梁華

[摘 要] 本文以供給側(cè)改革的內(nèi)涵要求作為闡釋邏輯，分析了鞍山農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的改革背景與指向，運(yùn)用制度變遷理論從制度變遷誘因、主體、路徑與交易成本探討，鞍山農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的變遷特性；在此基礎(chǔ)上提出農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的確權(quán)制度化，運(yùn)作市場(chǎng)平臺(tái)化，主體身份市場(chǎng)契約化與要素價(jià)格規(guī)制化等制度創(chuàng)新建議。

[關(guān)鍵詞] 供給側(cè)改革 農(nóng)地產(chǎn)權(quán) 制度變遷與創(chuàng)新

中圖分類號(hào)：F293 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

中國(guó)社會(huì)是根植于土地的農(nóng)業(yè)社會(huì)發(fā)展而來(lái)，農(nóng)業(yè)用地議題一直是社會(huì)運(yùn)行與國(guó)家改革的核心議題，其中圍繞農(nóng)地的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)等各項(xiàng)權(quán)能設(shè)置、劃分與實(shí)現(xiàn)而形成的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，隨著我國(guó)進(jìn)入城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)與改革深入化成為供給側(cè)改革在三農(nóng)領(lǐng)域突破口。

一、供給側(cè)改革語(yǔ)境下的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的革新

鞍山區(qū)域農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度發(fā)生變遷與革新，具有鮮明的時(shí)代特點(diǎn)，體現(xiàn)的是供給側(cè)改革意蘊(yùn)。黨的十九大報(bào)告提出，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革，提高全要素生產(chǎn)率；因此供給側(cè)改革是從市場(chǎng)化供給與需求關(guān)系的供給視角出發(fā)，圍繞生產(chǎn)要素有效供給，提升要素質(zhì)量，形成導(dǎo)向性需求，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)提升發(fā)展的結(jié)構(gòu)化革新。當(dāng)前農(nóng)地制度領(lǐng)域的農(nóng)地生產(chǎn)要素的供給與需求失衡，不能激發(fā)生產(chǎn)力發(fā)展與生產(chǎn)關(guān)系演進(jìn)，而制約農(nóng)地生產(chǎn)要素有效配置，增加農(nóng)民要素利益，阻礙要素經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突出阻礙就是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的滯后。因此，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的供給側(cè)改革主要是通過(guò)制度化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的權(quán)屬種類與權(quán)屬邊界，明確所有權(quán)、使用權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的基本權(quán)利結(jié)構(gòu)，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制調(diào)整農(nóng)地要素配置的供求關(guān)系，實(shí)現(xiàn)利益分配的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，以激發(fā)生產(chǎn)主體的積極性、生產(chǎn)要素的參與性以及供求的平衡性，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代市場(chǎng)化發(fā)展。

