王延中

改革開放以來，我國(guó)積極推進(jìn)社會(huì)保障體系建設(shè)，初步建立了覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系制度框架，社會(huì)保障的覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，保障水平不斷提高，管理服務(wù)能力不斷增強(qiáng)，為保障和改善民生、維護(hù)社會(huì)公平正義、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。同時(shí)，我國(guó)社會(huì)保障體系的發(fā)展依然面臨不少問題與挑戰(zhàn)，難以滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的社會(huì)保障需求，尤其是在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)、人口老齡化、就業(yè)形式多樣化、城市化、全球化等背景下，社會(huì)保障的改革有待于進(jìn)一步深化。近年來，我國(guó)進(jìn)入深入推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要時(shí)期。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的根本目的是提高社會(huì)生產(chǎn)力水平，落實(shí)好以人民為中心的發(fā)展思想。在社會(huì)保障制度體系的改革方面，要切實(shí)深入貫徹十九大精神，落實(shí)新的發(fā)展理念，推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革，充分運(yùn)用社會(huì)保障資源，提高社會(huì)保障的效率，增強(qiáng)適應(yīng)性、靈活性、公平性、可持續(xù)性，更好地滿足人民群眾的社會(huì)保障需求，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，助推國(guó)家治理能力與治理體系的現(xiàn)代化。

一、正確評(píng)估中國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)的成就與問題

（一）中國(guó)社會(huì)保障體系改革的進(jìn)展與成效

我國(guó)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制改革的過程中，不斷推進(jìn)社會(huì)保障制度改革。20世紀(jì)80年代中期以后，我國(guó)積極推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)體制改革，在農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，在城鎮(zhèn)推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革，探索建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期傳統(tǒng)社會(huì)保障模式賴以存在的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境發(fā)生了巨大變化，特別是國(guó)有企業(yè)改革打破了鐵飯碗、終身制，引入勞動(dòng)合同制，直接推動(dòng)社會(huì)保障制度的變革。1993年十四屆三中全會(huì)把社會(huì)保障制度作為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)框架的重要組成部分。20世紀(jì)90年代后期，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，社會(huì)保障體系建設(shè)的步伐進(jìn)一步加快，基本形成了現(xiàn)代社會(huì)保障體系的基本框架，積極推進(jìn)社會(huì)保障管理體制改革，推進(jìn)社會(huì)保障制度整合，加強(qiáng)社會(huì)保障經(jīng)辦服務(wù)能力建設(shè)，逐步推進(jìn)社會(huì)保障法制建設(shè)。

在社會(huì)保障制度改革的過程中，社會(huì)保障的制度模式、責(zé)任主體和保障對(duì)象范圍發(fā)生了根本變化。在制度模式方面，社會(huì)保險(xiǎn)從現(xiàn)收現(xiàn)付模式走向部分積累模式，明確了“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合”的制度模式，從政府部門實(shí)施社會(huì)保障走向?qū)I(yè)化。在責(zé)任主體方面，實(shí)現(xiàn)了從國(guó)家、單位保障向社會(huì)保障的轉(zhuǎn)變；在保障對(duì)象方面，實(shí)現(xiàn)了從城鎮(zhèn)勞動(dòng)者社會(huì)保障或就業(yè)型社會(huì)保障向全民社會(huì)保障的轉(zhuǎn)變。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)社會(huì)保障屬于典型的國(guó)家包辦和單位負(fù)責(zé)模式。單位保障實(shí)質(zhì)上是間接的國(guó)家保障，國(guó)家基本上是社會(huì)保障的完全責(zé)任主體，勞動(dòng)者基本上無需繳費(fèi)即可獲得相應(yīng)的社會(huì)保障待遇。在經(jīng)濟(jì)體制改革的過程中，逐步探索社會(huì)保障的社會(huì)化改革，建立了多元化的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，強(qiáng)調(diào)政府、單位、企業(yè)和個(gè)人共同分擔(dān)社會(huì)保障責(zé)任，有利于社會(huì)保障的可持續(xù)發(fā)展。在保障對(duì)象方面，逐步從城鎮(zhèn)勞動(dòng)者保障邁向全民保障，使全體勞動(dòng)者和城鄉(xiāng)居民均有享受社會(huì)保障的機(jī)會(huì)；勞動(dòng)保險(xiǎn)變?yōu)樯鐣?huì)保險(xiǎn)，城鄉(xiāng)居民亦可通過繳費(fèi)參保獲得相應(yīng)的養(yǎng)老保障與醫(yī)療保障待遇，增強(qiáng)了社會(huì)保障制度的公平性。

目前我國(guó)現(xiàn)代社會(huì)保障體系的框架已經(jīng)基本形成，尤其是社會(huì)保險(xiǎn)制度覆蓋到了各類身份人群，形成了社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救助、慈善事業(yè)、社會(huì)優(yōu)撫、住房保障等在內(nèi)的社會(huì)保障體系框架。當(dāng)前我國(guó)的社會(huì)保障體系主要包括三大部分：一是以貧困人口和遭受意外事件者為保障對(duì)象的扶貧與救助體系基本形成，包括農(nóng)村扶貧、最低生活保障、災(zāi)害救助等項(xiàng)目；二是建立了保障勞動(dòng)者和居民各類生活風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)保險(xiǎn)制度體系，包含養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)，正在探索將生育保險(xiǎn)并入醫(yī)療保險(xiǎn)制度、建立護(hù)理保險(xiǎn)制度；三是初步形成了以老年人、殘疾人、優(yōu)撫對(duì)象等特殊人群為主并面向全體國(guó)民的公共服務(wù)與福利體系。

中國(guó)現(xiàn)代社會(huì)保障體系發(fā)展的作用主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。第一，切實(shí)保障和改善了民生，防范勞動(dòng)者和居民生活風(fēng)險(xiǎn)的作用明顯。各項(xiàng)社會(huì)保障制度的建立和完善，在防范和化解國(guó)民在養(yǎng)老、醫(yī)療、殘疾、意外傷害、生育等風(fēng)險(xiǎn)方面發(fā)揮了積極作用，減輕了勞動(dòng)者的生活負(fù)擔(dān)和后顧之憂，各類養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)約9億人，醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)約13億人，社會(huì)保險(xiǎn)基金規(guī)模接近5萬億元。社會(huì)保障在提升國(guó)民的生活水平、建成全面小康社會(huì)方面發(fā)揮著積極作用。第二，有力地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)體制改革，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。社會(huì)保障對(duì)于促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的順利轉(zhuǎn)型發(fā)揮了重要作用，無論是20世紀(jì)80年代中期國(guó)有企業(yè)改革的推進(jìn)、20世紀(jì)末期國(guó)有企業(yè)的攻艱克難，還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型升級(jí)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和供給側(cè)改革的推進(jìn)，社會(huì)保障的作用均不可忽視；在經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)期，社會(huì)保障在擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面更是發(fā)揮了重要作用。第三，調(diào)整收入分配關(guān)系、促進(jìn)反貧困和再分配的功能日益顯現(xiàn)。隨著社會(huì)保障體系從正規(guī)就業(yè)部門的勞動(dòng)者逐步擴(kuò)大到靈活就業(yè)人員和所有社會(huì)群體，社會(huì)保障支出規(guī)模的急劇擴(kuò)大，社會(huì)保障在反貧困方面的兜底作用和促進(jìn)收入再分配方面的功能日益提高①王延中、龍玉其等：《中國(guó)社會(huì)保障制度收入再分配效應(yīng)研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》2016年第1期。。第四，維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定和諧，促進(jìn)了社會(huì)公平正義。發(fā)展和完善社會(huì)保障體系是社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)的重要舉措。由于社會(huì)保障的及時(shí)跟進(jìn)，在經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展的危機(jī)時(shí)期，均未出現(xiàn)大規(guī)模的社會(huì)危機(jī)，社會(huì)總體穩(wěn)定和諧，而且社會(huì)保障在縮小收入差距、促進(jìn)社會(huì)公平正義方面也發(fā)揮了積極作用。

