賈可卿

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院馬克思主義研究院，北京 100732）

土地問(wèn)題是社會(huì)普遍關(guān)注的“三農(nóng)”問(wèn)題的核心。新中國(guó)農(nóng)村的土地制度經(jīng)歷了個(gè)體所有制、初級(jí)合作社、高級(jí)合作社、人民公社、“三級(jí)（人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)）所有，隊(duì)（生產(chǎn)隊(duì)）為基礎(chǔ)”等發(fā)展階段。曾經(jīng)實(shí)行的公社型農(nóng)地制度具有某些獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，比如能夠最大限度地轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)剩余，為工業(yè)部門提供低成本原料，能夠組織規(guī)?；纳a(chǎn)活動(dòng)如機(jī)械耕作、治蟲(chóng)防疫、水利建設(shè)等。但公社型土地制度也存在著嚴(yán)重弊端，特別是未能解決好勞動(dòng)的監(jiān)督和激勵(lì)問(wèn)題，造成普遍的出工不出力的“搭便車”行為，嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民的積極性和創(chuàng)造性。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遲緩甚至出現(xiàn)停滯、倒退，農(nóng)民生活水平長(zhǎng)期得不到提高。十一屆三中全會(huì)之后，隨著中央農(nóng)地政策的松動(dòng)，包干到戶的責(zé)任制迅速推廣，人民公社制度瓦解。到1984年底，絕大多數(shù)農(nóng)村實(shí)行了“統(tǒng)分結(jié)合，雙層經(jīng)營(yíng)”的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。在堅(jiān)持土地公有制的基礎(chǔ)上，億萬(wàn)農(nóng)民有了土地承包權(quán)和生產(chǎn)自主權(quán)，投入勞動(dòng)的質(zhì)量與收益相結(jié)合，解決了集體土地的勞動(dòng)監(jiān)督和激勵(lì)問(wèn)題，極大地提高了農(nóng)業(yè)產(chǎn)量和農(nóng)民生活水平。當(dāng)然，任何一種制度的適用范圍總是有限的。隨著生產(chǎn)力的不斷發(fā)展，以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的承包責(zé)任制和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)之間的矛盾日益顯露。為解決這一矛盾，需要進(jìn)一步改革農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。2014年，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會(huì)議提出要在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”、經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的格局。2015年，中央印發(fā)《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》，指出深化農(nóng)村土地制度改革的基本方向是落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，全面闡釋了農(nóng)地“三權(quán)分置”的內(nèi)涵。2016年，中央明確提出了關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”辦法的意見(jiàn)。這是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，中國(guó)農(nóng)村土地制度的又一次重大創(chuàng)新。

一、所有權(quán)與收益共享

所有權(quán)是財(cái)產(chǎn)權(quán)中最基本、最重要的一種權(quán)利，它標(biāo)識(shí)著生產(chǎn)資料的最終歸屬關(guān)系。中國(guó)的所有制結(jié)構(gòu)以生產(chǎn)資料公有制為主體，多種所有制并存。就土地這一生產(chǎn)資料而言，實(shí)行的是包括全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制在內(nèi)的社會(huì)主義公有制。不過(guò)，一般所謂公有，往往是就整個(gè)主權(quán)國(guó)家范圍內(nèi)的生產(chǎn)資料所有制狀況而言的。一個(gè)集體雖然包含許多個(gè)體，相對(duì)而言具有一定的公共性，但任何一個(gè)集體都只是更大范圍的全民的一小部分而無(wú)法代表全民，因而其公有性是打折扣的。在實(shí)際社會(huì)生活中，集體所有也往往服從于國(guó)家所有。農(nóng)村集體雖擁有土地的法定所有權(quán)，但這種法律條文上的所有權(quán)受到國(guó)家的經(jīng)常性干預(yù)。這首先表現(xiàn)為收益權(quán)能的干預(yù)，比如在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期國(guó)家可以憑借強(qiáng)制性的行政力量，要求農(nóng)民完成某種農(nóng)產(chǎn)品的低價(jià)定購(gòu)任務(wù)。其次是處分權(quán)能的干預(yù)，最典型的例子就是國(guó)家對(duì)農(nóng)村集體土地的征收和征用。此外，農(nóng)村的土地并非全歸農(nóng)民集體所有，也有一部分屬于國(guó)家所有，比如依法不屬于集體所有的林地、草地、荒地等?？傊r(nóng)地集體所有權(quán)的意義受到國(guó)家的很大限制，并不具有特別的獨(dú)立性和完整性。也正因?yàn)樽罱K決定權(quán)屬于國(guó)家，在土地的根本所有權(quán)問(wèn)題上，現(xiàn)實(shí)中人們普遍存在根深蒂固的土地國(guó)有觀念。