二、供給側(cè)改革視角下鞍山農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷

第一階段，改革開(kāi)放前。鞍山農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度從解放前的私有制為基礎(chǔ)的封建性農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，進(jìn)入到解放后合作化前的私有制小農(nóng)經(jīng)濟(jì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，最終進(jìn)入到公有制的合作化公社階段；第二階段，改革開(kāi)放至十八大，改革開(kāi)放后，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷的過(guò)程，是在公有制體制下，在農(nóng)地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，使用權(quán)從所有權(quán)中剝離出來(lái)，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與使用權(quán)有條件分離的過(guò)程，主要圍繞集體所有權(quán)與家庭承包權(quán)在權(quán)利和義務(wù)上的博弈過(guò)程，最終農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷農(nóng)地集體所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)的基本制度形態(tài)被確立下來(lái)。從制度變遷過(guò)程來(lái)看，家庭承包制為表述的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的變遷誘因農(nóng)地制度所有權(quán)與使用權(quán)二元制度中潛在收益引致的需求推動(dòng)；變遷主體是國(guó)家與農(nóng)民偏好的一致性而形成的上下主體共同推動(dòng)；變遷的路徑具有明顯的改革利益誘致性；變遷的交易成本體現(xiàn)在阻礙成本小的特點(diǎn)。第三階段，十八以來(lái)至今，這一階段鞍山農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷，主要是在黨中央與國(guó)家關(guān)于農(nóng)地改革的政策下，構(gòu)建鞍山市農(nóng)村社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新體制為目標(biāo)，推進(jìn)鞍山地區(qū)農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系和生產(chǎn)力要素優(yōu)化配置，調(diào)動(dòng)農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和建設(shè)新農(nóng)村的積極性，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民富裕、農(nóng)村繁榮，為全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供體制機(jī)制保障[1]。當(dāng)前，處于頂層設(shè)計(jì)、實(shí)驗(yàn)試點(diǎn)、逐步推廣，機(jī)制構(gòu)建的發(fā)展階段，在實(shí)踐中以農(nóng)地集體所有權(quán)、農(nóng)民使用權(quán)、利益主體經(jīng)營(yíng)權(quán)等權(quán)屬確權(quán)為基礎(chǔ)產(chǎn)權(quán)譜系，推廣以海城土地市場(chǎng)化拍賣流轉(zhuǎn)為樣板的多元土地流轉(zhuǎn)模式，并于2018年鞍山市整體被農(nóng)業(yè)部確立為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)地區(qū)，圍繞農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度形成關(guān)聯(lián)制度改革，形成農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革聚集效應(yīng)。從當(dāng)前鞍山區(qū)域農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的政策預(yù)設(shè)、實(shí)踐成果與發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，這次變遷的誘因具有整體性，是經(jīng)濟(jì)性、社會(huì)性與政治性的復(fù)合性誘因，尤其突出所有權(quán)的處置權(quán)屬，使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬與經(jīng)營(yíng)權(quán)的收益權(quán)屬分離所帶來(lái)的潛在經(jīng)濟(jì)收益誘因；變遷的主體，突破原有的國(guó)家、農(nóng)民二元主體，呈現(xiàn)出國(guó)家、農(nóng)民、市場(chǎng)與社會(huì)多元主體協(xié)同參與的特點(diǎn)；變遷的路徑從政治行政主導(dǎo)，轉(zhuǎn)向?yàn)槭袌?chǎng)化社會(huì)治理形態(tài)，在堅(jiān)持政治導(dǎo)向、行政服務(wù)的基礎(chǔ)上，突出市場(chǎng)的資源配置基礎(chǔ)作用與社會(huì)參與保障的協(xié)調(diào)機(jī)制；在變遷的交易成本，因其誘因、主體與路徑的多元化，相對(duì)于前兩次變遷，交易成本特別是服務(wù)保障成本如政策供給、法律服務(wù)、金融支持等將會(huì)絕對(duì)上升，但從成本利益的比值上看，將會(huì)是相對(duì)合理。