（二）中國(guó)社會(huì)保障制度存在的主要問題

我國(guó)社會(huì)保障體系的發(fā)展也存在不少問題，體現(xiàn)在體系、結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制等眾多方面。社會(huì)保障的體系混亂、職能定位不清、體制機(jī)制不優(yōu)、主體責(zé)任不明，社會(huì)保障的公平性與效率性均不理想，②龍玉其：《中國(guó)社會(huì)保障改革的進(jìn)展、問題與展望》，李培林、陳光金、張翼主編：《2015年中國(guó)社會(huì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014年。與城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障需求和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求不完全適應(yīng)。

一是我國(guó)社會(huì)保障制度模式尚未實(shí)現(xiàn)定型、成熟。長(zhǎng)期以來，我國(guó)社會(huì)保障的發(fā)展遵循“試點(diǎn)先行、自下而上”的改革路徑，屬于應(yīng)急式、修補(bǔ)式的改革，對(duì)社會(huì)保障長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的整體性、戰(zhàn)略性問題缺乏足夠的頂層設(shè)計(jì)。雖然我國(guó)社會(huì)保障基本實(shí)現(xiàn)了“制度全覆蓋”，已經(jīng)為不同人群建立了不同類型的社會(huì)保障制度，但是制度體系結(jié)構(gòu)還比較混亂，制度模式還存在諸多爭(zhēng)議，社會(huì)保障的未來發(fā)展面臨較大的不確定性，與社會(huì)保障制度的定型、成熟與科學(xué)發(fā)展還有較大的距離?！吧鐣?huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合”的社會(huì)保險(xiǎn)制度模式在實(shí)踐中出現(xiàn)了諸多問題，尤其是對(duì)于“個(gè)人賬戶”性質(zhì)與規(guī)模存在較大爭(zhēng)議，③王延中：《中國(guó)社會(huì)保障制度改革發(fā)展的幾個(gè)重大問題》，《中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2009年第8期。有待于進(jìn)一步完善。對(duì)具體社會(huì)保障項(xiàng)目的設(shè)計(jì)比較混亂，一些保障項(xiàng)目的功能重疊或混亂，不同保障項(xiàng)目對(duì)于保障范圍、保障對(duì)象的確定與識(shí)別欠缺合理性。尤其是社會(huì)保險(xiǎn)的對(duì)象究竟是面向全體勞動(dòng)就業(yè)人員還是全體國(guó)民值得進(jìn)一步研究。社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利與社會(huì)救助等社會(huì)保障項(xiàng)目的保障功能定位、保障水平尚不十分清晰。由此導(dǎo)致不同保障層次和支柱的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)不合理，存在基本保障“一柱獨(dú)大”的問題，制約了多層次、多支柱社會(huì)保障體系的形成與完善，不利于社會(huì)保障體系的可持續(xù)發(fā)展。

二是社會(huì)保障主體之間的關(guān)系與責(zé)任分擔(dān)機(jī)制不明確。這是制約社會(huì)保障制度定型、成熟與可持續(xù)發(fā)展的重要因素。明確責(zé)任主體是開展社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)、維護(hù)保障對(duì)象權(quán)益、實(shí)現(xiàn)制度可持續(xù)發(fā)展的必然要求?？傮w來看，我國(guó)社會(huì)保障制度已初步建立了責(zé)任共擔(dān)機(jī)制，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮國(guó)家、單位和個(gè)人的共同作用。但是，社會(huì)保障的發(fā)展沒有處理好政府、市場(chǎng)與社會(huì)三者的關(guān)系，存在重政府、輕市場(chǎng)與社會(huì)的問題。在強(qiáng)調(diào)政府作用的同時(shí)，市場(chǎng)與社會(huì)的作用未能得到充分發(fā)揮。不同社會(huì)保障項(xiàng)目中的責(zé)任主體劃分不清晰，社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救助等項(xiàng)目中政府、市場(chǎng)與社會(huì)各自的職責(zé)不明確，不同層次社會(huì)保障體系中不同主體的職責(zé)不明確。社會(huì)保障的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制不合理，既體現(xiàn)為政府、企業(yè)、個(gè)人等不同主體之間的責(zé)任分擔(dān)不合理，也體現(xiàn)為不同主體內(nèi)部的責(zé)任分擔(dān)不合理。不同層級(jí)政府在社會(huì)保障投入中的責(zé)任不明確，社會(huì)保障的財(cái)權(quán)和事權(quán)不一致、不清晰。社會(huì)保障的資源籌集與配置機(jī)制不合理，對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)中的社會(huì)保障資源運(yùn)用不充分。

三是社會(huì)保障制度地區(qū)之間不統(tǒng)一、項(xiàng)目之間不協(xié)調(diào)。不均衡、不協(xié)調(diào)成為制約我國(guó)社會(huì)保障公平與效率的重要問題，不利于社會(huì)保障的可持續(xù)發(fā)展。社會(huì)保障發(fā)展的不均衡、不協(xié)調(diào)主要體現(xiàn)在地區(qū)之間、項(xiàng)目之間、層次之間，體現(xiàn)在社會(huì)保障籌資水平、待遇水平和管理服務(wù)水平等方面。東部地區(qū)的社會(huì)保障籌資能力更強(qiáng)，待遇水平更高，社會(huì)保障負(fù)擔(dān)更輕，管理服務(wù)能力更強(qiáng)，但是由于屬于勞動(dòng)力流入地，養(yǎng)老負(fù)擔(dān)相對(duì)較輕，養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)明顯低于全國(guó)平均水平；相反，中西部地區(qū)和廣大農(nóng)村的社會(huì)保障籌資能力較弱，待遇水平較低，繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)高，企業(yè)和個(gè)人社會(huì)保障負(fù)擔(dān)相對(duì)更重，影響了全國(guó)統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)的建立，導(dǎo)致不同地區(qū)之間企業(yè)負(fù)擔(dān)不均衡，進(jìn)而影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展。從個(gè)人負(fù)擔(dān)和待遇而言，負(fù)擔(dān)能力強(qiáng)的人未必按照能力供費(fèi)、而沒有收入或者收入很低的人則需要為基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療供費(fèi)，而且待遇標(biāo)準(zhǔn)很低，明顯與社會(huì)保障的公平性要求相背離。從不同社會(huì)保障項(xiàng)目的發(fā)展來看，社會(huì)保險(xiǎn)尤其是城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展相對(duì)更快，而社會(huì)福利和社會(huì)救助項(xiàng)目的發(fā)展顯得相對(duì)落后，無論是制度建設(shè)，還是管理服務(wù)水平、待遇水平均顯不足。社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利與社會(huì)救助體系之間的銜接不順暢。以養(yǎng)老保障為例，老年救濟(jì)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、老年福利三者在養(yǎng)老保障中的目標(biāo)定位混亂，容易導(dǎo)致“重疊保障”或“保障真空”。不同層次的社會(huì)保障發(fā)展不均衡主要體現(xiàn)在：基本保障發(fā)展的成效更加明顯，而補(bǔ)充保障和儲(chǔ)蓄型保障發(fā)展不足，多層次社會(huì)保障體系尚未真正建立。不同層次社會(huì)保障的發(fā)展失衡既不利于整個(gè)社會(huì)保障體系的持續(xù)發(fā)展，也不益于各層次、各支柱保障制度的持續(xù)發(fā)展。社會(huì)保障體系的不均衡、不協(xié)調(diào)除了體現(xiàn)在制度內(nèi)不同項(xiàng)目、層次之間的不協(xié)調(diào)、不均衡外，還體現(xiàn)在社會(huì)保障與制度外相關(guān)要素的不協(xié)調(diào)，包括行政管理體制、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)體制與社會(huì)建設(shè)、國(guó)家治理體系與治理能力需求等。

