孫娟娟

（中國人民大學食品安全治理協(xié)調(diào)創(chuàng)新中心，北京100872）

政府這個概念最早被用來表述全部國家活動，但隨著立法、司法和執(zhí)法的區(qū)分，行政成為一種有別于其他的現(xiàn)象。[1]廣義來說，行政一詞既可以指實際活動，也可指組織機構，且能同時運用于公、私兩類事物。[2]1其中，作為一種實際活動，公共行政的出現(xiàn)是根源于人類社會生活的秩序要求。[3]當公共行政僅限于政府現(xiàn)象時，其所指的政府行政機關的執(zhí)行、管理活動因為社會經(jīng)濟的發(fā)展而呈現(xiàn)出行政疆域擴張、行政作用重構、公私界限模糊，以及規(guī)制與服務、強制與合作、單方行為與雙向互動的共存特點。[4]但不可否認的是，無論行政活動的內(nèi)容、方式如何變遷，其依舊保持著既定的目標，即追求公共利益。[2]3只是，公共利益的內(nèi)涵也隨著時間、地點及特定社會所追求的具體價值而改變。[5]29

當政府為了實現(xiàn)公共利益這一目標而開展管理活動時，行政所涉及的公共事務一是領域極為廣泛，且其疆域不斷擴張，以至于在所謂的“規(guī)制國家”的標簽下，政府行政具有了“從搖籃到墳墓”的全程管理特點。二是諸如交通、環(huán)境、健康、教育等不同領域的行政不僅具有行政的共性問題，同時也因為專業(yè)和技術要求而具有特殊性，因此，一方面，委任立法的出現(xiàn)有助于保障法律的彈性和行政立法的專業(yè)性及針對性；[6]另一方面，部門行政法的發(fā)展在服務部門法制建設的基礎上也能通過從實務到理論的升華推進行政法治作為整體的發(fā)展。[7]三是無論專業(yè)的部門行政還是綜合的公共行政，[8]行政發(fā)展所經(jīng)歷的科學化（科學管理）、民主化（公眾參與）和法治化（依法行政）以及經(jīng)濟全球化、信息化、市場化等世界潮流[9]也使得由政府主導的公共行政需要通過分化權力、轉(zhuǎn)變職能、協(xié)同合作來重塑政府、市場和社會在公共行政中的關系，并相應地改進政府行政以完成其所承擔的宏觀調(diào)控、公共服務、市場監(jiān)管、社會管理等多重任務。

在上述的進程中，政府規(guī)制的提出是否有明確的所指？而從政府規(guī)制到多元主體的合作治理，究竟是前者包含后者的一種規(guī)制改進（量變）還是兩者互為補充抑或由后者替代前者的一種變革（質(zhì)變）？對于這些問題，本文將以食品規(guī)制為具體參照領域，從規(guī)制的興起、規(guī)制的改革（regulatory reform）以及其與多元治理的關聯(lián)來予以回應。

一、興起：規(guī)制與強化規(guī)制

無論是從三權中分立出來的行政還是與政治對立的行政，其功能都在于執(zhí)行國家意志，即作為國家權力中的執(zhí)行權，負責對外的國家主權維護和對內(nèi)的社會秩序維持。但是，需要指出的是，執(zhí)行（executive）和行政（administration）雖然在使用上具有隨意性，但行政活動的專業(yè)化使得行政的內(nèi)容更為豐富，不僅指靜態(tài)的組織狀態(tài)，同時也指動態(tài)的活動內(nèi)容。相比之下，執(zhí)行則是指專門的執(zhí)行活動。[10]當法律、政策、命令等的執(zhí)行使得公共行政具有強制性時，需要指出的是，第一，公共行政在執(zhí)行中所具有的強制性是為了實現(xiàn)公共利益，因為只有強制性才能使得公共利益在與私人利益發(fā)生抵牾時具有優(yōu)先性。[2]4第二，行政中的執(zhí)行除了法律之外，還涉及到執(zhí)行上級政府制定的政策，或者行政首長的命令。第三，（公共）行政本身除了執(zhí)法，也涉及行政立法、行政司法的內(nèi)容。[11]因此，行政、執(zhí)行和執(zhí)法是相關聯(lián)卻有區(qū)別的概念。其中，法治化使得執(zhí)法成為現(xiàn)代行政的基本要素。[11]

