檀秀俠

（北京師范大學(xué)珠海分校管理學(xué)院，廣東 珠海 519087）

在中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》中，中國(guó)政府首次從戰(zhàn)略高度明確地陳述“食品安全治理”問(wèn)題：“實(shí)施食品安全戰(zhàn)略，形成嚴(yán)密高效、社會(huì)共治的食品安全治理體系，讓人民群眾吃得放心”。政府的食品安全監(jiān)管體系無(wú)疑是這套治理體系的核心，而政府食品安全監(jiān)管的戰(zhàn)略及其選擇則是構(gòu)建監(jiān)管體系所要考慮的關(guān)鍵問(wèn)題之一。食品安全監(jiān)管的戰(zhàn)略是指監(jiān)管機(jī)構(gòu)出于整體目標(biāo)、監(jiān)管任務(wù)、監(jiān)管環(huán)境等綜合考慮而采取的監(jiān)管政策體系和執(zhí)行框架。食品安全監(jiān)管戰(zhàn)略分析超越了微觀分析對(duì)食品安全檢測(cè)技術(shù)、手段以及個(gè)別安全標(biāo)準(zhǔn)條文的制定和修正等具體事項(xiàng)或具體產(chǎn)品的關(guān)注，它在宏觀和全局層面上探討食品安全監(jiān)管問(wèn)題。

國(guó)內(nèi)學(xué)者較少直接探討食品安全監(jiān)管戰(zhàn)略，在“十三五”規(guī)劃綱要提出“實(shí)施食品安全戰(zhàn)略”前后，出現(xiàn)了少量從戰(zhàn)略角度談治理體系或監(jiān)管體系（或體制）構(gòu)建的研究。例如，胡穎廉認(rèn)為食品安全治理有三個(gè)戰(zhàn)略視角：轉(zhuǎn)變政府職能，提升監(jiān)管效能；創(chuàng)新社會(huì)治理，凝聚各方合力；發(fā)揮市場(chǎng)作用，引導(dǎo)尚德守法。[1]韓俊認(rèn)為中國(guó)食品安全監(jiān)管體系的基層監(jiān)管體系仍是薄弱環(huán)節(jié)，市縣地方政府職責(zé)有待進(jìn)一步強(qiáng)化。為使中央政策在地方得到執(zhí)行，要細(xì)化、硬化考核標(biāo)準(zhǔn)，將確保食品安全納入各級(jí)政府政績(jī)考核體系，強(qiáng)化問(wèn)責(zé)機(jī)制。[2]

國(guó)外學(xué)者對(duì)食品安全監(jiān)管戰(zhàn)略的研究文獻(xiàn)比國(guó)內(nèi)豐富一些，他們往往是將其放在“政府監(jiān)管”（government regulation，也譯為“政府規(guī)制”）這一大的理論框架下進(jìn)行研究，有些監(jiān)管戰(zhàn)略并不只針對(duì)食品安全。綜合起來(lái)講，國(guó)外學(xué)者探討的食品安全監(jiān)管戰(zhàn)略，根據(jù)所關(guān)注的監(jiān)管事項(xiàng)、所運(yùn)用的政策工具和涉及的監(jiān)管主體的不同，可分為三大類。第一類關(guān)注企業(yè)的不同生產(chǎn)階段，具體包括三種戰(zhàn)略，即基于技術(shù)的監(jiān)管、基于績(jī)效的監(jiān)管和基于管理的監(jiān)管；第二類瞄準(zhǔn)最高安全風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)調(diào)監(jiān)管目標(biāo)和資源配置優(yōu)先放在對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)的控制上，并靈活回應(yīng)重要監(jiān)管因素的變化，稱為基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管；第三類聚焦多種監(jiān)管工具，強(qiáng)調(diào)在堅(jiān)持一定原則的基礎(chǔ)上對(duì)監(jiān)管工具的綜合運(yùn)用，以實(shí)現(xiàn)工具間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和多元主體間的資源共享和整合，稱為基于原則的整合監(jiān)管。

本文將重點(diǎn)介紹和評(píng)析國(guó)外學(xué)者所闡釋的上述三大類五種食品安全監(jiān)管戰(zhàn)略，并在此基礎(chǔ)上為我國(guó)的政策制定者和監(jiān)管者在食品安全監(jiān)管戰(zhàn)略的選擇上提供建議，以不斷提高監(jiān)管績(jī)效，從根本上解決食品安全監(jiān)管存在的普遍性問(wèn)題。

