李 超

(復(fù)旦大學(xué) 國際問題研究院，上海 200433)

在國內(nèi)，以琉球?qū)W為主體的中琉關(guān)系史領(lǐng)域向來是一個(gè)研究熱點(diǎn)。*國內(nèi)學(xué)界關(guān)于中琉關(guān)系史的研究現(xiàn)狀及成果，可參見賴正維、李郭俊浩：《回顧與展望：中琉關(guān)系史研究30年》，《中國邊疆史地研究》 2017年第1期。近年來，戰(zhàn)后琉球問題在東亞地緣政治上的學(xué)術(shù)價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義，越來越得到學(xué)界的關(guān)注，相關(guān)研究進(jìn)展較快，已經(jīng)取得了一些研究成果。*國內(nèi)學(xué)界近些年來關(guān)于琉球的問題意識(shí)及研究現(xiàn)狀，可參見徐勇、湯重南主編：《琉球史論》，北京：商務(wù)印書館，2016年，第333—340頁。琉球這一名詞在這里的含義，并非歷史上已經(jīng)滅亡了的古琉球國，而是一個(gè)地理區(qū)域概念，主要指日本九州島西南和中國臺(tái)灣東北之間的琉球群島(現(xiàn)日本沖繩縣的行政管轄區(qū)域)，包括了奄美群島、沖繩諸島以及先島諸島等地方。*相關(guān)稱謂還有“西南群島”“薩南群島”和“沖繩群島”等，這些是1879年日本吞并琉球后所推廣使用的稱謂，具有刻意的政治意圖。參見劉紹峰、袁家冬：《琉球群島相關(guān)稱謂的地理意義與政治屬性》，《地理科學(xué)》 2012年第4期。此外必須指出的是，釣魚島及其附屬島嶼自古以來就是中國的固有領(lǐng)土，并不包含在琉球的地理范圍內(nèi)。國內(nèi)關(guān)于琉球的國際法地位探討，主流學(xué)術(shù)觀點(diǎn)是琉球戰(zhàn)后地位至今未定。*近年代表性研究成果主要有羅歡欣的《國際法上的琉球地位與釣魚島主權(quán)》(中國社會(huì)科學(xué)出版社2015年版)，以及劉丹的《琉球托管的國際法研究——兼論釣魚島的主權(quán)歸屬問題》(《太平洋學(xué)報(bào)》2012年第12期)和《論近世琉球的歷史和法律地位——兼議釣魚島主權(quán)歸屬》(《中國海洋法學(xué)評(píng)論》 2016年第2期)等。簡言之，即琉球的主權(quán)歸屬問題至今沒有明確，在現(xiàn)代國際法上缺乏明確有效的文本證據(jù)。

如所周知，在美日兩國為首的大國操弄之下，琉球自戰(zhàn)后以來的國際法地位頻頻發(fā)生變遷，當(dāng)?shù)厝嗣袷冀K沒有獲得應(yīng)有的發(fā)言權(quán)和自決權(quán)，不滿和抗議之聲蔓延至今，在日本和國際學(xué)界上也是一個(gè)研究熱點(diǎn)問題?；诋?dāng)下亞太國際秩序重建的新時(shí)代背景，該問題在國內(nèi)學(xué)界值得受到進(jìn)一步關(guān)注，相關(guān)問題的探討也有待加強(qiáng)。本文在學(xué)界先行研究成果基礎(chǔ)上，依托國際托管的研究視角，對(duì)戰(zhàn)后琉球地位問題進(jìn)行探討，提出一些個(gè)人粗淺看法懇請學(xué)界同仁指正。

一、戰(zhàn)后琉球地位國際托管的文本依據(jù)

在歷史上，琉球自古以來屬于本土王朝琉球國的領(lǐng)土。1879年4月，琉球被日本強(qiáng)行設(shè)立直轄的沖繩縣后，成為日本領(lǐng)土一部分，也宣告琉球國的正式滅亡與被吞并。二戰(zhàn)期間琉球慘遭摧殘，并被以美軍為首的同盟軍戰(zhàn)時(shí)占領(lǐng)，改由同盟軍直接統(tǒng)治。但琉球的戰(zhàn)后命運(yùn)變遷仍未消停，有關(guān)其領(lǐng)土的戰(zhàn)后處置一直是以同盟國為主的國際社會(huì)所關(guān)注的焦點(diǎn)議題。

