甄德云+曹富國(guó)

摘要：由于個(gè)體稟賦的差異，對(duì)PPP本質(zhì)的理解存在異質(zhì)性，導(dǎo)致PPP實(shí)踐中魚(yú)目混珠、真假難辨。從社會(huì)共同需要的視角解析政府職能演進(jìn)分類剖析PPP的哪種屬性在其眾多屬性中扮演主導(dǎo)地位和主導(dǎo)作用角色，研究得出PPP的本質(zhì)是高級(jí)、復(fù)雜的政府采購(gòu)；并在此基礎(chǔ)上論證PPP的物有所值理論，提出在復(fù)雜、綜合PPP項(xiàng)目中政府部門追求物有所值終極目標(biāo)不變，依然是公共服務(wù)的績(jī)效交付。

關(guān)鍵詞：PPP；物有所值；個(gè)體稟賦；社會(huì)共同需要；全生命周期；公共服務(wù)；政府采購(gòu)

中圖分類號(hào)：F812.45 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-2101（2018）02-0046-09

一、引言

PPP（Public Private Partnership）的歷史最早可追溯到20世紀(jì)90年代，為了提升基礎(chǔ)設(shè)施供給水平、解決公共部門資金不足和公共部門效率低下等問(wèn)題，英國(guó)財(cái)政大臣肯尼斯·克拉克率先提出采用PPP合作模式在公共服務(wù)領(lǐng)域引入社會(huì)資本，隨后PPP在世界范圍內(nèi)被廣泛運(yùn)用于基礎(chǔ)設(shè)施、水的供應(yīng)與處理、交通運(yùn)輸、環(huán)境保護(hù)、市政工程等眾多領(lǐng)域，在理論和實(shí)踐上對(duì)傳統(tǒng)公共服務(wù)供給模式提出眾多挑戰(zhàn)，大有后發(fā)而上，超越前者的趨勢(shì)。然而作為一個(gè)全球化的概念，由于歷史文化、政治和經(jīng)濟(jì)體制、要素約束、發(fā)展階段甚至是個(gè)體稟賦的差異，世界各國(guó)在合作伙伴、發(fā)展動(dòng)機(jī)、采購(gòu)程序、監(jiān)管服務(wù)等認(rèn)識(shí)方面存在巨大差異。就合作伙伴而言，瑞典完全把國(guó)有企業(yè)排除在外，把PPP的合作伙伴限定在私人部門。而我國(guó)的私人部門的概念則十分廣泛，涵蓋國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位、外資企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)等，多樣化的差異性導(dǎo)致對(duì)PPP本質(zhì)的理解也各不一致。

在我國(guó)，隨著經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，對(duì)公共服務(wù)需求層次和需求數(shù)量的不斷提高，PPP版圖也在不斷的拓展，實(shí)踐中有兩個(gè)較為顯著的趨勢(shì)：一是由單個(gè)項(xiàng)目向綜合項(xiàng)目拓展；二是由提供終極的公共服務(wù)產(chǎn)品向提供中間服務(wù)產(chǎn)品拓展。實(shí)踐發(fā)展不斷對(duì)PPP物有所值理論形成挑戰(zhàn)，曾經(jīng)先進(jìn)的理論，在應(yīng)對(duì)實(shí)踐的質(zhì)疑時(shí)顯得蒼白無(wú)力。是PPP物有所值落伍了嗎？還是時(shí)代變了外部環(huán)境變了，需要賦予PPP物有所值新的蘊(yùn)意？這值得理論界和實(shí)踐界深度考量。

筆者查閱了1990—2015年的眾多文獻(xiàn)綜述，發(fā)現(xiàn)一方面是高速發(fā)展的PPP實(shí)踐，另一方面是嚴(yán)重滯后的PPP理論研究。目前在世界范圍內(nèi)尚未對(duì)PPP本質(zhì)達(dá)成一致認(rèn)識(shí)，“公說(shuō)公有理，婆說(shuō)婆有理”，導(dǎo)致PPP魚(yú)目混珠、真假難辨，嚴(yán)重制約PPP在我國(guó)的推廣和發(fā)展?；谏鲜隹紤]，本文以社會(huì)共同需要理論為底層架構(gòu)，通過(guò)對(duì)不同視角PPP本質(zhì)的比較研究，聯(lián)系PPP項(xiàng)目實(shí)施的全流程，有效區(qū)分PPP的本質(zhì)屬性和派生屬性，界定了PPP本質(zhì)，闡釋了PPP物有所值理論，進(jìn)而提出推進(jìn)我國(guó)PPP可持續(xù)發(fā)展的可行政策，以期為相關(guān)研究和實(shí)踐推進(jìn)提供有價(jià)值的參考。

