任隴嬋

今年全國“兩會”以后，根據(jù)中央《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，廣電業(yè)開啟了新一輪改革，新重組的國家廣播電視總局和中央廣播電視總臺分別于4月16日和4月19日掛牌。據(jù)中央要求，省級改革方案要在2018年9月底前進行提交，明年3月底前完成。此輪改革涉及到“管”（管理層）與“辦”（實體層）兩個層面，又從上至下推動，無疑會對下一步整個廣電業(yè)改革發(fā)展的走向產(chǎn)生極其重要的影響。

一、新時代廣電行業(yè)及行政管理的再定位

從“管”的層面看，國家廣電行政管理機構(gòu)的改革無疑是在做“減法”，將電影局和國家新聞出版署分出去，劃歸中宣部統(tǒng)一管理，就新重組的國家廣電總局的架構(gòu)及職責(zé)范圍而言，似乎又回到了1986年前，只是那時候叫“部”，不叫“總局”，還處于電視發(fā)展的“黃金期”，還沒有聽說過互聯(lián)網(wǎng)。從1986年開始，廣電行政管理機構(gòu)改革一直在做“加法”，先是電影管理職能由文化部劃轉(zhuǎn)到廣電部，但地方電影管理職能沒有從文化部門劃歸到廣電部門。1996年，地方電影制片管理職能劃歸廣電部門，但發(fā)行放映管理職能沒有隨之劃轉(zhuǎn)，因此，一直到2008年底之前，都是地方由文化部門管理電影發(fā)行放映、廣電部門管理電影制片的體制。2008年12月，中宣部、中編辦、文化部、廣電總局四部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進一步理順地方電影管理體制的通知》（中宣發(fā)[2008]31號），部署全面推進全國電影行政管理體制改革工作，電影發(fā)行放映的職能才歸了廣電部門，地方的廣播影視管理體制才算理順。2013年，廣電總局又與新聞出版署合并，成為國家新聞出版廣電總局。

這次改革絕不是簡單地回歸原點，而是高層站在新時代的新起點和螺旋式前進軌跡上的新高度，在中國經(jīng)濟政治社會發(fā)展的關(guān)鍵點和傳統(tǒng)媒體與互聯(lián)網(wǎng)新媒體全方位融合的語境下對廣電業(yè)改革發(fā)展的重新規(guī)劃安排，對廣電業(yè)的影響的確非同小可，主要體現(xiàn)在3個方面：一是對廣電的媒體屬性的再確認。剝離掉電影、版權(quán)管理等非媒體職能，使其職能變成更純粹、更專業(yè)、更專注的廣電媒體行政監(jiān)管服務(wù)，突出廣電的新聞傳播屬性，充分體現(xiàn)了中央對廣電傳媒作為最重要的主流傳播平臺及內(nèi)容的重視，其中包含著對這些年來廣電媒體圍繞中心發(fā)揮導(dǎo)向引領(lǐng)作用的肯定。二是對廣電的主平臺、主陣地地位的再確認。在融媒體大潮和傳統(tǒng)廣電業(yè)式微的大背景下，中央提出了要打造“新型主流媒體”，曾讓人感到已然落伍了的廣電要被互聯(lián)網(wǎng)新媒體取代的壓力，這些年廣播媒體的逆勢突圍也給人們以信心和啟示，未來的媒體融合還是要突出廣電主平臺、主體性的“廣電+互聯(lián)網(wǎng)”，也再次證明了迄今廣電媒體的不可取代性。三是對廣電業(yè)務(wù)新邊界的再確認。這些年來業(yè)內(nèi)外一直有人在唱衰廣電，未來“大部制改革”的暢想，廣電業(yè)“三網(wǎng)融合”中的種種體制性障礙，廣電與信息文化領(lǐng)域的橫向打通曾非常迫切，曾讓基層廣電人產(chǎn)生廣電業(yè)會被“肢解”的擔(dān)憂，傳統(tǒng)廣電業(yè)人才向新媒體的大量流失，使這支隊伍的人心浮動，有些失血過多。這次國家重組廣播電視總局，是對新時代融媒體語境下重新廓清了廣電業(yè)務(wù)邊界，特別是讓基層廣電媒體人吃了一顆定心丸，現(xiàn)有的這種格局會相對穩(wěn)定，至少保持10年。省級廣電機構(gòu)改革與國家層面的改革基本同步，避免重蹈中央與省市級出現(xiàn)“上下錯位”的覆轍。