在從行政到執(zhí)行再到行政執(zhí)法的范圍縮限中，政府對于經(jīng)濟的干預是行政對內(nèi)維護社會秩序的需要，以便通過糾正市場失靈來滿足公共利益。當?shù)聡ㄟ^經(jīng)濟行政法、法國通過經(jīng)濟公法規(guī)范上述政府干預中的工具選擇和適用時，英美的法律文化中并沒有這一類似的詞匯，為此，“規(guī)制（regulation）”一詞被借以填補這一空缺。[5]2相應的，即便規(guī)制缺乏一個精確的定義，但既有的一些定義[12]2都表明了規(guī)制的起源是作為規(guī)制者的政府機關強制性地干預市場主體的決策。鑒上，規(guī)制的興起和發(fā)展可以作如下綜述：

（一）規(guī)制概要

即便下文將要探討規(guī)制改革的必要性，但規(guī)制引入的干預作用是值得肯定的。其一，規(guī)制的目的在于保障公共利益。從戰(zhàn)后擺脫經(jīng)濟危機的應急措施到制度化、常態(tài)化的發(fā)展，[12]12政府規(guī)制首要應對的是市場中的自然壟斷和由有限或排他競爭導致的市場結構。[13]在這個方面，市場失靈被視為政府規(guī)制合理性的一個方面。[14]5-6然而，當政府的規(guī)制干預是為了公共利益時，上文已經(jīng)指出，公共利益的定位也是漸進性發(fā)展的。因此，鑒于經(jīng)濟活動中的信息不對稱和負外部性等對環(huán)境、健康這些公共利益所造成的消極后果，政府針對壟斷而施行的經(jīng)濟性干預也被強化為社會性規(guī)制，后者的顯著特點就是規(guī)制范圍的擴大。在這個規(guī)制不斷強化的過程中，“規(guī)制國家”成為了政府公共行政的新標簽。

其二，規(guī)制的優(yōu)勢在于預防性。對于工業(yè)化生產(chǎn)所帶來的風險擴大化、損害間接化等問題，私人訴訟的救濟機制因為訴訟成本高昂、被告賠償能力有限、法官專業(yè)缺失、被訴低概率導致威懾有限等不足而無法有效應對上述問題及其對于正義的破壞。[15]為此，原本的一元過錯歸責轉(zhuǎn)向了以過錯責任和風險責任為中心的二元歸責。[16]與此同時，政府的事前干預也被視為預防這些危害的新途徑。事實上，在涉及環(huán)境、健康和安全問題的規(guī)制中，風險社會的到來使得技術風險所致的危害具有范圍廣、且損害不可逆的特點。在諸如寂靜的春天（環(huán)境污染問題）、瘋牛病危機（食品安全問題）等的教訓中，政府日益重視有效識別、衡量和回應風險的規(guī)制，[17]以便保護公眾免受危害導致的安全損害。盡管事后的處罰和損害賠償對導致危害的風險性行為具有威懾力，但對于健康、生命的損害，與其等待損害后的補償，不如預先加以避免。[18]因此，當安全岌岌可危時，規(guī)制的理念遵循安全總好過抱歉的邏輯，即借助前瞻性的國家干預（如許可）來防控風險。例如，在保障食品安全的風險規(guī)制中，以風險評估為內(nèi)容的科學原則為防控食品安全風險提供了事前干預的科學依據(jù)，如是否許可某一物質(zhì)的使用，是否對潛在的風險進行警示。此外，鑒于科學不確定及風險評估在風險識別和定性中的有限性，謹慎預防原則（precautionary principle）的引入確保了在應對科學不確定性時，政府可通過前瞻性的行為保護人類免于遭受潛在的嚴重且不可逆轉(zhuǎn)的損害。