1951年9月8日，在美國的主導(dǎo)和策劃下，48個(gè)戰(zhàn)勝國與日本在舊金山簽署了單方面的媾和條約，即《舊金山對(duì)日和平條約》(以下簡稱“和約”)。次年4月28日和約生效，在恢復(fù)日本國家主權(quán)的同時(shí)，對(duì)相關(guān)領(lǐng)土問題也做出了規(guī)定。琉球戰(zhàn)后地位體現(xiàn)在和約第三條，即置于國際托管制度之下；換言之，琉球應(yīng)成為托管領(lǐng)土的地位得到法律確認(rèn)。關(guān)于琉球戰(zhàn)后地位，該和約條款規(guī)定是：“日本對(duì)于美國向聯(lián)合國提出將北緯29度以南之南西群島(包括琉球群島與大東群島)、墉婦巖島以南之南方諸島(包括小笠原群島、西之鳥與硫磺列島)及沖之鳥島與南鳥島置于聯(lián)合國托管制度之下，而以美國為唯一管理當(dāng)局之任何提議，將予同意。在提出此種建議，并對(duì)此種建議采取肯定措施以前，美國將有權(quán)對(duì)此等島嶼之領(lǐng)土及其君民，包括其領(lǐng)海，行使一切及任何行政、立法與司法權(quán)力?！?國內(nèi)關(guān)于該條款的翻譯有多個(gè)版本，對(duì)條文原意理解上存有混淆之處，本文采用羅歡欣著作中的譯文。關(guān)于國內(nèi)其他譯文版本的翻譯問題，可參見羅歡欣：《國際法上的琉球地位與釣魚島主權(quán)》，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2015年，第116—119頁。

可見，通過對(duì)上述條款愿意的解讀，大致可以歸納為四點(diǎn)：一是琉球的地位是成為托管領(lǐng)土，納入托管制度進(jìn)行管理；二是托管國是美國，而且是唯一的管理當(dāng)局；三是在成為托管領(lǐng)土之前，由美國施政；四是由美國負(fù)責(zé)將琉球納入國際托管制度，對(duì)此日本已經(jīng)同意。顯然，成為聯(lián)合國的托管領(lǐng)土是琉球戰(zhàn)后應(yīng)然地位，而該法律地位之真正實(shí)現(xiàn)，則是美國作為暫時(shí)施政國和未來托管國必須履行的國際義務(wù)。

在舊金山和會(huì)后，美日兩國繞過琉球應(yīng)然托管地位，彼此展開談判博弈，私相決定授受琉球的施政權(quán)。1969年11月，佐藤榮作和尼克松發(fā)表“沖繩返還”共同聲明。1971年6月17日，美日正式簽訂《琉球與大東群島協(xié)定》，俗稱“沖繩返還協(xié)定”。*該俗稱被學(xué)界和媒體廣為使用，但該條約自始至終未出現(xiàn)有“返還”或“復(fù)歸”等字眼，關(guān)于該地稱謂使用的是“琉球”而非“沖繩”，也未涉及“主權(quán)”歸屬問題，故“沖繩返還協(xié)定”說法容易令人產(chǎn)生附會(huì)或歧義，值得引起注意。1972年5月15日該協(xié)定生效，琉球的行政、立法和司法權(quán)移交日本。換言之，美國將對(duì)琉施政權(quán)讓渡給日本。日本學(xué)者矢吹晉指出，該行為導(dǎo)致琉球戰(zhàn)后地位發(fā)生了實(shí)質(zhì)變動(dòng)，日本據(jù)此認(rèn)為將對(duì)琉的所謂“剩余主權(quán)”變?yōu)椤巴暾鳈?quán)”，號(hào)稱“沖繩復(fù)歸”。*矢吹晉：《釣魚島沖突的起點(diǎn)：沖繩返還》，張小苑等譯，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2016年，第77頁?？梢哉f，美日私相決定授受琉球施政權(quán)的“沖繩返還協(xié)定”，在現(xiàn)代國際法上存在非法性，不僅違背了托管地位的和約規(guī)定，違反了國際社會(huì)多邊機(jī)制處理原則，也是對(duì)琉球人民自決原則的侵犯，則應(yīng)視作無效文件。*關(guān)于該文件非法性的研究論證，可參見張毅：《琉球法律地位之國際法分析》，博士論文，中國政法大學(xué)，2013年，第84—86頁；以及羅歡欣：《國際法上的琉球地位與釣魚島主權(quán)》，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2015年，第139—155頁。所以，琉球戰(zhàn)后地位仍應(yīng)適用1951年和約第三條有關(guān)托管地位的規(guī)定，將其納入國際托管制度下，成為聯(lián)合國的托管領(lǐng)土。

