，

在當(dāng)代社會(huì)保障的制度體系中，社會(huì)救助是一項(xiàng)最古老的制度，被喻為是“最后的社會(huì)安全網(wǎng)”。2014年2月21日，國務(wù)院頒布《社會(huì)救助暫行辦法》(以下簡稱《辦法》)，同年5月1日起施行。這是新中國成立以來關(guān)于社會(huì)救助的第一項(xiàng)統(tǒng)領(lǐng)性、綜合性法規(guī)，標(biāo)志著我國社會(huì)救助完成了從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的初步轉(zhuǎn)型?！掇k法》中無論是對(duì)社會(huì)救助類別的劃分，還是對(duì)權(quán)利責(zé)任的規(guī)范，都做出了很大的調(diào)整。回顧新中國成立以來社會(huì)救助的發(fā)展歷程，把握社會(huì)救助政策變遷的原因與趨勢，有助于深刻理解《辦法》內(nèi)容的來龍去脈，更好地貫徹為人民服務(wù)的執(zhí)政理念。

一、間斷—均衡理論的核心觀點(diǎn)

1.政策變遷的間斷—均衡模式。

間斷—均衡理論是由美國學(xué)者弗蘭克·鮑姆加特納和布萊恩·瓊斯在其著作《美國政治中的議程與不穩(wěn)定性》中提出的考察某項(xiàng)政策長期變遷的分析模型。該理論的基本觀點(diǎn)是，在一個(gè)長時(shí)間跨度的政策中，長期的漸進(jìn)平衡過程和短期的重大間斷過程構(gòu)成了政策的非線性變遷，變遷的邏輯起點(diǎn)是對(duì)政策問題的界定。其中，政策長期平衡的基礎(chǔ)就是政策壟斷，即在政策制定中由最重要的行動(dòng)者組成的集中而封閉的體系。政策壟斷有兩個(gè)重要的特征：清晰界定的制度結(jié)構(gòu)和與此緊密結(jié)合的價(jià)值理念。其中，制度結(jié)構(gòu)由政策場域(policy venue)支撐：政策場域也稱為政策議定場所，即擁有議程決策權(quán)威的一些機(jī)構(gòu)或集團(tuán)。價(jià)值理念通過政策形象(policy image)強(qiáng)化：政策形象也稱為政策圖景，指政策是如何被理解和討論的。民主制度下的政策均衡狀態(tài)只是一些次要方面的微調(diào)。

隨著時(shí)間的推移和政策環(huán)境的變化，無論是個(gè)體在媒體指引下的注意力改變，還是集體對(duì)于偏好選項(xiàng)的非連續(xù)性變化，都會(huì)使得某一政策形象發(fā)生轉(zhuǎn)換，直接影響到對(duì)政策問題的界定。于是新的行動(dòng)者會(huì)加入，原來的力量平衡關(guān)系被改變，相應(yīng)的舊的制度結(jié)構(gòu)也要和新獲得合法性的制度結(jié)構(gòu)分享權(quán)力，于是政策場域也發(fā)生改變。至此原有的政策壟斷已被打破，新舊價(jià)值和制度之間產(chǎn)生沖突。如果沖突只是在不同利益主導(dǎo)的次級(jí)政治系統(tǒng)內(nèi)部擴(kuò)散，政策只在局部被設(shè)置和修改，引發(fā)漸進(jìn)的、局部均衡的變遷。但是當(dāng)政策沖突無法在次級(jí)政治系統(tǒng)內(nèi)部得到解決時(shí)，越來越多的人加入辯論陣營，沖突規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，進(jìn)入由總統(tǒng)、國會(huì)構(gòu)成的宏觀政治系統(tǒng)，被高層領(lǐng)導(dǎo)人重視和處理，將會(huì)有大范圍的劇烈變化：政策問題被重新界定，議程出現(xiàn)新的博弈，原有的政策系統(tǒng)解體，重大間斷性的變遷發(fā)生。隨著新的政策形象被固定、強(qiáng)化以及新的政策場域被賦權(quán)，新的政策出臺(tái)，又再次進(jìn)入子系統(tǒng)并行處理問題的運(yùn)行中，呈現(xiàn)出漸進(jìn)的局部平衡特征。該過程如圖1所示：

圖1 來源：作者自制

2.政策變遷的間斷節(jié)點(diǎn)判斷。

盡管鮑姆加特納和瓊斯對(duì)于怎樣的政策變化屬于“重大間斷”或“劇變”沒有給出具體闡述，但我們可以依據(jù)其邏輯基礎(chǔ)找到答案。間斷—均衡理論是在批判邏輯經(jīng)驗(yàn)主義的范式主義基礎(chǔ)上提出的，間斷性的劇變也是以“范式”概念作為邏輯起點(diǎn)。范式最先由庫恩提出，指的是某

