王蕾 馬鈺雯 王海英 蔡紅梅

【摘要】課題組對國際學(xué)前教育發(fā)展目標(biāo)及推進(jìn)策略進(jìn)行分析，為更合理地構(gòu)建我國學(xué)前教育發(fā)展目標(biāo)和推進(jìn)策略提供借鑒。課題組認(rèn)為，我國應(yīng)當(dāng)以理順管理體制為前提，以完善辦園體制為路徑，以健全投入體制為基礎(chǔ)，以提升教師質(zhì)量為核心，多方發(fā)力，互相配合，保障學(xué)前教育事業(yè)科學(xué)、合理、健康、有序發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】學(xué)前教育;發(fā)展目標(biāo);推進(jìn)策略;國際經(jīng)驗(yàn)

【中圖分類號】G619? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A? ?【文章編號】1004-4604（2018）10-0008-05

許多國家和地區(qū)將學(xué)前教育放在關(guān)乎國家社會當(dāng)前和未來發(fā)展的戰(zhàn)略高度，提出了各自的學(xué)前教育發(fā)展目標(biāo)及推進(jìn)策略。分析借鑒國際學(xué)前教育發(fā)展目標(biāo)及推進(jìn)策略的經(jīng)驗(yàn)，有助于我們從宏觀角度看待我國學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展，更合理地構(gòu)建我國學(xué)前教育中長期發(fā)展目標(biāo)和推進(jìn)策略。

一、國際學(xué)前教育發(fā)展目標(biāo)及推進(jìn)策略分析

基于聯(lián)合國教科文組織（UNESCO）在線數(shù)據(jù)庫中相關(guān)數(shù)據(jù)及其發(fā)布的全球教育監(jiān)測（Global Education Monitoring）年度報告等，課題組搜集了國外學(xué)前教育發(fā)展目標(biāo)及推進(jìn)策略的相關(guān)資料，并以管理體制、辦園體制、投入體制和教師質(zhì)量為主線來分析。這四條主線是保障學(xué)前教育事業(yè)穩(wěn)健、持續(xù)、高效發(fā)展的關(guān)鍵因素，貫穿于學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的各個階段，最終實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育事業(yè)公益與普惠、優(yōu)質(zhì)、均衡的價值追求。

（一）發(fā)展目標(biāo)

1.明確政府主體地位，設(shè)置專門管理機(jī)構(gòu)

受各國政治經(jīng)濟(jì)體制等的影響，世界各國學(xué)前教育管理體制各有特色，在發(fā)展目標(biāo)上總體呈現(xiàn)兩大特點(diǎn)。一是由政府主導(dǎo)的管理方式。例如，芬蘭通過《兒童日托法案》《基礎(chǔ)教育法》等法律法規(guī)明確了政府，尤其是地方政府的主導(dǎo)責(zé)任;日本則提出國家和地方政府兩級管理的目標(biāo)要求。二是成立專門的管理機(jī)構(gòu)。例如，2013年新加坡政府成立了幼兒培育署（Early Childhood Development Agency，ECDA），從規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局等方面加強(qiáng)對學(xué)前教育的統(tǒng)籌規(guī)劃和管理;美國成立了由奧巴馬總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)的“總統(tǒng)早期教育委員會”，以推進(jìn)學(xué)前教育的普及;古巴在教育部下設(shè)“教育你的孩子計劃全國科技小組”，對學(xué)前教育實(shí)施專門領(lǐng)導(dǎo);〔1〕印度設(shè)立專門的的行政部門——婦女兒童發(fā)展部（Ministry of Women and Child Development，MWCD），管理幼兒教育和保育?！?〕