其三，規(guī)制的威懾在于處罰的多樣與梯度安排。鑒于違反規(guī)制所帶來的損害，規(guī)制除了刑事處罰這一后盾，其借助強制性執(zhí)行所確保的合規(guī)規(guī)制中本身就包含了處罰。[5]79在這個方面，執(zhí)行金字塔（enforcement pyramid）的存在表明了規(guī)制處罰的多樣性和比例性，即形式多樣的懲罰適用以違法規(guī)制行為的嚴重性為依據(jù)，自下而上的梯度安排可包括勸說、警告信、民事處罰、刑事處罰、暫停許可、吊銷許可。[19]49可以說，多樣的違規(guī)處罰選擇既能提高規(guī)制執(zhí)行的回應性，即根據(jù)違規(guī)者的主觀意愿和客觀結果選擇相應的處罰；也可以通過處罰工具的組合增加違規(guī)的成本進而提高被規(guī)制者的合規(guī)意愿。例如，修訂后的《食品安全法》在違規(guī)處罰方面突出了“組合拳”的特點，即包括約談、責令整改、行政罰款、民事賠償、停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可、行政拘留、刑事處罰等諸多威懾手段。舉例來說，約談通過商討的方式解決問題，但監(jiān)管行政處罰的后盾也使其具有無形的約束力。但與單向強制性的處罰手段相比，行政約談所蘊含的民主、平等、協(xié)商理念不僅緩解了與約談對象之間的矛盾，也有助于提高行政執(zhí)法的效率和質(zhì)量。[20]此外，行政拘留則針對“怕關不怕罰（款）”的食品行業(yè)違法者提高了具有威懾力的處罰力度；而單處、并處以及多次違法的從重和加重處罰的梯度安排也可針對違法的復雜性提供有針對性的選擇。

（二）規(guī)制機構

無論是實現(xiàn)規(guī)制的公益目標，還是通過規(guī)制防控風險、懲戒違規(guī)行為，都需要規(guī)制的政策法規(guī)得到公正的制定和有效的執(zhí)行，而這有賴于機構性的安排，即由政府規(guī)制機構去完成這一任務。[21]盡管政府規(guī)制機構具有隸屬于政府、半自治機構、獨立的公共機構、自我規(guī)制機構等多種模式，[21]但是規(guī)制機構因其規(guī)制領域的專業(yè)性和規(guī)制過程中的利益博弈，以及三權（準立法、執(zhí)法和準司法）一體化的特點，需要在機構設置中突出其權威性（職權）、專業(yè)性（人才）、獨立性（防止政治和經(jīng)濟的干預）。[22]此外，從行政到執(zhí)行（執(zhí)法）到規(guī)制，依法行政同樣要求規(guī)制機構依法干預市場、管理社會。也就是說，由規(guī)制機構的合法性要求來回應“誰來規(guī)制規(guī)制者”的挑戰(zhàn)。在這個方面，可從明確的規(guī)制目標、法定的規(guī)制權限、專業(yè)的人員配備以及穩(wěn)定的規(guī)制風格來規(guī)范規(guī)制機構在專業(yè)化的行政領域內(nèi)的作用。[23]

（三）規(guī)制工具

隨著規(guī)制目標和領域的擴張，規(guī)制探討的主要內(nèi)容更集中于為了實現(xiàn)既定的目標，規(guī)制機構對于規(guī)制工具的選擇和應用，以回應“要不要干預”和“如何干預”的問題。[24]然而，由于“規(guī)制”本身沒有統(tǒng)一的定義，因此，基于規(guī)制所探索的規(guī)制工具也是概念繁多。[25]舉例來說，在最初的經(jīng)濟性規(guī)制中，為了應對自然壟斷和由有限或排他競爭導致的市場結構，政府規(guī)制所采取的是諸如針對入市和退市的規(guī)則來規(guī)范市場結構（結構規(guī)制）。此外，政府也通過價格、廣告或者最低的質(zhì)量標準規(guī)制市場中的行為（行為規(guī)制）。[13]而在隨后的社會性規(guī)制中，規(guī)制目標的差異也使得規(guī)制工具有所不同，如通過設定標準、提供信息、自愿標準和認證制度等來解決信息弱勢方由于信息不對稱所帶來的安全危害。但是，技術對于市場結構的影響和產(chǎn)品安全的改進影響了原有規(guī)制工具的有效性。[26]因此，需要重新考慮規(guī)制工具的選擇和新組合產(chǎn)生的優(yōu)勢。隨著宏觀背景的變遷，如科學技術的進步，全球市場的發(fā)展，社會目標的新動向（包容性發(fā)展、社會團結）等，無論經(jīng)濟性規(guī)制還是社會性規(guī)制，以及政府規(guī)制借助文牘（red tape）來搜集信息和干預經(jīng)濟主體的行政性規(guī)制[27]6都應在規(guī)制的改革中作出有利于減少規(guī)制負擔、提高規(guī)制質(zhì)量的改進，包括規(guī)制工具的選擇。