些實(shí)際科學(xué)實(shí)踐的公認(rèn)范例，即某個(gè)科學(xué)共同體某一時(shí)期進(jìn)行科學(xué)實(shí)踐所一致遵循的基本理論、信念、價(jià)值、方法等的總的框架。在科學(xué)范式的基礎(chǔ)上，霍爾提出“政策范式”(policy paradigm)概念，采用非漸進(jìn)性政策變遷研究方法，化解了政策變遷的漸進(jìn)主義模型解釋困境。他認(rèn)為政策過程包含有三個(gè)變量：指導(dǎo)特定領(lǐng)域政策的總體性目標(biāo)、為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)所采用的手段或政策工具和這些工具的精確設(shè)置①即precise setting,是指對(duì)政策工具的具體運(yùn)用程度與方式，是關(guān)于政策工具具體操作化的具體內(nèi)容。在本文中指的是社會(huì)救助的對(duì)象瞄準(zhǔn)、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、監(jiān)督管理及獎(jiǎng)懲等內(nèi)容。。三個(gè)主要變量的變化引起了政策劇烈程度不同的三種變遷序列，其中第三種序列的變化是一個(gè)范式向另一個(gè)范式的運(yùn)動(dòng)，是與某一政策范式有關(guān)的政策話語的整體條件的根本改變，是與政策的周期性間斷相關(guān)的斷裂過程(如表1所示)。

表1

總體目標(biāo)政策工具精確設(shè)置變遷特點(diǎn)第一序列不變不變變化常規(guī)決策第二序列不變變化變化漸進(jìn)變遷第三序列變化變化變化間斷變遷

資料來源：彼得·霍爾：《政策范式、社會(huì)學(xué)習(xí)和國家：以英國經(jīng)濟(jì)政策的制定為例》，載岳經(jīng)綸、郭巍青主編：《中國公共政策評(píng)論》(第1卷)，上海人民出版社，2007年。

由此可見，間斷—均衡理論中所指的政策劇變的判定標(biāo)準(zhǔn)是范式變化，即已有的政策在目標(biāo)、工具、精確設(shè)置方面都發(fā)生了變化。

3.政策變遷的價(jià)值—制度歸因。

由上文可知，間斷均衡理論認(rèn)為引起政策變遷的原因是隨著外部環(huán)境的變化，出現(xiàn)了新舊政策形象的對(duì)抗，引起政策場域的重組，已有的政策壟斷受到?jīng)_擊崩潰，新的問題界定與政策議程啟動(dòng)，公共政策進(jìn)入新的一輪壟斷。在這個(gè)過程中，新的政策形象的形成是由于價(jià)值的變化，政策場域的重組則是基于制度結(jié)構(gòu)的變化。弗蘭克·鮑姆加特納和布萊恩·瓊斯認(rèn)為價(jià)值的變化主要由媒體報(bào)道和國民情緒引起，制度結(jié)構(gòu)的變化則體現(xiàn)在利益集團(tuán)、國會(huì)、聯(lián)邦制度的力量對(duì)比上。因此，在間斷—均衡的模型中，價(jià)值和制度結(jié)構(gòu)的變化是政策變遷最重要的兩個(gè)原因。此外兩位學(xué)者還強(qiáng)調(diào)了政策環(huán)境中政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)三種要素對(duì)政策變遷的合力影響，以及包括突發(fā)事件、領(lǐng)導(dǎo)人演說等其他因素的作用。但總體來說，間斷—均衡理論對(duì)政策變遷原因的討論是不系統(tǒng)的，兩位學(xué)者也明確地表明該理論“關(guān)注的是公共政策變遷的結(jié)果而不是變遷的理由”。但本文認(rèn)為分析政策變遷的影響要素有助于理解社會(huì)救助政策在不同背景之下的變遷，以及把握現(xiàn)有環(huán)境下社會(huì)救助政策變遷的可能趨勢，使間斷—均衡理論在我國社會(huì)政策的分析中得到應(yīng)用與修正，從而更具本土化特征。

二、新中國成立以來社會(huì)救助政策變遷歷程

1.均衡期：探索階段(1949—1955)。

根據(jù)間斷—均衡理論，作為研究起點(diǎn)的政策變遷階段為起始均衡期。新中國成立之初，在馬克思主義的指導(dǎo)下，以毛澤東為核心的第一代領(lǐng)導(dǎo)集體確定了平均主義的價(jià)值理念和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。當(dāng)時(shí)的國民經(jīng)濟(jì)百廢待興，民族工業(yè)支離破碎。常年戰(zhàn)亂帶來動(dòng)蕩不安的社會(huì)環(huán)境，產(chǎn)生貧民、乞丐、小偷、妓女、俘虜、散兵游勇等眾多急需救濟(jì)的群體。加之嚴(yán)重的水災(zāi)、旱災(zāi)、凍害，這一時(shí)期社會(huì)救助主要目標(biāo)在于應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害和解決歷史遺留問題。針對(duì)不同的目標(biāo)群體，以政務(wù)院、內(nèi)務(wù)部為主要發(fā)文機(jī)構(gòu)出臺(tái)了《關(guān)于生產(chǎn)救災(zāi)的指示》《救濟(jì)失業(yè)工人暫行辦法》《全國高等學(xué)校一般學(xué)生人民助學(xué)金實(shí)施辦法》《關(guān)于安置改造城市游民工作的指示》等重要的社會(huì)救助政策文件，涉及災(zāi)害救助、流浪乞討人員救助、教育救助、就業(yè)救助等面向。從救助主體來看，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府是社會(huì)救助的主要責(zé)任主體，擔(dān)負(fù)著計(jì)劃、指導(dǎo)、管理社會(huì)救助一系列職能，并且是最主要的財(cái)政來源。但“自救”“互救”是這一時(shí)期政府倡導(dǎo)鼓勵(lì)的主流救助方式，解決貧困問題的主要途徑是依靠群眾積極投入生產(chǎn)，而非主要依靠政府救濟(jì)撥款。而在社會(huì)救助政策的具體設(shè)置方面，呈現(xiàn)出救助標(biāo)準(zhǔn)模糊和監(jiān)督力量缺失的特點(diǎn)。

