自律。比如，在其對外貿(mào)易區(qū)內(nèi)不再派設(shè)海關(guān)常駐官員，海關(guān)完全信任區(qū)內(nèi)的經(jīng)營者有遵紀(jì)守法的自律性，監(jiān)管方式由原來的“每單每票現(xiàn)場查驗”轉(zhuǎn)變?yōu)閷ω浳飳嵭小安欢ㄆ趯徲嫽椤?。這種關(guān)企相互信任的伙伴關(guān)系，不僅激勵企業(yè)自愿申請AEO制度的認(rèn)證，而且降低海關(guān)監(jiān)管成本，提高了行政管理效率。[注]周陽：《論美國對外貿(mào)易區(qū)的建立、發(fā)展與趨勢》，《國際貿(mào)易》 2013年第12期。同時，美國C-TPAT計劃還明確規(guī)定了海關(guān)與企業(yè)之間、海關(guān)與政府相關(guān)部門之間構(gòu)建良性互動的溝通協(xié)調(diào)機制，企業(yè)可以通過各種途徑將自身需求和對制度的建議傳遞給海關(guān)，在企業(yè)的積極配合下，海關(guān)獲得了企業(yè)進(jìn)出境的有關(guān)信息，使海關(guān)可以及時做出針對性調(diào)整，保證整個供應(yīng)鏈的安全。

我國海關(guān)和企業(yè)平等伙伴關(guān)系尚未建立，相關(guān)法律體系仍然落后。我國《海關(guān)法》明確規(guī)定了海關(guān)的法律地位是國家進(jìn)出境的監(jiān)督管理機關(guān)，這種強制性“管理與被管理”的模式在某種程度上已經(jīng)不適應(yīng)經(jīng)濟全球化的發(fā)展。歐美國家AEO制度的實施為我們提供了有益的經(jīng)驗：從法律層面明確海關(guān)與企業(yè)的平等伙伴關(guān)系，注重企業(yè)的自我管理，逐漸弱化海關(guān)的管理者形象；加強與認(rèn)證企業(yè)的交流，由以往“單向式”的企業(yè)咨詢海關(guān)答復(fù)的被動模式徹底轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖换ナ健钡幕锇殛P(guān)系；注重建立海關(guān)管理部門與政府相關(guān)部門的溝通機制，為AEO企業(yè)提供包含稅務(wù)、港務(wù)、監(jiān)管、檢疫、工商、銀行等全面協(xié)調(diào)咨詢服務(wù)，徹底從管理者向服務(wù)提供者角色的改變。

(三)利用電子化手段加強后續(xù)監(jiān)管，規(guī)范AEO企業(yè)信息質(zhì)量管理

歐美國家在AEO實施過程中格外注重對電子化手段的運用，對企業(yè)的守法信息收集和動態(tài)監(jiān)管能力較為成熟，在大幅提高監(jiān)管效率的同時降低了人力成本。歐盟為各成員國海關(guān)能夠及時掌握注冊企業(yè)的信息，建立了完整的AEO企業(yè)信息庫系統(tǒng)，[注]葛連成、路大鈞、周新曄：《企業(yè)分類管理模式下開展海關(guān)企業(yè)信用評估的思考》，《海關(guān)與經(jīng)貿(mào)研究》2014年第2期。并力爭在AEO資格申請中將相關(guān)數(shù)據(jù)電子化，方便后續(xù)監(jiān)管?！稓W盟海關(guān)法典》第39條(b)款和《歐盟海關(guān)法典實施條例》第25條對申請的企業(yè)提出了較高標(biāo)準(zhǔn)，要求企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立健全會計、運輸?shù)认到y(tǒng)，并向海關(guān)當(dāng)局開放，以便于海關(guān)監(jiān)管。歐盟海關(guān)對電子化手段的充分利用讓實施事中事后動態(tài)監(jiān)管成為可能，成功化解了便利通關(guān)和風(fēng)險后置的矛盾，在立法上體現(xiàn)在《歐盟海關(guān)法安全修正案》(2005)及其實施細(xì)則。該法規(guī)定了歐盟海關(guān)電子化實施的途徑是在歐盟內(nèi)部建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的海關(guān)電子系統(tǒng)以實現(xiàn)AEO經(jīng)營者基本信息的共享和交換?！稓W盟海關(guān)法安全修正案》明確引入了歐盟風(fēng)險識別統(tǒng)一電子化系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)，并且建立歐盟統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫用以查詢供應(yīng)鏈上所有經(jīng)營者的基本信息情況，該電子系統(tǒng)的建立有助于協(xié)調(diào)貨物出入境監(jiān)管和控制，進(jìn)一步提升通關(guān)便利和海關(guān)安全性。

