魏 航

(南京農(nóng)業(yè)大學 社會學系，江蘇 南京 210095)

社區(qū)是社會最基本的治理單元。國家通過社區(qū)對居民進行社會化管理，社區(qū)在國家治理中扮演著城市社會穩(wěn)定器的角色。社區(qū)基層治理是透視國家制度變革和整體社會變遷的一個微型視角，其治理成效也常常反映了國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的真實水準。自新中國成立以來，城市基層管理體制經(jīng)歷了由“單位制”“街居制”到目前“社區(qū)制”的轉變，社會管理體制的不斷變革是為了解決不同時期我國基層社會治理的各種矛盾。隨著當前城市化的快速發(fā)展和住房商品化的不斷推進，城市社區(qū)類型趨于多樣化，我國城市社區(qū)治理的難度與復雜程度都在不斷加大，城市社區(qū)治理面臨著多元社區(qū)治理主體權責不清、政府角色在推進社區(qū)建設中迷失錯位、社區(qū)人口規(guī)模及其參與需求漸趨增加、社區(qū)組織在治理中不能完全發(fā)揮應有作用等諸多挑戰(zhàn)。因此，創(chuàng)新城市基層社區(qū)治理體制，不斷提高基層治理成效，不僅是改善民生的基礎措施，更是推進國家社會治理創(chuàng)新的關鍵步驟。

1 我國城市社區(qū)基層治理創(chuàng)新的有關探究

社區(qū)(community)這一概念最早是由德國社會學家斐迪南·滕尼斯在《共同體與社會》一書中提出的[1]，他對社區(qū)進行了系統(tǒng)的論述，從宏觀上將人類社會發(fā)展歷史分為社區(qū)與社會兩個階段。1933年，費孝通等人將英文單詞“community”翻譯成“社區(qū)”，將“社區(qū)概念”引入中國。

新中國成立之后，我國城市基層主要是以“單位制”為主、以“街居制”為輔的基層管理模式。自1978年市場經(jīng)濟改革以后，原先的“單位制”模式被取消，開始出現(xiàn)“社區(qū)制”，市場調(diào)控能力逐步彰顯。20世紀90年代中期，中國民政部提出“社區(qū)建設”，“社區(qū)”的概念在中國開始得到重視，學者們也開始了對中國社區(qū)建設的探索。

進入新世紀之后，社區(qū)建設的概念被黨和國家提到更高的高度。十六屆六中全會指出要全面推進社區(qū)建設，實現(xiàn)政府行政管理和社區(qū)自我管理有效銜接、政府依法行政和居民依法自治的良性互動。十八屆三中全會突出強調(diào)進一步創(chuàng)新社會治理體制，包括改進社會治理方式，激發(fā)社會組織活力，這些政策規(guī)定為社會治理奠定了理論基礎和實踐方向。越來越多的研究者開始將研究的視角轉向社區(qū)治理，各地也在逐步探索適合本土情況的社區(qū)治理創(chuàng)新模式。但是，由于我國經(jīng)濟發(fā)展、人口分布極不均衡，各個地區(qū)之間存在較大差異，無論是哪種社區(qū)治理模式都不可能在我國普遍推行，只有符合社區(qū)實際和民主自治需要的現(xiàn)實制度安排才是最為合理的模式。在這種情況下，各地應結合自身所處地域，根據(jù)社區(qū)治理實際，在借鑒其他優(yōu)秀治理模式的基礎上，探索出具有當?shù)靥厣纳鐓^(qū)治理創(chuàng)新模式，推動社區(qū)建設最終走向現(xiàn)代化和民主化[2]。