從理論層面來(lái)看，每個(gè)公民都是現(xiàn)代社會(huì)的一個(gè)平等成員和股東，對(duì)于社會(huì)資源應(yīng)當(dāng)平等享有共有權(quán)以及由此而來(lái)的收益權(quán)。作為最基本的自然資源和生產(chǎn)資料，城市與農(nóng)村的土地并無(wú)本質(zhì)上的不同，都應(yīng)當(dāng)屬于全民所有。因?yàn)橐徊糠秩耍w）出生在某個(gè)地方，便認(rèn)為這個(gè)地方的土地歸這部分人（集體）所有，是對(duì)出生地這一偶然因素的過(guò)度看重。說(shuō)一個(gè)國(guó)家的土地為一個(gè)國(guó)家的全體人民共同所有，無(wú)疑要比僅僅為居住在這塊土地上的少數(shù)人集體所有更為合理。馬克思主義經(jīng)典作家將土地國(guó)有化作為最理想的土地所有制形式，主張土地歸全民所有并由國(guó)家代為持有，并使土地收益有益于全體社會(huì)成員。馬克思在《論土地國(guó)有化》中指出：社會(huì)運(yùn)動(dòng)將做出決定，“土地只能是國(guó)家的財(cái)產(chǎn)”；“土地國(guó)有化將徹底改變勞動(dòng)和資本的關(guān)系，并最終消滅工業(yè)和農(nóng)業(yè)中的資本主義生產(chǎn)方式”[1]。馬克思旗幟鮮明地反對(duì)土地私有，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)剝奪私人的土地作為國(guó)家的財(cái)產(chǎn)，并“把地租用于國(guó)家支出”[2]。馬克思還認(rèn)為：“從一個(gè)較高級(jí)的經(jīng)濟(jì)的社會(huì)形態(tài)的角度來(lái)看，個(gè)別人對(duì)土地的私有權(quán)，和一個(gè)人對(duì)另一個(gè)人的私有權(quán)一樣，是十分荒謬的。甚至整個(gè)社會(huì)，一個(gè)民族，以至一切同時(shí)存在的社會(huì)加在一起，都不是土地的所有者。他們只是土地的占有者，土地的受益者，并且他們應(yīng)當(dāng)作為好家長(zhǎng)把經(jīng)過(guò)改良的土地傳給后代?！盵3]由此可以做出如下推論：一個(gè)國(guó)家的一切資源，包括土地等自然資源和人的稟賦資源，就其終極所有權(quán)而言，都沒(méi)有私人所有的根本依據(jù)，而應(yīng)當(dāng)為人類社會(huì)共同所有。不過(guò)，由于主權(quán)國(guó)家仍是當(dāng)今國(guó)際社會(huì)的主體，這種共有的權(quán)利往往局限于一個(gè)國(guó)家內(nèi)部。這種共有當(dāng)然不是最完整意義上的共有，但卻是在當(dāng)前人類社會(huì)發(fā)展階段所能達(dá)到的最大可能的共有。

從經(jīng)濟(jì)實(shí)踐來(lái)看，隨著現(xiàn)代企業(yè)形式的創(chuàng)新，傳統(tǒng)的集體所有制越來(lái)越難以展示其獨(dú)特性質(zhì)。比如，如果幾十戶、幾百戶農(nóng)民能夠構(gòu)成集體所有制經(jīng)濟(jì)組織，那么，由數(shù)量多得多的股東（特別是員工持股）構(gòu)成的現(xiàn)代股份制企業(yè)是不是更應(yīng)該被稱為集體經(jīng)濟(jì)組織呢？如果所有實(shí)現(xiàn)了勞動(dòng)者的勞動(dòng)聯(lián)合與資本聯(lián)合的股份制企業(yè)都可以稱為集體所有制，那么，這種所有制就變得廣大無(wú)邊，也就失去了概括的意義。實(shí)際上，今天的股份制以產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、公共開(kāi)放、長(zhǎng)效激勵(lì)等形式和特點(diǎn)，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了對(duì)傳統(tǒng)集體所有制的超越，在一定程度上體現(xiàn)出馬克思主義經(jīng)典作家所設(shè)想的社會(huì)所有的經(jīng)濟(jì)形態(tài)。