一、關(guān)注不同生產(chǎn)階段——基于技術(shù)、績(jī)效和管理的監(jiān)管

一個(gè)食品企業(yè)完整的生產(chǎn)活動(dòng)包括計(jì)劃、實(shí)施和產(chǎn)出三個(gè)階段。基于技術(shù)的監(jiān)管是對(duì)實(shí)施階段的干預(yù)，明確要使用的技術(shù)或遵守的步驟；基于績(jī)效的監(jiān)管是對(duì)產(chǎn)出階段的干預(yù)，明確必須或禁止達(dá)成的社會(huì)產(chǎn)出；基于管理的監(jiān)管是對(duì)計(jì)劃階段的干預(yù)，迫使企業(yè)改善管理以增進(jìn)公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（一）基于技術(shù)的監(jiān)管

基于技術(shù)的監(jiān)管認(rèn)為技術(shù)上達(dá)標(biāo)是保障食品安全的關(guān)鍵因素，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)就是制定或執(zhí)行相關(guān)法規(guī)，明確企業(yè)生產(chǎn)必須采用的特定技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)測(cè)企業(yè)執(zhí)行法規(guī)的情況，對(duì)企業(yè)違規(guī)行為進(jìn)行懲罰和采取糾正措施。它是實(shí)踐中采用最早和最為普遍的戰(zhàn)略。在英美和歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家，基于技術(shù)的監(jiān)管已發(fā)展得很成熟，已經(jīng)形成了相當(dāng)完善的食品安全技術(shù)法規(guī)體系和標(biāo)準(zhǔn)體系。例如，美國(guó)的食品安全技術(shù)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)幾乎細(xì)化到了單個(gè)產(chǎn)品的專項(xiàng)技術(shù)，囊括了所有產(chǎn)品類別，跨越了由加工原料、工廠條件、加工工藝、產(chǎn)品檢測(cè)、包裝、運(yùn)輸、銷售等全部環(huán)節(jié)，對(duì)各種微生物、農(nóng)藥殘留、食品添加劑等危害因素進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定和限制?；诩夹g(shù)的監(jiān)管在規(guī)范食品生產(chǎn)、打擊假冒偽劣產(chǎn)品、預(yù)防食品安全風(fēng)險(xiǎn)和保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益方面發(fā)揮了重要作用。

然而，基于技術(shù)的監(jiān)管在實(shí)踐中也暴露出了很多問(wèn)題：監(jiān)管規(guī)則的規(guī)定違背常識(shí)；描述過(guò)于狹窄和繁瑣；內(nèi)容滯后和僵化；執(zhí)行變化無(wú)常；由于服從成本高而弱化了企業(yè)尋求新技術(shù)的動(dòng)力；限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，等等。因此它需要不斷得到優(yōu)化。監(jiān)管機(jī)構(gòu)要敏銳地回應(yīng)技術(shù)的發(fā)展和變化，制定更為合理的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；在標(biāo)準(zhǔn)的表述上要繁簡(jiǎn)適度，做到普遍性與靈活性兼?zhèn)?；要采取更加有效的措施降低服從成本，鼓?lì)企業(yè)革新，等等。

（二）基于績(jī)效的監(jiān)管

監(jiān)管機(jī)構(gòu)明確規(guī)定企業(yè)要達(dá)到或避免的特定結(jié)果，并通過(guò)一系列績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)對(duì)結(jié)果加以衡量。監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要評(píng)估和監(jiān)控企業(yè)的產(chǎn)出是否達(dá)到了規(guī)定的績(jī)效水平，較少?gòu)?qiáng)調(diào)具體方法或最佳技術(shù)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要采取兩種方法干預(yù)企業(yè)產(chǎn)出。一種是要求所有企業(yè)一律達(dá)到某一規(guī)定的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)。此情況下，不同企業(yè)由于技術(shù)條件、人員能力、產(chǎn)品性質(zhì)等不同，要達(dá)成相同的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)需要投入不同的成本。因此，那些投入成本較低的企業(yè)可能更愿意服從監(jiān)管。另一種是監(jiān)管機(jī)構(gòu)不要求整齊劃一，對(duì)那些高于平均績(jī)效水平的企業(yè)予以獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)那些沒達(dá)到平均績(jī)效水平的企業(yè)收取一定的費(fèi)用，最終確保總體水平達(dá)到平均績(jī)效。此種情況下，邊際服從成本較低的企業(yè)就有動(dòng)機(jī)追求更高績(jī)效。