二、改革：放松規(guī)制和規(guī)制改進

長期以來，以問題為導向的規(guī)制也不可避免地產(chǎn)生了以下“碎片化”的問題，一是缺乏事先的規(guī)劃，繼而無法保障規(guī)制政策的連續(xù)性和一致性；二是缺乏事中的合作，尤其是不同規(guī)制機構因為規(guī)制領域的重疊性[28]而需要的必要合作；三是缺乏事后的評估，而這有助于通過對規(guī)制效果的總結改進新的規(guī)制決策。此外，上述的科學技術進步、全球經(jīng)濟發(fā)展等宏觀背景也對政府規(guī)制提出了新的挑戰(zhàn)，包括規(guī)制工具的推陳出新。有鑒于此，相較于規(guī)制的效益，規(guī)制的成本日益受到重視。概括來說，規(guī)制成本一是表現(xiàn)為被規(guī)制對象所承擔的規(guī)制負擔。例如，規(guī)制增加企業(yè)進入市場、生產(chǎn)合格產(chǎn)品的合規(guī)成本，進而不利于企業(yè)的創(chuàng)新和投資。事實上，作為規(guī)制的副產(chǎn)品，其對競爭的不利影響常常被低估。[14]17二是表現(xiàn)為規(guī)制主體的規(guī)制失靈。例如，規(guī)制俘獲使得少數(shù)利益團體因規(guī)制而受益，而本應以公益為規(guī)制目標的規(guī)制機構也會優(yōu)先考慮部門的私意。此外，規(guī)制機構和不同政府層級之間的規(guī)制重疊、不合時宜或者設計拙劣的規(guī)制都可能阻礙規(guī)制目標的實現(xiàn)。值得提醒的是，除了規(guī)制機構的能力限制，施加過多的負擔于規(guī)制機構也會導致上述的規(guī)制失靈。事實上，規(guī)制的歷時性發(fā)展表明了規(guī)制能力的培養(yǎng)和經(jīng)驗的積累具有漸進性的特點。但隨著能力和經(jīng)驗的提升，規(guī)制改革成為規(guī)制可持續(xù)的新動力，這可以借助戰(zhàn)略性的規(guī)劃實現(xiàn)更好的規(guī)制（better regulation）。

（一）放松規(guī)制

鑒于不同的規(guī)制類型，放松規(guī)制所應對的主要是經(jīng)濟性規(guī)制。當政府行政體系和市場體系都能在資源配置中發(fā)揮作用時，規(guī)制的目的在于借助政府行政體系的強制干預克服市場失靈中的壟斷。對此，最行之有效的方式就是命令控制型手段，即借助許可、禁止、標準設定和執(zhí)行來重組市場結構，以降低壟斷的危害。在這一規(guī)制模式下，命令被規(guī)制者采取合規(guī)行為的要求往往由法律法規(guī)和技術規(guī)范等予以細化，為此被規(guī)制者沒有自由選擇的空間，而其違規(guī)行為也可以由授權的規(guī)制機構通過處罰加以懲治。然而，這一規(guī)制模式一是沒有考慮被規(guī)制者的合規(guī)意愿，以及其比政府更適應市場和行業(yè)變化的事實；二是增加了政府規(guī)制的負擔，尤其是信息搜集的成本；三是一刀切的規(guī)制命令與差異化的企業(yè)規(guī)模、行業(yè)特點不相匹配，進而影響了市場機制的作用。

有鑒于此，從上世紀80年代開始，放松規(guī)制的一個主要目的就是為了提高競爭。[29]在這個方面，行政管理的市場化和自由化開啟了規(guī)制逐漸放松的進程。其中，前者是在公共服務中引入市場機制，例如，通過競爭來增強成本意識和優(yōu)質(zhì)服務意識。對此，政府自身規(guī)制的轉(zhuǎn)變可以借助民營化、服務外包等方式實現(xiàn)市場化。后者是要求政府擺脫繁文縟節(jié)的束縛，從指導被規(guī)制者怎么做的管制過細轉(zhuǎn)向提供規(guī)制所要實現(xiàn)的目標和必要的規(guī)章。[30]35

（二）改進規(guī)制

不同于經(jīng)濟性規(guī)制，社會性規(guī)制和行政性規(guī)制的改革更多的是要求提高規(guī)制的質(zhì)量。盡管市場行為往往將私人利益置于公共利益之上，但為了實現(xiàn)市場利潤，回應消費者的訴求、基于環(huán)境保護的質(zhì)量提升都已成為新的競爭優(yōu)勢。在此基礎上，更多的產(chǎn)品選擇和信息供給也更容易獲得消費者的青睞，借此也有助于實現(xiàn)和保障消費者的知情選擇。