英、美、日、德等西方國(guó)家雖然在總體上私有制占主體，但私有土地也要受到政府的嚴(yán)格約束和規(guī)范。比如，美國(guó)法律規(guī)定聯(lián)邦和州政府對(duì)土地有三項(xiàng)管控權(quán)利：土地征用權(quán)、管理規(guī)劃?rùn)?quán)和土地稅征收權(quán)。政府嚴(yán)格監(jiān)管農(nóng)地用途，謹(jǐn)防農(nóng)地出現(xiàn)非農(nóng)化趨勢(shì)，對(duì)農(nóng)地用途轉(zhuǎn)變之后的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效應(yīng)進(jìn)行評(píng)估，并對(duì)導(dǎo)致負(fù)外部性的行為進(jìn)行處罰?？梢?jiàn)，即便是私有制占主體地位的西方國(guó)家，農(nóng)地所有人也并不具備完全意義上的處置權(quán)。同時(shí)，這些國(guó)家也保留了相當(dāng)比例的公有土地。比如，美國(guó)聯(lián)邦政府所有的土地約占30%，州及地方政府所有的土地約占10%。美國(guó)國(guó)有土地也實(shí)行產(chǎn)權(quán)分離制度，即所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離。政府對(duì)國(guó)有土地保留法律意義上的所有權(quán)及相應(yīng)的收益權(quán)，農(nóng)場(chǎng)主通過(guò)租佃的形式擁有經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)。借助這種產(chǎn)權(quán)分離和收益共享的形式，美國(guó)家庭農(nóng)場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)規(guī)模得以擴(kuò)大，土地投入產(chǎn)出效率很高，極大地釋放了農(nóng)村土地的潛力[4]。

不難看出，在當(dāng)代主權(quán)國(guó)家，土地國(guó)有化是土地終極所有權(quán)社會(huì)化的通常表現(xiàn)形式。在堅(jiān)持土地的最終所有權(quán)歸國(guó)家所有的基礎(chǔ)上，將農(nóng)村土地的持有權(quán)認(rèn)定歸農(nóng)戶所有并且長(zhǎng)期擁有，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地制度創(chuàng)新、激發(fā)生產(chǎn)者積極性的有效形式。這種土地長(zhǎng)期承包并不等同于私有制，因?yàn)閲?guó)家的終極所有權(quán)不是一種虛化或名譽(yù)。即便是在永包制下，也完全可以通過(guò)相應(yīng)的制度如土地用途管制制度、地租收益制度、土地監(jiān)測(cè)制度以及最終處置權(quán)等，保證土地的社會(huì)共有權(quán)不被架空。農(nóng)村土地的國(guó)有化至少具有如下優(yōu)勢(shì)：

首先，有利于國(guó)家對(duì)全部土地資源進(jìn)行宏觀調(diào)控，更有效地建立起全國(guó)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，促進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)的流動(dòng)和城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并予以補(bǔ)償。土地的國(guó)有化便于政府快捷、成片地取得個(gè)體持有的土地，節(jié)省城市化、工業(yè)化的時(shí)間和成本。土地出讓后巨大的增值收益成為地方政府財(cái)政收入的主要來(lái)源，為這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供重要的財(cái)政支撐。通過(guò)規(guī)范合理的土地征收，土地開(kāi)發(fā)商與政府交易即可購(gòu)得土地使用權(quán)，不需要與眾多的分散個(gè)體談判，節(jié)約了交易成本。而被征地農(nóng)民在獲得充分合理補(bǔ)償?shù)那疤嵯?，可以放手從事其他工作，或進(jìn)入城市尋找就業(yè)機(jī)會(huì)，在一定程度上促進(jìn)了城市化和工業(yè)化的發(fā)展。征地本身不是問(wèn)題，關(guān)鍵是征地的公平問(wèn)題。應(yīng)針對(duì)土地用途和性質(zhì)改變產(chǎn)生的增值收益，建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人三方利益的分配機(jī)制。

其次，有助于以中央權(quán)威制約地方政府的違規(guī)行為。由于農(nóng)村集體組織處于國(guó)家行政科層結(jié)構(gòu)的最末端，上級(jí)行政機(jī)構(gòu)可能憑借權(quán)力對(duì)農(nóng)村集體土地進(jìn)行干涉，削弱農(nóng)民的實(shí)際權(quán)利。與將所有權(quán)交由缺乏獨(dú)立和權(quán)威的農(nóng)村集體組織相比，土地歸全民（國(guó)家）所有并由農(nóng)民具體持有，村級(jí)組織代表國(guó)家行政機(jī)關(guān)承擔(dān)發(fā)包、監(jiān)管和調(diào)整等職責(zé)，更能保護(hù)農(nóng)民利益。

第三，可以在根本上保證全體社會(huì)成員的權(quán)利平等和利益共享。在農(nóng)村土地國(guó)有化的前提下，土地的增值利益在保證土地承包人、使用人應(yīng)得之外，其他部分歸國(guó)家所有并用之于全民。國(guó)家可籍此集聚經(jīng)濟(jì)資本，致力于平衡不同地區(qū)之間的發(fā)展差異，建立完善的農(nóng)村社會(huì)保障。農(nóng)村土地國(guó)有化不僅是農(nóng)村土地制度同城市土地市場(chǎng)接軌的必要前提，也是農(nóng)民社會(huì)保障同城市居民社會(huì)保障同等化的必要基礎(chǔ)。