2.立足現(xiàn)狀，推動公辦學(xué)前教育發(fā)展

在辦園體制改革過程中，各國均結(jié)合實(shí)際，因地制宜，探索不同的發(fā)展路徑，并提出積極推動公辦幼兒園發(fā)展的目標(biāo)。例如，美國針對家庭收入不同的兒童接受學(xué)前教育機(jī)會不平等的問題，廣泛推行由政府資助的公辦幼兒園項目，不斷促進(jìn)公辦幼兒園的普及;〔3〕澳大利亞政府發(fā)起“學(xué)前教育普及計劃”（Universal Access to Early Childhood Education），為弱勢地區(qū)和人群提供免費(fèi)或低價的公辦學(xué)前教育服務(wù);〔4〕德國賦予地方政府更多辦園自主權(quán)，鼓勵以地方為主興辦公辦學(xué)前教育;為滿足農(nóng)村和山區(qū)大力興辦公辦幼兒園的需求，韓國在《幼兒教育法實(shí)施令》（2012年）中進(jìn)一步明確以財政支持興建公辦幼兒園的要求?！?〕

3.設(shè)置學(xué)前教育專項資金，保障教育經(jīng)費(fèi)投入

持續(xù)的財政支持對學(xué)前教育質(zhì)量的提升至關(guān)重要。大多數(shù)國家均重視加大學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入。例如，英國《撥款法》提出將中央財政預(yù)算中用于學(xué)前教育的預(yù)算支出單列，明確經(jīng)費(fèi)數(shù)額和具體用途?！?〕又如，為保障財政投入的穩(wěn)定性，美國在上世紀(jì)80年代就通過了《開端計劃法案》，對學(xué)前教育進(jìn)行專項撥款。

4.提高教師質(zhì)量，促進(jìn)教師專業(yè)發(fā)展

提高教師質(zhì)量是學(xué)前兒童全面發(fā)展、學(xué)前教育質(zhì)量穩(wěn)步提升的重要動力。大多數(shù)國家均對教師隊伍建設(shè)予以高度重視，不約而同提出加強(qiáng)教師培養(yǎng)的發(fā)展目標(biāo)。例如，2011～2013年間，挪威教育與研究部相繼頒發(fā)了《幼兒園教師培養(yǎng)的國家指南》《幼兒園教師課程法規(guī)》等政策文件，使得教師培養(yǎng)在相關(guān)法規(guī)保障下更加規(guī)范、系統(tǒng)和專業(yè)化。印度、巴西等發(fā)展中國家也從不同角度對幼兒園教師的身份、地位、資質(zhì)條件、培養(yǎng)培訓(xùn)與專業(yè)發(fā)展等做出明確規(guī)定?！?〕例如，印度在《國家兒童行動計劃》中指出，“發(fā)展幼兒園教師的能力，通過培訓(xùn)和補(bǔ)習(xí)相關(guān)課程確保學(xué)前教育質(zhì)量，以為年幼兒童的成長和發(fā)展提供支持”。

（二）推進(jìn)策略

1.強(qiáng)化政府主導(dǎo)責(zé)任，鼓勵各部門責(zé)任共擔(dān)

在發(fā)展目標(biāo)的指引下，各國均提出相應(yīng)的推進(jìn)策略。一是不斷加強(qiáng)中央政府的主體地位和領(lǐng)導(dǎo)能力。例如，美國“0～5歲計劃”由奧巴馬總統(tǒng)親自領(lǐng)導(dǎo)的“總統(tǒng)早期教育委員會”負(fù)責(zé)統(tǒng)籌管理。二是促成政府各部門間責(zé)任共擔(dān)。例如，英國由兒童、家庭與學(xué)校部和工作與撫恤金部共同管轄“開端計劃”;澳大利亞由教育、就業(yè)和勞資關(guān)系部共同組成學(xué)前教育政府委員會小組，對學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)籌監(jiān)管?！?〕