四是社會(huì)保障的管理服務(wù)體制與運(yùn)行機(jī)制不完善。雖然我國(guó)社會(huì)保障的管理體制改革取得了重大進(jìn)展，但依然存在職責(zé)不明、管辦不分、體制不順等問題。在行政管理方面，部門分割的現(xiàn)象依然存在，尤其是醫(yī)療保險(xiǎn)，仍歸屬于兩個(gè)部門管理，其他社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)保障項(xiàng)目的管理歸屬問題也值得探討；即便是同一部門的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置也不盡合理，主要依據(jù)制度類型劃分的機(jī)構(gòu)設(shè)置不利于體現(xiàn)社會(huì)保障的整體性。社會(huì)保障的行政管理體制改革有待進(jìn)一步深化。在業(yè)務(wù)管理方面，不同社會(huì)保障項(xiàng)目分別設(shè)立經(jīng)辦系統(tǒng)的問題明顯，導(dǎo)致經(jīng)辦資源浪費(fèi)、經(jīng)辦效率不高，社會(huì)保障經(jīng)辦系統(tǒng)的軟件和硬件均顯不足，經(jīng)辦能力較弱。社會(huì)保障基金的籌集、管理與投資方面也存在不少問題。在社會(huì)保障的籌資方面，不同主體的籌資責(zé)任不明確，資金來源渠道有限，缺乏合理的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制；社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征繳體制不完善，由地稅和社保兩個(gè)部門征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)在實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)諸多問題，增加了籌資成本和企業(yè)負(fù)擔(dān)，不利于擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面，不利于基金的安全與長(zhǎng)期收支平衡，影響參保者的權(quán)益。由于社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)與基金管理和投資體制不完善、投資渠道單一、資本市場(chǎng)的不完善等原因，社會(huì)保障基金的保值增值效果較差，嚴(yán)重影響到勞動(dòng)者的社會(huì)保障權(quán)益，不利于社會(huì)保障制度的持續(xù)快速發(fā)展。在監(jiān)督管理方面，尚未形成一個(gè)高效、嚴(yán)密、獨(dú)立的監(jiān)督體系。社會(huì)保障管理運(yùn)行機(jī)制不完善不僅體現(xiàn)在社會(huì)保障發(fā)展的政府機(jī)制不完善，還體現(xiàn)在市場(chǎng)機(jī)制與社會(huì)機(jī)制的運(yùn)用不到位，政府機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制與社會(huì)機(jī)制尚未實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)與協(xié)調(diào)發(fā)展。

上述問題已經(jīng)顯著影響了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的可持續(xù)性、社會(huì)保障服務(wù)的有效供給、政府市場(chǎng)社會(huì)的有效分工和管理體制機(jī)制的高效運(yùn)行。未來需要針對(duì)上述現(xiàn)實(shí)問題深入推進(jìn)社會(huì)保障體系改革與調(diào)整，其必要性主要體現(xiàn)在：第一，有利于應(yīng)對(duì)社會(huì)保障面臨的各種挑戰(zhàn)。尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)，人口的快速老齡化、高齡化，勞動(dòng)力的自由流動(dòng)加快，就業(yè)方式的多樣化，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的日益激烈，需要通過改革、完善社會(huì)保障體系來應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)。第二，有利于完善社會(huì)保障的體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障可持續(xù)發(fā)展。社會(huì)保障的制度模式與制度設(shè)計(jì)、籌資機(jī)制、行政管理體制、基金管理與投資體制、待遇給付機(jī)制、經(jīng)辦服務(wù)體系存在諸多問題，需要以新的思維和方式突破現(xiàn)有的問題與僵局，推動(dòng)社會(huì)保障體制機(jī)制的完善。第三，有利于城鄉(xiāng)居民和勞動(dòng)者公平共享改革發(fā)展成果。公平、正義、共享是社會(huì)保障的基本價(jià)值理念，①鄭功成：《中國(guó)社會(huì)保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略——理念、目標(biāo)與行動(dòng)方案》，人民出版社，2008年，第19頁。社會(huì)保障是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義、促進(jìn)國(guó)民共享發(fā)展成果的重要手段。我國(guó)需要深化社會(huì)保障體制改革，增強(qiáng)社會(huì)保障的公平性，實(shí)現(xiàn)國(guó)民公平共享發(fā)展成果。第四，有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化。社會(huì)保障的發(fā)展是民生建設(shè)和社會(huì)建設(shè)的重要內(nèi)容，是推進(jìn)國(guó)家治理和社會(huì)治理的重要手段。需要通過深化社會(huì)保障體系改革，處理好政府、市場(chǎng)、社會(huì)之間的關(guān)系，探討科學(xué)的社會(huì)保障治理模式與治理機(jī)制，使社會(huì)保障更加公平、更有效率、更可持續(xù)。

二、在發(fā)展中不斷完善社會(huì)保障四支柱體系框架

（一）進(jìn)一步明確社會(huì)保障責(zé)任主體

習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中指出，帶領(lǐng)人民創(chuàng)造美好生活，讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，朝著實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕不斷邁進(jìn)，是我們黨始終不渝的奮斗目標(biāo)。十九大報(bào)告明確提出民生“七有”目標(biāo)，即：幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶。“七有”已經(jīng)成為我國(guó)新時(shí)期保障和改善民生、完善社會(huì)保障體系的基本內(nèi)容。社會(huì)保障事業(yè)需要物質(zhì)基礎(chǔ)，處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)保障之間的關(guān)系十分重要。十九大報(bào)告明確提出堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生。沒有發(fā)展作后盾，發(fā)展社會(huì)保障、改善和增進(jìn)民生福祉就無法兌現(xiàn)。黨和國(guó)家對(duì)此始終保持清醒的頭腦、理性的認(rèn)識(shí)。但是，隨著我國(guó)社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化，現(xiàn)今生產(chǎn)力水平已經(jīng)大大提高，而發(fā)展不平衡不充分的問題日益突出。在這種情況下，把不斷增進(jìn)民眾福祉作為發(fā)展的根本目的就十分必要了。十九大報(bào)告對(duì)社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展、保障和改善民生的策略步驟和工作思路進(jìn)行了清晰的闡述。首先要抓住人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題，既盡力而為，又量力而行。其次要堅(jiān)守底線、突出重點(diǎn)。不論是“七有”框架，還是每一項(xiàng)具體保障內(nèi)容，都要樹立底線思維，把政府的基本責(zé)任落實(shí)好，確保最后的安全網(wǎng)發(fā)揮好兜底作用。另外，要不斷完善制度體系、合理引導(dǎo)預(yù)期，完善公共服務(wù)體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，不斷促進(jìn)社會(huì)公平正義，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實(shí)、更有保障、更可持續(xù)。

社會(huì)保障體系的改革與調(diào)整，應(yīng)該基于現(xiàn)有的社會(huì)保障制度框架及發(fā)展實(shí)踐，開展系統(tǒng)、科學(xué)的設(shè)計(jì)。明確社會(huì)保障的責(zé)任主體及其職責(zé)是完善責(zé)任分擔(dān)機(jī)制和制度設(shè)計(jì)的重要前提，需要在充分了解勞動(dòng)者和城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障需求的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確社會(huì)保障的責(zé)任主體及其具體職責(zé)。總體來看，社會(huì)保障的責(zé)任主體包括政府主體、市場(chǎng)主體、社會(huì)主體和混合主體四大類別?；诶碚撗芯颗c實(shí)地調(diào)研，我們提出“四支柱”的社會(huì)保障體系框架。

政府主體主要是社會(huì)保障的行政部門及其附屬機(jī)構(gòu)，這是政府履行社會(huì)保障職能的責(zé)任主體與實(shí)施主體。政府主體是整個(gè)社會(huì)保障責(zé)任體系的主導(dǎo)者和設(shè)計(jì)者，是重要的監(jiān)管者，應(yīng)該立足于社會(huì)保障的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展統(tǒng)籌規(guī)劃與頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建完整、科學(xué)的社會(huì)保障體系。政府主體應(yīng)該本著公平、公益原則，運(yùn)用財(cái)政資源或公共資源對(duì)全體國(guó)民實(shí)施普惠保障和特殊人群的重點(diǎn)保障，主要提供基本保障，比如國(guó)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、社會(huì)救助與基本公共服務(wù)和普惠制社會(huì)福利。

