張園園 許鈺川 蔡蘭

[摘 要] 近年來隨著個人用匯需求的增多和外匯形勢的變化，個人采取分拆的方式來規(guī)避個人結(jié)售匯限額管理呈現(xiàn)出數(shù)量增多和形式多變的趨勢，而現(xiàn)行對分拆行為進行查處的文件規(guī)定已不能適應(yīng)新形勢的變化，使后續(xù)處理工作存在一些困難。文章將從定性方面結(jié)合日常工作實踐進行一些探討和分析。

[關(guān)鍵詞] 個人結(jié)售匯 分拆 建議

中圖分類號：F830.4 文獻標識碼：A

一、現(xiàn)行相關(guān)文件規(guī)定

（一）分拆行為的標準和銀行處理方式

《國家外匯管理局關(guān)于進一步完善個人結(jié)售匯業(yè)務(wù)管理的通知》（匯發(fā)〔2009〕56號，以下簡稱“56號文”）第一項中六條規(guī)定均以不同的筆數(shù)、金額和頻次來判斷是否存在個人分拆行為。第二項規(guī)定了銀行發(fā)現(xiàn)個人結(jié)售匯行為符合上述特征之一的，有以下處理方法：一是確認為分拆行為的，應(yīng)不予辦理；二是無法確認分拆行為的，應(yīng)要求個人提交相關(guān)證明材料，個人無法提供的，應(yīng)不予辦理；三是事后發(fā)現(xiàn)分拆行為的，應(yīng)收集相關(guān)線索，避免同一個人再次辦理分拆業(yè)務(wù)，同時于發(fā)現(xiàn)之日起3個工作日內(nèi)向外匯局報告[1]。

（二）適用的罰則

56號文第六條規(guī)定，銀行、個人本外幣兌換特許業(yè)務(wù)試點機構(gòu)和個人應(yīng)嚴格遵守《個人外匯管理辦法》[2]、《個人外匯管理辦法實施細則》（匯發(fā)[2007]1號，簡稱2007年1號文件）和本通知規(guī)定[3]。違反本通知規(guī)定的，由外匯局根據(jù)《外匯管理條例》第四十七條、第四十八條及其他相關(guān)規(guī)定予以處罰[4]。一般來說，對個人的處罰按照第四十八條第三款“未按照規(guī)定提交有效單證或者提交的單證不真實”進行處罰，對銀行未履行報告責(zé)任的按照第四十八條第二款“未按照規(guī)定報送財務(wù)會計報告、統(tǒng)計報表等資料”進行處罰，對銀行未履行任何職責(zé)，分拆行為發(fā)生后未采取任何措施的，可以按照第四十七條第三款“違反規(guī)定辦理結(jié)匯、售匯業(yè)務(wù)”進行處罰。

二、問題與思考

（一）對判定個人分拆結(jié)售匯行為標準的思考

2007年1號文件對境內(nèi)個人購匯規(guī)定了僅憑身份證件即可購匯等值5萬美元的年度限額，是一項便民措施[5]。但實際上，隨著居民用匯需求與日俱增，超過便利化購付匯限額、或提鈔限額的需求也相應(yīng)增多，出現(xiàn)多起境內(nèi)個人為避免資料審核而采取分拆行為。一是如案例1中轉(zhuǎn)存的行為，現(xiàn)行規(guī)定不明確，如嚴格套用56號文規(guī)定，則無法辦理。二是在56號文第一條規(guī)定中以筆數(shù)、金額和頻次來定性個人分拆行為的硬性規(guī)定下，只要分拆行為不達到規(guī)定標準，就不易被外匯局或銀行發(fā)現(xiàn)并處理。這使得2007年1號文件中規(guī)定的真實性資料審核規(guī)定虛化，在可以低頻度分拆而不被發(fā)現(xiàn)并查處的情況下，個人出于便利的目的多傾向于采取分拆辦理超額度購付匯或提鈔，甚至有銀行柜員為客戶參謀以分拆的辦法逃避資料審核。