二、PPP本質(zhì)理論綜述

本質(zhì)屬性就是決定該類對(duì)象之所以成為該類對(duì)象并區(qū)別于他事物的特有屬性。事物本身沒(méi)有本質(zhì)和非本質(zhì)的區(qū)別，是人類在實(shí)踐活動(dòng)基礎(chǔ)上進(jìn)行思維加工的結(jié)晶，是人們根據(jù)事物的不同屬性在認(rèn)識(shí)中的不同地位和作用而做出的邏輯規(guī)定。有了這些邏輯規(guī)定，運(yùn)用這些邏輯范疇，去認(rèn)識(shí)事物，就有助于區(qū)別事物、概括事物，認(rèn)清事物的本質(zhì)，可見(jiàn)本質(zhì)屬性有質(zhì)的規(guī)定和與他事物的區(qū)別性兩個(gè)重要特征，而派生屬性則只有區(qū)別性而不具有質(zhì)的規(guī)定，如何研究事物的本質(zhì)屬性？事物的屬性是通過(guò)和他事物發(fā)生聯(lián)系的過(guò)程表現(xiàn)出來(lái)的，一個(gè)商品的價(jià)值通過(guò)和他商品交換才展現(xiàn)出來(lái)，否則沒(méi)有交換就無(wú)法估價(jià)。交換重要性如此之重，能否說(shuō)交換就是商品的本質(zhì)屬性，顯然答案是否定的?？梢?jiàn)研究某一屬性是否為本質(zhì)屬性，需要聯(lián)系一定領(lǐng)域的特定對(duì)象，如果是本質(zhì)屬性就能成為本事物區(qū)別他事物的顯著標(biāo)志。對(duì)PPP本質(zhì)的研究，就是研究PPP之所以為PPP的特有屬性，判斷PPP的哪種屬性在眾多屬性中扮演主導(dǎo)地位，起到主導(dǎo)作用。這需要聯(lián)系PPP所在領(lǐng)域，即對(duì)PPP的交易過(guò)程、交易過(guò)程中誰(shuí)在扮演不可替代的作用等，在此基礎(chǔ)上歸納和提煉PPP的本質(zhì)。

世界范圍內(nèi)對(duì)PPP的理解各不相同，對(duì)PPP本質(zhì)的解讀也千差萬(wàn)別，大致可以從以下幾種視角去解讀。

（一）制度供給的視角

英國(guó)財(cái)政部側(cè)重從制度安排的視角解讀PPP的本質(zhì)，認(rèn)為PPP是一種以政府和社會(huì)資本相互合作為主要特征的制度安排，是介于政府部門獨(dú)立運(yùn)作和私人部門獨(dú)立運(yùn)作的一種中間狀態(tài)。賈康（2015）認(rèn)為PPP表征上是投融資機(jī)制創(chuàng)新，本質(zhì)是制度供給的偉大創(chuàng)新，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，PPP制度的正面效應(yīng)非常值得關(guān)注和期待，會(huì)形成大批“聰明投資”對(duì)沖經(jīng)濟(jì)下行壓力，為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)長(zhǎng)遠(yuǎn)后勁，助力供給側(cè)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的“新常態(tài)”。田紫晗（2015）認(rèn)為PPP的本質(zhì)是社會(huì)治理的變革，對(duì)PPP的理解不應(yīng)局限在投資、融資、債務(wù)等問(wèn)題，而應(yīng)該基于政府、社會(huì)、市場(chǎng)三維一體的視角，治理是不同主體的平等互動(dòng)，治理以調(diào)和為基礎(chǔ)而不是支配，PPP不能成為社會(huì)治理變革的重要推手，勢(shì)必淹沒(méi)在社會(huì)變革的歷史洪流中。

（二）契約治理視角

世界銀行側(cè)重從長(zhǎng)期合同視角理解PPP的本質(zhì)，認(rèn)為PPP是政府和社會(huì)資本就公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給簽訂的一種長(zhǎng)期合同，其中，社會(huì)資本承擔(dān)重大風(fēng)險(xiǎn)和管理責(zé)任。張羽等（2015）認(rèn)為PPP公共部門和私人部門基于契約的長(zhǎng)期合作，受不確定性、信息不對(duì)稱、有限理性等外部因素的影響，公私部門的契約是不完全契約，剩余索取權(quán)的分配、投資問(wèn)題、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益分配等問(wèn)題會(huì)影響PPP的效率，由于持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，外部環(huán)境多變，PPP具有天然的不完全性。

（三）組織結(jié)構(gòu)視角

樊千、邱暉（2015）認(rèn)為PPP的本質(zhì)是一種混合組織，是介于私人組織和公共組織的一種中間狀態(tài)的組織類型，不是單純的姓“公”或姓“私”的味道，而是兼具兩方面的特征?；旌闲徒M織在信息共享、管理創(chuàng)新、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等方面具備天然的優(yōu)勢(shì)，參與各方具備獨(dú)立的剩余索取權(quán)和獨(dú)立產(chǎn)權(quán)，依靠契約關(guān)系來(lái)維護(hù)和協(xié)調(diào)，具備橫向一體化的優(yōu)勢(shì)。endprint