劉戰(zhàn)偉

(無錫職業(yè)技術(shù)學(xué)院 紀(jì)委辦公室， 江蘇 無錫 214121)

1 黨風(fēng)廉政建設(shè)問責(zé)制的發(fā)展歷程及其在高職院校的運(yùn)用

在我國，何為黨風(fēng)廉政建設(shè)問責(zé)制并沒有統(tǒng)一的說法，通常認(rèn)為所謂的黨風(fēng)廉政建設(shè)問責(zé)制就是問責(zé)主體要求問責(zé)對象承擔(dān)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任，并對其失責(zé)行為進(jìn)行責(zé)任追究的一項(xiàng)制度。

1.1 黨風(fēng)廉政建設(shè)問責(zé)制在我國的發(fā)展歷程

綜觀黨風(fēng)廉政建設(shè)問責(zé)制在我國的發(fā)展歷程，大致可劃分為嘗試探索、制度實(shí)踐、充實(shí)完善三個(gè)階段。

1.1.1嘗試探索階段 這一階段大致可從中國共產(chǎn)黨成立開始算起至改革開放之前。在這一階段中以毛澤東為代表的黨的第一代領(lǐng)導(dǎo)集體，針對黨風(fēng)廉政建設(shè)曾經(jīng)提出了許多重要的觀點(diǎn)，進(jìn)行過許多有益且重要的嘗試和探索。例如，早在新民主主義革命時(shí)期，毛澤東就曾指出，黨的權(quán)力是“人民給的”，“我們的責(zé)任，是向人民負(fù)責(zé)”[1]，以及新中國剛剛成立時(shí)黨和政府針對黨內(nèi)的作風(fēng)和廉政建設(shè)先后開展的一系列“整風(fēng)”和“三反五反”運(yùn)動(dòng)等等。

1.1.2制度實(shí)踐階段 這一階段大致從改革開放之后算起至十八大之前。在這一階段中，鄧小平首先提出了要 “把分工負(fù)責(zé)的制度建立起來”的理念[2]，江澤民指出了要“逐級健全用人失察責(zé)任追究制度”[3]，胡錦濤制定了《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任追究辦法》《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》等一系列有關(guān)黨風(fēng)廉政建設(shè)問責(zé)的制度，標(biāo)志著我國黨風(fēng)廉政建設(shè)問責(zé)制第一次以法律的形式被制度化，黨風(fēng)廉政建設(shè)問責(zé)開始進(jìn)入實(shí)質(zhì)性的制度化實(shí)踐階段。

1.1.3充實(shí)完善階段 這一階段從十八大算起至今為止。十八大以來，以習(xí)近平同志為代表的黨中央，高舉反腐倡廉大旗，黨風(fēng)廉政建設(shè)工作和反腐敗斗爭取得了突出成效。為使黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制落實(shí)到位，中央狠下決心，先后修改了多部法律法規(guī)。自此，對黨風(fēng)廉政建設(shè)的問責(zé)已基本形成了一個(gè)制度化體系，也使得黨風(fēng)廉政建設(shè)問責(zé)制得到了充實(shí)和完善。

1.2 黨風(fēng)廉政建設(shè)問責(zé)制在高職院校的運(yùn)用及取得的成效

《中國共產(chǎn)黨普通高職院校等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》中明確規(guī)定：“高等學(xué)校實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。高等學(xué)校的黨委會(huì)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作，支持校長按照《中華人民共和國高等教育法》的規(guī)定積極主動(dòng)、獨(dú)立負(fù)責(zé)地開展工作，保證教學(xué)、科研、行政管理等各項(xiàng)任務(wù)的完成?！苯陙恚S著我國對黨風(fēng)廉政建設(shè)工作的重視以及問責(zé)力度的加大，各高職院校也相繼出臺(tái)了相應(yīng)的完善黨風(fēng)廉政建設(shè)問責(zé)制的制度和舉措，取得了一定的成效。