2 南京泰山街道社區(qū)基層治理的創(chuàng)新實踐

近年來，隨著城鎮(zhèn)化的加速推進，經(jīng)濟的快速發(fā)展，群眾生活日益改善，并伴隨著人口結構、社會結構、城鄉(xiāng)結構的深刻變化,泰山街道已基本完成了由城鄉(xiāng)接合部向現(xiàn)代化城市的嬗變。目前，泰山街道總人口約25萬人，社區(qū)人口規(guī)模普遍比主城區(qū)大5倍以上[3]。在這樣的背景下，全街面臨著多重性、多元化的社會問題，特別是群眾利益訴求復雜多樣，基礎設施和公共服務配套相對滯后，行政管理方式比較單一，城市管理職能缺位、效率低下，現(xiàn)有的管理體制、管理模式難以適應現(xiàn)代化社會的需要，難以應對新的需求和矛盾，轉變社會管理理念，創(chuàng)新社區(qū)治理方式變得迫在眉睫。

2.1 基層社區(qū)治理方式創(chuàng)新的有益實踐：“大聯(lián)勤”和“微社區(qū)”

著眼于建立適應全區(qū)發(fā)展需要的社區(qū)治理新路徑，2013年，浦口區(qū)委、區(qū)政府決定在全區(qū)試點推行 “大聯(lián)勤”工作體系。泰山街道緊跟步伐，將區(qū)委、區(qū)政府建立社區(qū)治理“大聯(lián)勤”體系的決策部署與泰山實際相結合，強化頂層設計和系統(tǒng)謀劃，以實現(xiàn)“三下降、三上升”(“12345”熱線工單、重復工單減少，信訪投訴、上訪減少，糾紛、案件減少和群眾安全感與滿意度上升、主動繳納物業(yè)費比例上升、環(huán)境面貌與秩序管理上升)為目標，建立了聯(lián)勤體系。在此基礎上，圍繞打通聯(lián)系群眾“最后一公里”問題，突出打破地域界限、規(guī)避社區(qū)建制和彰顯個性的特色，提出了“微社區(qū)”生活圈(1公里左右為半徑、15分鐘步行時間、5 000～10 000人口為規(guī)模)的概念，將以道路劃分為基礎和居民小區(qū)為閉環(huán)的生活服務圈進行有機串聯(lián)，努力做到聯(lián)勤工作全面覆蓋、不留盲點。通過“大聯(lián)勤”體系和“微社區(qū)”平臺的融合聯(lián)動，全街社區(qū)治理工作取得了較好的效果。2015年，全街實現(xiàn)信訪總量、治安案件發(fā)案量和“12345”工單量“三下降”，分別比2014年同比下降16%、11%和7%。

2.2 完善基層社區(qū)治理架構的初步思考：黨建為引領、“大聯(lián)勤”為抓手、“微社區(qū)”為平臺、小區(qū)治理為主線

為進一步放大當前在社區(qū)治理創(chuàng)新方式探索中的實踐成果，走出一條符合泰山發(fā)展實際的社會治理道路，街道還對全街社區(qū)治理架構進行完善和創(chuàng)新，構建以街道—社區(qū)—“微社區(qū)”為基礎層級，融入“大聯(lián)勤”和“微社區(qū)”創(chuàng)新機制，小區(qū)治理為主線的“三級架構、兩種機制、一條主線”的基層社區(qū)治理模式。

首先，突出一個核心——黨建引領社區(qū)治理創(chuàng)新工作。始終堅持黨的領導，推進社區(qū)治理工作，把打造新型基層社區(qū)治理模式作為黨建工作的著力點，著力構建街道黨工委—社區(qū)黨(委)總支—“微社區(qū)”黨支部的總體組織架構。街道黨工委統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方，對社區(qū)治理創(chuàng)新工作的方向、目標、重點、舉措等進行頂層設計和前瞻謀劃，每月召開黨政工作例會研究推動，及時協(xié)調(diào)工作中的難點。