與基于技術(shù)的監(jiān)管相比，基于績(jī)效的監(jiān)管有著潛在優(yōu)勢(shì)：在達(dá)成具體監(jiān)管目標(biāo)方面更有效；服從監(jiān)管的方法更靈活，從而減少了服從成本，增強(qiáng)了企業(yè)革新的動(dòng)機(jī)。然而，它也有著諸多缺陷：往往會(huì)在適用法規(guī)上存在不一致，監(jiān)管的可預(yù)見性大大減少，政府監(jiān)管成本增加，缺乏公平等等。這是因?yàn)?，成功的監(jiān)管不僅有賴于良好的監(jiān)管設(shè)計(jì)，還有賴于監(jiān)管設(shè)計(jì)的具體實(shí)施過(guò)程。這一過(guò)程是監(jiān)管機(jī)構(gòu)與企業(yè)之間的具體行為互動(dòng)，塑造著雙方的信任關(guān)系和監(jiān)管的合法性、一致性與公平性，最終決定了企業(yè)對(duì)監(jiān)管的遵從情況。彼得·梅（Peter J.May）認(rèn)為，基于績(jī)效的監(jiān)管在概念上很容易描述，但在實(shí)踐中卻很難界定和執(zhí)行。[3]實(shí)踐中它包含三項(xiàng)主要活動(dòng)：確定要達(dá)到的結(jié)果、確定衡量績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估已獲得的績(jī)效。然而這三項(xiàng)活動(dòng)都存在執(zhí)行難的問(wèn)題。首先，明確要達(dá)到的結(jié)果，突顯結(jié)果特性并非易事。它們需要通過(guò)法律條文加以表述，這種表述涉及廣闊的或狹小的空間分布，涉及一定范圍的目標(biāo)團(tuán)體?？梢灾挥幸粋€(gè)目標(biāo)，如使健康免受負(fù)面的影響；也可以有多個(gè)目標(biāo)，如保護(hù)生命和財(cái)產(chǎn)等等。每個(gè)績(jī)效目標(biāo)都能以不同的明確程度加以表述。其次，確定績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)的測(cè)量方法比表述績(jī)效目標(biāo)更難?？?jī)效標(biāo)準(zhǔn)可以表述為量化的或定性的形式。量化標(biāo)準(zhǔn)的建立會(huì)帶來(lái)測(cè)量方法上的爭(zhēng)論。定性的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)只是簡(jiǎn)單地要求績(jī)效應(yīng)該至少與既定要求和規(guī)定相符，這樣的表述只是規(guī)定了企業(yè)要履行的普遍義務(wù)，但并沒有就如何履行義務(wù)提供實(shí)際的指導(dǎo)。最后，關(guān)于績(jī)效評(píng)估，最基本的分歧是績(jī)效是否可以被直接觀測(cè)或測(cè)量。很多情況下，由于生產(chǎn)系統(tǒng)太復(fù)雜，不能對(duì)結(jié)果進(jìn)行直接觀測(cè)。這時(shí)需要對(duì)關(guān)鍵因素進(jìn)行檢測(cè)和評(píng)估，或者運(yùn)用計(jì)算機(jī)模型進(jìn)行模擬。然而，任何預(yù)測(cè)以及預(yù)測(cè)方法都并非總是有效的。

在任何監(jiān)管活動(dòng)中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)都必須面對(duì)緊密控制與自由裁量權(quán)之間的緊張關(guān)系，基于績(jī)效的監(jiān)管強(qiáng)化了自由裁量權(quán)，弱化了緊密控制，其成功的關(guān)鍵在于具體監(jiān)管情境下能否保持二者之間的平衡。目前，我國(guó)關(guān)于食品安全績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)的制定與監(jiān)測(cè)方面剛剛起步，更需要對(duì)其進(jìn)行科學(xué)周密的設(shè)計(jì)，并努力克服其在執(zhí)行中存在的難題，充分發(fā)揮這一戰(zhàn)略的優(yōu)勢(shì)。