市場(chǎng)主體主要是通過市場(chǎng)機(jī)制參與社會(huì)保障制度建設(shè)的經(jīng)營(yíng)性企業(yè)，比如各類保險(xiǎn)公司與基金管理、投資公司，本著效率原則，為相關(guān)人群提供差異化的補(bǔ)充保障和商業(yè)性保障，提供企業(yè)年金、職業(yè)年金、商業(yè)保險(xiǎn)、儲(chǔ)蓄型保險(xiǎn)等保障產(chǎn)品。權(quán)利與義務(wù)相對(duì)應(yīng)，參保者主要通過個(gè)人自愿繳費(fèi)（和少量的單位和企業(yè)繳費(fèi)）來獲得相應(yīng)的待遇。市場(chǎng)主體應(yīng)該在遵守相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制開展適度的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，在獲得企業(yè)利益的同時(shí)積極維護(hù)參保者的權(quán)益。

社會(huì)主體是介于政府主體與市場(chǎng)主體之間的各類社會(huì)力量，包括各類社會(huì)組織、志愿團(tuán)體甚至個(gè)人。社會(huì)主體具有較強(qiáng)的公益性、社會(huì)性、非營(yíng)利性、直接性等特點(diǎn)。通過各類社會(huì)主體籌集民間社會(huì)保障資源，為弱勢(shì)群體和遭受意外事件者提供經(jīng)濟(jì)支持、物資援助和精神干預(yù)。社會(huì)性主體更加貼近保障對(duì)象。在社會(huì)援助、社會(huì)公益、慈善事業(yè)、社會(huì)化服務(wù)發(fā)展過程中，需要倡導(dǎo)互助共濟(jì)，充分運(yùn)用社會(huì)機(jī)制與社會(huì)資源，為特殊人群提供物質(zhì)幫助、援助服務(wù)和精神慰藉。

混合主體主要是政府主體與市場(chǎng)主體的結(jié)合，強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障發(fā)展過程中多主體的參與。社會(huì)保障體系中的社會(huì)保險(xiǎn)制度比較典型，特別是目前我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)體現(xiàn)了較強(qiáng)的“混合性”特點(diǎn)。正因?yàn)檫@種混合性，導(dǎo)致社會(huì)保險(xiǎn)在實(shí)踐中出現(xiàn)諸多問題，需要明確不同主體的職責(zé)與責(zé)任邊界。雖然基本社會(huì)保險(xiǎn)主要強(qiáng)調(diào)單位和個(gè)人繳費(fèi)，但是目前政府對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的直接財(cái)政支出責(zé)任比較明顯，政府對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼已接近全部社會(huì)保險(xiǎn)收入的三分之一。個(gè)人賬戶、補(bǔ)充保險(xiǎn)、住房公積金的繳費(fèi)主體是個(gè)人，市場(chǎng)主體運(yùn)行的要求比較高、市場(chǎng)化運(yùn)行特點(diǎn)比較明顯。對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度的調(diào)整是未來我國(guó)社會(huì)保障制度改革的重點(diǎn)與難點(diǎn)。社會(huì)保險(xiǎn)的制度模式、保障范圍、目標(biāo)定位、層次結(jié)構(gòu)有待進(jìn)一步明確，個(gè)人賬戶的調(diào)整與完善、繳費(fèi)責(zé)任的分擔(dān)、費(fèi)率水平的設(shè)定等問題需要解決。

（二）進(jìn)一步完善社會(huì)保障四支柱體系功能職責(zé)

未來需要從供給側(cè)改革的角度來推動(dòng)社會(huì)保障體系的改革與完善，提升社會(huì)保障的效率與效果。基于社會(huì)保障的責(zé)任主體劃分與目前制度實(shí)踐提出四支柱的社會(huì)保障體系框架。四支柱主要包括財(cái)政性社會(huì)保障支柱、保險(xiǎn)性社會(huì)保障支柱、社會(huì)性社會(huì)保障支柱、商業(yè)性社會(huì)保障支柱。不同支柱的保障目標(biāo)、保障方式、保障對(duì)象、保障機(jī)制、資金籌集、責(zé)任主體、待遇給付（保障水平）、管理服務(wù)方式均有所不同。

1.財(cái)政性社會(huì)保障支柱

財(cái)政性社會(huì)保障屬于典型的國(guó)家保障模式，強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障的國(guó)家責(zé)任和政府作用。政府是財(cái)政性社會(huì)保障支出的完全責(zé)任主體。當(dāng)然，需要在明確劃分財(cái)權(quán)和事權(quán)的基礎(chǔ)上合理劃分中央和地方的財(cái)政支出責(zé)任，避免對(duì)一些地方政府產(chǎn)生過大的財(cái)政壓力，也避免對(duì)中央政府產(chǎn)生過多的財(cái)政依賴。財(cái)政性社會(huì)保障的保障方式既包括對(duì)貧困人口最低生活的經(jīng)濟(jì)支持，給予最低生活保障待遇，也包括對(duì)一些弱勢(shì)群體提供免費(fèi)的教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、助殘、住房等基本公共服務(wù)。財(cái)政性社會(huì)保障的對(duì)象是全體國(guó)民，不區(qū)分地區(qū)和戶籍，遵循完全公平的原則，對(duì)所有國(guó)民一視同仁，同時(shí)向貧困人口和弱勢(shì)群體傾斜，建立貧困津貼和國(guó)民年金制度。財(cái)政性社會(huì)保障的籌資主要通過稅收的方式，由稅務(wù)部門征收社會(huì)保障稅或所得稅①對(duì)貧困人口來說，實(shí)際上是負(fù)所得稅。的方式籌集資金，收支列入年度財(cái)政預(yù)算。待遇給付實(shí)行按需給付的原則，重點(diǎn)保障弱勢(shì)群體，實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。②要建立退出機(jī)制，防止“養(yǎng)懶漢”和對(duì)政府財(cái)政的依賴，導(dǎo)致財(cái)政壓力過大。待遇標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，待遇水平較低，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)力相適應(yīng)，建立科學(xué)的待遇調(diào)整機(jī)制，體現(xiàn)“低水平、全覆蓋、高公平”的特點(diǎn)。

2.保險(xiǎn)性社會(huì)保障支柱

無論是從覆蓋人數(shù)，還是從資金收支規(guī)模來看，社會(huì)保險(xiǎn)已成為我國(guó)社會(huì)保障體系的核心內(nèi)容，甚至成為我國(guó)社會(huì)保障的主體。關(guān)于目前社會(huì)保險(xiǎn)制度的爭(zhēng)議較多，社會(huì)保險(xiǎn)制度存在眾多問題，包括制度模式、籌資水平、基金管理、待遇給付、經(jīng)辦服務(wù)等方面，尤其是對(duì)目前社會(huì)保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶問題爭(zhēng)議較大，需要在目前社會(huì)保險(xiǎn)制度和實(shí)踐的基礎(chǔ)上進(jìn)行改革。

在保障對(duì)象方面，目前的社會(huì)保險(xiǎn)對(duì)象定位為“全民保險(xiǎn)”，不僅包括勞動(dòng)者，還包括非就業(yè)人員（城鄉(xiāng)居民）。改革后的保險(xiǎn)性社會(huì)保障主要面向勞動(dòng)者，即在勞動(dòng)年齡內(nèi)有勞動(dòng)能力并從事實(shí)際工作的人員，不主張將全體國(guó)民納入社會(huì)保險(xiǎn)的范圍之中，否則容易造成社會(huì)保險(xiǎn)體系結(jié)構(gòu)和職能的混亂。保險(xiǎn)性保障的內(nèi)容主要涉及勞動(dòng)者養(yǎng)老、傷殘、疾病、失業(yè)、生育等風(fēng)險(xiǎn)的保障，免除勞動(dòng)者的后顧之憂。保險(xiǎn)性社會(huì)保障實(shí)行強(qiáng)制參保的原則，雇主和雇員必須無條件依法參保，體現(xiàn)“大數(shù)法制”，實(shí)現(xiàn)互助共濟(jì)與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。