因此，政府規(guī)制可以一是通過簡化政府規(guī)制、減少規(guī)制成本，以促進更具創(chuàng)新力、競爭力和全球化的市場發(fā)展。事實上，因為知識和信息的優(yōu)勢，市場主體比政府規(guī)制者更容易適應環(huán)境、推進技術創(chuàng)新和防控風險。因此，簡化政府規(guī)制要求在某些領域讓公眾得到更多的自由裁量權。[31]xxiii二是可以借助基于管理的規(guī)制（management based regulation），使得被規(guī)制者可以通過自我評估和規(guī)劃，在內(nèi)部建立有助于實現(xiàn)規(guī)制目的的管理規(guī)則。以食品安全規(guī)制為例，自我規(guī)制（self-regulation）主要通過生產(chǎn)經(jīng)營者落實諸如危害分析和關鍵點控制體系等安全管理體系。上述的轉(zhuǎn)變是因為食品安全的首要責任在于生產(chǎn)經(jīng)營者，而基于管理的規(guī)制賦予了生產(chǎn)經(jīng)營者更多的自我管理權限。例如，即便自我規(guī)制所要達到的目標（安全水平）是通過強制性標準確定的，但是，如何確定企業(yè)內(nèi)部的危害關鍵點和相應的監(jiān)控及糾正措施，可由企業(yè)根據(jù)食品加工方法的特殊性予以制定。由此，以企業(yè)的事中過程管理替代政府的事后產(chǎn)品檢查，也實現(xiàn)了從減少損害到預防風險的轉(zhuǎn)變。作為補充，對應于自我規(guī)制（self-regulation），也有一個類似的概念為元規(guī)制（meta-regulation），兩者的目的都是由規(guī)制者將內(nèi)部管理的裁量權交還于被規(guī)制者，但在內(nèi)部倡議和外部鼓勵方面存在差別。[32]三是在企業(yè)自我規(guī)制的基礎上，政府可進一步開展合作規(guī)制（co-regulation），其關鍵在于采取多樣的規(guī)制措施應對某一具體問題，進而將政府規(guī)制法律要求的可預見性和強制性與企業(yè)自我規(guī)制的靈活性相結合。[33]在這個方面，政府規(guī)制可進一步通過良好規(guī)范、指南等軟法規(guī)制給予市場主體更多自我規(guī)制的空間，并基于不同的自我規(guī)制意愿和能力采取回應性的規(guī)制手段，如紅名單激勵守信企業(yè)、黑名單懲戒失信企業(yè)。值得一提的是，上述的信息披露及其對于合規(guī)的促進作用也表明，信息規(guī)制（information regulation）這些市場化的規(guī)制工具有助于發(fā)揮市場機制（用腳投票）和社會響應（公共輿論）倒逼企業(yè)合規(guī)選擇的制約作用。而且，“守信激勵、失信懲罰”的機制也說明，除了處罰性的規(guī)制工具可以改變違規(guī)的行為，同樣也有諸如獎勵、減免等激勵性的措施用以正強化合規(guī)行為。

（三）規(guī)制路徑

綜上，規(guī)制強化的內(nèi)容是轉(zhuǎn)變政府守夜人的角色，通過經(jīng)濟性規(guī)制、社會性規(guī)制、風險規(guī)制保障諸如公平、安全等公共利益。而規(guī)制改革則是放松規(guī)制與改進規(guī)制并舉，采取的策略或者手段包括自我規(guī)制、合作規(guī)制、回應規(guī)制、信息規(guī)制、激勵規(guī)制等。然而，現(xiàn)實的規(guī)制因為規(guī)制事項的復雜性和關聯(lián)性而相互交錯，如針對經(jīng)濟性規(guī)制的放松和針對社會性及行政性規(guī)制的改進也有規(guī)制理念、規(guī)制工具等方面的重合。但在踐行這些理念、選擇規(guī)制工具、實現(xiàn)規(guī)制目標的進程中，規(guī)制改革的路徑有兩種，一是綜合性規(guī)劃，二是碎片式漸進。對于前者，完備且透明的改革方案包括所要實現(xiàn)的具體目標和相應的進程安排。值得一提的是，綜合性規(guī)劃并不意味著其所應對的挑戰(zhàn)是即時發(fā)生的，但持續(xù)的戰(zhàn)略安排和明朗的過渡進程有助于系統(tǒng)地平衡規(guī)制中的不同目標和利益。而對于規(guī)制改革所產(chǎn)生的負面影響也需要借助有效的監(jiān)測和執(zhí)行機制加以改善。對于后者，碎片式漸進的規(guī)制改革因為問題導向而容易推進，但由于缺乏謹慎、透明的預先計劃，不僅使得改革本身需要更多的資源投入，如大量的監(jiān)測和信息投入，同時，也會因為改革本身的不可預期性而影響私人投資的積極性。比較而言，通過綜合性規(guī)劃所落實的規(guī)制改革優(yōu)勢就比較明顯。[27]25但無論做出何種選擇，一個應當受到重視的規(guī)制工具是規(guī)制影響評價（regulatoryimpact assessment），通過對規(guī)制的預期影響和收益分析，其可以促進決策的系統(tǒng)性和方式的綜合性，進而實現(xiàn)規(guī)制的效益和效率。[14]4