（三）基于管理的監(jiān)管

基于管理的監(jiān)管從企業(yè)制定生產(chǎn)計(jì)劃時(shí)，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)就開始進(jìn)行干預(yù)，以促進(jìn)企業(yè)內(nèi)部管理。它要求企業(yè)制定計(jì)劃，每個(gè)計(jì)劃應(yīng)該具備一定的要素，包括災(zāi)害識(shí)別、減輕風(fēng)險(xiǎn)的行動(dòng)、監(jiān)控和糾正問(wèn)題的程序、雇員培訓(xùn)政策，以及評(píng)估和界定企業(yè)所宣稱的社會(huì)目標(biāo)的手段等等。政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的干預(yù)強(qiáng)度取決于企業(yè)利益和公共需要之間的重合程度。如果重合程度較高，政府就只要求企業(yè)制定計(jì)劃。如果這種重合不足以保證企業(yè)計(jì)劃的執(zhí)行，那么就需要政府進(jìn)行強(qiáng)力推進(jìn)：對(duì)其計(jì)劃進(jìn)行認(rèn)可或批準(zhǔn)，或者對(duì)企業(yè)執(zhí)行情況進(jìn)行密切監(jiān)控，或者由政府授權(quán)私人或社會(huì)組織對(duì)企業(yè)進(jìn)行一系列相關(guān)認(rèn)證。

危害分析和關(guān)鍵控制點(diǎn)（HACCP）體系是一種更為具體的基于管理的監(jiān)管戰(zhàn)略。它首先要求企業(yè)的專業(yè)人員確認(rèn)所有食品加工階段的潛在災(zāi)害，包括所有生物的、化學(xué)的和物理的災(zāi)害源，并對(duì)這些災(zāi)害發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估。接著要求企業(yè)確定所有的“關(guān)鍵控制點(diǎn)”，并必須通過(guò)一套行之有效的方法和程序控制這些關(guān)鍵控制點(diǎn)。如果關(guān)鍵控制點(diǎn)被發(fā)現(xiàn)超出警戒線，企業(yè)要采取有效的行動(dòng)進(jìn)行糾正，以防止災(zāi)害再次發(fā)生，并確保由差錯(cuò)導(dǎo)致的劣質(zhì)產(chǎn)品沒有被投放市場(chǎng)；企業(yè)還要建立有效的檔案體系，以方便查閱相關(guān)的歷史記錄并持續(xù)改善管理。

基于管理的監(jiān)管有著獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)：第一，企業(yè)更好地負(fù)起食品安全責(zé)任。企業(yè)自己制定管理計(jì)劃，它比誰(shuí)都清楚關(guān)于食品安全風(fēng)險(xiǎn)的信息，擁有最多的潛在控制措施，擔(dān)負(fù)相關(guān)責(zé)任的意愿和能力也更強(qiáng)。第二，服從成本更低，效率更高。企業(yè)管理者和雇員會(huì)更傾向于認(rèn)為他們自己制定的法規(guī)更合理，更容易被遵守。第三，通過(guò)獲得私人或社會(huì)組織的支持，可以彌補(bǔ)政府執(zhí)行資源的不足和能力的有限性。第四，通過(guò)賦予企業(yè)在制定監(jiān)管方式上的靈活性，能使企業(yè)嘗試并尋求更好的和更具創(chuàng)新性的辦法。然而它在現(xiàn)實(shí)中也同樣面臨很多問(wèn)題：大大增加了企業(yè)的服從成本；要求政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有更強(qiáng)的管理能力；詳細(xì)的管理過(guò)程有時(shí)并不足以保證企業(yè)有動(dòng)力去實(shí)現(xiàn)有益于社會(huì)的結(jié)果；由私人或社會(huì)組織進(jìn)行認(rèn)證使監(jiān)管的有效性受到質(zhì)疑。

實(shí)施危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)體系認(rèn)證在我國(guó)尚處在鼓勵(lì)和嘗試階段。政府要加大技術(shù)投入，培養(yǎng)更多懂得食品生產(chǎn)和加工技術(shù)、更能準(zhǔn)確把握食品生產(chǎn)過(guò)程中關(guān)鍵控制點(diǎn)、進(jìn)行細(xì)致的危害分析的專業(yè)人才；要加強(qiáng)與高校及相關(guān)研究機(jī)構(gòu)的合作力度；通過(guò)建立綜合的信息交流網(wǎng)、積極與媒體合作等形式擴(kuò)大宣傳；充分利用稅收優(yōu)惠等政策鼓勵(lì)食品企業(yè)推行此項(xiàng)認(rèn)證；推進(jìn)國(guó)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)證程序與國(guó)際接軌；努力探索并構(gòu)建具有中國(guó)本土特色的監(jiān)管戰(zhàn)略。

二、瞄準(zhǔn)最高安全風(fēng)險(xiǎn)——基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管