保險(xiǎn)性社會(huì)保障遵循權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合的原則，主要由雇主和雇員共同繳費(fèi)籌資，根據(jù)保障內(nèi)容的不同（保險(xiǎn)項(xiàng)目），保險(xiǎn)資金保持年度平衡或長(zhǎng)期收支平衡，強(qiáng)調(diào)社會(huì)保險(xiǎn)體系的自我平衡，與國(guó)家財(cái)政劃清界限。我國(guó)需要減少或取消目前財(cái)政對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼，避免社會(huì)保險(xiǎn)對(duì)財(cái)政的依賴，而將政府資金更多地投入到財(cái)政性社會(huì)保障支柱中去，增強(qiáng)社會(huì)保障的公平性。除養(yǎng)老保險(xiǎn)強(qiáng)調(diào)長(zhǎng)期積累外，其它社會(huì)保險(xiǎn)均實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制，資金收支保持年度平衡。保險(xiǎn)性社會(huì)保障的保障方式主要是資金保障，或者通過給予資金補(bǔ)償購(gòu)買相應(yīng)的服務(wù)（比如醫(yī)療、護(hù)理）。待遇給付根據(jù)個(gè)人實(shí)際需求和繳費(fèi)情況來確定，量入為出，收支平衡，通過精算制定具體、科學(xué)的待遇給付辦法。關(guān)于保險(xiǎn)性社會(huì)保障的籌資方式，由于征繳對(duì)象都是企業(yè)和勞動(dòng)者，可以考慮由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收，實(shí)行稅費(fèi)同征同管，提高征繳效率。

在管理服務(wù)方面，考慮到社會(huì)保險(xiǎn)主要與就業(yè)關(guān)聯(lián)，建議在社會(huì)保障大部改革后，在目前社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理中心機(jī)構(gòu)設(shè)置的基礎(chǔ)上成立專門的社會(huì)保險(xiǎn)與就業(yè)服務(wù)局，實(shí)行垂直管理，整合就業(yè)促進(jìn)、失業(yè)預(yù)防、勞動(dòng)關(guān)系、社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)等職能，使社會(huì)保險(xiǎn)的管理服務(wù)體現(xiàn)相對(duì)的獨(dú)立性。

3.社會(huì)性社會(huì)保障支柱

社會(huì)性社會(huì)保障支柱主要基于目前的公益慈善事業(yè)，充分挖掘、運(yùn)用民間的社會(huì)保障資源和社會(huì)機(jī)制，以民間組織作為社會(huì)保障管理服務(wù)的主體，由民間組織負(fù)責(zé)相應(yīng)的籌資責(zé)任，組織志愿者為弱勢(shì)群體和有需要的人提供無償?shù)纳鐣?huì)服務(wù)。目前我國(guó)對(duì)民間社會(huì)保障資源的運(yùn)用非常少，無論是社會(huì)捐贈(zèng)的數(shù)額還是社會(huì)組織的發(fā)展均顯不足，社會(huì)性保障資源的運(yùn)用大有潛力可挖，社會(huì)性社會(huì)保障的發(fā)展有很大的空間。社會(huì)性保障以向弱勢(shì)群體和遭受意外事件的人員提供服務(wù)為主，并輔以少量的經(jīng)濟(jì)援助。社會(huì)性保障資源的汲取不是自動(dòng)的，需要具備一定的條件，既取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與個(gè)人收入水平，這是基礎(chǔ)條件；同時(shí)還需要具備良好的社會(huì)環(huán)境、政策環(huán)境和公民的公益慈善意識(shí)、互助意識(shí)、道德水平。社會(huì)性社會(huì)保障的籌資與待遇給付具有非對(duì)稱性，是一部分人（往往是中高收入者）對(duì)另一部分人（貧困人口和意外事件者）的幫助。社會(huì)性社會(huì)保障更加具有社會(huì)性、公益性、直接性，更加貼近保障對(duì)象，更加了解保障對(duì)象的需求，是值得發(fā)展的重要支柱之一。目前這一部分的保障還比較弱，需要處理好政府與社會(huì)的關(guān)系，加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)和政策支持，提升公民的慈善意識(shí)，積極培育民間組織的發(fā)展，提升民間組織的治理能力和公信力，積極培育社會(huì)工作者和志愿者隊(duì)伍，提升社會(huì)服務(wù)的質(zhì)量。

4.商業(yè)性社會(huì)保障支柱

商業(yè)性社會(huì)保障主要是由市場(chǎng)提供的社會(huì)保障，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)資源和市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)用。不能將市場(chǎng)與社會(huì)保障相對(duì)立，而應(yīng)該在發(fā)展社會(huì)保障的過程中積極運(yùn)用市場(chǎng)的力量和市場(chǎng)機(jī)制，提升社會(huì)保障的效率和保障水平，滿足不同收入人群的差異化保障需求。商業(yè)性社會(huì)保障的對(duì)象主要是一些工薪階層和高收入者，采用市場(chǎng)化的保障方式，遵循完全自愿與權(quán)利和義務(wù)相對(duì)應(yīng)的原則，通過相應(yīng)的政策支持和激勵(lì)機(jī)制，吸引雇主、雇員和居民參保。其中企業(yè)年金、職業(yè)年金可由雇主與雇員共同繳費(fèi)向商業(yè)保險(xiǎn)公司購(gòu)買保險(xiǎn)，其他人員主要依賴于個(gè)人繳費(fèi)購(gòu)買商業(yè)保險(xiǎn)，包括各類商業(yè)性的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和意外保險(xiǎn)等。商業(yè)性社會(huì)保障的待遇給付完全與繳費(fèi)相對(duì)應(yīng)，多繳多得，注重效率和激勵(lì)，有助于提升社會(huì)保障水平。商業(yè)性社會(huì)保障遵循市場(chǎng)機(jī)制，完全實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，政府給予稅收優(yōu)惠政策支持，同時(shí)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。商業(yè)性社會(huì)保障發(fā)展的成敗直接取決于政府與市場(chǎng)的關(guān)系，取決于公民的收入水平、社會(huì)保障意識(shí)和商業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)主體的發(fā)展。基于目前的現(xiàn)實(shí)，應(yīng)該將企業(yè)年金和職業(yè)年金改造成商業(yè)性社會(huì)保障，走向市場(chǎng)化。具有積累性質(zhì)的住房公積金、大病保險(xiǎn)基金等也應(yīng)當(dāng)逐步打破功能限制，建立更加靈活、更易投資、相互之間更能融通的管理體制和投資機(jī)制。

表1 社會(huì)保障四支柱的比較

（三）中國(guó)社會(huì)保障四支柱框架體系的依據(jù)分析

建立多支柱的社會(huì)保障體系是國(guó)際共識(shí)和國(guó)際潮流。由于社會(huì)保障功能的多元性和社會(huì)保障需求的多樣性，任何單一項(xiàng)目、單一制度都無法滿足現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防范的全部需要，無法為不同社會(huì)群體既提供一般保障又滿足其特殊需求。我們之所以提出新型社會(huì)保障體系的四個(gè)支柱框架，主要出于以下幾個(gè)方面的考慮。

1.四支柱體系以目前社會(huì)保障的制度框架及實(shí)踐探索為基礎(chǔ)