2.間斷期：緩滯階段(1956—1982)。

1956—1982年作為社會(huì)救助間斷期的依據(jù)是1956年五保供養(yǎng)的政策創(chuàng)新、1982年流浪乞討人員救助的政策范式改變和這之間社會(huì)救助政策的停滯。經(jīng)過新中國成立初期的生產(chǎn)發(fā)展與第一個(gè)五年計(jì)劃的實(shí)施，經(jīng)濟(jì)水平有所提升；在中央集權(quán)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的控制下，社會(huì)環(huán)境相對(duì)安定。1956年，中國共產(chǎn)黨中央委員會(huì)提出了《1956年到1967年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》，首次提出“五?！备拍睿⒃凇陡呒?jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》中對(duì)“五?！闭哌M(jìn)行了強(qiáng)調(diào)。這一階段執(zhí)政者受極左思想支配，階級(jí)斗爭不斷擴(kuò)大，全國上下出現(xiàn)了1957年的“反右派”斗爭、1958年的“大躍進(jìn)”、人民公社化運(yùn)動(dòng)和十年文革一系列焦點(diǎn)事件，嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)建設(shè)的進(jìn)行，社會(huì)救助工作幾乎陷入癱瘓。國家在社會(huì)救助領(lǐng)域呈現(xiàn)出職能收縮的特征，僅以回復(fù)函的形式處理社會(huì)救助實(shí)踐中的問題。1969年國務(wù)院撤銷了內(nèi)務(wù)部，業(yè)務(wù)被分割到財(cái)政部、衛(wèi)生部、公安部和國務(wù)院政工組，地方政府也照搬中央這一模式。這段時(shí)間在社會(huì)救助政策的變遷歷史上是一次間斷式的斷裂。直到以鄧小平為核心的第二代領(lǐng)導(dǎo)人登上歷史舞臺(tái)，通過改革開放的偉大決策改變歷史局面。平均主義的價(jià)值觀被市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則所取代，確立了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的基本路線，國家的一切工作都為經(jīng)濟(jì)發(fā)展所服務(wù)。在這種背景下，為維持城市秩序，營造有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)環(huán)境，1982年，《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》[民(1982)城80號(hào)]及其《實(shí)施細(xì)則》確定了收容遣送制度。在救助主體上公安部的增加體現(xiàn)了強(qiáng)制性的特征，救助對(duì)象被賦予遵守制度，服從遣送的義務(wù)，個(gè)人的被救助意愿和能力訓(xùn)練基本不在救助主體的考慮范疇。因此這一時(shí)期的流浪乞討人員救助在目標(biāo)、工具、具體內(nèi)容上都發(fā)生了范式性的變化。1956年到1982年這一階段，既有政策創(chuàng)新、政策停滯，也有政策范式的轉(zhuǎn)變，是新中國成立以來社會(huì)救助政策首個(gè)劇烈變遷的間斷期。

3.均衡期：恢復(fù)階段(1983—1992)。

隨著有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)的實(shí)施，全國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。在良好經(jīng)濟(jì)條件的支持下，雖然沒有專項(xiàng)救助領(lǐng)域的拓展，政府救助職責(zé)仍然下放，但社會(huì)救助政策隨著一些非范式性的調(diào)整也進(jìn)入恢復(fù)階段。主要表現(xiàn)在隨著《普通高等學(xué)校本、?？茖W(xué)生人民獎(jiǎng)學(xué)金試行辦法》《普通高等學(xué)校本、?？茖W(xué)生實(shí)行貸款制度的辦法》《關(guān)于切實(shí)做好五保戶普查工作的補(bǔ)充通知》《關(guān)于制止向農(nóng)民亂攤派、亂收費(fèi)的通知》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)生產(chǎn)救災(zāi)工作的報(bào)告》等政策的出臺(tái)，社會(huì)救助方式、標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政運(yùn)行等技術(shù)層面的規(guī)定不斷補(bǔ)充和完善，救助對(duì)象的瞄準(zhǔn)更加精準(zhǔn)、科學(xué)，救助政策的可操作性越來越強(qiáng)。

4.間斷期：發(fā)展階段(1993—1997)。

在這一階段，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)建立，以江澤民為核心的第三代領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)登上歷史舞臺(tái)。在堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的前提下，江澤民提出的“三個(gè)代表”重要思想成為社會(huì)主義建設(shè)的重要指導(dǎo)。在“共產(chǎn)黨必須始終代表最廣大人民的根本利益”的要求下，黨和國家更加重視社會(huì)公正和民生建設(shè)。在此背景下，政府在社會(huì)救助的責(zé)任開始回歸，重新承擔(dān)起了指導(dǎo)、規(guī)劃、監(jiān)督、審批等一系列職能，新的專項(xiàng)救助領(lǐng)域不斷開拓。《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》《城市居民最低生活保障條例》《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》《關(guān)于開展法律援助工作的通知》《關(guān)于衛(wèi)生改革與發(fā)展的決定》等一系列新政策的出臺(tái)，確立了最低生活保障制度、住房救助、法律救助、醫(yī)療救助的政策框架，將越來越多不同需求的對(duì)象納入救助的范疇中。這是新中國成立以來社會(huì)救助政策井噴式發(fā)展的時(shí)期，短短五年時(shí)間救助對(duì)象范圍大大擴(kuò)展，社會(huì)救助傳統(tǒng)施舍和救濟(jì)色彩逐漸淡化，服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和被動(dòng)解決問題的目標(biāo)發(fā)生改變，切實(shí)地開始發(fā)揮社會(huì)保障最后一道安全網(wǎng)的基石作用，向新型的、復(fù)合的、現(xiàn)代的社會(huì)救助過渡。因此為新中國成立以來第二次政策劇變。