二、新時代廣電主體及治理結(jié)構(gòu)的新模式

從“辦”的層面來看，央廣、央視、國際臺的“大合并”改革，對于中央級廣電媒體來說是在做“加法”，即將本級電臺、電視臺和外宣的各種要素、平臺、渠道等橫向資源整合到一起。實現(xiàn)了局臺分離、管辦分開，局、臺、企的權(quán)責(zé)界限逐漸明晰，各級廣電媒體的自主經(jīng)營和市場化運作得以強化。中央級廣電媒體不論內(nèi)容制播或運營機制等方面的動作對地方臺都具有示范、引領(lǐng)的樣板意義，然而這一回卻是省、市、縣地方臺走在了中央臺前面。早在2006年，國家廣電總局就開始推進地方電視臺、電臺合并。2014年，中辦、國辦發(fā)布的《深化文化體制改革實施方案》中又明確提出了“規(guī)范電臺、電視臺合并”的改革任務(wù)。到2014年底，全國所有縣級、地市級、副省級廣播電臺、電視臺已經(jīng)完成合并，已有24個省（市、區(qū)）完成了省級廣播電臺、電視臺合并的任務(wù)。

這次中央三臺的合并，意味著從中央到地方四級廣電媒體都實現(xiàn)了統(tǒng)一的“大總臺”模式，應(yīng)該說，這樣做總體上順應(yīng)了管辦分開、局臺分離的潮流和趨勢，有利于廣播電視臺內(nèi)部的業(yè)務(wù)融合和各種要素、市場資源的優(yōu)化配置和廣播電視臺的集約化、規(guī)?；\營，有助于增強廣播電視媒體整體實力和競爭力，推動廣播電視媒體、新興媒體融合發(fā)展。但從這些年省級臺的“大總臺”運營情況來看，也存在一些問題：一是電臺、電視臺的各種要素和內(nèi)容、平臺、渠道等方面整合運營并不像預(yù)想的那樣理想，有不少省級臺內(nèi)的電臺、電視臺的運作仍是“兩張皮”。因為在現(xiàn)行體制下廣播與電視不僅是兩種完全不同的媒體形態(tài)，在媒體融合語境下隨著廣播媒體傳播的全媒體化和視頻化，與電視更是業(yè)務(wù)和市場既有交叉又有競爭的兩大主體和兩套市場體系，只能是各自獨立運營，不像垂直領(lǐng)域（如網(wǎng)絡(luò)整合）那樣能做到技術(shù)標準和信源管理、用戶發(fā)展管理、人事財務(wù)管理、安全管理、規(guī)劃建設(shè)管理“五統(tǒng)一”。二是地方臺的情況與中央臺有很大不同，這些年來，各級電臺、電視臺合并之后組建的廣播電視臺普遍都升格了，變成了同屬當(dāng)?shù)匦麄鞑款I(lǐng)導(dǎo)的平級單位，給局對臺的行政監(jiān)管帶來難度。三是近年來廣播與電視各自的“境遇”存在很大落差，客觀上也阻礙了廣播與電視的融合。同樣面對移動互聯(lián)網(wǎng)、視頻網(wǎng)站、社交媒體的沖擊，廣播憑借其伴隨性、兼容性強和輕裝備的優(yōu)勢逆勢發(fā)力，通過與互聯(lián)網(wǎng)、電信等多種平臺、渠道、終端全方位融合已走出困境，獲得持續(xù)高增長；而重裝備的電視一直在走下坡路，傳播力持續(xù)下降，至今仍無止跌回穩(wěn)跡象，除了少數(shù)省級“巨頭”之外，絕大多數(shù)省、市級臺都面臨著生存壓力，戰(zhàn)線面臨收縮，各種收視、廣告資源向中央級媒體集中，未來地方臺的很多地面頻道、頻率將被關(guān)停。近日，央廣幾位著名播音員在央視《新聞聯(lián)播》獻聲，展現(xiàn)了央視和央廣在“大總臺”成立后的首場“融合大秀”，但客觀上講，形大于實，更多表達了一種態(tài)度，其下一步深度融合的舉措讓業(yè)界充滿期待。

三、新時代的管辦分離應(yīng)處理好幾個關(guān)系

新一輪廣電改革是國家高層適應(yīng)新時代政治經(jīng)濟社會發(fā)展對信息傳媒供給的需求，對廣電傳媒行業(yè)從頂層設(shè)計、行業(yè)邊界、內(nèi)部結(jié)構(gòu)、管理體制、主體重塑等多方面做出的閉環(huán)設(shè)計，其核心主旨是處理好“管”與“辦”的關(guān)系，即在管辦分離的前提下，局臺如何協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、良性互動、形成默契，進而推進廣電事業(yè)產(chǎn)業(yè)的繁榮和與互聯(lián)網(wǎng)新媒體融合的轉(zhuǎn)型發(fā)展。必須協(xié)調(diào)、處理好“4個關(guān)系”：