為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，國(guó)家從2006年起全面取消了農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)村集體組織也普遍取消了提留。但是，不提取收益不等于沒(méi)有收益權(quán)，不等于不應(yīng)當(dāng)獲得土地收益。地產(chǎn)是不可再生的稀缺資源，對(duì)稀缺資源收稅是資源優(yōu)化配置的合理方法。沒(méi)有收益權(quán)的所有權(quán)是沒(méi)有實(shí)際意義的。作為終極所有者之代表的國(guó)家從土地中取得收益只要是為全民利益服務(wù)，就并非是不正義的。當(dāng)然，從農(nóng)民種糧難以盈利的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，可以采取不收稅乃至財(cái)政補(bǔ)貼的政策，但國(guó)家的稅收權(quán)利始終應(yīng)當(dāng)在理論上予以正當(dāng)性保留。

二、承包權(quán)與底線保障

一般而言，財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)人同時(shí)也擁有對(duì)財(cái)產(chǎn)的持有（占有）、使用、收益、處分之權(quán)利?！叭龣?quán)分置”之后的承包權(quán)其實(shí)就是作為終極所有權(quán)人的國(guó)家將實(shí)際持有權(quán)分給農(nóng)民，并因此使之擁有使用、收益和若干處分的權(quán)利。家庭聯(lián)產(chǎn)承包制在本質(zhì)上就是應(yīng)用土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能分離理論，將土地所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分屬不同主體，從而既保證社會(huì)主義性質(zhì)不發(fā)生根本變化，又滿足個(gè)體農(nóng)民對(duì)于土地的持有要求。土地承包權(quán)是派生于所有權(quán)的一項(xiàng)用益物權(quán)。在確權(quán)賦能和長(zhǎng)久不變的制度改革背景下，土地承包權(quán)具有土地所有權(quán)的絕大部分權(quán)能，在事實(shí)上具有某些準(zhǔn)所有權(quán)的性質(zhì)。

土地承包權(quán)能夠?yàn)檗r(nóng)民的基本生活提供穩(wěn)定的底線保障。土地承包權(quán)是以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份為基礎(chǔ)，以財(cái)產(chǎn)利益為內(nèi)容的綜合性權(quán)利。在沒(méi)有派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的情形下，承包農(nóng)戶所享有的實(shí)質(zhì)上仍然是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，雖然也被稱為土地承包權(quán)。農(nóng)民享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，是依據(jù)自己在國(guó)家或集體中作為所有權(quán)人之一所享有的一項(xiàng)自物權(quán)。這與土地私有化時(shí)代地主與佃農(nóng)的關(guān)系在實(shí)質(zhì)上完全不同。在傳統(tǒng)社會(huì)，土地歸地主所有，租種地主土地的佃農(nóng)自身是不擁有土地的，而承包土地的當(dāng)代農(nóng)民則是所有權(quán)人的一份子。當(dāng)代農(nóng)民成員權(quán)與承包權(quán)的合一具有特定的意義。在國(guó)家對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障不足甚至缺失的情形下，土地不僅僅是生產(chǎn)要素，同時(shí)也承擔(dān)著農(nóng)民生活底線保障的功能。在一般情況下，來(lái)自土地的收入在大部分地區(qū)足以滿足農(nóng)民的日常所需，從而保障城市化過(guò)程中農(nóng)村成員的最基本生活不受侵害，不會(huì)成為失地的無(wú)產(chǎn)者。