2.公辦幼兒園占據(jù)主導(dǎo)地位，民辦幼兒園是重要補(bǔ)充

大多數(shù)國家著力提高公辦幼兒園占比。以經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（簡稱經(jīng)合組織，OECD）成員國為例。2014年OECD成員國公辦幼兒園在園幼兒人數(shù)占在園幼兒總數(shù)的平均水平為68%，其中占比最高的是斯洛文尼亞和捷克，均為97%;占比90%及以上的有9個國家。民辦幼兒園則是重要補(bǔ)充。在OECD成員國中，愛爾蘭和智利就讀民辦幼兒園的幼兒占比最高，分別為98.5%和67.9%。由此可見，OECD成員國大多建構(gòu)了公辦幼兒園占據(jù)主導(dǎo)地位、民辦幼兒園是重要補(bǔ)充的辦園體制。在35個OECD成員國中，有超過半數(shù)國家的公辦幼兒園在園幼兒占比高于我國同期水平（約50%）。這為我國進(jìn)一步提高公辦幼兒園占比、擴(kuò)大普惠性學(xué)前教育資源指明了方向。

3.設(shè)置學(xué)前教育專項資金，保障財政投入規(guī)模

大多數(shù)國家的學(xué)前教育財政投入已形成相對穩(wěn)定的規(guī)模。一是生均財政投入數(shù)額穩(wěn)步增長，如在預(yù)算支出單列目標(biāo)的指導(dǎo)下，英國的學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入從2001年的1.8億英鎊上漲到2011年的2.4億英鎊?！?〕二是學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入占教育經(jīng)費(fèi)總投入的比重提高。由UNESCO提供的數(shù)據(jù)可知，2016年OECD成員國學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占政府教育經(jīng)費(fèi)支出的平均水平為10%，而半數(shù)以上的國家超過這一平均水平。其中，拉脫維亞學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占比最高，為16.8%。〔10〕2016年，我國學(xué)前教育財政性經(jīng)費(fèi)投入占財政性教育經(jīng)費(fèi)總投入的7.2%，〔11〕遠(yuǎn)低于同期OECD成員國10%的平均水平。如何加大財政投入，成為我國學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展需著重考量的問題。

4.提高教師地位待遇，注重教師培養(yǎng)質(zhì)量

要提高教師質(zhì)量，需提高教師地位、待遇與保證教師培養(yǎng)質(zhì)量同步進(jìn)行。例如，美國“開端計劃”明確規(guī)定學(xué)前教育新增經(jīng)費(fèi)中必須有一定比例用于提高教師工資，并且對低于最低工資標(biāo)準(zhǔn)的教師進(jìn)行工資補(bǔ)償?！伴_端計劃”還將教師的任職資歷要求提升至兒童早期教育的學(xué)士或更高學(xué)位。〔12〕又如，英國學(xué)前教育組織通過大規(guī)模調(diào)查發(fā)現(xiàn)，兒童保育和教育的質(zhì)量取決于幼兒園保教工作者的專業(yè)水平。他們主張重新認(rèn)識幼兒園教師的價值，同時設(shè)定最低工資標(biāo)準(zhǔn)，利用免費(fèi)托兒資金來提高教職工的工資，以支持師資隊伍建設(shè)?！?3〕

二、國際學(xué)前教育發(fā)展目標(biāo)及推進(jìn)策略的啟示

放眼全球，追求高質(zhì)量的學(xué)前教育已成為當(dāng)今諸多國家學(xué)前教育改革的主題與核心目標(biāo)。借鑒國際學(xué)前教育發(fā)展目標(biāo)及推進(jìn)策略的經(jīng)驗(yàn)，我們要在充分考慮我國國情的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確我國學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的目標(biāo)體系，穩(wěn)步推進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展。

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計，構(gòu)建公益與普惠、優(yōu)質(zhì)、均衡的學(xué)前教育發(fā)展目標(biāo)體系