5.均衡期：穩(wěn)定階段(1998—2002)。

在上一時(shí)期構(gòu)建的基本框架的基礎(chǔ)上，社會(huì)救助政策變遷進(jìn)入穩(wěn)定發(fā)展的均衡期。在教育救助方面，出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高校資助經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生工作的通知》《關(guān)于落實(shí)和完善中小學(xué)貧困學(xué)生助學(xué)金制度的通知》等政策，完善了教育救助政策的具體設(shè)置；住房救助方面，出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》，對(duì)財(cái)務(wù)運(yùn)行等問題進(jìn)行規(guī)范；醫(yī)療救助方面，出臺(tái)了《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》，進(jìn)一步擴(kuò)大救助范圍。以上的政策變遷都是對(duì)政策工具或精確設(shè)置的完善，不屬于政策范式變化的范疇，因此為均衡期。

6.間斷期：轉(zhuǎn)型階段(2003—2007)。

進(jìn)入2003年，我國的市場經(jīng)濟(jì)體制日趨完善。隨著黨的十六大的召開，胡錦濤提出的可續(xù)發(fā)展觀成為社會(huì)主義建設(shè)的重大戰(zhàn)略思想。在科學(xué)發(fā)展觀“以人為本”的指導(dǎo)下，社會(huì)救助的政策變遷進(jìn)入轉(zhuǎn)型階段。在這短短五年的時(shí)間內(nèi)，社會(huì)救助完成了已有政策的范式轉(zhuǎn)變和新專項(xiàng)救助的探索創(chuàng)新。已有政策的范式轉(zhuǎn)變體現(xiàn)在，從政策目標(biāo)來看，社會(huì)救助不再是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的附屬品，而是實(shí)現(xiàn)人民基本利益、保障人民權(quán)益的重要制度。最具代表性的是流浪乞討人員救助在經(jīng)歷了“孫志剛事件”*2003年3月17日，全國肆虐的“非典”還威脅著人們的生命安全，任職于廣州某公司的湖北青年孫志剛在前往網(wǎng)吧的路上，因缺少身份證、暫住證，被例行化進(jìn)行社會(huì)治安綜合治理的“嚴(yán)打”活動(dòng)的警察送至廣州市天河區(qū)黃村街派出所收容。次日，被作為“三無”人員送往收容遣送站，因“身體不適”又被送往廣州市收容人員救治站。在這里，孫志剛受到工作人員及其他收容人員的野蠻毆打，并于3月20日死亡。這一事件被稱為“孫志剛事件”。后，出臺(tái)了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》及其《實(shí)施細(xì)則》，由收容遣送變遷為收容救助，是一次政策范式上的重大調(diào)整。救助主體的行為不再具有強(qiáng)制性，被救助的流浪乞討人員的人身權(quán)和自由權(quán)得到了保障。從政策工具來看，隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，信貸優(yōu)惠、稅務(wù)減免、租金核減等多元金融方式登臺(tái)亮相，在強(qiáng)調(diào)政府對(duì)救助工作“責(zé)無旁貸”的前提下，政策執(zhí)行中的救助工具選擇實(shí)現(xiàn)了市場、社會(huì)的多元聯(lián)動(dòng)。這些在教育救助、醫(yī)療救助、住房救助的一系列新頒布政策中都有體現(xiàn)。從政策的精確設(shè)置來看，救助標(biāo)準(zhǔn)以“按需救助”為核心理念開始了動(dòng)態(tài)救助標(biāo)準(zhǔn)的探索；同時(shí)配合行政審批制度和信息公開制度的實(shí)施，社會(huì)救助監(jiān)督的著力點(diǎn)由以前對(duì)救助對(duì)象謊報(bào)信息的懲罰轉(zhuǎn)移到對(duì)救助主體的權(quán)力約束上。這一點(diǎn)在《法律援助條例》中的體現(xiàn)最為明顯。

在專項(xiàng)救助領(lǐng)域擴(kuò)展方面，隨著《在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》《關(guān)于進(jìn)一步建立健全臨時(shí)救助制度的通知》這兩項(xiàng)政策的頒布，農(nóng)村最低生活保障制度和臨時(shí)救助制度初步建立，實(shí)現(xiàn)了救助對(duì)象的全面覆蓋，社會(huì)救助體系更加完善。因此，這一時(shí)期既有救助政策的范式突破，又有新救助領(lǐng)域的政策創(chuàng)新，是新中國成立以來社會(huì)救助政策變遷的第三次重大間斷期。