土地承包權(quán)帶來(lái)的收益受到土地承包期限的影響。土地承包的期限越短，意味著未來(lái)可以獲得的土地收益越有限，承包者對(duì)于土地的投資也越受限制。這還會(huì)導(dǎo)致銀行等金融部門根據(jù)土地收益所做的評(píng)估價(jià)值較低，農(nóng)戶不能申請(qǐng)獲得較大數(shù)額的貸款，進(jìn)而限制了他們的生產(chǎn)活動(dòng)。在推行“三權(quán)分置”政策的大環(huán)境下，為了維護(hù)承包人的長(zhǎng)期利益，應(yīng)盡量延長(zhǎng)土地承包期限。1995年，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見(jiàn)，提出落實(shí)農(nóng)地承包期延長(zhǎng)30年的政策。2017年，中共十九大提出第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年。土地承包期限的延長(zhǎng)、土地承包權(quán)長(zhǎng)久不變有助于穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提升農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的盈利預(yù)期，推動(dòng)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?、現(xiàn)代化生產(chǎn)。當(dāng)然，土地承包期限的長(zhǎng)久延長(zhǎng)也帶來(lái)一個(gè)問(wèn)題，那就是：新增的農(nóng)村集體成員看起來(lái)似乎失去了承包土地的權(quán)利。根據(jù)《土地承包法》的規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法平等行使承包土地的權(quán)利。那么，隨著農(nóng)村集體成員人口的變化，對(duì)于土地的承包也應(yīng)相應(yīng)變化。但從歷史上看，承包土地隨人口變動(dòng)而不斷變動(dòng)造成了諸多問(wèn)題，比如：農(nóng)民缺乏穩(wěn)定的土地投資預(yù)期；土地生產(chǎn)率下降；土地細(xì)碎化越來(lái)越嚴(yán)重；土地調(diào)整成本過(guò)高；不利于控制人口增長(zhǎng)；等等。為解決這些問(wèn)題，中央政府制定了“增人不增地、減人不減地”的政策，將人口與土地承包的關(guān)系進(jìn)行固化，在承包期內(nèi)不再根據(jù)人口的變動(dòng)重新調(diào)整承包地。這是對(duì)土地集體所有制的一個(gè)重大變革。新增的集體成員看似失去承包權(quán)益，但由于土地承包是以戶為單位的，家庭成員內(nèi)部調(diào)劑可以使新增勞動(dòng)力獲得土地耕種權(quán)。此外，人口增速放慢、農(nóng)戶非農(nóng)收入增加，都使得農(nóng)民對(duì)土地收入的依賴減低。特別是：農(nóng)地流轉(zhuǎn)可以幫助人多地少戶獲得土地使用權(quán)，從而有效緩解無(wú)地耕種的困境[5]。

“三權(quán)分置”之下的土地承包權(quán)不僅蘊(yùn)含著集體成員擁有承包土地的資格，而且應(yīng)當(dāng)是具有使用、流轉(zhuǎn)以及退出承包地等各項(xiàng)權(quán)能的財(cái)產(chǎn)權(quán)。但在當(dāng)前階段，土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)尚受到若干限制：

其一，土地轉(zhuǎn)讓須經(jīng)發(fā)包方同意。根據(jù)《土地承包法》規(guī)定，如果承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來(lái)源，就可以將部分或全部土地承包權(quán)讓渡給本集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶。承包主體退出權(quán)的實(shí)現(xiàn)能夠優(yōu)化農(nóng)村勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)，合理配置農(nóng)村土地資源，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的集約化和規(guī)?；?jīng)營(yíng)，推動(dòng)農(nóng)村與城鎮(zhèn)化建設(shè)接軌。但根據(jù)當(dāng)前的法律，土地的轉(zhuǎn)讓尚有“經(jīng)發(fā)包方即農(nóng)民集體組織同意”這一條件規(guī)定。在實(shí)踐中，如果承包方與發(fā)包方之間存在矛盾，發(fā)包方可能會(huì)以各種理由對(duì)轉(zhuǎn)讓申請(qǐng)予以阻擾，就容易使承包方的流轉(zhuǎn)權(quán)益受到侵害。實(shí)際上，從立法初衷來(lái)看，發(fā)包方的同意在性質(zhì)上應(yīng)是一種監(jiān)督權(quán)而非決定權(quán)。若承包人要求轉(zhuǎn)讓自己的土地承包權(quán)，發(fā)包人只能監(jiān)督轉(zhuǎn)讓的程序合法而不應(yīng)無(wú)理阻擋。

其二，進(jìn)城定居農(nóng)民仍保留承包權(quán)。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，越來(lái)越多的農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)并在城鎮(zhèn)取得戶籍，進(jìn)而享有相應(yīng)社會(huì)福利與社會(huì)保障。目前的政策支持農(nóng)民在進(jìn)城就業(yè)的同時(shí)保留其承包地，這一做法使得進(jìn)城農(nóng)民進(jìn)退有據(jù)而無(wú)后顧之憂，但與《土地承包法》存在一定沖突。這是因?yàn)椋恨r(nóng)民在城市買房落戶后已經(jīng)不是農(nóng)村集體成員。而根據(jù)《土地承包法》規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包集體土地，應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織三分之二以上成員或者村民代表同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。也就是說(shuō)，進(jìn)城定居農(nóng)民不應(yīng)繼續(xù)擁有無(wú)償承包村集體土地的權(quán)利。假如其承包土地還沒(méi)到期，可以在給予補(bǔ)償后退出。在城市化進(jìn)程中，攜帶承包權(quán)的務(wù)工農(nóng)民不易于安心融入城市，實(shí)現(xiàn)市民化轉(zhuǎn)型。同時(shí)，這種雙重身份還成為一種其他城市居民所沒(méi)有的特權(quán)，造成新的不平等。此外，由于這些進(jìn)城定居的農(nóng)民仍然持有大量承包土地，可能會(huì)使得在農(nóng)村的農(nóng)民出現(xiàn)缺少耕地的情況，不利于土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓固然可以解決部分問(wèn)題，但使用權(quán)轉(zhuǎn)讓只是一種可能而非必然，且其執(zhí)行成本要比承包權(quán)轉(zhuǎn)讓高得多?？傊?，進(jìn)城農(nóng)民保留承包權(quán)只是戶籍制度改革緩慢、社會(huì)保障缺失狀況下的臨時(shí)過(guò)渡性辦法。從長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略層面考量，進(jìn)城農(nóng)民的承包權(quán)最終應(yīng)當(dāng)回歸農(nóng)村。