1.2.1問責(zé)范圍得以明確，為高職院校黨風(fēng)廉政建設(shè)問責(zé)實(shí)踐劃定了邊界 2010年，中共中央、國務(wù)院對原來的《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》進(jìn)行了修訂，并在第十九條中從七個(gè)方面明確界定了黨風(fēng)廉政建設(shè)的問責(zé)范圍。高職院校作為一級黨組織，有責(zé)任、有義務(wù)貫徹落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任，中共中央、國務(wù)院制定的《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》同樣也為高職院校黨風(fēng)廉政建設(shè)的問責(zé)實(shí)踐劃定了邊界。

1.2.2問責(zé)制度相繼出臺(tái)，為高職院校黨風(fēng)廉政建設(shè)問責(zé)實(shí)踐提供了依據(jù) 十八大以來，各高職院校也根據(jù)自身的特點(diǎn)，依據(jù)辦學(xué)章程，制定了有關(guān)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制追究的相應(yīng)制度，為落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)問責(zé)制度提供了可操作性的辦法或舉措，高職院校的黨風(fēng)廉政建設(shè)問責(zé)實(shí)踐從此有了制度上的依據(jù)。

1.2.3問責(zé)力度不斷加大，推進(jìn)了高職院校黨風(fēng)廉政建設(shè) 隨著近年來我國對高職院校黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的日益重視，高職院校黨風(fēng)廉政建設(shè)問責(zé)的力度也空前加大，成效明顯。根據(jù)中紀(jì)委網(wǎng)站上發(fā)布的消息統(tǒng)計(jì)，僅2014、2015兩年間，就有71所高職院校的92名高職院校黨員領(lǐng)導(dǎo)干部被查處，這其中不乏書記或校長。由此可見，隨著中央對高職院校黨風(fēng)廉政建設(shè)工作的重視，高職院校的黨風(fēng)廉政建設(shè)問責(zé)制度逐步健全。對高職院校問責(zé)力度的加大，也為高職院校黨風(fēng)廉政建設(shè)問責(zé)落實(shí)找到了體制保障。

2 當(dāng)前高職院校黨風(fēng)廉政建設(shè)問責(zé)實(shí)踐存在的問題及其原因分析

2.1 當(dāng)前高職院校黨風(fēng)廉政建設(shè)問責(zé)實(shí)踐中存在的問題

2.1.1思想觀念未轉(zhuǎn)變，主觀上“不想問” 在貫徹落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的過程中，部分高職院校的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部思想觀念并未及時(shí)跟上中央形勢政策的變化，要么存在重“學(xué)校行政業(yè)務(wù)”，輕“學(xué)校黨務(wù)”的問題，要么存在問責(zé)的畏難情緒。加之，高職院校本身的職責(zé)定位與政府機(jī)關(guān)有很大的不同，包括普通教職員工在內(nèi)的高職院校內(nèi)部的專家、學(xué)者都對黨風(fēng)廉政建設(shè)工作重視不夠，更談不上對黨風(fēng)廉政建設(shè)的問責(zé)了。

2.1.2規(guī)章制度不完善，客觀上“不能問” 隨著中央對黨風(fēng)廉政建設(shè)工作的重視，一些高職院校迫于壓力，也制定了相應(yīng)的規(guī)章制度，但制定的制度要么過于寬泛，大多缺乏可操作性，要么只有實(shí)體性制度，缺少程序性制度，使得問責(zé)難以落實(shí)。以無錫的高職院校為例，有的學(xué)校甚至至今未制定這方面的規(guī)章制度，問責(zé)成效更是無從談起。

2.1.3業(yè)務(wù)能力水平低，現(xiàn)實(shí)中“不善問” 一般而言，高職院校的黨風(fēng)廉政建設(shè)問責(zé)的工作主要由學(xué)校內(nèi)部的紀(jì)檢監(jiān)察部門來承擔(dān)。然而，大多數(shù)高職院校紀(jì)檢監(jiān)察部門還存在人員配備嚴(yán)重不足、業(yè)務(wù)能力水平較低的問題。有人形象地將高職院校的紀(jì)檢監(jiān)察干部隊(duì)伍總結(jié)為“兩多四少”。再加上，長期不組織專門的學(xué)習(xí)、培訓(xùn)，執(zhí)紀(jì)問責(zé)的能力水平普遍較低。有的紀(jì)檢監(jiān)察干部工作十幾年、幾十年基本都是每年開展一次專項(xiàng)檢查、搞一次校園廉潔文化周活動(dòng)、寫一寫總結(jié)等口語比，更別說查辦案件了。