基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管用透明、體系化和防御性的框架，將資源的使用和注意力優(yōu)先指向最高風(fēng)險(xiǎn)。它有五個(gè)核心要素：（1）確定監(jiān)管目標(biāo)——考慮控制什么風(fēng)險(xiǎn)。（2）確定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期——準(zhǔn)備容忍的風(fēng)險(xiǎn)類型和容忍程度。（3）評(píng)估災(zāi)害或負(fù)面事件發(fā)生的可能性。（4）對(duì)企業(yè)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)分。（5）將組織、監(jiān)督、檢查、日常執(zhí)行資源與企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)分相掛鉤。基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管起初在實(shí)踐中暴露了其存在的問(wèn)題。有時(shí)候，資源的使用很少與風(fēng)險(xiǎn)程度相匹配，不是被優(yōu)先用于那些最需要改變的問(wèn)題，而是被優(yōu)先用于那些最容易解決或者具有高度政治敏感性的問(wèn)題。它并沒有徹底地使公眾免受各種安全事故所帶來(lái)的災(zāi)難。

為了克服上述缺陷，學(xué)者朱莉婭·布萊克（Julia Black）和羅伯特·鮑爾溫（Robert Baldwin）提出了“真正回應(yīng)性的基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管”。[4]他們指出，監(jiān)管的設(shè)計(jì)要回應(yīng)以下五個(gè)關(guān)鍵因素：（1）企業(yè)態(tài)度和文化。監(jiān)管要瞄向高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)，而高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)的確定是基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)分。通常風(fēng)險(xiǎn)評(píng)分采用如下公式計(jì)算得出，即風(fēng)險(xiǎn)=可能性×影響。其中，可能性是指企業(yè)導(dǎo)致危害發(fā)生的機(jī)會(huì)，它往往基于企業(yè)過(guò)去和當(dāng)前的行為；影響是指企業(yè)行為可能產(chǎn)生的危害的規(guī)?；蛐再|(zhì)。用這種普遍的公式來(lái)計(jì)算風(fēng)險(xiǎn)，可能會(huì)忽略企業(yè)態(tài)度和文化對(duì)監(jiān)管服從程度的影響，它雖然有助于確定資源使用的優(yōu)先性，但無(wú)益于判定什么樣的干預(yù)方式更能促進(jìn)企業(yè)對(duì)監(jiān)管的服從。同時(shí)，“真正回應(yīng)性”的基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管應(yīng)分清不同的監(jiān)管任務(wù)中風(fēng)險(xiǎn)評(píng)分所占的重要程度的不同。（2）監(jiān)管體制的制度背景。監(jiān)管活動(dòng)中監(jiān)管機(jī)構(gòu)和企業(yè)的內(nèi)外制度環(huán)境制約著監(jiān)管的互動(dòng)過(guò)程，影響著各項(xiàng)監(jiān)管任務(wù)的實(shí)行，最終影響監(jiān)管的結(jié)果。國(guó)際制度環(huán)境、監(jiān)管權(quán)力的分散或共享也會(huì)使基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管產(chǎn)生困難。基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管要處理制度環(huán)境的差異，應(yīng)對(duì)制度環(huán)境的挑戰(zhàn)。（3）不同的監(jiān)管工具和戰(zhàn)略的邏輯。監(jiān)管工具和戰(zhàn)略的不同邏輯影響監(jiān)管機(jī)構(gòu)和企業(yè)之間的不同關(guān)系以及不同交流模式。監(jiān)管機(jī)構(gòu)所擁有的權(quán)力大小要能夠確保其有效地使用某種特定的監(jiān)管工具和戰(zhàn)略。（4）監(jiān)管機(jī)構(gòu)自身的績(jī)效。監(jiān)管機(jī)構(gòu)要對(duì)績(jī)效敏感，要能測(cè)量當(dāng)下使用的工具和戰(zhàn)略是否成功地實(shí)現(xiàn)了可欲目標(biāo)。他們還要能夠向公眾或利益集團(tuán)證明其績(jī)效的正當(dāng)性，并對(duì)使用的工具和戰(zhàn)略進(jìn)行及時(shí)調(diào)整，以不斷提高績(jī)效。評(píng)估績(jī)效有兩個(gè)困難：基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管是未來(lái)導(dǎo)向的，如果風(fēng)險(xiǎn)并不明確，很難表明這是監(jiān)管機(jī)構(gòu)行動(dòng)的結(jié)果；由于企業(yè)承擔(dān)了很多監(jiān)管責(zé)任，很難劃清監(jiān)管機(jī)構(gòu)究竟在已取得的績(jī)效中發(fā)揮了多大作用。（5）每個(gè)因素的變化。監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該能夠?qū)δ繕?biāo)的轉(zhuǎn)變、新風(fēng)險(xiǎn)的到來(lái)和新風(fēng)險(xiǎn)源的出現(xiàn)等作出反應(yīng)，依此確定監(jiān)管任務(wù)的核心，并建立新的控制機(jī)制?；陲L(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管所面臨的一個(gè)重要挑戰(zhàn)就是發(fā)現(xiàn)不了新的風(fēng)險(xiǎn)。監(jiān)管官員往往拘泥于固有的一整套風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，難以預(yù)料新情況的發(fā)生。引入隨機(jī)檢查或把識(shí)別新風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)過(guò)程加以制度化有助于克服這個(gè)問(wèn)題。