其三，家庭承包地不能入股和抵押。按照當(dāng)前《土地承包法》的規(guī)定，通過(guò)招標(biāo)、拍賣、公開(kāi)協(xié)商等方式承包的農(nóng)村土地，其承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取出租（轉(zhuǎn)包）、互換、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押等方式流轉(zhuǎn)。但對(duì)于家庭承包方式承包的土地，只能采取出租（轉(zhuǎn)包）、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)，入股和抵押尚未得到準(zhǔn)許。對(duì)此，通常的解釋是：以家庭承包的方式獲得的耕地、草地、林地等是農(nóng)民的基本生存保障。如果以承包權(quán)入股或在遇到經(jīng)濟(jì)困難時(shí)將土地抵押，一旦入股企業(yè)破產(chǎn)或抵押負(fù)債不能清償，土地承包權(quán)就有可能被拍賣，這樣就會(huì)造成農(nóng)民失去賴以生存的條件，對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展不利。這無(wú)疑是出于維護(hù)農(nóng)民基本生計(jì)和底線保障的考慮。但是，客觀上也制約了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)?；托剩瑹o(wú)法適應(yīng)市場(chǎng)對(duì)于土地流轉(zhuǎn)的需求。特別是就法理而言，既然土地承包權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，而抵押和入股最嚴(yán)重的后果也是轉(zhuǎn)讓，依據(jù)“舉重明輕”的法律原則，土地承包權(quán)抵押和入股是不應(yīng)被禁止的。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，土地是具有價(jià)值屬性的商品，允許抵押和入股是釋放其價(jià)值的行為。應(yīng)當(dāng)看到：現(xiàn)代農(nóng)民同樣是具有認(rèn)知能力的社會(huì)公民，他們完全會(huì)對(duì)關(guān)系切身利益的問(wèn)題做出慎重判斷和風(fēng)險(xiǎn)決策，不應(yīng)因個(gè)別農(nóng)民的非理性行為否決農(nóng)民本該擁有的權(quán)利。

究其原因，土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)程度與農(nóng)村社會(huì)保障體系的完善程度有著顯著的正面關(guān)聯(lián)。在鄉(xiāng)村振興計(jì)劃中，中央提出要加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)，完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系，完善最低生活保障制度。隨著社會(huì)保障體系的逐步完善，農(nóng)村土地的社會(huì)保障作用也將逐步下降。待到中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程基本完成，城鄉(xiāng)二元體制完全破除，城市對(duì)新市民的社會(huì)保障趨于成熟，教育、醫(yī)療、住房等資源和服務(wù)對(duì)所有公民包括農(nóng)民一律平等，那時(shí)，解禁承包權(quán)的流轉(zhuǎn)以促進(jìn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；同F(xiàn)代化必然會(huì)提上日程。

三、使用權(quán)與經(jīng)濟(jì)效率

在農(nóng)地“三權(quán)分置”的模式下，農(nóng)戶土地承包權(quán)進(jìn)一步派生出次級(jí)用益物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不承載社會(huì)保障功能，而是一種充分賦權(quán)和自由流轉(zhuǎn)的純粹財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，可以通過(guò)出租（轉(zhuǎn)包）、互換、入股、抵押、轉(zhuǎn)讓等各種方式進(jìn)行市場(chǎng)化配置，以達(dá)到土地的有效利用和價(jià)值的最大發(fā)揮，從而提升農(nóng)業(yè)效率。

對(duì)于使用權(quán)的重視是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代企業(yè)形態(tài)的普遍要求。以所有權(quán)為核心的產(chǎn)權(quán)制度立足于保護(hù)所有物的靜態(tài)歸屬，然而，財(cái)產(chǎn)增值而非財(cái)產(chǎn)歸屬才是人們占有財(cái)產(chǎn)的最終目的。相比財(cái)產(chǎn)所有權(quán)而言，財(cái)產(chǎn)的利用方式在現(xiàn)代社會(huì)具有越來(lái)越重要的價(jià)值。產(chǎn)權(quán)制度的功能主要就是通過(guò)確認(rèn)權(quán)利主體對(duì)財(cái)產(chǎn)的關(guān)系，促進(jìn)財(cái)產(chǎn)的有效利用。財(cái)產(chǎn)的所有者不一定具備經(jīng)營(yíng)管理的才能，反之，具備管理才能的人可能由于沒(méi)有財(cái)產(chǎn)加以支配而無(wú)法人盡其才。因而，為了使社會(huì)資源得到充分有效的使用，產(chǎn)權(quán)的各項(xiàng)內(nèi)容在現(xiàn)實(shí)中往往是相對(duì)分離的。對(duì)于不具備經(jīng)營(yíng)管理才能的所有者而言，最好的選擇就是把自己的財(cái)產(chǎn)交給職業(yè)化的管理人員去經(jīng)營(yíng)。經(jīng)營(yíng)者有效利用他人財(cái)產(chǎn)，既為所有權(quán)人盈利，也使得自己的收入提高。