《教育部等四部門關(guān)于實(shí)施第三期學(xué)前教育行動計劃的意見》（以下簡稱《意見》）提出，到2020年基本建成廣覆蓋、?；?、有質(zhì)量的學(xué)前教育公共服務(wù)體系。〔14〕課題組認(rèn)為，我國學(xué)前教育發(fā)展的階段性目標(biāo)是：公益與普惠狀態(tài)（2017～2020年），公益與普惠、優(yōu)質(zhì)狀態(tài)（2021～2025年），公益與普惠、優(yōu)質(zhì)、均衡狀態(tài)（2026～2030年）。上述學(xué)前教育發(fā)展目標(biāo)主要通過以下四個子目標(biāo)來實(shí)現(xiàn)。

1.理順管理體制：建立政府主導(dǎo)、政府各部門責(zé)任共擔(dān)的機(jī)制

從相關(guān)國際經(jīng)驗(yàn)來看，明確并強(qiáng)化中央政府的主導(dǎo)責(zé)任，建立政府各部門責(zé)任共擔(dān)的機(jī)制，是理順管理體制的必然要求?！兑庖姟访鞔_提出，要理順學(xué)前教育管理體制和辦園體制，建立健全國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)、省地（市）統(tǒng)籌、以縣為主的學(xué)前教育管理體制，省級、地市級政府加強(qiáng)統(tǒng)籌，落實(shí)縣級政府主體責(zé)任，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的作用?！?5〕各地紛紛出臺細(xì)化文件積極響應(yīng)，如廣州市提出“市政府加強(qiáng)統(tǒng)籌，落實(shí)各區(qū)政府發(fā)展學(xué)前教育的主體責(zé)任”，北京市提出“各區(qū)縣政府是發(fā)展本區(qū)縣學(xué)前教育的責(zé)任主體”。

2.完善辦園體制：加快普及學(xué)前教育，提高公辦幼兒園占比

從辦園體制的目標(biāo)定位來看，全國各地紛紛加快普及學(xué)前教育，制訂了較高的公辦幼兒園占比目標(biāo)。例如，南京市在第二期學(xué)前教育三年行動計劃中提出，到2020年“公辦幼兒園在園幼兒人數(shù)占在園幼兒總數(shù)的比率，主城區(qū)不低于70%，其他區(qū)不低于80%;在公辦幼兒園和普惠性幼兒園就讀幼兒占在園幼兒總數(shù)的比率，主城區(qū)不低于85%，其他區(qū)不低于90%”。擴(kuò)大幼兒園供給，尤其是普惠性學(xué)前教育資源供給，不斷提高公辦幼兒園占比，有利于促進(jìn)學(xué)前教育向公益與普惠、優(yōu)質(zhì)、均衡的方向發(fā)展。

3.健全投入體制：學(xué)前教育財政性經(jīng)費(fèi)投入占財政性教育經(jīng)費(fèi)總投入的10%

保障學(xué)前教育財政性經(jīng)費(fèi)投入占財政性教育經(jīng)費(fèi)總投入的10%，是較為普遍的目標(biāo)要求。在此目標(biāo)下，各省市紛紛出臺具體文件，對各地區(qū)學(xué)前教育財政投入進(jìn)行明確規(guī)定。例如，廣州市在第三期學(xué)前教育三年行動計劃中提出，到2020年逐步實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育財政性經(jīng)費(fèi)在同級財政性教育經(jīng)費(fèi)中占比不低于10%。還有部分省市明確規(guī)定了學(xué)前教育學(xué)位補(bǔ)助的具體額度。例如，《北京市市級財政支持學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展補(bǔ)助資金管理使用實(shí)施細(xì)則（暫行）》提出，對公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園擴(kuò)大學(xué)位給予一次性擴(kuò)學(xué)位補(bǔ)助，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為每生10000元。實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育財政性經(jīng)費(fèi)投入占財政性教育經(jīng)費(fèi)總投入10%的目標(biāo)，有利于不斷完善我國學(xué)前教育財政投入體制。