法律上，我國(guó)《食品安全法》只規(guī)定了關(guān)于食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的少量?jī)?nèi)容；實(shí)踐中，我國(guó)食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)已經(jīng)存在或潛在的風(fēng)險(xiǎn)往往不能及時(shí)作出反應(yīng)，導(dǎo)致事故屢次發(fā)生?；陲L(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管戰(zhàn)略在我國(guó)遠(yuǎn)未形成，亟待建構(gòu)。首先它要以完整的組織架構(gòu)為支撐?？死锼苟喾颉ず拢–hristopher Hood）等學(xué)者認(rèn)為，依據(jù)控制論，一般意義上風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管體系由指揮者、偵查者和實(shí)施者三個(gè)組成部分，它們與“政策制定、監(jiān)督和執(zhí)行”相對(duì)應(yīng)。[5]要組成風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的組織框架，必須存在承擔(dān)指揮、偵查和實(shí)施職能的機(jī)構(gòu)。機(jī)構(gòu)數(shù)目可以是一個(gè)或多個(gè)，職能分工要明確而協(xié)調(diào)。多重治理結(jié)構(gòu)和職責(zé)分化會(huì)導(dǎo)致框架的不同部分以不同的步調(diào)前進(jìn)，使整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管體系失去效用。其次，要建立由風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管理、風(fēng)險(xiǎn)交流等三個(gè)部分構(gòu)成的完整的風(fēng)險(xiǎn)分析機(jī)制。也就是說(shuō)，完整的風(fēng)險(xiǎn)分析機(jī)制不僅要對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)源及其危害程度和發(fā)生的可能性進(jìn)行識(shí)別和評(píng)估，還要采取適當(dāng)措施，降低危害程度或減少其發(fā)生的可能性，并使風(fēng)險(xiǎn)信息在消費(fèi)者、管理人員、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估人員、企業(yè)和其他有關(guān)群體或個(gè)人之間進(jìn)行相互傳遞和溝通。最后，基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管不僅要具備核心要素，在此基礎(chǔ)上還要具備“真正”的回應(yīng)性，不斷優(yōu)化。

三、聚焦多種監(jiān)管工具——基于原則的整合監(jiān)管

監(jiān)管工具與監(jiān)管戰(zhàn)略不同，它是指監(jiān)管機(jī)構(gòu)在具體的監(jiān)管活動(dòng)中所采用的各種政策方法或手段。根據(jù)其涉及的內(nèi)容性質(zhì)，可分為行政工具（如行政命令或指示）、經(jīng)濟(jì)工具（如稅收和罰款）和法律工具（如民事或刑事處罰）。根據(jù)權(quán)力干預(yù)強(qiáng)度的不同，監(jiān)管工具由低到高依次分為說(shuō)服、警告信、行政指示、民事處罰、刑事處罰、吊銷許可、廢除許可等等?；谠瓌t的整合監(jiān)管強(qiáng)調(diào)監(jiān)管工具的綜合運(yùn)用，認(rèn)為根據(jù)一定的原則綜合運(yùn)用監(jiān)管工具，可以彌補(bǔ)單一監(jiān)管工具的不足，更好地發(fā)揮各種工具的總體優(yōu)勢(shì)，并使不同的監(jiān)管主體之間形成資源共享和整合。