三、供給側(cè)改革視角下鞍山農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新

在鞍山農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度供給側(cè)改革內(nèi)涵解析與制度變遷歷史考察中，可以看到農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變革創(chuàng)新主要是圍繞產(chǎn)權(quán)權(quán)屬的配置，農(nóng)地生產(chǎn)要素相對(duì)價(jià)格的形成，主體偏好一致的達(dá)成、路徑依賴的克服與交易成本的降低展開(kāi)的，其中能夠?qū)⑥r(nóng)地生產(chǎn)要素與產(chǎn)權(quán)權(quán)屬所帶來(lái)了的利益內(nèi)化，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化的發(fā)展是評(píng)判制度變革創(chuàng)新有效的標(biāo)準(zhǔn)[2]。從供給側(cè)改革的宏觀層面，鞍山農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新主要是做好所有權(quán)、使用權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)屬確立與利益實(shí)現(xiàn)，培育農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)要素的相對(duì)價(jià)格形成，保障各方價(jià)格預(yù)期的合理性與科學(xué)性；促進(jìn)國(guó)家、農(nóng)民、市場(chǎng)與社會(huì)主體的根本利益一致，價(jià)值偏好趨同，共同聚焦于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代發(fā)展；培育市場(chǎng)化平臺(tái)路徑，減少對(duì)政治行政的依賴，發(fā)揮社會(huì)化服務(wù)協(xié)調(diào)作用；積極通過(guò)法治化、治理化與社會(huì)服務(wù)化的方式，引入第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)，以專業(yè)化、職業(yè)化、機(jī)構(gòu)化的形式，提升農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易的便捷性、專業(yè)性與公正性，降低交易成本。應(yīng)著重做好農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的確權(quán)制度化，運(yùn)作市場(chǎng)平臺(tái)化，主體身份市場(chǎng)契約化與要素價(jià)格規(guī)制化工作，尤其是以下幾點(diǎn)：1.農(nóng)地權(quán)屬確權(quán)的制度化。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)就是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不同權(quán)屬的明確區(qū)別邊界化，主要就要將現(xiàn)有的農(nóng)地所有權(quán)、使用權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)工作制度化，一方面要實(shí)現(xiàn)法制化，做好行政管理性的行政確權(quán)證書的建檔歸檔與信息管理工作，明確權(quán)屬主體、范疇與內(nèi)容；另一方面實(shí)現(xiàn)法治化，對(duì)于確權(quán)工作與權(quán)屬變更、使用、流轉(zhuǎn)等工作，形成信息公開(kāi)透明的確權(quán)程序與使用流程，以程序正義促進(jìn)內(nèi)容正義的實(shí)現(xiàn)，為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的使用、流轉(zhuǎn)等后續(xù)活動(dòng)提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)；2.農(nóng)地產(chǎn)權(quán)配置運(yùn)作的平臺(tái)市場(chǎng)化。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的建立核心在完善產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，以產(chǎn)權(quán)帶動(dòng)農(nóng)地生產(chǎn)要素的合理價(jià)格表達(dá)，以促進(jìn)農(nóng)地生產(chǎn)要素的流動(dòng)，因此產(chǎn)權(quán)的有效配給與流動(dòng)就成為關(guān)鍵，這其中以集體所有權(quán)的集體有效處置，農(nóng)民使用權(quán)指向的財(cái)產(chǎn)保障與經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)權(quán)的收益增值作為實(shí)踐要求，區(qū)別于傳統(tǒng)的行政身份權(quán)屬功能，新的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度是在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)行政化身份的基礎(chǔ)上，以結(jié)構(gòu)化改革的方式拓展出市場(chǎng)化契約權(quán)屬功能，產(chǎn)權(quán)資源以權(quán)屬要素的定位，以市場(chǎng)化為配置機(jī)制，將契約作為運(yùn)行載體，進(jìn)行有效的資源配置，在配置中合理保障產(chǎn)權(quán)各權(quán)屬主體的利益實(shí)現(xiàn)，這就需要通過(guò)以集體-農(nóng)民-經(jīng)營(yíng)者為身份基礎(chǔ)，農(nóng)地法治行政為保障，運(yùn)用市場(chǎng)化契約運(yùn)行平臺(tái)促農(nóng)地的有效流轉(zhuǎn)、開(kāi)發(fā)與經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地領(lǐng)域勞動(dòng)力、土地、資本、制度、產(chǎn)業(yè)、技術(shù)六大要素的合理配置，這就需要從產(chǎn)權(quán)主體身份市場(chǎng)契約化轉(zhuǎn)變開(kāi)始，集體成立農(nóng)地經(jīng)營(yíng)法人公司，農(nóng)民農(nóng)地股份資產(chǎn)化，經(jīng)營(yíng)者專業(yè)產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化，然后依托農(nóng)地流轉(zhuǎn)平臺(tái)如海城的農(nóng)地拍賣交易中心的平臺(tái)模式，促進(jìn)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地要素流動(dòng)，再以產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)培育發(fā)展平臺(tái)，引進(jìn)合格專業(yè)的經(jīng)營(yíng)者匯集資金、技術(shù)等要素，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的發(fā)展，此外針對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)契約運(yùn)作特點(diǎn)，現(xiàn)代市場(chǎng)運(yùn)作的法律、金融、第三方服務(wù)、社保等保障服務(wù)平臺(tái)要跟進(jìn)建設(shè)，并以現(xiàn)代信息平臺(tái)模式將以上平臺(tái)有效銜接，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度平臺(tái)結(jié)構(gòu)具有系統(tǒng)性，以市場(chǎng)契約化為平臺(tái)關(guān)聯(lián)主線，主要形成確權(quán)與身份契約化平臺(tái)，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)平臺(tái)，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)培育平臺(tái)與保障服務(wù)平臺(tái)。

★基金項(xiàng)目：項(xiàng)目來(lái)源：本文是2018年鞍山社會(huì)科學(xué)研究重大課題《供給側(cè)改革視角下鞍山農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷與創(chuàng)新研究》（項(xiàng)目編號(hào)：as20181001）研究成果；是2017年鞍山師范學(xué)院科研課題《供給側(cè)改革視角下鞍山農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷與創(chuàng)新研究》（項(xiàng)目編號(hào)：17kyxm39）研究成果。

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[2]楊久棟，蘇強(qiáng).農(nóng)地產(chǎn)權(quán)"長(zhǎng)久不變"的法律創(chuàng)新及其實(shí)現(xiàn)[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2015，36（04）：27- 31+110.