4.提升教師質(zhì)量：明確教師任用資格，提高教師地位待遇

借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合目前實(shí)際來看，我國提升教師質(zhì)量的目標(biāo)主要指向明確教師任用資格與提高教師地位待遇兩方面?！秶鴦?wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》（國發(fā)〔2010〕41號）明確指出，要“多種途徑加強(qiáng)幼兒園教師隊伍建設(shè)，依法落實(shí)幼兒園教師地位和待遇，完善學(xué)前教育師資培養(yǎng)培訓(xùn)體系”。〔16〕為了貫徹這一精神，各地出臺了相應(yīng)的政策。一方面，各地對教師持證率和學(xué)歷水平做出具體明確的規(guī)定。例如，杭州市提出，到2018年全市幼兒園教師持有資格證比率達(dá)97%以上，園長持有上崗證比率達(dá)到100%;全市幼兒園教師學(xué)歷合格率保持在99.5%以上，其中大專及以上學(xué)歷教師達(dá)到95%以上。另一方面，各地均關(guān)注幼兒園教師編制、待遇等問題，尤其注重改善非在編教師的待遇。例如，《廣州市發(fā)展學(xué)前教育第三期行動計劃（2017～2020年）》提出，“采取多種方式切實(shí)解決公辦幼兒園非在編教師工資待遇偏低問題，逐步實(shí)現(xiàn)同工同酬。各地建立和完善民辦幼兒園教師工資指導(dǎo)機(jī)制和待遇獎補(bǔ)機(jī)制，引導(dǎo)和監(jiān)督民辦幼兒園依法配足配齊教職工并保障其工資待遇”。

（二）夯實(shí)實(shí)踐基礎(chǔ)，形成科學(xué)、合理、健康、有序的學(xué)前教育推進(jìn)策略體系

學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展不是一蹴而就的，要實(shí)現(xiàn)公益與普惠、優(yōu)質(zhì)、均衡的發(fā)展目標(biāo)也絕非一朝一夕之事。這需要通盤考慮、全面布局、持久推進(jìn)，以理順管理體制為前提，以完善辦園體制為路徑，以健全投入體制為基礎(chǔ)，以提升教師質(zhì)量為核心，多方發(fā)力，互相配合，保障學(xué)前教育事業(yè)科學(xué)、合理、健康、有序發(fā)展。

1.基本前提：加強(qiáng)統(tǒng)籌管理，明確和強(qiáng)化政府責(zé)任

理順學(xué)前教育管理體制是學(xué)前教育健康、可持續(xù)發(fā)展的基本前提。這主要通過三個方面進(jìn)行。其一，明晰政府主導(dǎo)責(zé)任。根據(jù)政府主導(dǎo)的目標(biāo)要求，政府需以多種方式在學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮統(tǒng)籌規(guī)劃、政策引導(dǎo)、規(guī)范管理等方面的主導(dǎo)作用（范明麗、龐麗娟，2013）。其二，政府各部門協(xié)同合作。學(xué)前教育作為一項系統(tǒng)工程，其健康發(fā)展需要多部門的協(xié)同參與?！?7〕建議采用多級政府共同承擔(dān)的模式，明確政府各部門的權(quán)責(zé)分工，確保各部門職責(zé)到位、相互配合。其三，健全管理機(jī)構(gòu)并配足管理人員。我國現(xiàn)有政策文件對于學(xué)前教育行政管理機(jī)構(gòu)和人員配置標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定較寬泛，尚需進(jìn)一步明確與落實(shí)學(xué)前教育管理機(jī)構(gòu)和管理人員的職責(zé)。

2.路徑支持：增加學(xué)位供給，形成公辦為主的辦園結(jié)構(gòu)