7.均衡期:完善階段(2008至今)。

自2007年社會(huì)救助的政策體系全面建立之后，又對(duì)個(gè)別專項(xiàng)政策領(lǐng)域進(jìn)行了政策工具和精確設(shè)置的補(bǔ)充或調(diào)整。例如，流浪救助領(lǐng)域的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)流浪未成年人救助保護(hù)工作的意見》，住房救助領(lǐng)域的《廉租住房保障資金管理辦法》，醫(yī)療救助領(lǐng)域《關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度的意見》，以及災(zāi)害救助領(lǐng)域《自然災(zāi)害救助條例》。這些新頒發(fā)的政策都是對(duì)已有救助體系的進(jìn)一步完善。至2014年國務(wù)院頒布《社會(huì)救助暫行辦法》，雖然是新中國成立以來政策級(jí)別最高的文本，但其主要內(nèi)容是對(duì)已經(jīng)建立的社會(huì)救助政策進(jìn)行整合、規(guī)范和調(diào)整，并大力倡導(dǎo)社會(huì)救助的多元主體參與和救助方式的創(chuàng)新，指出我國的社會(huì)救助還有很大的政策發(fā)展空間。該《社會(huì)救助暫行辦法》并未改變社會(huì)救助的政策范式，因此2008年至今為新中國成立以來社會(huì)救助政策變遷的均衡期。

三、新中國成立以來社會(huì)救助政策變遷的原因：間斷—均衡分析框架的修正

對(duì)間斷—均衡理論中價(jià)值—制度的歸因分析框架進(jìn)行修正，必須以我國社會(huì)救助政策變遷的路徑特征為基礎(chǔ)。從上文的政策歷程回顧中可以看出，新中國成立以來社會(huì)救助的政策變遷整體上是以自上而下的變遷路徑為主的，這是由我國“政策先行”的傳統(tǒng)決定的，即國家通過頒布政策法令等強(qiáng)制性的手段主導(dǎo)政策變遷，公民對(duì)政策變遷只是被動(dòng)接受。但是在近70年的變遷過程中有兩個(gè)特例：一是流浪救助政策中2003年《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的出臺(tái)是基于“孫志剛”事件所引發(fā)的公眾輿論；二是由地方政府的政策實(shí)踐引致的救助領(lǐng)域的擴(kuò)展，例如1999年頒發(fā)的《城市居民最低生活保障條例》是基于上海等地的試點(diǎn)成功。這兩項(xiàng)例外即是楊瑞龍(1998)所提出的誘致型變遷和中間擴(kuò)散型變遷的兩種路徑的對(duì)照。因此新中國成立以來社會(huì)救助政策變遷呈現(xiàn)出的是以政策壟斷為基礎(chǔ)的強(qiáng)制型變遷為主，偶爾出現(xiàn)誘致型和擴(kuò)散型的路徑特征。因此可以說我國的社會(huì)救助政策變遷是以中央政府的政策壟斷為基礎(chǔ)的，以此可對(duì)間斷—均衡理論的價(jià)值—制度分析框架進(jìn)行修正。

1.價(jià)值—制度分析框架中一些因素的篩除與調(diào)整。

間斷—均衡理論中的制度結(jié)構(gòu)因素，主要包括國會(huì)程序、利益集團(tuán)和聯(lián)邦制度。結(jié)合我國社會(huì)救助政策變遷的歷程與特征，與美國國會(huì)相對(duì)應(yīng)的人民代表大會(huì)所發(fā)揮的作用是聽取國務(wù)院的社會(huì)救助工作報(bào)告，并不直接對(duì)政策變遷產(chǎn)生影響，應(yīng)篩除；而掮客、利益集團(tuán)的相關(guān)理論在我國自上而下強(qiáng)制型變遷的歷程中不具有解釋力，應(yīng)篩除。聯(lián)邦制度實(shí)際上反映的是權(quán)力關(guān)系模式，我國中央政府在社會(huì)救助中也經(jīng)歷了集權(quán)與分權(quán)的改變、責(zé)任的統(tǒng)攬與退位等歷程。這也在我國體現(xiàn)為政治體制，因此將聯(lián)邦制度調(diào)整為政治體制。

弗蘭克·鮑姆加特納和布萊恩·瓊斯盡管反復(fù)強(qiáng)調(diào)了政策環(huán)境對(duì)政策變遷的重要影響，但兩位學(xué)者并沒有詳細(xì)討論政策環(huán)境的具體要素。實(shí)際上政策環(huán)境是非常復(fù)雜的有機(jī)系統(tǒng)，它作為政策變遷的舞臺(tái)，政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)條件、自然狀況、技術(shù)水平、文化水平等都直接或間接地對(duì)政策的均衡和間斷產(chǎn)生影響。如果按照其廣義的理解，間斷—均衡理論所討論的制度、價(jià)值要素也都屬于政策環(huán)境的范疇。因此，當(dāng)我們?cè)噲D找出某項(xiàng)政策變遷的原因時(shí)，政策環(huán)境這一概念顯得過于寬泛。與其說把“政策環(huán)境”這一影響要素篩除，不如說我們所致力于構(gòu)建的分析框架正是為了找出政策環(huán)境中會(huì)對(duì)社會(huì)救助變遷產(chǎn)生重要影響的因素。

2.價(jià)值—制度分析框架中一些因素的補(bǔ)充。

從新中國成立以來社會(huì)救助政策變遷的歷程來看，每一次政策劇變的間斷期都是伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革發(fā)生的。這是因?yàn)樯鐣?huì)救助的內(nèi)在要求與實(shí)施條件都與我國的經(jīng)濟(jì)條件緊密相關(guān)。新中國成立以來經(jīng)濟(jì)體制經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)——計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主、市場調(diào)節(jié)為輔——有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)——初步建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)——全面完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的歷程，每一次經(jīng)濟(jì)體制改革都必然引致社會(huì)救助政策在目標(biāo)、政策工具、具體內(nèi)容等方面的劇變。因此經(jīng)濟(jì)體制應(yīng)作為社會(huì)救助政策變遷的重要原因。