2.2 存在問題原因分析

2.2.1問責(zé)在一定程度上被虛置、弱化 隨著黨中央對高職院校反腐倡廉工作的重視，許多高職院校都制定了有關(guān)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任問責(zé)的規(guī)章或制度，但由于受政績觀的影響，部分高職院校黨的干部對黨風(fēng)廉政建設(shè)工作重視程度不夠，工作之中存在抓行政工作“硬”、抓黨風(fēng)廉政建設(shè)工作“軟”的現(xiàn)象。有的領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)心問責(zé)會(huì)影響學(xué)校的聲譽(yù)、得罪人、誤己前途，甚至擔(dān)心自己會(huì)被卷進(jìn)去。由此導(dǎo)致了黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任難以得到有效落實(shí)，更談不上上述問責(zé)制度的落實(shí)了。

2.2.2問責(zé)制度不完善 當(dāng)前許多高職院校制定的問責(zé)制度照搬照抄政府機(jī)關(guān)單位的做法，有的甚至就是上級文件的翻版，不能結(jié)合自身實(shí)際，制定出來的制度勢必出現(xiàn)問責(zé)主體不明確、問責(zé)對象不具體、問責(zé)內(nèi)容不細(xì)致、問責(zé)程序不規(guī)范等問題。

有的高職院校雖然也制定了黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任追究辦法一類的制度，但大多缺乏對問責(zé)錯(cuò)誤或問責(zé)失當(dāng)?shù)纳暝V制度，以至于被問責(zé)對象的合法權(quán)益得不到應(yīng)有的保障。

2.2.3問責(zé)不及時(shí)、問責(zé)缺位現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生 黨風(fēng)廉政建設(shè)問責(zé)更重要的應(yīng)該是過程性問責(zé)，對失職干部的責(zé)任追究和懲罰應(yīng)該只能屬于一種補(bǔ)救舉措，黨風(fēng)廉政建設(shè)工作重在平時(shí)下功夫。長期以來，一些高職院校的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部把問責(zé)等同于違反責(zé)任后的追責(zé)或懲罰，而忽略了更重要的對履職過程中的不履行職責(zé)或履職不到位的問責(zé)。這樣一來，就會(huì)出現(xiàn)很多問責(zé)缺位的現(xiàn)象。如果說黨風(fēng)廉政建設(shè)問責(zé)經(jīng)常出現(xiàn)缺位的現(xiàn)象，不僅問責(zé)的震懾力會(huì)大打折扣，高職院校黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制貫徹落實(shí)也如紙上談兵了。

3 全面依法治國視域下建立健全高職院校黨風(fēng)廉政建設(shè)問責(zé)機(jī)制的理性思考

3.1 借鑒“5W”邏輯思維模式，明晰高職院校黨風(fēng)廉政建設(shè)問責(zé)所包含的各要素

“5W”邏輯思維模式，是由美國學(xué)者H·拉斯維爾于1948年在《傳播在社會(huì)中的結(jié)構(gòu)與功能》這篇論文中首次提出的。將此運(yùn)用到高職院校黨風(fēng)廉政建設(shè)問責(zé)實(shí)踐中，將其界定為“WHAT”什么是問責(zé)、“WHO”誰來問責(zé)、“WHOM”問責(zé)誰、“WHICH”哪些要問責(zé)、“HOW”怎么問責(zé)的邏輯思路。

3.1.1“WHAT”——什么是問責(zé) 針對高職院校的黨風(fēng)廉政建設(shè)問責(zé)并沒有專門的定義。但在解決高職院校黨風(fēng)廉政建設(shè)的問責(zé)問題時(shí)，必須搞清以下兩點(diǎn)：其一，問責(zé)不僅僅是事后的追責(zé)，而應(yīng)該貫穿于黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任落實(shí)的事前、事中、事后全過程；其二，問責(zé)不完全等同于黨紀(jì)處分，甚至是法律制裁。