學(xué)者尼爾·甘寧翰（Neil Gunningham）和達(dá)仁·辛克萊（Darren Sinclair）較全面地提出了基于原則的整合監(jiān)管戰(zhàn)略。[6]他們認(rèn)為，監(jiān)管設(shè)計(jì)要遵循以下原則：（1）綜合運(yùn)用多種監(jiān)管工具。大多數(shù)情況下，單純的某種監(jiān)管工具在具備獨(dú)特優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，也具有不可忽視的劣勢(shì)，不可能有效適用于所有情境。行政工具有著很高的可靠性和可預(yù)見性，但通常會(huì)缺乏彈性和效率；經(jīng)濟(jì)工具通常是有效率的，但在很多情況下會(huì)“治標(biāo)不治本”；干預(yù)強(qiáng)度低的工具具有非強(qiáng)制性、非侵犯性以及成本低的優(yōu)勢(shì)，但由于其缺乏足夠的威懾力，如果單獨(dú)使用，也會(huì)效果不佳。所以最好綜合運(yùn)用多種工具以實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。（2）優(yōu)先使用干預(yù)強(qiáng)度低的工具。干預(yù)包括兩方面的內(nèi)容，一是指規(guī)定性，指外部團(tuán)體決定提高監(jiān)管目標(biāo)的水平、類型、方法和程度；二是指強(qiáng)制性，指外部團(tuán)體或工具為了提高企業(yè)的績(jī)效而施加消極壓力的程度。干預(yù)強(qiáng)度高的工具在效能、效率和政治可接受性上都存在問(wèn)題，干預(yù)強(qiáng)度低的工具則在這些方面具有優(yōu)勢(shì)，值得優(yōu)先選用。（3）視實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)的必要程度逐級(jí)提升監(jiān)管工具的干預(yù)強(qiáng)度。約翰·布雷斯懷特（John Braithwaite）等人指出，如果較低干預(yù)程度的工具失敗，監(jiān)管機(jī)構(gòu)就會(huì)逐級(jí)采用干預(yù)強(qiáng)度更高一些的工具，直至被監(jiān)管企業(yè)服從。[7]甘寧翰和辛克萊認(rèn)為，監(jiān)管活動(dòng)應(yīng)該由政府、被監(jiān)管企業(yè)、營(yíng)利或非營(yíng)利組織等三方主體共同采用不同又互補(bǔ)的工具進(jìn)行，并且任何一方都可以逐級(jí)增強(qiáng)其工具的干預(yù)強(qiáng)度。他們指出，政府的行政命令控制如果與行業(yè)自律組合使用，效果會(huì)更佳；政府指導(dǎo)下的企業(yè)信息披露如果與來(lái)自社會(huì)組織等第三方的壓力相配合，也會(huì)相得益彰。當(dāng)然，有時(shí)逐級(jí)提升干預(yù)強(qiáng)度并不適宜。比如，在可能會(huì)導(dǎo)致無(wú)法挽回的損失或?yàn)?zāi)難性破壞的嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)下，同時(shí)使用多種工具比逐級(jí)采用一種工具會(huì)更有效。（4）賦權(quán)給私人或社會(huì)組織，使其擔(dān)當(dāng)起代理監(jiān)管機(jī)構(gòu)的角色。監(jiān)管主體要盡可能地廣泛，不僅包括政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)、被監(jiān)管的企業(yè)自身，還要包括營(yíng)利性的第三方團(tuán)體，如保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、銀行、消費(fèi)者、供應(yīng)商以及非營(yíng)利組織等。非政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的參與，能夠減少政府干預(yù)的力度，彌補(bǔ)政府資源的不足，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)監(jiān)管在政治上的可接受性和合法性。（5）最大可能地實(shí)現(xiàn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和企業(yè)雙贏的結(jié)果。監(jiān)管不要拘泥于滯后的監(jiān)管規(guī)則或法律條文，要視情境的變化適當(dāng)改變政策及其執(zhí)行方式，盡可能地減少監(jiān)管政策的執(zhí)行成本和服從成本，增進(jìn)相關(guān)利益者的總體福利。

基于原則的整合監(jiān)管是一種更為靈活變通的戰(zhàn)略，也是一種更具包容性、開放性的戰(zhàn)略。面對(duì)日益復(fù)雜的監(jiān)管環(huán)境和問(wèn)題，基于原則的整合監(jiān)管無(wú)疑將成為一種重要的發(fā)展趨勢(shì)和潮流。

四、戰(zhàn)略選擇的智慧

戰(zhàn)略選擇不僅需要對(duì)不同戰(zhàn)略所構(gòu)成的政策體系和執(zhí)行框架有充分的理解，對(duì)其優(yōu)缺點(diǎn)有準(zhǔn)確的把握，還需要洞察和遵循其中的規(guī)律，具備管理智慧。

（一）把握全局，突出重點(diǎn)