其次，優(yōu)化兩種機制——以“大聯(lián)勤”為抓手統(tǒng)攬社會面管理，以“微社區(qū)”為平臺集成高效化服務。按照把社區(qū)治理各類事務納入聯(lián)勤管理體系的設計理念，將當前以城市管理和社會治安為重點的“大聯(lián)勤”工作內(nèi)容，拓展延伸到經(jīng)濟活動、城市建設、環(huán)境整治、市場監(jiān)管、矛盾排查、糾紛化解、安全生產(chǎn)、信訪維穩(wěn)、民生訴求等各個方面的社會事務管理和基本公共服務領域，實現(xiàn)“一個體系包所有”“所有事務全兜底”。在聯(lián)勤體系的運作過程中，把面向經(jīng)濟活動、社會活動的聯(lián)勤事務作為聯(lián)勤工作的重點，把以家庭和個人生活需求的聯(lián)勤事務作為“微社區(qū)”工作的重點。

最后，理順三者的關系——理清業(yè)主、物業(yè)服務公司、業(yè)主委員會之間的關系，以小區(qū)“小治理”自下而上帶動社會“大治理”。社區(qū)是社會的基本構成單元，小區(qū)是社區(qū)重要的組成部分。小區(qū)治理好了，社區(qū)這一基礎才能牢固；社區(qū)基礎牢固了，整個社會才能和諧穩(wěn)定。因此，泰山街道黨工委、辦事處以小區(qū)治理作為切入點，選擇一個或者多個具有代表性的典型小區(qū)，試點開展“1+3”(黨組織+業(yè)主、物業(yè)服務公司、業(yè)主委員會)治理模式，在總結經(jīng)驗的基礎上復制到其他小區(qū)，并自下而上推廣到整個街道，實現(xiàn)以小區(qū)“小治理”帶動社會“大治理”，在黨組織領導下，理順業(yè)主、物業(yè)服務公司、業(yè)主委員會三者之間的關系，明晰各方的責、權、利。

2.3 完善社會治理架構的路徑選擇：政府主導、社會參與、群眾自覺、民主法治、信息支撐

社會治理架構完善和模式創(chuàng)新是一項綜合性、復雜性、長期性的工程，推進“三級架構、兩種機制、一條主線”基層社會治理模式，必須強化組織領導、制度設計、共治共享。

第一,堅持一元領導，鼓勵多方參與，發(fā)揮市場作用。社區(qū)治理創(chuàng)新行為的主要表現(xiàn)是使用新的方法和技術來更好地對公共事務進行控制和引導，這一過程必須由政府來主導，這是保證黨委政府決策部署落到實處的根本。但社區(qū)治理同時又是多元行為主體的協(xié)同共治，必須強調(diào)社會組織、企業(yè)、公民個體等社會力量的參與，積極引導社會民間組織及公民更多地承擔社會治理的責任，充分調(diào)動社會各方的積極性，發(fā)揮其創(chuàng)造性。為此，在“大聯(lián)勤”體系中，泰山街道將轄區(qū)內(nèi)的大型商場、物業(yè)小區(qū)、勞動密集型企業(yè)等自有巡防力量納入進來，開展聯(lián)勤“進商場、進小區(qū)、進企業(yè)”活動。積極發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，引進利安超市、天天買等電商加入“微社區(qū)”，將重點行業(yè)、重點企業(yè)、重點部位的安全監(jiān)管、評估等工作服務外包給專業(yè)第三方。

第二,倡導民主法治，引導群眾自覺，推進共建共享。社會治理需要公民以最主動的、最自覺的精神參與，其最終目的是“把黨委政府的正確主張變成群眾的自覺行動”。要實現(xiàn)這一目的，民主法治是基本路徑，群眾自覺是行為規(guī)范，制度保障是根本。在推進社會治理創(chuàng)新過程中，全街積極號召和吸引退休老黨員、大學生志愿者、小區(qū)熱心公益人士等社會志愿力量參與到“大聯(lián)勤”工作當中，探索建立具有廣泛群眾基礎的聯(lián)勤巡防隊伍，努力實現(xiàn)群防群治、自助互助；動員小區(qū)內(nèi)興趣相投、愛好相同、職業(yè)相近的黨員群眾，在“微社區(qū)”內(nèi)開辦學習培訓、文體娛樂、藝術鑒賞等形式多樣的交流班，在增進鄰里感情的同時進一步提升居民文化素養(yǎng)。