一是統(tǒng)一管理與分級管理的關(guān)系。原來管辦合一的體制下，同一級局與臺是“一家親”，致使作為主管部門的局對作為下屬單位的本級臺的行政監(jiān)管成了“家事”，遇事肯定“護犢子”，即面對上下級臺之間的垂直市場競爭和利益沖突時難免會偏向本級臺，很難做到客觀公正。局臺分開使各級局臺之間沒有了隸屬關(guān)系，局與臺變成了各自獨立的兩大主體，使各級局能夠站在屬地全行業(yè)和全局角度，客觀、全面地根據(jù)自己的職責(zé)范圍對所有臺的業(yè)務(wù)活動進行統(tǒng)籌規(guī)劃管理，對屬地的各級臺一視同仁。黨的十八大以來，中央適應(yīng)新形勢的需要不斷強化對意識形態(tài)工作的領(lǐng)導(dǎo)，特別是十九大以來，中央更加重視主流媒體的輿論引導(dǎo)作用，全面加強意識形態(tài)陣地建設(shè)管理，給中央三臺和強勢省級臺的發(fā)展帶來了空前的政策機遇，使其重要性、影響力、傳播力和綜合實力都有所提升。本輪廣電改革之后，國家廣電總局從政策、規(guī)劃、規(guī)制等方面對全國各級臺進行統(tǒng)一管理，總體上看，其職能和權(quán)威性得到了進一步強化，但在“四級辦”的格局仍未改變和傳統(tǒng)廣電在互聯(lián)網(wǎng)新媒體沖擊下逐漸走下坡路的形勢下，中央三臺與地方廣電的差距在逐漸拉大，這不僅表現(xiàn)在地方廣電整體上在與央視、央廣的“收視+廣告”競爭中越來越處于劣勢，絕大多數(shù)省、市、縣級廣電的經(jīng)營狀況日益陷入困境；還表現(xiàn)在省、市級局在行政許可和審批管理項目越來越少、執(zhí)法力量不足甚至缺位的情況下職能弱化、底氣不足、權(quán)威性下降，往往只是充當(dāng)國家廣電總局的“傳聲筒”“錄音機”。因此，必須妥善處理好廣電總局的統(tǒng)一管理與地方局的分級管理之間的矛盾，進一步深化廣電行政管理垂直系統(tǒng)的管理體制改革，強化地方行政管理部門的主體意識、監(jiān)管責(zé)任和執(zhí)法監(jiān)督力度，否則行政監(jiān)管就真成了廣電總局“唱獨角戲”。

二是依法監(jiān)管與服務(wù)發(fā)展的關(guān)系。廣電行政管理部門的職責(zé)是依法監(jiān)管和服務(wù)發(fā)展，此二者是相互依存、相輔相成、相得益彰的一個統(tǒng)一體，服務(wù)發(fā)展是依法監(jiān)督管理和行政執(zhí)法工作的根本目的，而依法監(jiān)督管理和行政執(zhí)法又是服務(wù)發(fā)展的立足點、出發(fā)點和實現(xiàn)方式。或者也可以說，廣電行政管理部門是通過履行行政執(zhí)法、綜合管理職能來服務(wù)廣電事業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的，主要是：規(guī)范市場秩序和主體行為，優(yōu)化要素資源集聚環(huán)境和行業(yè)發(fā)展環(huán)境，通過頂層設(shè)計、宏觀規(guī)劃和政策引領(lǐng)廣電傳媒治理結(jié)構(gòu)改革以及傳統(tǒng)廣電媒體與新媒體融合發(fā)展等，最終目標是健全完善廣電法律體系實現(xiàn)依法治理。目前廣電行業(yè)的最高法律形式是1997年國務(wù)院頒發(fā)的《廣播電視管理條例》，在一片“四級辦”的分邦裂土和互聯(lián)網(wǎng)、智能技術(shù)推動傳媒技術(shù)革新日新月異的時代，傳統(tǒng)廣電媒體與新媒體融合發(fā)展過程中，一些業(yè)務(wù)、價值鏈的邊界被打破，某些新業(yè)態(tài)或交叉業(yè)務(wù)領(lǐng)域因技術(shù)更迭太快而成為法律法規(guī)尚未覆蓋到的盲點，各級廣電媒體和互聯(lián)網(wǎng)新媒體的競爭行為只能更多地要靠政策來約束，改革發(fā)展中出現(xiàn)的一些新問題和法律漏洞只能由政策來補綴，有些政策還承擔(dān)著“試水”“趟雷”“捅馬蜂窩”等實驗性及試錯的使命，其中一些“破戒”之舉經(jīng)受住實踐檢驗變?yōu)榻?jīng)驗或模式進行推廣最終也須政策加以“追認”，因此，在我國廣電領(lǐng)域法律不健全、市場不規(guī)范、產(chǎn)業(yè)不成熟的情況下，廣電總局制定出臺的各種臨時性政策和部門規(guī)章，既為廣電業(yè)的改革及管理提供了法理依據(jù)，在一片混亂無序中對一些過激行為按暫停鍵和進行強制性糾偏，同時也是在為日后的立法等全面規(guī)范行為積累案例、經(jīng)驗和“打草稿”。