三、規(guī)制性治理

就政府規(guī)制和多元治理而言，前者的特點是政府的一元主導，強制干預和被規(guī)制者的被動合規(guī)，后者則是政府、市場和社會的多元參與、自愿倡議和被規(guī)制者的主動合作。從政府規(guī)制到多元治理，上述規(guī)制改革中的政府放松規(guī)制、企業(yè)自我規(guī)制、以及諸如回應規(guī)制、信息規(guī)制、激勵性規(guī)制等并不是物理分割、自行發(fā)展，而是一個化學融合、協(xié)同合作。

（一）主體：從一元到多元的轉(zhuǎn)變

從一元到多元的轉(zhuǎn)變是針對規(guī)制/治理主體而言的，其要求政府的分權及行政職能的轉(zhuǎn)變，進而使得政府自上而下的等級管控轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘀黧w參與協(xié)同的互動式網(wǎng)絡治理。不同于規(guī)制中政府的單一權力中心和單向管理過程，治理[34]的特點在于作為一個持續(xù)的互動管理過程，除政府以外的公共機構和私人機構，也可以因為公眾認可其權力的行使而在不同的層面成為權力中心，進而協(xié)調(diào)其鎖定的集體行動（聯(lián)合行動），實現(xiàn)利益的共享和責任的共擔。鑒于主體、利益和行動方式的多樣性以及所應對環(huán)境的持續(xù)變化，治理并不具有一種單一的模式，而是表現(xiàn)為一個寬泛、變化且復雜的互動決策過程。為此，決策需要在地方、國家、地區(qū)等不同層面因地制宜地進行，且需要各類人員和機構的參與。正是因為如此，不同的主體之間應當構建伙伴關系，以便通過信息、知識、能力的集結來達成具有共識的政策和實務，以解決共同關心的問題。[35]由此，多元主體的互動將進一步構成網(wǎng)絡治理，[36]即借助聯(lián)合行動實現(xiàn)集體的目標。對于以共享和參與為特點的網(wǎng)絡治理，在單一組織為中心的網(wǎng)絡結構與多組織交錯分權的網(wǎng)絡結構之間，可存在各類不同的模式，這需要根據(jù)目標、關聯(lián)、管理模式等不同考量予以選擇。

鑒于上述發(fā)展，政府一方面應鼓勵各類不同主體的聯(lián)合行動，如社區(qū)層面的自治，市場行業(yè)組織的自律。另一方面，政府作為公共行政乃至公共服務的主體，也應參與到各類網(wǎng)絡治理中，如政府自身從中央到地方的多層治理，抑或在合作規(guī)制中和企業(yè)及行業(yè)組織共建的多級治理。但無論何種形式，政府原有的等級化控制都是不適宜的。為此，政府需要通過分權、賦權，使其他市場和社會主體有更多的自治權利，并通過職能的轉(zhuǎn)變，以事中事后的監(jiān)管以及公共服務為主。相應的，其他主體參與和協(xié)作的意愿及能力在政府轉(zhuǎn)變的過程中，也是一個不斷確立和提升的過程，包括教育和實務所推進的合作文化和責任意識對個體行為的改變，進而形成企業(yè)（行業(yè)組織）會去管理市場，公民會去管理政府、政府集中資源防控高風險的共治格局。