間斷—均衡理論中的價(jià)值因素，主要包括媒體報(bào)道與國民情緒。然而這兩個(gè)因素僅在“孫志剛事件”中有較為充分的體現(xiàn)。在新中國成立以來社會(huì)救助政策近70年的變遷中，由于政策壟斷，媒體報(bào)道與公眾輿論實(shí)際引發(fā)政策變遷的作用并不大。從上文中對(duì)社會(huì)救助政策嬗變中不難發(fā)現(xiàn)，第一次政策劇變深受意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域斗爭的影響，而此后的每一次政策劇變都是伴隨著領(lǐng)導(dǎo)人換屆而發(fā)生的。追求效率、公平或人權(quán)保障，新的領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)有新的價(jià)值選擇，新、舊政策形象發(fā)生沖突，才會(huì)引發(fā)政策間斷性變遷。因此，意識(shí)形態(tài)、執(zhí)政者的價(jià)值選擇都是價(jià)值的重要因素。

3.價(jià)值—制度分析框架的修正。

綜上所述，新中國成立以來社會(huì)救助政策變遷的原因包括價(jià)值和制度兩大要素。其中價(jià)值包括意識(shí)形態(tài)、執(zhí)政者價(jià)值選擇，制度因素包括經(jīng)濟(jì)體制、政治體制的改革。兩者之間的互相強(qiáng)化或互相沖突引發(fā)了社會(huì)救助政策變遷中的均衡期與間斷期。在政策變遷的均衡期，某意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域中執(zhí)政者作出價(jià)值選擇，在此指導(dǎo)下的經(jīng)濟(jì)體制與政治體制都以該價(jià)值追求為指導(dǎo)思想，社會(huì)救助政策的制定在該價(jià)值的指導(dǎo)下、經(jīng)濟(jì)體制與政治體制所確定的框架之中進(jìn)行。政策形象與政策場域之間彼此強(qiáng)化，形成政策壟斷，為政策變遷的均衡期。隨著領(lǐng)導(dǎo)人換屆或其他重大外部事件的發(fā)生，執(zhí)政者價(jià)值選擇被重構(gòu)，已有的經(jīng)濟(jì)體制和政治體制無法適應(yīng)新的價(jià)值要求，發(fā)生變革。此時(shí)已有社會(huì)救助的政策場域與政策形象都發(fā)生劇變，政策變遷進(jìn)入間斷期。當(dāng)新的經(jīng)濟(jì)體制、政治體制滿足意識(shí)形態(tài)和執(zhí)政者價(jià)值選擇的需求，社會(huì)救助政策的目標(biāo)、工具和精確設(shè)置也與價(jià)值、制度相適應(yīng)，就形成了新的政策壟斷，政策變遷進(jìn)入新一輪的均衡期。這一變遷邏輯如圖2所示：

圖2 來源：作者自制

四、我國社會(huì)救助政策變遷的未來趨勢

1.政策制定主體：從封閉到開放。

縱觀我國社會(huì)救助政策的變遷歷程，每一次政策微調(diào)或劇變，都是在執(zhí)政者的價(jià)值選擇指導(dǎo)下，由國務(wù)院或相關(guān)部委出臺(tái)新政策完成的。自上而下強(qiáng)制型變遷的政策路徑?jīng)Q定了社會(huì)救助政策制定的封閉性。隨著社會(huì)救助脫離經(jīng)濟(jì)建設(shè)的附屬而成為社會(huì)保障的重要內(nèi)容，對(duì)政策提出了按需求制定而非按供給制定的要求。要了解公民需求，就必須開放政策議程，完善公民參與政策制定的途徑，其中聽證會(huì)制度的建立尤為關(guān)鍵。在2004年6月，江西省就《南昌市城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施辦法》舉行聽證會(huì)；2015年11月17日，昆明市民政局舉行《昆明市社會(huì)救助實(shí)施辦法(征求意見稿)》聽證會(huì)，來自社會(huì)各界的21名聽證代表對(duì)文本發(fā)表了各自的意見和建議。有的城市還專門針對(duì)聽證制度制定政策，如杭州市西湖區(qū)民政局在2009年12月16號(hào)下發(fā)《低保困難家庭救助申請(qǐng)聽證辦法》[西民(2009)100號(hào)]；安徽省民政廳、湖北省民政廳、宜春市袁州區(qū)也出臺(tái)類似文件或制定規(guī)則，通過聽證決定低保對(duì)象的確定和待遇發(fā)放。但是這些都是地方政府分散的實(shí)踐，尚未從較高的政策級(jí)別專門對(duì)社會(huì)救助的聽證問題進(jìn)行規(guī)定。未來中央政府應(yīng)在聽證制度建立的基礎(chǔ)上健全參與代理機(jī)制、信息告知機(jī)制、邊緣人群參與特殊議題聽證的相關(guān)政策。