（二）對防范和攔阻個人分拆結(jié)售匯行為的思考

一是56號文規(guī)定銀行應(yīng)采取的處理方法中，第一和第二項是防止發(fā)生分拆行為的重要措施，銀行應(yīng)高度負責(zé)，至少應(yīng)在結(jié)售匯行為符合56號文列舉的分拆特征之前及時告知客戶并按規(guī)定采取“不予辦理”或“要求提交證明材料”等措施，把個人用匯行為規(guī)范在規(guī)定的范圍內(nèi)，從而減少分拆行為。但實際情況是，大量的分拆行為發(fā)生甚至完成后，銀行才發(fā)現(xiàn)并上報，并且如果銀行進行了主動報告就可以免責(zé)的話，就掩蓋了銀行在分拆行為實施過程中存在的失職甚至指導(dǎo)個人以分拆方式規(guī)避監(jiān)管的可能性。二是如果事后監(jiān)測發(fā)現(xiàn)，只能進入查處程序，與56號文防止和減少分拆行為的初衷背離，使防范和攔阻分拆行為弱化，以至于事后處罰成為主要措施。由于大部分當事人實施分拆行為后，目的已經(jīng)達到，失去聯(lián)系或不予配合，銀行雖然事后主動進行了報告，但外匯局的后續(xù)處理無法開展。

（三）對電子渠道分拆行為中銀行責(zé)任的思考

一是現(xiàn)行電子銀行個人外匯管理文件規(guī)定的銀行主體責(zé)任減弱?！秶彝鈪R管理局關(guān)于進一步完善個人外匯管理有關(guān)問題的通知》（匯發(fā)〔2015〕49號）發(fā)布實施后，廢除了多項有關(guān)個人電子銀行分拆結(jié)售匯管理文件，個人外匯分拆業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)也變?yōu)橛赏鈪R局直接篩選并推送至銀行，除56號文第二條中規(guī)定的銀行責(zé)任外，銀行對電子銀行個人分拆結(jié)售匯業(yè)務(wù)的監(jiān)管責(zé)任大大減少，降低了銀行對電子渠道分拆行為監(jiān)測核查的責(zé)任。二是電子銀行個人結(jié)售匯業(yè)務(wù)存在內(nèi)控風(fēng)險。當前多數(shù)銀行對電子銀行個人外匯業(yè)務(wù)采取“分部門”的協(xié)作管理模式，網(wǎng)絡(luò)金融部負責(zé)物理設(shè)備和電子渠道的管理，個人金融部負責(zé)個人外匯業(yè)務(wù)的政策、制度及業(yè)務(wù)合規(guī)性管理，兩部間尚未建立常態(tài)化的協(xié)作機制，存在一定的內(nèi)控風(fēng)險。

（四）對“關(guān)注名單”管理效果的思考

由于外匯局“關(guān)注名單”的限制僅為個人納入后2年內(nèi)辦理結(jié)售匯業(yè)務(wù)憑交易額資料到銀行辦理業(yè)務(wù)，而對跨境資金收付和境內(nèi)資金劃轉(zhuǎn)等行為無法限制，未觸及違規(guī)個人主體的切身利益，個人違規(guī)行為成本較低，名單管理的效果甚微。

三、工作建議

（一）強化落實，促使“關(guān)口前移”

嚴格落實2007年1號文件規(guī)定的落實，無論筆數(shù)、金額和頻次，分拆即應(yīng)被阻攔，并按規(guī)定提交真實性證明資料，或按規(guī)定備案。56號文列舉的分拆特征作為一種參考，能幫助銀行更好地發(fā)現(xiàn)和確認分拆行為，而不能僅作為硬性標準。建議明確銀行事前、事中發(fā)現(xiàn)分拆行為的職責(zé)，強化銀行對分拆行為的發(fā)現(xiàn)和攔阻的責(zé)任，對通過電子渠道辦理的個人分拆結(jié)售匯行為，明確銀行有責(zé)任通過電子渠道予以事前提示、事中攔阻，如未能及時攔阻并提示個人到銀行柜臺審核辦理，銀行應(yīng)定性為未按規(guī)定辦理結(jié)售匯業(yè)務(wù)，從而促使銀行向2007年1號文件規(guī)定的真實性資料審核以及56號文規(guī)定的“不予辦理”“要求提交相關(guān)證明材料”等措施的回歸，將監(jiān)管重點應(yīng)放在防止發(fā)生分拆行為而不是發(fā)生分拆行為后報告外匯局進行查處。