第三,運用信息技術，強化數(shù)據(jù)整合，實現(xiàn)精細治理。中央政法工作會議提出，要以信息化引領社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化。泰山街道在社區(qū)治理信息化建設中進行了積極探索，開發(fā)了街道聯(lián)勤指揮信息系統(tǒng)，并集成了公安視頻監(jiān)控系統(tǒng)，能實時掌控街面、路面的動態(tài)情況，確保發(fā)現(xiàn)問題后能快速反應和介入處置。同時，積極引導電商品牌進駐“微社區(qū)”，鼓勵市民參與APP平臺，為居民提供更加數(shù)字化、信息化、便利化的服務。街道還將借力“互聯(lián)網(wǎng)+”，整合現(xiàn)有的人口、計生、社會保障等多個平臺信息，建立社會治理“大數(shù)據(jù)”庫，推進各類信息循環(huán)碰撞、智能推送和共享應用，打造智慧互聯(lián)社區(qū)，讓數(shù)據(jù)多跑路、群眾少跑腿。

第四,推進綜合改革，加快職能轉變，提高治理效率。政府職能轉變是推進社區(qū)治理創(chuàng)新的重要保障。通過轉變職能，把精力集中在必須由政府承擔的社區(qū)治理領域以及對其他主體社區(qū)治理行為的監(jiān)管上，可以使社區(qū)治理活力得到極大釋放，并保證社區(qū)治理創(chuàng)新平穩(wěn)有序地進行。根據(jù)區(qū)委“去機關化”和社區(qū)“去行政化”的改革要求，泰山街道推行“政社互動”機制，出臺《落實社區(qū)黨組織主體責任推動街道中心工作的實施意見》，進一步明確了基層社區(qū)的職責清單，推動社區(qū)職能歸位。同時，探索推行全科社工制度，把原來的“多口式”服務、“專業(yè)型”社工升級為“一口式”服務、“全科型”社工，打破每個社工各管一塊的局面，實現(xiàn)“一專多能、一崗多用”。按照市區(qū)機構改革的要求，街道對衛(wèi)生、計生等職能進行了優(yōu)化調(diào)整，正在研究構建包括食品安全、生產(chǎn)安全、消防安全等各類安全的“大安全”監(jiān)管機制，統(tǒng)一納入“大聯(lián)勤”綜合執(zhí)法體系，強化職能整合度和人員聚合力，避免各自為政、各管一攤的局面，進一步提高治理的成效。

3 泰山街道基層社區(qū)治理的啟示

南京市泰山街道探索的基層社區(qū)治理模式，以社區(qū)黨建引領社區(qū)治理，包含多元主體的參與、多方資源的整合以及多種體系的協(xié)調(diào)，是基層社區(qū)治理的一大創(chuàng)新與進步，也是發(fā)揮和完善社區(qū)功能的重要機制?；鶎由鐓^(qū)治理模式在實踐探索過程中的治理理念、運行機制、技術手段等，都對我國社區(qū)基層治理創(chuàng)新具有啟示意義。

3.1 因地制宜，構建具有地方特色的社區(qū)治理體系

我國幅員遼闊，社區(qū)類型也十分復雜，不同類型的社區(qū)在人口結構、資源配置、文化傳統(tǒng)以及管理方式方面千差萬別，很難找到一種適用于我國所有社區(qū)的治理模式。社區(qū)治理也不存在一成不變的固定模式，它需要結合社區(qū)的實際情況以及各個治理主體力量強弱的變化進行不斷地調(diào)整。只有在充分考慮當?shù)貙嶋H情況的基礎上，因地制宜，從城市社會治理全局的高度上明確社區(qū)在城市社會系統(tǒng)運行和治理中的特有功能，才能不斷推進社區(qū)治理的創(chuàng)新。