社會(huì)保障體系的調(diào)整與完善不宜完全推倒重來，必須立足于目前我國(guó)社會(huì)保障的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，包括制度基礎(chǔ)和實(shí)踐基礎(chǔ)，這可使改革相對(duì)容易操作。這四個(gè)支柱是對(duì)目前社會(huì)保障體系的改革和完善，使之更加公平、更有效率、更可持續(xù)?，F(xiàn)有的社會(huì)保障體系框架基本覆蓋了全部社會(huì)保障內(nèi)容和對(duì)象，只不過不同社會(huì)保障項(xiàng)目的職能、不同主體的責(zé)任比較混亂，運(yùn)行機(jī)制不太科學(xué)?！八闹е钡纳鐣?huì)保障體系框架是對(duì)目前社會(huì)保障體系進(jìn)行了重新梳理和調(diào)整。比如，政府性社會(huì)保障主要是以目前的社會(huì)救助和社會(huì)福利為基礎(chǔ)，整合了社會(huì)保險(xiǎn)的部分職能；保險(xiǎn)性社會(huì)保障更是直接以目前的社會(huì)保險(xiǎn)制度為基礎(chǔ)進(jìn)行改造；社會(huì)性社會(huì)保障主要以目前的慈善公益事業(yè)為基礎(chǔ)；商業(yè)性社會(huì)保障更是以目前的商業(yè)保險(xiǎn)為主體，整合了當(dāng)前社會(huì)保險(xiǎn)中的部分內(nèi)容。關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)體系的改造，政府已經(jīng)投入不少，可以將政府投入分離出去，整合到財(cái)政性社會(huì)保障系統(tǒng)之中。以2015年為例，財(cái)政對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的補(bǔ)助已經(jīng)達(dá)到6596.19億元，占全年社會(huì)保險(xiǎn)基金總收入的34.68%。①《2015年全國(guó)財(cái)政決算》，財(cái)政部官網(wǎng)：yss.mof.gov.cn/2015js/，2016年7月15日。此時(shí)時(shí)的社會(huì)保險(xiǎn)已經(jīng)不再是真正意義上的社會(huì)保險(xiǎn)了，因政府補(bǔ)貼占其總籌資三分之一左右。

2.四支柱體系充分考慮了社會(huì)保障的屬性、提供方式和我國(guó)國(guó)情

社會(huì)保障體系的改革必須準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)社會(huì)保障的屬性。社會(huì)保障是一項(xiàng)公共產(chǎn)品，具有公共屬性。但是，這種認(rèn)識(shí)還比較模糊，沒有區(qū)分基本社會(huì)保障、互助性保障（社會(huì)保險(xiǎn)性保障）和自我保障，不同保障項(xiàng)目的屬性有所不同。毫無疑問，基本社會(huì)保障具有完全的公共性，是一項(xiàng)純公共產(chǎn)品，強(qiáng)調(diào)完全的政府責(zé)任，以財(cái)政投入為主；社會(huì)保險(xiǎn)性社會(huì)保障運(yùn)用“大數(shù)法則”，遵循權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合的原則，充分運(yùn)用互助共濟(jì)機(jī)制，在系統(tǒng)內(nèi)實(shí)現(xiàn)自我平衡，屬于勞動(dòng)者互助保障的范疇，主要由雇主和雇員承擔(dān)責(zé)任，而不能視為純公共產(chǎn)品，具體包括了法定的強(qiáng)制性社會(huì)保險(xiǎn)和自愿性的補(bǔ)充保險(xiǎn)。在強(qiáng)制性的社會(huì)保險(xiǎn)中，國(guó)家可以承擔(dān)適度的托底責(zé)任，但絕不是完全的政府責(zé)任。而自我保障則屬于完全私人產(chǎn)品，主要由個(gè)人負(fù)責(zé)，向商業(yè)保險(xiǎn)公司投保，充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行保障。盡管為私人產(chǎn)品，政府也應(yīng)該保護(hù)其產(chǎn)權(quán)，提供政策支持和法制保障。

從公共物品的提供方式來看，即便是作為公共產(chǎn)品，其提供方式也是多樣化的，不一定由政府直接生產(chǎn)和提供，應(yīng)該充分利用市場(chǎng)、社會(huì)資源，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)機(jī)制，加強(qiáng)政府與社會(huì)、市場(chǎng)的合作，通過購(gòu)買服務(wù)的方式來提供，提升社會(huì)保障的效率，減輕政府的事務(wù)性負(fù)擔(dān)，提高公共服務(wù)水平。

社會(huì)保障的屬性是各國(guó)普遍適用的，具體國(guó)家需要充分考慮其情況，選擇合適的社會(huì)保障模式。我國(guó)作為社會(huì)主義國(guó)家，促進(jìn)社會(huì)公平正義，為全體公民提供基本的生活保障是黨和政府的重要職責(zé)，是社會(huì)主義優(yōu)越性的重要體現(xiàn)。同時(shí)，在互助性保障和自我保障層次，政府也應(yīng)該為勞動(dòng)者、居民個(gè)人提高保障水平和生活質(zhì)量積極創(chuàng)造條件、提供支持。此外，還需要考慮我國(guó)人口眾多、地區(qū)發(fā)展不平衡、生產(chǎn)力發(fā)展水平不高等現(xiàn)實(shí)國(guó)情。在目前的條件下，政府還不可能為國(guó)民提供高水平的社會(huì)保障，更不可能由政府包攬所有的社會(huì)保障事務(wù)?？紤]到社會(huì)保障的經(jīng)濟(jì)社會(huì)適應(yīng)性和可持續(xù)性，政府的重心應(yīng)該是為國(guó)民尤其是困難群體提供較低水平、普惠性的基本保障。我國(guó)政府應(yīng)該充分利用市場(chǎng)、社會(huì)資源來發(fā)展社會(huì)保障事業(yè)，滿足不同人群差異化的社會(huì)保障需求。

3.四支柱體系有助于理順社會(huì)保障發(fā)展中政府、市場(chǎng)與社會(huì)之間的關(guān)系

處理好政府、市場(chǎng)與社會(huì)的關(guān)系是我國(guó)社會(huì)保障改革的關(guān)鍵。我們需要重新審視政府、市場(chǎng)與社會(huì)的關(guān)系，使之各司其職，各就其位，尤其是要明確發(fā)揮政府的作用，使其不越位、不缺位、不錯(cuò)位。政府是公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的主要提供者，是社會(huì)保障體系建設(shè)的主導(dǎo)者。現(xiàn)代社會(huì)保險(xiǎn)制度的建立表明人們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到政府要承擔(dān)新的保護(hù)性責(zé)任，主辦、指導(dǎo)和資助那些為特定風(fēng)險(xiǎn)和工人提供保護(hù)的保險(xiǎn)計(jì)劃。①Neil Gilbert、Paul Teeer著，黃晨熹、周燁、劉紅譯：《社會(huì)福利政策導(dǎo)論》，華東理工大學(xué)出版社，2003年，第44頁。尤其是在第二次世界大戰(zhàn)之后，各國(guó)政府均強(qiáng)調(diào)自身的社會(huì)保障職能，不斷完善社會(huì)保障體系。但是，隨著20世紀(jì)70年代以后世界經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境的變化，社會(huì)保障的發(fā)展危機(jī)四伏，尤其是福利國(guó)家的發(fā)展遇到了困境，使得各國(guó)政府不得不反思其社會(huì)保障職能。羅斯認(rèn)為福利是全社會(huì)的產(chǎn)物，市場(chǎng)、雇員、家庭和國(guó)家都要提供福利，放棄市場(chǎng)和家庭，讓國(guó)家承擔(dān)完全責(zé)任是錯(cuò)誤的。①Richard Rose, Rei Shiratori, The Welfare State East and West, Oxford University Press, 1986, p. 152.可見，無論是國(guó)外社會(huì)保障的發(fā)展實(shí)踐，還是一些學(xué)者的研究都認(rèn)為，在完善社會(huì)保障的過程中應(yīng)該充分發(fā)揮政府、市場(chǎng)與社會(huì)的作用。

對(duì)于我國(guó)而言，社會(huì)保障的發(fā)展應(yīng)該實(shí)現(xiàn)“強(qiáng)政府、強(qiáng)市場(chǎng)、強(qiáng)社會(huì)”，即實(shí)現(xiàn)“三足鼎立”。政府應(yīng)該成為我國(guó)社會(huì)保障發(fā)展過程中強(qiáng)有力的主導(dǎo)者，其主要職能包括：加強(qiáng)社會(huì)保障體系的頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)謀劃，公平保障國(guó)民的基本生活，為弱勢(shì)群體提供特殊幫助，加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)和監(jiān)督管理，將其他事項(xiàng)放手交給市場(chǎng)和社會(huì)。需要明確政府在社會(huì)保障體系中的有限責(zé)任，而不是無限責(zé)任。在補(bǔ)充保障和自我保障中，可以利用市場(chǎng)資源和市場(chǎng)機(jī)制，開展適度競(jìng)爭(zhēng)，增加個(gè)體的選擇權(quán)，提高保障效率；市場(chǎng)在提供社會(huì)保障的過程中必須遵循相應(yīng)的規(guī)則，自覺規(guī)避運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)特殊群體和弱勢(shì)群體、遭受意外事件者的服務(wù)和關(guān)懷應(yīng)該充分利用民間資源和社會(huì)力量，以提供服務(wù)和精神援助為主，輔之以物質(zhì)幫助和經(jīng)濟(jì)援助。