我國應(yīng)當(dāng)借鑒歐盟等國家的先進(jìn)經(jīng)驗，通過加強電子化系統(tǒng)以彌補AEO認(rèn)證制度后續(xù)監(jiān)管的缺失。首先，加強海關(guān)各部門之間的信息共享，海關(guān)內(nèi)部應(yīng)當(dāng)通過內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)及時上傳企業(yè)違法違規(guī)信息，并通過“互聯(lián)網(wǎng)+海關(guān)”等電子化平臺向社會公示海關(guān)注冊和備案企業(yè)的信用信息；統(tǒng)一各業(yè)務(wù)部門數(shù)據(jù)提取口徑，提高數(shù)據(jù)分析的權(quán)威性。其次，積極構(gòu)建和利用企業(yè)信用信息系統(tǒng)。各級海關(guān)可以充分借助“信用中國”等企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)，定期對認(rèn)證企業(yè)的外部信用情況進(jìn)行匯總，提升跨部門業(yè)務(wù)的協(xié)同性，構(gòu)建數(shù)據(jù)信息的互通共享，以便及時獲取企業(yè)完整的有關(guān)信息，最大程度涵蓋供應(yīng)鏈各個環(huán)節(jié)經(jīng)營者的信息，力爭做到企業(yè)信息和各個業(yè)務(wù)部門的信息融合；第三，嚴(yán)格把握AEO認(rèn)證經(jīng)營者基本信息的質(zhì)量關(guān)，確保企業(yè)管理信息錄入工作的規(guī)范，保障AEO制度進(jìn)一步推進(jìn)和事中事后監(jiān)管的有效性。第四，借鑒歐盟經(jīng)驗鼓勵企業(yè)完善其管理系統(tǒng)。如發(fā)現(xiàn)企業(yè)違法經(jīng)營的可以中止其AEO資格責(zé)令其限期整改，如情節(jié)嚴(yán)重的應(yīng)終止其AEO資格，使其不再享有AEO企業(yè)的通關(guān)便利化等好處。

(四)加強政府相關(guān)部門間的信息共享，落實現(xiàn)有便利化措施并完善聯(lián)合獎懲制度

現(xiàn)階段我國認(rèn)證企業(yè)數(shù)量較少，企業(yè)的認(rèn)可度不高，其中高級認(rèn)證企業(yè)僅占全國海關(guān)注冊企業(yè)總數(shù)的不足1%。[注]數(shù)據(jù)來自課題組2018年3月對我國某直屬海關(guān)企業(yè)管理部門的調(diào)研，數(shù)據(jù)時間是2017年6—12月份進(jìn)出口企業(yè)信用查驗查獲等級報告。尤其對中小企業(yè)而言，由于缺乏綜合競爭力，它們在對外貿(mào)易中常處于不對等地位，所以并不重視是否具有AEO資格，甚至認(rèn)為違反海關(guān)法律法規(guī)的成本會小于AEO認(rèn)證成本。[注]薛瑞祥、吳敏、匡增杰：《我國中小企業(yè)AEO認(rèn)證中存在的問題及對策建議》，《對外經(jīng)貿(mào)》2016年第6期。隨著《信用管理辦法》的出臺和實施，便利化措施和聯(lián)合獎懲措施的落實有望扭轉(zhuǎn)以上困境，同時也對海關(guān)執(zhí)法提出了較高要求。在便利措施方面，我們調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，我國某海關(guān)2017年對一般信用企業(yè)平均查驗率為5.20%，一般認(rèn)證企業(yè)僅有2.56%，高級認(rèn)證企業(yè)為0.67%，失信企業(yè)為67.86%，差異化管理的梯度較為明顯。[注]數(shù)據(jù)來自課題組2018年3月對我國某直屬海關(guān)企業(yè)管理部門的調(diào)研，數(shù)據(jù)時間是2017年6—12月份進(jìn)出口企業(yè)信用查驗查獲等級報告。下一步我國海關(guān)應(yīng)集中監(jiān)管力量加強對失信企業(yè)的布控以達(dá)到《信用管理辦法》的要求。在此基礎(chǔ)上可以對標(biāo)WTO《TFA》和歐美立法，繼續(xù)探索新的便利化領(lǐng)域，例如啟運前申報、集中報關(guān)、通關(guān)時無需呈報實物等。聯(lián)合獎懲的完善方面，各部門間數(shù)據(jù)共享以及信息整合的工作才剛剛起步，海關(guān)對企業(yè)的守法和信用信息進(jìn)行全面評估和動態(tài)監(jiān)管缺乏有效平臺。[注]匡增杰、孫浩：《貿(mào)易安全與便利視角下加快實施我國AEO制度的路徑探析》，《上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報》2017年第2期。為提高AEO制度的吸引力和企業(yè)的違法成本，今后應(yīng)注重信息共享和聯(lián)合執(zhí)法制度建設(shè)，加緊建設(shè)統(tǒng)一的企業(yè)信息系統(tǒng)，實現(xiàn)相關(guān)部門管理信息的資源共享和集約運用。[注]胡加祥：《上海自貿(mào)區(qū)三周年績效梳理與展望》，《東方法學(xué)》2017年第1期。細(xì)化并落實“國家聯(lián)合獎懲機制合作備忘錄”的各項具體措施，切實向認(rèn)證企業(yè)提供更多優(yōu)惠，為企業(yè)帶來客觀的經(jīng)濟價值和社會效益。對違法失信、嚴(yán)重危害外貿(mào)市場公平公正秩序的AEO認(rèn)證企業(yè)應(yīng)當(dāng)加強懲戒措施，威懾失信行為。

結(jié) 語

AEO制度是一項讓海關(guān)和商界實現(xiàn)共贏的重要制度安排，目前我國大力推進(jìn)AEO制度的實施不僅可以保障我國國際貿(mào)易的便利與安全，而且可以緩解海關(guān)監(jiān)管資源相對匱乏的壓力。我國應(yīng)充分把握WCO《標(biāo)準(zhǔn)框架》和WTO《貿(mào)易便利化協(xié)定》的原則和要求，借鑒歐美國家AEO制度的先進(jìn)經(jīng)驗，結(jié)合我國企業(yè)的實際情況，不斷完善AEO制度及相關(guān)措施，構(gòu)建符合我國國情的AEO制度模式，逐步推進(jìn)AEO制度在我國的全面實施。