對(duì)于使用權(quán)的重視也與人類社會(huì)物質(zhì)資源的相對(duì)稀缺有關(guān)。隨著社會(huì)的發(fā)展和人類需求的不斷擴(kuò)大，沒(méi)有被法律賦予所有權(quán)的資源越來(lái)越稀少，人們?cè)絹?lái)越難以通過(guò)發(fā)現(xiàn)無(wú)主物（比如土地）來(lái)實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)和生活的需要。在這種情況下，就必須通過(guò)利用屬于社會(huì)和他人的資源來(lái)實(shí)現(xiàn)自身的需要。當(dāng)然，這并不是說(shuō)土地所有權(quán)毫不重要，可有可無(wú)。土地經(jīng)營(yíng)者對(duì)土地的利用必須能夠使所有者獲得其作為所有者的利益，而不能因?yàn)閺?qiáng)調(diào)利用人的權(quán)利就忽略了所有者的權(quán)利。否則，所有者將失去出讓土地其他權(quán)利的動(dòng)力，使用權(quán)就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。使用權(quán)（經(jīng)營(yíng)權(quán)）流轉(zhuǎn)后，土地所有權(quán)和承包權(quán)人的角色并非完全虛化，他們不但享有一定比例的收益權(quán)并保持不同程度的處分權(quán)，而且負(fù)有監(jiān)督土地使用的義務(wù)，比如監(jiān)督經(jīng)營(yíng)人是否按照農(nóng)業(yè)用途利用土地等。如果經(jīng)營(yíng)人出現(xiàn)此類問(wèn)題，承包權(quán)人有權(quán)終止流轉(zhuǎn)合同，收回使用權(quán)。

在“三權(quán)分置”模式中，新設(shè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)與原有的承包權(quán)有很大不同。土地承包權(quán)是一種成員權(quán)，只有集體經(jīng)濟(jì)組織成員才有資格擁有，具有明顯的封閉性。而經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，可以通過(guò)市場(chǎng)交易的方式轉(zhuǎn)讓給有經(jīng)營(yíng)能力的人，具有明顯的開(kāi)放性[6]。實(shí)行“三權(quán)分置”后，農(nóng)村土地的保障屬性得以保留，財(cái)產(chǎn)屬性得以激活，二者不再像以往一樣互相沖突、不能兼得。當(dāng)代歐美日等發(fā)達(dá)國(guó)家和中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的農(nóng)地制度變遷表明：土地交易未必是所有權(quán)的交易，并不需要以土地私有為條件。通過(guò)土地使用權(quán)交易完全可以實(shí)現(xiàn)土地要素的流動(dòng)和合理配置，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。正如奧斯特羅姆所言：“極少有制度不是私有的就是公共的——或者不是‘市場(chǎng)的’就是‘國(guó)家的’?！诂F(xiàn)實(shí)場(chǎng)景中，公共的和私有的制度經(jīng)常是相互嚙合和相互依存的，而不是存在于相互隔絕的世界里?！盵7]中國(guó)農(nóng)村土地制度改革的成功正在于國(guó)家管控、集體合作與個(gè)體權(quán)利三者的協(xié)調(diào)。通過(guò)“三權(quán)分置”改革，既可以讓農(nóng)民依法保留自己對(duì)土地的承包權(quán)，又可以自愿有償?shù)亓鬓D(zhuǎn)土地的使用權(quán)，從而最大程度地保障和實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)益。就國(guó)家層面而言，“三權(quán)分置”也有助于解決一直以來(lái)困擾農(nóng)業(yè)發(fā)展的小家小戶小產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；⒖茖W(xué)化和現(xiàn)代化。