2.政策目標(biāo)群體：從有限到全面。

新中國成立初期的社會(huì)救助是為了解決連年戰(zhàn)爭和自然災(zāi)害帶來的大量貧民、難民和流浪乞討人員的基本生存問題，救助對(duì)象數(shù)量有限。隨著經(jīng)濟(jì)水平的提高和社會(huì)發(fā)展，截止2014年《社會(huì)救助暫行辦法》頒布，社會(huì)救助基本形成了包括長期基本生活救助、專項(xiàng)分類救助、臨時(shí)應(yīng)急救助等覆蓋較為全面的框架。但從整體來看，城鄉(xiāng)居民中的困難家庭數(shù)量仍然龐大，農(nóng)村還有許多貧困人口得不到救助。這是由于我國的貧困線長期偏低，最低生活保障線又低于貧困線，社會(huì)救助的標(biāo)準(zhǔn)無法滿足目標(biāo)群體全面覆蓋的需求。以最低生活保障制度為例，截止2015年底，全國城市居民最低生活保障對(duì)象1 701.1萬人，月人均補(bǔ)助316.6元，僅相當(dāng)于當(dāng)年城鎮(zhèn)居民月人均可支配收入(2 599.5元/月)的12%；同期農(nóng)村最低生活保障對(duì)象4 903.6萬人，月人均補(bǔ)助水平147.2元，相當(dāng)于農(nóng)村居民月人均可支配收入(951.8元)的15%。盡管有醫(yī)療救助、住房救助、教育救助等專項(xiàng)救助作為補(bǔ)充，但因其仍以最低生活保障制度為標(biāo)準(zhǔn)和基礎(chǔ)，只有完全符合條件的公民才能享受，象征意義大于實(shí)際意義。社會(huì)救助政策的未來發(fā)展，應(yīng)擺脫貧困復(fù)制的循環(huán)圈，加大社會(huì)救助的財(cái)政收入，全面提高救助水平，不以解決溫飽問題而是以反相對(duì)貧困為篩選目標(biāo)群體的標(biāo)準(zhǔn)，將基本生活救助制度與其他分類專項(xiàng)制度脫離，繼續(xù)拓展社會(huì)救助的專項(xiàng)領(lǐng)域，如老年護(hù)理救助、單親家庭救助、貧困兒童救助等，實(shí)現(xiàn)相對(duì)貧困人口全面覆蓋的新型社會(huì)救助體系。

3.政策執(zhí)行主體：從單一到多元。

現(xiàn)階段社會(huì)救助政策的執(zhí)行仍然以各級(jí)民政部門為主，主體較為單一。未來的社會(huì)救助政策執(zhí)行主體有多元化的趨勢：一是政府部門的聯(lián)動(dòng)加強(qiáng)。在權(quán)責(zé)明晰、協(xié)調(diào)機(jī)制健全的基礎(chǔ)上，社會(huì)救助政策中涉及的專業(yè)事務(wù)應(yīng)通過多部門聯(lián)動(dòng)來完成。如醫(yī)療救助中可能涉及衛(wèi)生部、民政部、財(cái)政部等，各部門合作救助，才能保障政策執(zhí)行的專業(yè)、高效。二是管辦分離。社會(huì)救助的實(shí)施需要專門的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與高素質(zhì)的專業(yè)隊(duì)伍。中央政府建立綜合性的救助管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督管理，在地方和基層設(shè)立社會(huì)救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，建立“一口上下”的服務(wù)平臺(tái)，如委托專業(yè)金融機(jī)構(gòu)代發(fā)救助資金等。如此可以將基層的救助工作納入統(tǒng)一體系中，實(shí)現(xiàn)資源的整合、優(yōu)化配置，充分發(fā)揮規(guī)模效能。三是社會(huì)力量的廣泛參與。在未來多中心治理的趨勢下，政府應(yīng)通過政策鼓勵(lì)社會(huì)力量在社會(huì)救助執(zhí)行中的參與。廣泛動(dòng)員機(jī)關(guān)、學(xué)校、部隊(duì)、社區(qū)、企事業(yè)單位、慈善組織、公益組織等社會(huì)各界積極參與救助工作，形成政府與社會(huì)相結(jié)合、專業(yè)化隊(duì)伍與志愿者相結(jié)合的執(zhí)行體系，營造扶貧濟(jì)困、團(tuán)結(jié)互助的良好社會(huì)氛圍。

4.救助政策目標(biāo)：從生存到發(fā)展。

新中國成立以來社會(huì)救助的領(lǐng)域不斷擴(kuò)展，但總體的社會(huì)救助目標(biāo)仍舊是以解決經(jīng)濟(jì)困難人口的生活問題為主。但社會(huì)救助應(yīng)保障的不僅僅是公民的生存權(quán)，發(fā)展權(quán)也是社會(huì)救助政策的應(yīng)有之義。當(dāng)前社會(huì)救助的目標(biāo)路徑是根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和居民的生活狀況，確定滿足基本生存的標(biāo)準(zhǔn)，滿足被救助者的需要。在未來的救助政策中，隨著政策環(huán)境的改善，為滿足溫飽的物款救助在整個(gè)社會(huì)救助中所占的比例應(yīng)逐漸降低。政府應(yīng)樹立保障公民綜合發(fā)展權(quán)的責(zé)任意識(shí)，以提高有關(guān)居住、教育、精神文化、能力培養(yǎng)、平等尊嚴(yán)、社會(huì)公正等內(nèi)容在社會(huì)救助中的比例為政策目標(biāo)。