3.2 以社區(qū)黨建引領社區(qū)治理，促進多方力量協(xié)同治理

作為中國社會的領導核心，黨直接領導著國家與社會。鄭杭生指出：“在中國，研究社區(qū)建設如果看不到以黨建帶社建，以基層黨組織為整合陌生人世界的主導力量，創(chuàng)造新的連接這個基本經(jīng)驗，就不可能理解中國社區(qū)建設的過去、現(xiàn)在和未來，也不可能真正理解中國社區(qū)建設的最大特色。”[4]在城市基層社區(qū)治理的創(chuàng)新及和諧社區(qū)的建設中，應該充分發(fā)揮社區(qū)基層黨組織的核心作用，引領城市基層治理與社區(qū)居民自治。泰山街道將社區(qū)黨建作為引領社區(qū)治理創(chuàng)新工作的核心，協(xié)同整合社區(qū)內(nèi)部單位組織的力量，完善組織架構，實現(xiàn)社區(qū)治理與基層黨建的有機統(tǒng)一。

3.3 優(yōu)化社區(qū)資源配置，形成社區(qū)服務與社區(qū)治理復合機制

社會資源的配置關系到“社會學的核心命題”，是中國社會變遷、社會轉型、社會建設和社會發(fā)展的“主線”，也是新型社區(qū)治理和創(chuàng)新社會管理的核心問題[5]。因此，在城市社區(qū)基層治理創(chuàng)新的實踐探索中，需要協(xié)調(diào)整合政府、市場、社會的力量，在三者之間進行職能的調(diào)整和資源的優(yōu)化配置。泰山街道探索的“大聯(lián)勤”與“微社區(qū)”相結合的工作體系，實現(xiàn)了社區(qū)治理與社區(qū)服務的有機融合。積極引導社會組織、企業(yè)、公民個體等多元力量的共同參與，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，促進了公共性、市場性、社會性三種機制的協(xié)調(diào)運轉，使社區(qū)資源得到最優(yōu)配置，而且覆蓋社區(qū)治理與社區(qū)服務的各個方面。

3.4 利用信息技術，實現(xiàn)社區(qū)精細治理

在互聯(lián)網(wǎng)技術日新月異的今天，信息平臺的廣泛覆蓋和普遍應用可以充分調(diào)動和發(fā)揮廣大社會組織和人民群眾參與社會治理的積極性和主動性。同時，依托信息化，整合大數(shù)據(jù)，能更加及時直接地反映和協(xié)調(diào)群眾各方面、各層次的利益訴求，有效推動社區(qū)治理朝精細化方向發(fā)展。因此，基層社區(qū)治理的創(chuàng)新需要利用信息化、數(shù)字化的新技術，轉變傳統(tǒng)的社區(qū)治理方式，進一步完善和優(yōu)化行政管理體制，提升基層社區(qū)的服務和治理能力。

[1] 斐迪南·滕尼斯.共同體與社會[M].林榮遠，譯.北京：北京大學出版社，1999:75.

[2] 李友梅.我國特大城市基層社會治理創(chuàng)新分析[J].中共中央黨校學報，2016(2):5-12.

[3] 泰山街道打造15分鐘“微社區(qū)”生活圈[N].南京日報，2015-08-07.

[4] 康曉麗.城市基層社區(qū)協(xié)同治理創(chuàng)新及其實踐探索[J].廣東省社會主義學院學報，2016(10)：16-20.

[5] 鄭杭生.破解在陌生人世界中建設和諧社區(qū)的難題:從社會學視角看社區(qū)建設的一些基本問題[J].學習與實踐，2008(7)：5-12.