政府在“三權(quán)分置”和土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中承擔(dān)著重大責(zé)任。首先，需要做好法律方面的服務(wù)工作，對(duì)“三權(quán)分置”和土地流轉(zhuǎn)的基本原則、主體客體、權(quán)利關(guān)系、實(shí)現(xiàn)方式等做出具體規(guī)定，盡量使相關(guān)問(wèn)題都有明確的法律條文解釋。比如：在《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》中增設(shè)“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”章節(jié)，為各項(xiàng)與經(jīng)營(yíng)權(quán)有關(guān)的權(quán)利提供法律依據(jù)和保障。其次，建立權(quán)責(zé)明確的農(nóng)村土地權(quán)屬確認(rèn)、登記、管理體系，厘清國(guó)家、集體與農(nóng)戶之間以及農(nóng)戶與農(nóng)戶之間的土地關(guān)系。在確權(quán)的基礎(chǔ)上建立農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易所或交易中心，為土地信息的匯集和發(fā)布提供權(quán)威載體，為流轉(zhuǎn)各方提供公開(kāi)透明的交易平臺(tái)。其三，強(qiáng)化法規(guī)咨詢、價(jià)格評(píng)估、合同備案、融資、保險(xiǎn)等服務(wù)機(jī)制，引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)更規(guī)范、更便捷地在公開(kāi)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，使土地資源轉(zhuǎn)入最有效率的使用者手中，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地權(quán)利人收益的最大化。為及時(shí)處理土地流轉(zhuǎn)中可能出現(xiàn)的矛盾，相應(yīng)的糾紛仲裁機(jī)制也需要建立并完善起來(lái)。其四，立足于保護(hù)耕地資源、保障糧食安全，建立規(guī)范、簡(jiǎn)潔、高效的農(nóng)地使用監(jiān)管體系。比如：健全工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，包括上限控制、分級(jí)備案、審查審核、風(fēng)險(xiǎn)保障金等制度。通過(guò)查處違法“非農(nóng)化”行為，防止經(jīng)營(yíng)者對(duì)農(nóng)地的違規(guī)經(jīng)營(yíng)和掠奪式開(kāi)墾，避免造成土地質(zhì)量下降或永久性損壞，防范農(nóng)戶失地現(xiàn)象和國(guó)家糧食風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，政府在土地改革中的作用不是固定不變的。由于農(nóng)村的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)起步較晚，發(fā)展程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市，因而在土地流轉(zhuǎn)初期，基層政府將在其中發(fā)揮主導(dǎo)性作用。隨著農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的建立和健全，隨著相關(guān)法律法規(guī)的不斷完善，政府的作用可逐漸由主導(dǎo)性作用向引導(dǎo)性作用轉(zhuǎn)變，主要履行其管理和服務(wù)的職能。

“三權(quán)分置”的原則不僅適用于承包農(nóng)地。隨著農(nóng)村人員流動(dòng)和城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，農(nóng)村宅基地制度面臨的問(wèn)題也日益突出，比如：新增宅基地取得困難、閑置宅基地增多、宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值不能體現(xiàn)、隱形非法交易禁而不止，等等。2018年，中央關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)提出：探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán) （即持有權(quán)）和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。這是家庭承包耕地的“三權(quán)分置”改革向宅基地的擴(kuò)展，有利于土地整合利用，為促進(jìn)農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造條件。宅基地及位于其上的農(nóng)房不再僅僅承擔(dān)農(nóng)民生活居所的保障功能，而且其使用權(quán)將作為要素商品直接進(jìn)入市場(chǎng)，為農(nóng)民帶來(lái)財(cái)產(chǎn)性收益。集體經(jīng)濟(jì)組織之外的鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)人員也可以通過(guò)適當(dāng)?shù)牧鬓D(zhuǎn)渠道，在一定期限內(nèi)獲得使用宅基地的權(quán)利。這是對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地的極大解放，對(duì)于解決久已存在的小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題也不無(wú)借鑒意義。同步推進(jìn)承包地和宅基地“三權(quán)分置”，為那些舉家遷往城鎮(zhèn)、希望同時(shí)轉(zhuǎn)讓承包地和宅基地的農(nóng)戶創(chuàng)造了有利條件。

“三權(quán)分置”作為一種制度創(chuàng)新，其訴求就在于構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，優(yōu)化土地資源配置，提高農(nóng)業(yè)效率，增進(jìn)農(nóng)民利益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)分配正義和共同富裕。守住土地公有制以確保社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度基礎(chǔ)，穩(wěn)住土地承包權(quán)以保障務(wù)工農(nóng)民最基本生活，激活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；同F(xiàn)代化，是農(nóng)地實(shí)行“三權(quán)分置”的目標(biāo)。當(dāng)然，農(nóng)地流轉(zhuǎn)普遍實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵最終取決于土地經(jīng)營(yíng)能否盈利。否則，一切都是無(wú)源之水而不可持續(xù)。而土地經(jīng)營(yíng)能否盈利是與國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步、現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)管理人才的成長(zhǎng)以及城市化進(jìn)程的推進(jìn)相伴隨的。因此，中國(guó)的農(nóng)地制度變遷必將是一個(gè)漫長(zhǎng)而又充滿希望的過(guò)程。

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