（二）完善內(nèi)控，強化真實性審核

一是強化銀行的責(zé)任，責(zé)成銀行完善操作流程、內(nèi)控制度，促使銀行加強事前事中防控，從加強業(yè)務(wù)信息共享、柜員責(zé)任心、事前事中查詢核對等方面強化柜臺人工手段，做到對分拆行為早發(fā)現(xiàn)、早處理。二是完善電子銀行風(fēng)險管控機制。銀行要將個人分拆識別環(huán)節(jié)前移至業(yè)務(wù)辦理環(huán)節(jié)，運用技術(shù)手段在電子渠道分拆行為發(fā)生之前提示客戶到柜臺審核辦理，切實加強對個人分拆行為的事前防范。三是督促銀行加強自身部門間溝通協(xié)作機制，業(yè)務(wù)監(jiān)管部門與電子技術(shù)部門齊抓共管，有效做到個人分拆行為事前防范。

（三）強化銀行責(zé)任，加大處罰力度

提高對銀行事前事中發(fā)現(xiàn)和攔阻分拆行為的要求，著力減少分拆行為的發(fā)生，從而減少事后對個人的處罰，一定程度上減輕對個人處罰難的問題。對銀行未能履行56號文第二條規(guī)定的第一項和第二項職責(zé)的情況加大處罰力度，分拆行為發(fā)生后，應(yīng)考察銀行是否履行了“不予辦理”“要求提交相關(guān)證明資料”等職責(zé)，電子渠道分拆行為應(yīng)追究銀行是否采取了技術(shù)措施，及時提示并攔阻可能發(fā)生的分拆行為。如果銀行未能履行上述職責(zé)，由外匯局事后發(fā)現(xiàn)的，銀行應(yīng)承擔(dān)未按規(guī)定辦理結(jié)售匯業(yè)務(wù)的責(zé)任，如果銀行事后發(fā)現(xiàn)并報告的，不能免除其責(zé)任但可以減輕處罰。同時，對個人分拆結(jié)售匯案件中的違規(guī)個人，僅依據(jù)條例第四十八條處罰是不完善的，應(yīng)調(diào)查取證其分拆資金來源、用途等性質(zhì)，將分拆行為當事人適用逃套匯、非法外匯流入等罰則進行處罰。而對轉(zhuǎn)存等合理且有真實性證明資料的，應(yīng)免于追究。

（四）完善法規(guī)，強化“關(guān)注名單”法律效力

一是建議修訂完善個人外匯管理辦法和個人分拆結(jié)售匯標準、處理方式及罰則，以適應(yīng)當前個人用匯需求及對分拆結(jié)售匯行為查處的需要。二是建議參考人民幣個人征信管理系統(tǒng)制度，在原有“關(guān)注名單”的基礎(chǔ)上，建立個人外匯信用制度，將違規(guī)者名單納入人民銀行征信系統(tǒng)中，增加違規(guī)者在購房、貸款等方面的限制，將違規(guī)懲處的領(lǐng)域從外匯擴展到本外幣全領(lǐng)域，提高個人違規(guī)行為隱性成本，有效打擊個人分拆結(jié)售匯行為、維護法規(guī)威懾力。

參考文獻：

[1]國家外匯管理局.國家外匯管理局關(guān)于進一步完善個人結(jié)售匯業(yè)務(wù)管理的通知[Z].2009- 11- 19.

[2]國家外匯管理局.國家外匯管理局關(guān)于進一步完善個人外匯管理有關(guān)問題的通知[Z].2015- 12- 25.

[3]中國人民銀行.個人外匯管理辦法[Z].2006- 12- 25.

[4]國家外匯管理局.個人外匯管理辦法實施細則[Z].2007- 1- 5.[5]中國人民共和國國務(wù)院.外匯管理條例[Z].2008- 8- 5.