學(xué)前教育普及是學(xué)前教育發(fā)展的基本和核心問題?！兑庖姟分赋?，2016年我國學(xué)前三年毛入園率達(dá)77.4%，“入園難”得到進(jìn)一步緩解，〔18〕在保證到2020年“全國學(xué)前三年毛入園率達(dá)到85%，普惠性幼兒園覆蓋率（公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園在園幼兒數(shù)占在園幼兒總數(shù)的比率）達(dá)到80%左右”的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)上，到2025年、2030年，上述指標(biāo)要相應(yīng)有所提高。從我國實(shí)際來看，政府應(yīng)堅持公辦幼兒園為主導(dǎo)、普惠性幼兒園占八成的辦園思路，構(gòu)建以公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園為主體、公辦民辦并舉的學(xué)前教育服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。這既是滿足民眾學(xué)前教育需求的重要舉措，也是進(jìn)一步解決“入園難”“入園貴”問題的應(yīng)有之舉。

3.物質(zhì)基礎(chǔ)：落實(shí)經(jīng)費(fèi)保障，加大財政投入力度

經(jīng)費(fèi)投入是學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。為進(jìn)一步落實(shí)經(jīng)費(fèi)保障，一方面，需合理確定幼兒園生均財政投入的具體額度及增長規(guī)劃。一是各地要根據(jù)實(shí)際確定和保證生均財政撥款額度，逐步提高政府學(xué)前教育成本分擔(dān)占比。二是各地要建立逐步增長、科學(xué)規(guī)范的學(xué)前教育預(yù)算制度以及適當(dāng)傾斜的教育經(jīng)費(fèi)籌措制度?！?9〕另一方面，在充分考慮現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上，適當(dāng)提高學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入在教育總投入中的占比，努力實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育財政性經(jīng)費(fèi)投入占財政性教育經(jīng)費(fèi)總投入10%的目標(biāo)。

4.核心保障：重視師資培養(yǎng)，提升幼兒園教師質(zhì)量

建設(shè)優(yōu)質(zhì)的幼兒園教師隊伍，是提高學(xué)前教育質(zhì)量的核心保障。相關(guān)部門在拓寬師資補(bǔ)充渠道、擴(kuò)大幼兒園教師培養(yǎng)規(guī)模的同時，需高度重視幼兒園教師專業(yè)水平的提高。一方面，需充分考慮和滿足幼兒園教師對社會地位和物質(zhì)保障的需求，盡快核定幼兒園教職工編制，為補(bǔ)齊配足幼兒園教師、穩(wěn)定幼兒園教師隊伍、保障幼兒園教師地位提供相關(guān)保障（鄭名，2014）。另一方面，以提升專業(yè)能力為重點(diǎn)，創(chuàng)新幼兒園教師培養(yǎng)機(jī)制，鼓勵教師通過交流研討、網(wǎng)絡(luò)課程、教育科研、出國進(jìn)修等方式提升專業(yè)能力，為幼兒園教師專業(yè)發(fā)展開辟更多渠道。這既是為達(dá)到公益與普惠、優(yōu)質(zhì)、均衡的學(xué)前教育發(fā)展目標(biāo)保駕護(hù)航，也是實(shí)現(xiàn)“幼有所育，幼有優(yōu)育”的必經(jīng)之路。

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Research on Development Goals and Promotion Strategies of International Preschool Education and Its Enlightenment

Wang Lei1， Ma Yuwen1， Wang Haiying1， Cai Hongmei2

（1Preschool Education Policy Research Center， Nanjing Normal University， Nanjing， 210097）

（2Nanjing Xiaozhuang University， Nanjing， 210017）

【Abstract】The research group reviewed and analyzed the development goals and promotion strategies of international preschool education to provide some reference for the development goals and promotion strategies of preschool education in China. Research group believes it is important to rationalize the management system， adjust the kindergarten-running structure， increase financial investment， and build teaching staff. In order to ensure the healthy and sustainable development of preschool education， we must cooperate and make efforts from all sides.

【Keywords】preschool education; development goals; promotion strategies; international experience