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論農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律問(wèn)題與完善

2018-03-10 05:37李素新李秀梅郭越
法制與社會(huì) 2018年4期
關(guān)鍵詞:流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)戶經(jīng)營(yíng)權(quán)

李素新+李秀梅+郭越

摘 要 對(duì)于我國(guó)農(nóng)戶來(lái)說(shuō),土地就是自己生長(zhǎng)的命脈,土地的重要性可見(jiàn)一斑。正因如此,有關(guān)農(nóng)村土地的問(wèn)題是否能夠被很好地解決,與農(nóng)戶的切身利益息息相關(guān),甚至?xí)绊懙轿覈?guó)整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。而在農(nóng)村實(shí)行的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)制度對(duì)我國(guó)目前所存在的人地矛盾的化解有積極作用。本文主要通過(guò)調(diào)查問(wèn)卷的形式收集數(shù)據(jù),針對(duì)461份關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行探討。在分析中發(fā)現(xiàn),農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能否進(jìn)行流轉(zhuǎn),基本沒(méi)有持異議。主要問(wèn)題在于農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地積極性不高、擔(dān)心流轉(zhuǎn)后土地用途發(fā)生變化、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的監(jiān)管機(jī)制不健全。本文針對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行探索并提出建議。

關(guān)鍵詞 土地承包 經(jīng)營(yíng)權(quán) 流轉(zhuǎn) 經(jīng)營(yíng)戶 農(nóng)村土地

作者簡(jiǎn)介:李素新,遼寧工程技術(shù)大學(xué),本科生,研究方向:民事訴訟法;李秀梅、郭越,遼寧工程技術(shù)大學(xué)。

中圖分類(lèi)號(hào):D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.043

土地流轉(zhuǎn)的概念是說(shuō)土地所有者或土地承包經(jīng)營(yíng)者按照一定的方式將自己的土地所有權(quán)或者承包經(jīng)營(yíng)權(quán)讓與他人的行為,是家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的延伸和發(fā)展。而農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的意思則是說(shuō),以不違背社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以及相關(guān)的法律規(guī)范為背景,對(duì)一定區(qū)域內(nèi)的土地資源以特定方法實(shí)施有效配置的過(guò)程?!案母镩_(kāi)放以來(lái),我國(guó)農(nóng)村出現(xiàn)了以土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)重建為核心的經(jīng)濟(jì)體制改革,家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的確立突破了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下‘集體所有、集體經(jīng)營(yíng)的土地產(chǎn)權(quán)制度” 。案例表明,“以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制,是適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度” 。然而在我國(guó)一些農(nóng)村地區(qū),農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)制度也產(chǎn)生了一系列問(wèn)題。本文通過(guò)社會(huì)調(diào)查的方式收集數(shù)據(jù)進(jìn)行分析,對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行探討與研究并提出完善建議。

一、調(diào)查與樣本基本情況

本次調(diào)查對(duì)象是遼寧省阜蒙縣農(nóng)民,采用隨機(jī)調(diào)查的方法進(jìn)行調(diào)查。調(diào)查時(shí)間從2017年8月上旬開(kāi)始到2017年9月上旬結(jié)束,調(diào)查時(shí)間持續(xù)一個(gè)月。此次調(diào)查實(shí)際發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷461份,回收461份,回收率高達(dá)100%,有效問(wèn)卷461份,本次調(diào)查對(duì)象的基本信息見(jiàn)下表一。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題

(一)農(nóng)民對(duì)流轉(zhuǎn)土地積極性不高

在現(xiàn)有土地所有制模式下,目前農(nóng)村剩余勞動(dòng)力已所剩無(wú)幾,并且青年農(nóng)民的種田熱情已跌至谷底。在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)格局下,當(dāng)現(xiàn)存農(nóng)村老齡人口無(wú)力承擔(dān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)任務(wù)的時(shí)候,農(nóng)業(yè)將面臨很大危險(xiǎn)。在這種情況下,必須讓農(nóng)村土地能夠適度規(guī)模經(jīng)營(yíng),從而保障糧食安全并產(chǎn)生規(guī)模效益,讓部分農(nóng)民從土地中轉(zhuǎn)移出來(lái)進(jìn)而促進(jìn)城鎮(zhèn)化。而隨著經(jīng)濟(jì)下行壓力增大,推進(jìn)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)以盤(pán)活資源和擴(kuò)大內(nèi)需可謂正當(dāng)其時(shí)。但是,當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)并不順利,由此引發(fā)的糾紛經(jīng)常發(fā)生。據(jù)調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示,農(nóng)民大都持保守態(tài)度,普遍不愿意動(dòng)用土地,大部分農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的積極性并不高。