以養(yǎng)老保障為例，包含了老年貧困救助、老年人福利、養(yǎng)老保險(xiǎn)等項(xiàng)目體系及經(jīng)濟(jì)保障、服務(wù)保障、精神保障等內(nèi)容體系，應(yīng)該體現(xiàn)政府、市場(chǎng)與社會(huì)的綜合作用。老年貧困救助和老年人福利屬于財(cái)政性社會(huì)保障的內(nèi)容，政府是責(zé)任主體，資金來源主要靠財(cái)政投入；同時(shí)社會(huì)在為貧困老年人提供精神和服務(wù)幫助方面也可以發(fā)揮獨(dú)特的作用；還可以通過政府購(gòu)買的方式向市場(chǎng)和社會(huì)機(jī)構(gòu)購(gòu)買相關(guān)服務(wù)。目前，養(yǎng)老保險(xiǎn)的屬性還比較模糊，有待于進(jìn)一步理清，應(yīng)該將其中普惠型的保障納入財(cái)政性社會(huì)保障的范圍，以稅收的方式籌資，由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，強(qiáng)調(diào)政府作用；將非從業(yè)人員剔除出改革后養(yǎng)老保險(xiǎn)的范圍，他們可以向商業(yè)保險(xiǎn)公司購(gòu)買商業(yè)保險(xiǎn)；養(yǎng)老保險(xiǎn)的主體是就業(yè)人員，實(shí)行互助化的保障方式，可以由介于政府與市場(chǎng)之間的社會(huì)系統(tǒng)來實(shí)施，成立單獨(dú)的社會(huì)保險(xiǎn)管理服務(wù)系統(tǒng)。明確劃分政府與市場(chǎng)的職責(zé)后，市場(chǎng)在養(yǎng)老保險(xiǎn)提供中大有可為。建立適度競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，大力發(fā)展商業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)是可期的。

三、不斷推進(jìn)中國(guó)社會(huì)保障體系的改革與完善

（一）中國(guó)社會(huì)保障體系調(diào)整的總體思路

四支柱社會(huì)保障體系既不是原有社會(huì)保障體系的另起爐灶，也不是對(duì)原有社會(huì)保障體系細(xì)枝末節(jié)的修補(bǔ)和照搬照抄，而是立足于現(xiàn)有社會(huì)保障體系，重新理順不同社會(huì)保障主體的責(zé)任與相互關(guān)系，完善社會(huì)保障運(yùn)行機(jī)制，提升社會(huì)保障的公平性、效率性與可持續(xù)性。

對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)系統(tǒng)的調(diào)整是社會(huì)保障體系改革的關(guān)鍵與難點(diǎn)。在鞏固社會(huì)保險(xiǎn)重要性的同時(shí)，需要重新反思社會(huì)保險(xiǎn)的職能，合理劃分社會(huì)保險(xiǎn)體系結(jié)構(gòu)。建議剝離多層次社會(huì)保險(xiǎn)體系和基本社會(huì)保險(xiǎn)中的不同結(jié)構(gòu)，使之分散于不同的社會(huì)保障支柱之中，從多層次走向多支柱。改革目前社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的模式，將社會(huì)統(tǒng)籌分為兩個(gè)部分：一部分納入普惠型的國(guó)民年金或國(guó)民保險(xiǎn)制度，通過稅收籌資，所有國(guó)民均可平等享受待遇；另一部分則是納入專門的保險(xiǎn)性社會(huì)保障支柱，即社會(huì)保險(xiǎn)，主要面向就業(yè)人員。至于職業(yè)年金、企業(yè)年金，則納入商業(yè)性保障系統(tǒng)。鑒于目前存在諸多問題，建議取消社會(huì)保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶。探索居民社會(huì)保險(xiǎn)（主要是個(gè)人賬戶）向商業(yè)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，因?yàn)槟壳熬用裆鐣?huì)保險(xiǎn)中的財(cái)政投入部分已轉(zhuǎn)入國(guó)民年金或國(guó)民保險(xiǎn)制度。因此，一方面，要探索建立國(guó)民年金或國(guó)民保險(xiǎn)制度；另一方面，需要積極培育商業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)，開發(fā)多樣化的保險(xiǎn)產(chǎn)品，滿足不同人群的參保能力與保險(xiǎn)需求。當(dāng)然，上述不是簡(jiǎn)單的拆分組合，需要在籌資、管理、待遇等方面做出改革。

在財(cái)政性社會(huì)保障支柱中，整合現(xiàn)有的社會(huì)救助與社會(huì)福利制度，建立貧困家庭津貼制度和貧困家庭的綜合援助體系，以發(fā)展型的理念，保障與激勵(lì)相結(jié)合，重點(diǎn)保障貧困家庭的基本生活。建立綜合性的基本社會(huì)服務(wù)制度，主要針對(duì)老年人、兒童、殘疾人等特殊人群，并為貧困家庭提供公共住房和基本教育服務(wù)。

社會(huì)性社會(huì)保障應(yīng)該做大做強(qiáng)，需要加強(qiáng)政府與社會(huì)相結(jié)合，通過政策引導(dǎo)，鼓勵(lì)社會(huì)捐贈(zèng)，整合民間資金、設(shè)施和人才等資源，發(fā)展公益性社會(huì)服務(wù)，為貧困人口和弱勢(shì)群體提供更加直接的關(guān)懷和幫助。

（二）社會(huì)保障體系改革的具體建議

1.改革、完善社會(huì)保障管理服務(wù)體制

建立四支柱的社會(huì)保障體系，應(yīng)該按照統(tǒng)一、效能的原則，建立科學(xué)的社會(huì)保障管理服務(wù)體制。為了更加有力地加強(qiáng)社會(huì)保障的管理服務(wù)，建議重新調(diào)整目前的社會(huì)保障行政管理格局，成立專門的社會(huì)保障部或總局，整合目前民政部、衛(wèi)計(jì)委、人社部的相關(guān)社會(huì)保障職能，統(tǒng)籌考慮全國(guó)的社會(huì)保障發(fā)展，負(fù)責(zé)社會(huì)保障的頂層設(shè)計(jì)與綜合管理，負(fù)責(zé)財(cái)政性社會(huì)保障項(xiàng)目的具體實(shí)施，為社會(huì)性社會(huì)保障的發(fā)展提供支持，對(duì)保險(xiǎn)性社會(huì)保障和商業(yè)性社會(huì)保障實(shí)施監(jiān)督管理。設(shè)立社會(huì)保險(xiǎn)與就業(yè)服務(wù)局，專門負(fù)責(zé)保險(xiǎn)性社會(huì)保障項(xiàng)目的實(shí)施工作，主要服務(wù)于全國(guó)的勞動(dòng)就業(yè)人員，實(shí)行縱向垂直管理，體現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)的獨(dú)立性與服務(wù)性；同時(shí)加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)能力建設(shè)，尤其是提升基層的經(jīng)辦服務(wù)能力。商業(yè)性社會(huì)保障的管理可以維持目前的格局，以市場(chǎng)化的方式運(yùn)營(yíng)，接受政府相關(guān)部門和社會(huì)的監(jiān)管。