（二）規(guī)則制定：從強制到自愿

從強制到自愿的轉(zhuǎn)變可針對規(guī)制/治理規(guī)則的制定而言，其一，要求規(guī)制機構促進規(guī)則制定的外部參與，并從利益權衡和選擇的決定者轉(zhuǎn)變?yōu)榫娱g調(diào)節(jié)的角色。當規(guī)制機構基于其專業(yè)性和技術性制定規(guī)則以解決立法僵化、被動、耗時的難題時，規(guī)則制定的合法性不僅在于立法機關的授權，同時也需要從受影響的利益相關者具有提出事實與論據(jù)的利益訴求中獲得更多的合法性。在這個方面，規(guī)制機構的規(guī)則制定首先應考慮公眾參與，尤其是受規(guī)制影響的群體。因為，規(guī)制所要實現(xiàn)的公共利益需要從不同利益主體的訴求和博弈中加以確認。而在避免利益集團通過俘獲規(guī)制來增進私人利益方面，治理的興起使得其他無組織的利益群體也可以聚集起來，并以集體行動來平衡參與群體的失衡。在此基礎上，規(guī)制機構需要為上述的有效對話提供公共平臺，并從控制的角色轉(zhuǎn)變?yōu)樽h程安排，以為促進公共問題的協(xié)商提供便利。[30]7由此，規(guī)制機構所制定的規(guī)則即便依舊具有強制性，但其能夠付諸實施是因為利益相關者和公眾的共識基礎。而且，值得一提的是，在規(guī)則制定階段依靠公眾所獲取的信息和對擬訂規(guī)則的公眾評議也有助于提高規(guī)則的可信性和執(zhí)行的可接受度。[37]175-177

其二，鑒于治理主體的多元性和網(wǎng)絡治理模式的多樣化，協(xié)調(diào)集體行動的規(guī)則也不再僅僅限于政府的法規(guī)命令。也就是說，由市場和社會主體所自行構建的治理組織也可基于成員的認同和共識確立行為規(guī)則，這表明了治理是只有被多數(shù)人接受（或者至少被它所影響的那些最有權勢的人接受）才會生效的規(guī)則體系。[38]對此，即便這些規(guī)則沒有被賦予正式的權力，其也能在活動領域內(nèi)有效發(fā)揮作用。例如，在食品零售商發(fā)起的“標準—認證—認可”三位一體的自治模式中，私人標準作為供貨商提供合規(guī)產(chǎn)品的規(guī)則，其是成員共同參與制定，并借助外部的第三方認證機構加以執(zhí)行。

其三，即便在由規(guī)制機構和各類私主體所構建的治理合作關系中，規(guī)制機構所能采用的方式也不僅限于上述由其通過公眾參與所制定的規(guī)則。在這個方面，契約也越來越成為重要的治理工具，其體現(xiàn)了具體情形中的所有參與者（政府機關以及大量的非政府主體）都會就政策及其實施進行協(xié)商。[39]

（三）規(guī)制工具：從合規(guī)到合作

毋庸置疑，無論是參與規(guī)則的制定抑或自行制定規(guī)則都有助于更好地執(zhí)行規(guī)則，包括基于合意基礎上的執(zhí)行合作。此外，從合規(guī)到合作的轉(zhuǎn)變也可以針對規(guī)制工具的選擇而言，對此，規(guī)制機構應使用“組合拳”而非“單打一”，以便在實證的基礎上選擇最佳的監(jiān)管手段。[31]4上文已經(jīng)提及諸多不同的規(guī)制工具，比較而言，許可作為“命令與控制”模式，常被視為規(guī)制權行使的一種核心模式。[40]但是，面對市場主體的差異化，這些剛性的監(jiān)管方式并不能解決某一具體監(jiān)管領域內(nèi)的所有問題。[41]事實上，市場主體的差異不僅表現(xiàn)在組織形態(tài)、規(guī)模大小等方面，同時也存在于合規(guī)意愿中?？梢哉f，被規(guī)制者的合規(guī)動機也各不相同，有的是基于經(jīng)濟理性，追求利潤的最大化；有的則高度重視個人的榮譽和企業(yè)的聲譽，并將它們視為無價的資產(chǎn)；也有的則是基于公民的身份而愿意承擔社會責任。