三是“有形之手”與“無形之手”的關(guān)系。廣播電視業(yè)是兼具意識形態(tài)與經(jīng)濟雙重屬性的特殊領(lǐng)域，就其意識形態(tài)屬性而言，任何時候作為黨和政府喉舌的功能和職責(zé)都不會變，必須模范遵從法律法規(guī)、黨紀政紀以及黨和政府的指令，認真完成傳播主旋律、正能量的新聞宣傳、輿論監(jiān)督和服務(wù)廣義大眾的公共服務(wù)等任務(wù)；就其經(jīng)濟屬性（媒體運營和產(chǎn)業(yè)發(fā)展）而言，則必須處理好“管”與“辦”中“有形之手”與“無形之手”的關(guān)系。習(xí)近平總書記在談到經(jīng)濟領(lǐng)域改革發(fā)展中處理好市場作用與政府作用的關(guān)系時指出，“看不見的手”和“看得見的手”都要用好。黨的十九大報告強調(diào)的“使市場在資源配置中起決定性作用”和“更好發(fā)揮政府作用”并重，明確了處理二者關(guān)系問題的基本原則，對于各級廣播電視臺的整體運營和經(jīng)營性廣電產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的要素市場建設(shè)及市場體系完善具有重要的指導(dǎo)意義。從廣電事業(yè)產(chǎn)業(yè)的長遠發(fā)展來看，過多使用行政干預(yù)，并不利于內(nèi)容創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。目前的當(dāng)務(wù)之急是進一步理順行政、事業(yè)、產(chǎn)業(yè)的管理體制及相互關(guān)系，進一步深化公益性事業(yè)和經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)的分類改革，將公益性事業(yè)交給政府，將經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)交給市場，形成行政依法管理、事業(yè)依法運營、產(chǎn)業(yè)依法經(jīng)營的新格局，才能使政策與市場既相互汲取、補充又相互制約，不斷在新舊觀念、制度及利益中尋找平衡點，進而更加有效地激發(fā)出政策與市場的正能量、正效應(yīng)，推動中國廣電事業(yè)產(chǎn)業(yè)更好更快發(fā)展。

四是行政管理與社會管理的關(guān)系。未來廣電傳媒行業(yè)體系應(yīng)由行政管理部門、事業(yè)單位、傳媒企業(yè)（含互聯(lián)網(wǎng)新媒體企業(yè)）、行業(yè)組織4大主體構(gòu)成，因此，必須通過深化體制機制改革，加快建立行政依法管理、事業(yè)依法運行、企業(yè)依法經(jīng)營、社團依法服務(wù)4大體系。目前廣電業(yè)的行業(yè)協(xié)會組織只是行政管理的延伸，難以發(fā)揮廣電媒體的自我治理、自我約束、自我發(fā)展作用。下一步應(yīng)按照習(xí)近平總書記“四個全面”戰(zhàn)略布局及“五位一體”發(fā)展的要求，改變傳統(tǒng)廣電業(yè)以及互聯(lián)網(wǎng)新技術(shù)新業(yè)態(tài)領(lǐng)域以行政權(quán)力為主導(dǎo)和各類嚴打式專項整治常態(tài)化的管制模式，積極開放社會的意見市場，加快建設(shè)行業(yè)自我治理的“軟約束”機制：一是加強業(yè)內(nèi)各行業(yè)協(xié)會、專業(yè)協(xié)會建設(shè)，加強各級廣電媒體和各類新媒體的自我約束治理，以協(xié)會規(guī)范、業(yè)界信譽、公眾意見形成多元監(jiān)督力量，激發(fā)和提升各級廣電主體的自我學(xué)習(xí)、自我教育、自我約束、健康發(fā)展能力。二是構(gòu)建和諧、健康、向上的廣電企業(yè)文化、行業(yè)文化和團隊文化，以符合社會主義核心價值體系要求的價值觀為基本內(nèi)涵，形成健康、向上的文化氛圍和良好的風(fēng)氣、習(xí)慣，從物質(zhì)、精神等層面上建立和完善激勵約束機制，有效地利用和放大團隊文化的“軟約束”能力和“慣性”效應(yīng)，來強化各級廣電媒體和各類新媒體的自我約束能力。三是構(gòu)建傳統(tǒng)廣電媒體和新媒體行業(yè)的職業(yè)道德體系，以社會主義核心價值體系為根本要求，建立起符合時代特點的廣電媒體及新媒體從業(yè)者的職業(yè)道德標準、行為準則，提升其品位，規(guī)范其行為。