5.救助政策工具：從強(qiáng)制到復(fù)合。

政策工具的分類有很多種，我們可以根據(jù)政府參與力度將社會(huì)救助政策工具放在一條完全強(qiáng)制和完全自愿為極端的數(shù)軸上進(jìn)行分析，形成強(qiáng)制型政策工具、混合型政策工具和自愿型政策工具三大波段。強(qiáng)制型政策工具包括管制、國有企業(yè)、直接供給等，應(yīng)用特點(diǎn)是用規(guī)制和直接行動(dòng)的方式對(duì)政策對(duì)象施加影響以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)；自愿型政策工具包括個(gè)人與家庭、社區(qū)、志愿組織和公益組織、私人市場等，應(yīng)用特點(diǎn)是由民間力量或市場自主運(yùn)作；復(fù)合型政策工具介于二者之間，選擇情境最為廣泛，包括補(bǔ)貼、分權(quán)與授權(quán)、用者付費(fèi)、合同外包、合作伙伴等。目前我國社會(huì)救助的政策工具還是以強(qiáng)制型為主，自愿型作為補(bǔ)充，復(fù)合型工具的應(yīng)用范圍還非常有限；但是在市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展、公民社會(huì)逐步完善的趨勢下，政府承擔(dān)對(duì)社會(huì)救助的責(zé)任管理與監(jiān)督，而將具體的救助事務(wù)分權(quán)給市場或社會(huì)是最優(yōu)選擇，因此復(fù)合型的政策工具是社會(huì)救助未來的必然趨勢。

6.救助標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置：從瞄準(zhǔn)到動(dòng)態(tài)。

新中國成立以來的救助標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)歷了從無到有、從模糊到明確的變遷。未來社會(huì)救助政策的標(biāo)準(zhǔn)則有動(dòng)態(tài)設(shè)置的趨勢。在科學(xué)測定貧困線、規(guī)范家計(jì)調(diào)查的基礎(chǔ)上，樹立“按需救助”的核心理念，把裁量權(quán)下放至地方政府。救助標(biāo)準(zhǔn)要因地制宜、動(dòng)態(tài)管理、適時(shí)調(diào)整。如《關(guān)于建立城市醫(yī)療救助制度試點(diǎn)工作意見》規(guī)定“具體補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由地方政府民政部門會(huì)同衛(wèi)生、勞動(dòng)保障、財(cái)政等部門制訂。對(duì)于特別困難的人員，可適當(dāng)提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)”。這初步體現(xiàn)了動(dòng)態(tài)標(biāo)準(zhǔn)的特征。未來的救助標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)形成針對(duì)不同地區(qū)、不同群體、不同項(xiàng)目的多層次救助標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)政策環(huán)境的變化進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理。

7.救助配套政策：從孤立到銜接。

社會(huì)救助政策的發(fā)展首先急需立法保障。目前社會(huì)救助最高效力的政策就是《社會(huì)救助暫行辦法》，為行政條例，尚不屬立法范疇。但《社會(huì)救助法》的制定意義重大，因?yàn)樾枰渥鳛樯鐣?huì)救助工作系統(tǒng)、有序進(jìn)行的根本依據(jù)和強(qiáng)力保障。其一，目前的社會(huì)救助政策解決的多是實(shí)務(wù)問題，唯有社會(huì)救助立法才能從法律角度解決更為根本的社會(huì)救助的定性與定位問題、政府責(zé)任問題、經(jīng)費(fèi)保障問題、公民救助權(quán)利問題、救助程序問題、監(jiān)督管理問題、法律責(zé)任問題等等。其二，社會(huì)救助政策作為社會(huì)保障的有機(jī)組成部分，應(yīng)與社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)優(yōu)撫等相關(guān)政策相互配套銜接，形成梯次保障結(jié)構(gòu)。其三，社會(huì)救助政策自身也需要配套政策設(shè)施的完善，如財(cái)政制度、就業(yè)制度、戶籍制度、義務(wù)教育制度、信息公開制度、監(jiān)督制度、收入豁免制度等。而這些配套的制度很多本身就不完善，造成社會(huì)救助政策制定和實(shí)施上的依據(jù)缺失或內(nèi)容沖突。每一項(xiàng)政策都不應(yīng)是孤立存在的，而應(yīng)形成互相牽制、互相配合、互相補(bǔ)充的政策體系，再加上《社會(huì)救助法》的根本保障，方能實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助政策的獨(dú)立與相得益彰。

小 結(jié)

間斷—均衡理論為我們提供的更多的是一種描述性的模型，對(duì)變遷原因的解釋和政策趨勢的預(yù)測是其相對(duì)薄弱的部分。從我國社會(huì)救助政策嬗變來看，符合間斷—均衡模式的非線性變遷特征，也基本能夠驗(yàn)證該理論制度—價(jià)值歸因的框架在我國政策中的應(yīng)用。但與美國公共政策變遷中利益集團(tuán)、媒體報(bào)道的巨大作用不同，在我國社會(huì)救助政策變遷中的每一個(gè)間斷期，中央政府都是最重要變遷的觸發(fā)主體。公民自身社會(huì)救助權(quán)利比較單薄，在政策變遷中尚未發(fā)揮能動(dòng)性的作用。因此，如何在多中心治理的環(huán)境下實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助目標(biāo)群體和社會(huì)公眾對(duì)政策變遷的推動(dòng)作用，還需要我們?cè)诶碚摻ㄔO(shè)和政策實(shí)踐中付出更多的努力。

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