表一

(二)土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)不健全

根據(jù)調(diào)查,大多數(shù)人認(rèn)為鄉(xiāng)政府應(yīng)該對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)管,認(rèn)為應(yīng)由司法機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)管的僅占不到15%,認(rèn)為應(yīng)該由原土地承包經(jīng)營(yíng)著監(jiān)管的占不到20%。總之,對(duì)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后出現(xiàn)的糾紛具體讓誰(shuí)負(fù)責(zé),沒(méi)有定論。然而事實(shí)卻是在實(shí)踐過(guò)程中,經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)各種各樣的事故和意外,而承包經(jīng)營(yíng)者往往無(wú)處申訴或申訴之后無(wú)人解決,這足以見(jiàn)得,在農(nóng)村,有關(guān)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)監(jiān)管機(jī)制方面,仍有許多問(wèn)題尚待解決。

三、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中問(wèn)題發(fā)生的原因

(一)相關(guān)政策的宣傳力度不夠

國(guó)家每出臺(tái)一項(xiàng)政策都需要各級(jí)政府部門(mén)通過(guò)各種方式傳達(dá)給經(jīng)營(yíng)戶。但是在實(shí)際宣傳過(guò)程中,往往由于宣傳者自身并沒(méi)有意識(shí)到政策對(duì)于農(nóng)戶的重要性,因而在宣傳過(guò)程中,采用的宣傳方式很少有讓百姓簡(jiǎn)明易懂、喜聞樂(lè)見(jiàn)的。不適當(dāng)?shù)男麄鞣绞街苯訉?dǎo)致經(jīng)營(yíng)戶無(wú)法真正了解國(guó)家的政策,甚至對(duì)相關(guān)政策存在誤解,這對(duì)于開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)工作非常不利。也是導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)積極性不高的重要原因。

(二)農(nóng)戶質(zhì)疑土地流轉(zhuǎn)會(huì)給自己帶來(lái)收益

在部分農(nóng)村地區(qū),一些部門(mén)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)作為增加財(cái)政收入的渠道,和資本結(jié)合,利用種種手段、甚至動(dòng)用警力強(qiáng)迫農(nóng)民進(jìn)行流轉(zhuǎn),已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中應(yīng)有合法權(quán)益的有效實(shí)現(xiàn)。這產(chǎn)生了極壞的示范效應(yīng)。接近70%的農(nóng)民擔(dān)心在土地被強(qiáng)行流轉(zhuǎn)后,土地用途發(fā)生改變,而對(duì)自己的利益造成影響。因而質(zhì)疑土地流轉(zhuǎn)方式會(huì)給自己帶來(lái)較大收益,造成了對(duì)土地流轉(zhuǎn)積極性不高的后果。

(三)農(nóng)村社會(huì)保障制度不健全

在我國(guó)部分農(nóng)村地區(qū)還存在這樣一種情況,因?yàn)橹挥幸恍〔糠洲r(nóng)民在城市得到了穩(wěn)定的就業(yè)與收入,盡管他們已可以在城市體面地生活并買(mǎi)房定居,但在農(nóng)村大部分地區(qū),多數(shù)家庭是不能徹底離開(kāi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的,家里年輕勞動(dòng)力出外打工的收入,對(duì)于家庭來(lái)說(shuō)這只能是杯水車(chē)薪,僅僅是補(bǔ)貼家用,其主要的家庭開(kāi)支實(shí)際上仍然依托于農(nóng)業(yè)生產(chǎn),因此,土地對(duì)于大多數(shù)農(nóng)村家庭來(lái)說(shuō),仍然是不可或缺的生活來(lái)源。這一點(diǎn)在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)表現(xiàn)得尤為突出,究其本質(zhì)主要還是因?yàn)槲覈?guó)目前的社會(huì)保障制度還未健全,在廣大農(nóng)村地區(qū),仍有許多農(nóng)民沒(méi)有合作醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)的福利,因此,在他們心里仍然十分擔(dān)心自己日后的養(yǎng)老問(wèn)題。盡管農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來(lái)的效益并不高,但是只要有土地就可以多少有一些收入,從而達(dá)到自己“老有所養(yǎng)”的目的。因此農(nóng)民更不愿意轉(zhuǎn)讓自己的土地所有權(quán)。