3.1.2“WHO”——誰來問責(zé) “誰來問”是要解決問責(zé)主體的問題。針對高職院校的黨風(fēng)廉政建設(shè)問責(zé)的主體要回避兩個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū)：其一，問責(zé)主體就是高職院校的紀(jì)委或上級黨委和紀(jì)委；其二，高職院校的黨風(fēng)廉政建設(shè)的問責(zé)主體是固定不變的。 事實(shí)上，高職院校作為非營利性社會(huì)組織，有很多利益相關(guān)者，其黨風(fēng)廉政建設(shè)的問責(zé)主體也要將這些利益相關(guān)者納入其中。因此，高職院校的黨風(fēng)廉政建設(shè)問責(zé)主體除上述對象外，還應(yīng)包含高職院校的師生、學(xué)生家長以及一切與學(xué)校有契約關(guān)系的當(dāng)事人等。不僅如此，高職院校的黨風(fēng)廉政建設(shè)的問責(zé)主體也是不斷變化的。

3.1.3“WHOM”——問責(zé)誰 “問責(zé)誰”主要解決的是問責(zé)對象的問題。高職院校的黨風(fēng)廉政建設(shè)的問責(zé)對象即黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任的承擔(dān)者。就高職院校而言，即負(fù)有黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任的各級黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部。

3.1.4“WHICH”——哪些要問責(zé) “哪些要問責(zé)”解決的是問責(zé)內(nèi)容的問題。明確高職院校黨風(fēng)廉政建設(shè)的責(zé)任是建立這一問責(zé)制度的前提和基礎(chǔ)。黨中央對各級黨委的主體責(zé)任和各級紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任分別提出了五個(gè)方面和四個(gè)方面的要求，各高職院校要結(jié)合自身實(shí)際，進(jìn)一步細(xì)化責(zé)任，將黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任明確化、清單化。

3.1.5“HOW”——怎么問責(zé) “怎么問責(zé)”解決的是問責(zé)程序的問題。全面依法治國向高職院校治理提出了更高的要求，高職院校的各項(xiàng)工作都應(yīng)在法治框架下運(yùn)轉(zhuǎn)，黨風(fēng)廉政建設(shè)的問責(zé)也不例外，必須嚴(yán)格依紀(jì)依規(guī)、按程序進(jìn)行。

3.2 整合問責(zé)資源，形成問責(zé)合力

高職院校要想做到整合問責(zé)資源，形成問責(zé)合力，更好地堅(jiān)持問責(zé)多元參與的機(jī)制，必須做好以下兩點(diǎn)：一是強(qiáng)化部門之間的合作。高職院校作為一級獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)的黨組織，其內(nèi)部各職能部門之間都有嚴(yán)格的分工。要想形成對黨風(fēng)廉政建設(shè)問責(zé)的合力，就要加大黨委、紀(jì)委聯(lián)同組織、人事、審計(jì)、財(cái)務(wù)等部門之間的合作，形成各部門之間數(shù)據(jù)平臺(tái)的共享，明確各部門之間在問責(zé)中的職能和應(yīng)發(fā)揮的作用，避免“走入問責(zé)”只是紀(jì)委的事情的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。二是提升普通教職工和民主黨派人士參與黨風(fēng)廉政建設(shè)問責(zé)實(shí)踐的參與度和規(guī)范度。當(dāng)前，高職院校的黨風(fēng)廉政建設(shè)問責(zé)實(shí)踐中往往普通教職工或民主黨派人士的參與度不太高。

3.3 配足配強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察干部，提高執(zhí)紀(jì)問責(zé)能力水平

一是要增員。高職院校紀(jì)檢監(jiān)察干部的配備不僅要考慮學(xué)校的規(guī)模、總體人數(shù)，還要考慮實(shí)際查辦案件及正常工作開展的需要。二是要選優(yōu)。選優(yōu)不僅要體現(xiàn)在個(gè)人品行、黨性及對黨的忠誠度上，還體現(xiàn)在專業(yè)背景上?？紤]到執(zhí)紀(jì)問責(zé)查辦案件的需要，高職院校的紀(jì)檢監(jiān)察干部不僅要求熟知熟用相關(guān)法律，還要找財(cái)務(wù)、審計(jì)、基建、計(jì)算機(jī)等方面的專才配合工作。