2.在完善制度的基礎(chǔ)上降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率

目前我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)的費(fèi)率過高，原因是多方面的，未來需要在理清社會(huì)保險(xiǎn)職能和制度設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率。將目前社會(huì)保險(xiǎn)中的財(cái)政補(bǔ)貼部分以國(guó)民年金或國(guó)民保險(xiǎn)的方式列入財(cái)政性社會(huì)保障支柱，將個(gè)人賬戶、補(bǔ)充性和儲(chǔ)蓄性保險(xiǎn)列入商業(yè)性社會(huì)保障支柱，可以降低改革后社會(huì)保險(xiǎn)部分的費(fèi)率。在管理方面，如果由稅務(wù)部門統(tǒng)一征繳，能更加了解勞動(dòng)者的收入狀況，有利于做實(shí)繳費(fèi)基數(shù)，進(jìn)一步降低費(fèi)率水平。進(jìn)一步提升社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次，養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌，其它保險(xiǎn)實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，不僅有助于提升管理服務(wù)效率，增強(qiáng)互助共濟(jì)性，也有助于降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率。此外，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率的降低，還有助于商業(yè)性社會(huì)保障的發(fā)展。至于具體的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率水平，值得進(jìn)一步研究。

3.完善社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收體制，建議由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收

目前社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)行由地稅部門和社保部門共同征收的模式，這種狀況不利于提升社會(huì)保險(xiǎn)的征收效率和社會(huì)保險(xiǎn)基金的安全，影響社會(huì)保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展。社會(huì)保障的模式與社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收體制是相互影響的。如果不改變目前的社會(huì)保障模式，短時(shí)間內(nèi)還難以根本改變現(xiàn)有的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收體制。四支柱體系框架有利于社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收體制改革。鑒于社會(huì)保險(xiǎn)主要面向勞動(dòng)者和就業(yè)人員，完全可以將社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收統(tǒng)一到地稅部門，實(shí)行稅費(fèi)同征同管，可大大提升征繳效率、確?；鸢踩?。

4.加強(qiáng)社會(huì)保障信息系統(tǒng)建設(shè)，建立國(guó)家級(jí)數(shù)據(jù)中心

鑒于目前信息分散、部門分割的現(xiàn)狀，需要大力加強(qiáng)社會(huì)保障信息系統(tǒng)建設(shè)。建議成立國(guó)家級(jí)的數(shù)據(jù)中心或全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障信息中心，為“四支柱”體系提供數(shù)據(jù)保障與信息支持。從國(guó)家層面來講，可以建立涉及國(guó)家發(fā)展與國(guó)家安全方方面面的數(shù)據(jù)中心，尤其是關(guān)于經(jīng)濟(jì)、人口、就業(yè)、收入、住房、財(cái)產(chǎn)等方面的信息。將所有數(shù)據(jù)整合到一個(gè)部門統(tǒng)一管理，統(tǒng)一規(guī)劃信息系統(tǒng)建設(shè)，地方不得各自分散建立信息系統(tǒng)。為相關(guān)部門設(shè)立信息接口，在確保必要的信息保密和信息安全的基礎(chǔ)上盡可能實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和信息公開。如果條件不具備，也可以圍繞社會(huì)保障的發(fā)展需要建立全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障信息中心，負(fù)責(zé)社會(huì)保障系統(tǒng)的相關(guān)信息搜集、管理和信息系統(tǒng)建設(shè)。全國(guó)統(tǒng)一的信息系統(tǒng)建設(shè)，將大大提升社會(huì)保障的運(yùn)行效率，提升社會(huì)保障的管理服務(wù)水平。

5.明確不同主體的責(zé)任，完善社會(huì)保障資源配置機(jī)制

社會(huì)保障包括了政府、雇主、雇員、家庭、個(gè)人等不同責(zé)任主體，需要進(jìn)一步明確各自的職責(zé)。政府是社會(huì)保障體系的主導(dǎo)者和財(cái)政性社會(huì)保障的完全承擔(dān)者，確保勞動(dòng)者和居民享受應(yīng)有的社會(huì)保障待遇和社會(huì)保障服務(wù)需要充分發(fā)揮政府的作用。但是，政府的責(zé)任也不是無限的，應(yīng)該樹立“有限政府”和服務(wù)型政府理念，明確政府的責(zé)任邊界，分清政府與其他主體之間的責(zé)任，明確不同層級(jí)政府之間的責(zé)任，合理劃分社會(huì)保障的事權(quán)和財(cái)權(quán)，完善社會(huì)保障財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。加強(qiáng)政府與市場(chǎng)、社會(huì)的合作，整合市場(chǎng)與社會(huì)資源，充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制與社會(huì)機(jī)制，推動(dòng)慈善事業(yè)的發(fā)展，大力發(fā)展商業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)，全面提升社會(huì)保障的質(zhì)量與效率。

6.完善財(cái)政性社會(huì)保障對(duì)象的識(shí)別與待遇給付機(jī)制

財(cái)政性社會(huì)保障運(yùn)用的是國(guó)家財(cái)政資源和政府機(jī)制，需要正確識(shí)別保障對(duì)象，合理運(yùn)用有限的保障資源，提高保障效率。其對(duì)象包括兩個(gè)部分：一是全體國(guó)民；二是包括貧困人口和遭受意外事件者在內(nèi)的特殊群體。前者比較容易識(shí)別，只要符合公民身份這一條件即可享受公平普惠的社會(huì)保障國(guó)民待遇，對(duì)后者（主要是貧困人口）的識(shí)別相對(duì)比較麻煩。應(yīng)該建立以收入和財(cái)產(chǎn)核定為主體的精準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制，充分了解保障對(duì)象的自我保障能力和基本保障需求。同時(shí)，建立保障對(duì)象的退出機(jī)制和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，尤其是那些有勞動(dòng)能力的保障對(duì)象，應(yīng)該盡可能去就業(yè)，通過勞動(dòng)獲得收入來維護(hù)個(gè)人和家庭的生活，參加社會(huì)保險(xiǎn)，擺脫對(duì)財(cái)政性社會(huì)保障的長(zhǎng)期依賴。在精準(zhǔn)識(shí)別保障對(duì)象的基礎(chǔ)上形成科學(xué)的待遇給付機(jī)制，合理確定財(cái)政性社會(huì)保障的水平。堅(jiān)持“?；尽⑷采w”的原則，定位為保障對(duì)象的基本生活水平，低水平起步，建立待遇調(diào)整機(jī)制，實(shí)現(xiàn)財(cái)政性社會(huì)保障待遇與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政收入、物價(jià)水平等因素的動(dòng)態(tài)關(guān)聯(lián)。

7.加快推進(jìn)社會(huì)保障法制建設(shè)

法制建設(shè)是確保社會(huì)保障體系穩(wěn)定、健康運(yùn)行的重要保障。未來需要在目前法制建設(shè)和社會(huì)保障運(yùn)行實(shí)踐的基礎(chǔ)上加快推進(jìn)社會(huì)保障法制建設(shè)，使社會(huì)保障體系走向定型、成熟。建議綜合法與專項(xiàng)法相結(jié)合，啟動(dòng)制定一部綜合性法律《社會(huì)保障法》，明確新型社會(huì)保障體系的基本框架、責(zé)任主體、權(quán)利義務(wù)、管理服務(wù)等內(nèi)容。在此基礎(chǔ)上另行制定《社會(huì)救助法》《社會(huì)福利與服務(wù)法》，修改《社會(huì)保險(xiǎn)法》與《保險(xiǎn)法》。在社會(huì)保險(xiǎn)方面，應(yīng)該根據(jù)保險(xiǎn)型社會(huì)保障支柱的發(fā)展需要，重新修改《社會(huì)保險(xiǎn)法》，尤其是要總結(jié)梳理目前《稅法》《勞動(dòng)法》《勞動(dòng)合同法》《社會(huì)保險(xiǎn)法》《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》等法律法規(guī)漏洞，出臺(tái)新的法律法規(guī)，明確社會(huì)保險(xiǎn)的主體與內(nèi)容，明確社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收主體的權(quán)利義務(wù)與征收行為規(guī)范。在法制建設(shè)中，要處理好強(qiáng)制性與靈活性的關(guān)系、原則性與具體性的關(guān)系。法律規(guī)定盡可能具體化，或者制定相應(yīng)的具體實(shí)施細(xì)則。