(四)有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)體制仍待完善

在土地流轉(zhuǎn)的具體實(shí)踐過(guò)程中,常常會(huì)出現(xiàn)大量的問(wèn)題和糾紛,農(nóng)戶遭遇這些問(wèn)題的時(shí)候卻無(wú)處申訴或申訴之后無(wú)人解決。其主要原因是我國(guó)目前土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)正處于探索初期,市場(chǎng)機(jī)制方面出現(xiàn)問(wèn)題是在所難免的,還是土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)機(jī)制還未健全。其中主要表現(xiàn)在以下幾方面:一是在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中,缺乏相應(yīng)的調(diào)解機(jī)制。二是在承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)期間,沒(méi)有建立起讓農(nóng)戶信得過(guò)的有關(guān)中介機(jī)構(gòu),這就直接造成有關(guān)國(guó)家的政策與方針得不到有效宣傳,農(nóng)戶就無(wú)法實(shí)時(shí)掌握這些信息;三是在流轉(zhuǎn)過(guò)程中,沒(méi)有與其相配套的金融體系,以致在流轉(zhuǎn)過(guò)程中交易得不到有效保證。endprint

四、有關(guān)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的完善建議

為了健全與完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的不足之處,從以下幾個(gè)方面提出一點(diǎn)建議:

(一)加強(qiáng)有關(guān)政策的宣傳

農(nóng)戶只有在充分了解國(guó)家的政策,知道土地流轉(zhuǎn)對(duì)于自己有很大利益,才有可能積極去參與土地流轉(zhuǎn)。這就需要政府等相關(guān)部門(mén)必須選擇多種多樣且讓百姓喜聞樂(lè)見(jiàn)的方式來(lái)了解國(guó)家的相關(guān)政策。比如可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)為土地流轉(zhuǎn)雙方的信息交流提供渠道,在部分地區(qū)如果有條件還可以設(shè)立顯示大廳用來(lái)實(shí)時(shí)公布土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)信息,同時(shí)建議應(yīng)該配備相關(guān)的講解的工作人員,為前來(lái)咨詢的農(nóng)戶進(jìn)行詳細(xì)的政策講解,讓農(nóng)戶準(zhǔn)確地理解國(guó)家政策,從而自愿積極地參與到土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中。

(二)加強(qiáng)農(nóng)村有關(guān)社會(huì)保障體系的建立與完善

第一,飛速發(fā)展的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)者造成了很大沖擊,因此必須要降低這種沖擊。那就需要政府等相關(guān)部門(mén)為農(nóng)戶創(chuàng)設(shè)積極條件,針對(duì)主動(dòng)參與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的承包者進(jìn)行統(tǒng)一安排,幫助其二次就業(yè)。第二,為農(nóng)戶設(shè)立保險(xiǎn)服務(wù),在農(nóng)村將相關(guān)的保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)展起來(lái),為實(shí)踐土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的農(nóng)村建立風(fēng)險(xiǎn)賠償體系,以達(dá)到使承包者的再生產(chǎn)創(chuàng)造的能力得到保護(hù)的目的。與此同時(shí),政府要對(duì)積極參與土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)營(yíng)者最大限度的給予一定扶持,并為農(nóng)戶們?cè)O(shè)立各種各樣的社會(huì)養(yǎng)老基金服務(wù)及合作醫(yī)療等保障措施,達(dá)到促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展及土地流轉(zhuǎn)政策推進(jìn)的雙贏目的。第三,是對(duì)在農(nóng)村地區(qū)特殊的人群的照顧與保障,比如殘疾人士、五保戶、貧困戶等等,相關(guān)部門(mén)均應(yīng)予以重視,只有將他們的基本生活問(wèn)題解決好了,才有可能讓他們積極參與到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的政策中來(lái)。

(三)完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)市場(chǎng)機(jī)制

在實(shí)踐農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)時(shí),往往會(huì)發(fā)生大量的問(wèn)題和糾紛,對(duì)此提出如下意見(jiàn),一是依法成立各級(jí)土地流轉(zhuǎn)的管理服務(wù)機(jī)構(gòu),以市農(nóng)經(jīng)網(wǎng)為基礎(chǔ),建立土地流轉(zhuǎn)信息平臺(tái),通過(guò)此平臺(tái)來(lái)及時(shí)發(fā)布土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)信息;二是設(shè)立調(diào)解糾紛機(jī)構(gòu),來(lái)妥善解決土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)過(guò)程中出現(xiàn)的矛盾。三是建立農(nóng)村土地評(píng)價(jià)中心。在流轉(zhuǎn)過(guò)程中,必須建立農(nóng)村土地評(píng)價(jià)中心,通過(guò)評(píng)價(jià)中心客觀公正評(píng)估待流轉(zhuǎn)土地的等級(jí)及其市場(chǎng)價(jià)格,這樣才能給土地流轉(zhuǎn)的當(dāng)事人進(jìn)行公平交易、政府開(kāi)展土地管理工作提供有價(jià)值的證據(jù)。

注釋?zhuān)?/p>

孫樹(shù)華.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律問(wèn)題探討.首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué).2010.

中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定.北京:人民出版社.2008.

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