鑒上，規(guī)制機構所采取的規(guī)制手段也應針鋒相對，例如通過提高違法成本威懾第一類人，通過不利信息的披露倒逼第二類人的合規(guī)行為，以及通過補貼等激勵性方式強化第三類的合規(guī)行為，并鼓勵更多的仿效者。上述的回應性規(guī)制[19]33-36不僅根據(jù)客觀行為及其結果的性質(zhì)施以懲戒（過罰相當），而且，隨著從行政管理向公共服務的職能轉(zhuǎn)變，規(guī)制機構也因為對被規(guī)制者主觀意愿和能力的認可而將更為靈活且具有合作性作為規(guī)制改進的方向，即根據(jù)產(chǎn)業(yè)結構、被監(jiān)管者動機、自我監(jiān)管能力等方面的差異性，來決定對微觀的企業(yè)個體進行監(jiān)管的時機和手段，并視效果的減弱而漸次提高強制措施的嚴厲程度。但為了避免這一漸進監(jiān)管中由信息搜集、規(guī)制評估帶來的挑戰(zhàn)，應進一步落實動機監(jiān)控、躍進型監(jiān)管等措施。[42]

四、結 語

綜上，規(guī)制改革的推進說明了不斷強化的政府規(guī)制已經(jīng)阻礙了市場機制在資源配置方面的作用，而且，對社會組織的嚴厲管控也不利于社會自治的發(fā)展。此外，政府規(guī)制也面臨著經(jīng)濟社會發(fā)展所帶來的各類挑戰(zhàn)，如風險社會中的風險規(guī)制、信息社會中的互聯(lián)網(wǎng)規(guī)制?？梢哉f，規(guī)制改革一直在路上，包括市場化和自由化的放松規(guī)制，以及通過回應性規(guī)制、激勵性規(guī)制等所實現(xiàn)的規(guī)制改進。但是，基于上文的分析，即便在治理已然引起廣泛關注的背景之下，政府的干預依舊是克服市場失靈和保障安全、團結等公共利益所必須的。因此，在多元主體所推進的治理中，政府規(guī)制仍然是其中不可或缺的一個主體和內(nèi)容。對此，規(guī)制與治理相比，前者的范圍窄于后者。[43]相應的，所謂的規(guī)制性治理（regulatorygovernance）可以被視為民主治理（democratic governance）這一更為廣泛的主題之下的一個子項，基于后者的要求，前者應更具透明性、適應性、一致性、有效率且可問責。[44]

鑒上，如果說治理因為主體的多元性而可以被視為規(guī)制的一個上位概念，那么政府主導的規(guī)制則是其中的一個支柱，其他的還包括由市場主體構成的支柱和社會主體構成的支柱。對此，橫向來說，需要通過政府的分權和職能轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲋黧w和社會主體提供更多自治空間，并在參與、合作的基礎上強化橫向的互通性，以及推進由此集結而成的各類網(wǎng)絡的治理?？v向來說，則是每個支柱內(nèi)部的不同主體的網(wǎng)絡治理。以政府規(guī)制性治理而言，其自身也涉及不同規(guī)制者之間的互動，包括立法、司法這些主體和不同層級的政府或超國家主體。[44]至此，從規(guī)制到治理，量變已不足以說明前者在規(guī)制主體、工具等方面的革新。而作為質(zhì)變過程，政府規(guī)制的改革依舊需要推進，包括橫向與市場、社會主體的協(xié)同合作，以及縱向和其他地方規(guī)制主體、司法規(guī)制主體的協(xié)同合作。

最后，作為補充，需要指出的是，當今規(guī)制環(huán)境的一個特點就是互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展和信息社會的到來。在這個方面，互聯(lián)網(wǎng)可以通過數(shù)字賦權實現(xiàn)公民參與。[45]換而言之，信息技術的使用便利了政府信息的公開，進而有助于公民對于公共事務的參與，這其中就包括了對于規(guī)制規(guī)則制定過程的發(fā)展。[37]209相應的，治理能力的推進也要借助信息化的手段，包括電子政務這一信息時代的政府行政方式。[46]對此，歐盟的經(jīng)驗表明：為了向公民和企業(yè)提供更為簡便、有效的公共服務，發(fā)展有效的電子政務將是改進公共服務的新方向。對于這一目標，電子政務的發(fā)展應由“一刀切”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皞€性定制服務”，即更注重使用者的不同訴求。為此，可以提供以用戶為中心的服務，并就其和公共行政的互動提供靈活且個性化的方式。此外，積極地尋求第三方的參與合作，例如，企業(yè)、公民社會或者個體公民，其目的在于發(fā)展用戶驅(qū)動型的電子政務服務。而且，與第三方開展合作可以促進發(fā)展具有創(chuàng)新性、靈活性和個性化的服務，并提高服務的總體效益和實現(xiàn)公共價值的最大化。[47]

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