3.4 堅(jiān)持問責(zé)全程透明、公開

3.4.1事由公開 高職院校黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制涵蓋內(nèi)容很多，具體因何事、為什么被問責(zé)等，相關(guān)部門應(yīng)將此公之于眾，接受廣大師生的監(jiān)督。只有做好了這一點(diǎn)，才能保證問責(zé)在啟動(dòng)之時(shí)就有充分的依據(jù)、合適的理由。同時(shí)，也是保護(hù)問責(zé)對象合法權(quán)益的首要舉措。

3.4.2過程公開 問責(zé)過程涉及諸多程序，尤其是其中的證據(jù)搜集方式、過程對整個(gè)案件的走向、案件的定性等。高職院校黨風(fēng)廉政建設(shè)問責(zé)過程中要做到將問責(zé)的程序、證據(jù)搜集的過程在第一時(shí)間公之于眾并接受廣大師生的監(jiān)督，通過積極建立和完善高職院校內(nèi)部的民主評議和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，確保廣大教職工和民主黨派人士的知情權(quán)、參與權(quán)和問責(zé)對象的申辯權(quán)[4]。

3.4.3結(jié)果公開 對問責(zé)對象的處理結(jié)果也應(yīng)做好相應(yīng)的公開工作，并在適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)發(fā)布相應(yīng)的通知通告，適合實(shí)名曝光的要敢于指名道姓。這樣一來，不僅能夠接受全校師生的檢驗(yàn)和輿論監(jiān)督，還能夠?qū)栘?zé)對象形成震懾，達(dá)到對其進(jìn)行懲戒的目的，同時(shí)也教育了其他人。

3.5 構(gòu)建問責(zé)評估機(jī)制，促進(jìn)問責(zé)申訴制度完善

高職院校的黨風(fēng)廉政建設(shè)問責(zé)實(shí)踐中應(yīng)引入評估機(jī)制，并健全完善問責(zé)申訴制度。評估機(jī)制應(yīng)涵蓋問責(zé)的啟動(dòng)、問責(zé)程序的運(yùn)轉(zhuǎn)過程、問責(zé)結(jié)果設(shè)定等環(huán)節(jié)。其中，問責(zé)程序的運(yùn)轉(zhuǎn)過程以及問責(zé)結(jié)果設(shè)定是評估的重點(diǎn)。只有這樣，才能最大限度地保證問責(zé)的合法與合理，并可將評估結(jié)果作為改進(jìn)工作的重要參考。此外，當(dāng)前高職院校黨風(fēng)廉政建設(shè)的問責(zé)實(shí)踐中大多存在問責(zé)畸輕畸重的問題。問責(zé)之后更是缺少相應(yīng)的申訴制度。這不僅不利于保障問責(zé)對象的合法權(quán)益，也不利于問責(zé)主體客觀公正地實(shí)施問責(zé)。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)該借鑒我國行政法領(lǐng)域的申訴制度，逐步完善健全高職院校黨風(fēng)廉政建設(shè)問責(zé)的申訴制度，最大限度地保護(hù)問責(zé)對象的合法權(quán)益，防止冤假錯(cuò)案的發(fā)生，同時(shí)也是保護(hù)干部的一項(xiàng)重要舉措[5]。

[1] 毛澤東.毛澤東選集：第4卷[M].北京：人民出版社，1991:1128.

[2] 鄧小平.鄧小平文選：第2卷[M].北京：人民出版社，1994:341.

[3] 江澤民.在中央紀(jì)委第四次全體會(huì)議上的講話[J].黨建研究，2000(4):6-7.

[4] 胡洪彬.黨風(fēng)廉政建設(shè)問責(zé)制探究[J].黨的建設(shè)，2015(3):101-104.

[5] 李斌雄，張銀霞.基層黨組織落實(shí)全面從嚴(yán)治黨責(zé)任及其問責(zé)機(jī)制探討[J].探索，2016(1):91-93.