監(jiān)管體系的構(gòu)建要從全局出發(fā)，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間職能分工要明確、合理，建立包括政策制定、監(jiān)督和執(zhí)行的完整的監(jiān)管體系；監(jiān)管主體要對(duì)被監(jiān)管企業(yè)的計(jì)劃、實(shí)施、產(chǎn)出進(jìn)行全程監(jiān)管，防止出現(xiàn)監(jiān)管縫隙；要強(qiáng)化監(jiān)管績(jī)效，緊抓最重要的監(jiān)管事項(xiàng)和環(huán)節(jié)，將資源投入到最需要的地方，投入到風(fēng)險(xiǎn)最易發(fā)的地方，投入到能夠取得最大收益的地方。

（二）降低成本，擴(kuò)大收益

通過(guò)成本與收益比較，可以選出較優(yōu)的監(jiān)管戰(zhàn)略。在基于技術(shù)的監(jiān)管、基于績(jī)效的監(jiān)管和基于管理的監(jiān)管之間進(jìn)行選擇時(shí)就可以應(yīng)用這種方法。采用任何監(jiān)管戰(zhàn)略都會(huì)產(chǎn)生交易成本。交易成本涉及收集或執(zhí)行某一監(jiān)管法規(guī)所產(chǎn)生的費(fèi)用。政府可運(yùn)用的資源是有限的，而要達(dá)成既定的一系列監(jiān)管目標(biāo)，最優(yōu)的選擇就是交易成本最少的戰(zhàn)略。政府評(píng)估私人企業(yè)的社會(huì)產(chǎn)出時(shí)會(huì)產(chǎn)生成本，當(dāng)這種評(píng)估成本較低時(shí)，基于績(jī)效的監(jiān)管對(duì)政府來(lái)說(shuō)就是較優(yōu)的。如果在某一時(shí)段，多數(shù)私人企業(yè)有著相似的運(yùn)營(yíng)方法，并且他們所使用的技術(shù)趨于穩(wěn)定，那么他們就是同質(zhì)的，這時(shí)較適宜采用基于技術(shù)的監(jiān)管。如果政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)既難以評(píng)估企業(yè)的社會(huì)產(chǎn)出，又因?yàn)槠髽I(yè)高度的差異性而很難制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，那么此時(shí)基于管理的監(jiān)管就不失為一種較優(yōu)選擇。

（三）權(quán)力制衡，組合效應(yīng)

權(quán)力制衡是防止監(jiān)管失靈的重要途徑之一。權(quán)力制衡原則一方面要求食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)管權(quán)力的分配要互相制衡，防止一個(gè)食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)或機(jī)構(gòu)內(nèi)某一單位控制企業(yè)的所有活動(dòng)；另一方面要求政府、社會(huì)和市場(chǎng)之間力量的相互制衡，充分發(fā)揮社會(huì)和市場(chǎng)的力量，注重組合效應(yīng)。要加強(qiáng)第三方認(rèn)證機(jī)制、社會(huì)監(jiān)督機(jī)制和民主參與機(jī)制的建設(shè)；組合使用行政、法律、技術(shù)等監(jiān)管工具；組合使用不同強(qiáng)制程度的工具，更多地采取協(xié)商、信息披露、決策工作網(wǎng)、簽訂合同等非強(qiáng)制性工具。

（四）依托制度，避免隨意

將監(jiān)管戰(zhàn)略選擇的依據(jù)、程序、執(zhí)行以及評(píng)估等以制度或法律的形式固定下來(lái)，會(huì)增強(qiáng)監(jiān)管的規(guī)范性、透明性、可預(yù)見性和合法性。史蒂芬·布雷耶曾指出，隨機(jī)的議程選定是風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管中存在的一個(gè)普遍問(wèn)題，“監(jiān)管機(jī)構(gòu)往往對(duì)那些進(jìn)入公眾視野的主要風(fēng)險(xiǎn)采取行動(dòng)，而對(duì)監(jiān)管項(xiàng)目的合理優(yōu)先性次序關(guān)注不足。監(jiān)管機(jī)構(gòu)往往無(wú)法創(chuàng)設(shè)出一份理性、全面的監(jiān)管議程，從而在可及的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)安全的最大化，或?qū)⑴c健康相關(guān)的傷害減至最小。”[8]我們往往會(huì)看到，哪兒出了問(wèn)題，就針對(duì)哪兒進(jìn)行監(jiān)管的現(xiàn)象，例如我們一直在排查有問(wèn)題的食品，但事故依然不斷發(fā)生。建立有效的監(jiān)管戰(zhàn)略選擇制度，能夠在很大程度上避免這種隨意性。

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