二、國際托管制度的形成與特征

一般認(rèn)為，聯(lián)合國成立標(biāo)志了現(xiàn)代國際法的正式誕生。1945年10月24日《聯(lián)合國憲章》(以下簡稱“憲章”)生效，宣告聯(lián)合國正式成立。憲章第七十五條明確規(guī)定，聯(lián)合國在其權(quán)力下應(yīng)設(shè)立國際托管制度，以管理和監(jiān)督戰(zhàn)后規(guī)定的托管領(lǐng)土。這也意味著國際托管制度成為現(xiàn)代國際法的一項(xiàng)構(gòu)成內(nèi)容，得到國際社會(huì)的普遍承認(rèn)與接受。

(一)委任統(tǒng)治和國際托管

國際托管制度，是將某些領(lǐng)土依照托管協(xié)定，置于聯(lián)合國框架下進(jìn)行管理的一種制度，而納入該制度下的領(lǐng)土，即聯(lián)合國的托管領(lǐng)土。托管領(lǐng)土依托管協(xié)議的簽訂，而成為正式的托管領(lǐng)土。不過，協(xié)議內(nèi)容依各托管地的具體情況各不相同，若托管地是戰(zhàn)略防區(qū)性質(zhì)，還應(yīng)由安理會(huì)核準(zhǔn)(憲章第八十三條)，普通托管地則由聯(lián)合國大會(huì)核準(zhǔn)即可(憲章第八十五條)。

關(guān)于該制度的宗旨，憲章第七十五條有詳細(xì)規(guī)定：一是促進(jìn)國際和平及安全；二是增進(jìn)托管領(lǐng)土居民的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及教育之進(jìn)展，并以適合各領(lǐng)土及其人民之特殊情形及關(guān)系人民自由表示的愿望為原則，且按照各托管協(xié)定的條款，增進(jìn)其趨向自治或獨(dú)立逐漸發(fā)展；三是不分種族、性別、語言或宗教，提倡全體人類之人權(quán)及基本自由的尊重，并激發(fā)世界人民互相維系之意識(shí)；四是于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)及商業(yè)事件上，保證聯(lián)合國全體會(huì)員國及其國民的平等待遇，及各該國民于司法裁判上的平等待遇。在很大程度上，上述宗旨體現(xiàn)了聯(lián)合國解決戰(zhàn)后殖民地問題的思路和原則。托管制度自誕生以來，在這些宗旨的基礎(chǔ)上也不斷有所發(fā)展，特別是在現(xiàn)代國際法的理論層面上，被賦予新的內(nèi)涵。譬如，美國學(xué)者查米恩就此提出了神圣信托原則、國際問責(zé)制原則、造福世界為目的之管理原則以及殖民地信托臨時(shí)性原則，即所謂國際托管制度的四大原則。*Charmian Edwards Toussaint，The Trusteeship System of the United Nations，Connecticut：Greenwood Press，1976，pp.3-18.可見，宗旨第二項(xiàng)內(nèi)容相當(dāng)豐富，可以說是該制度的首要宗旨，是托管國對(duì)托管地及其人民的根本義務(wù)。國際托管制度是依聯(lián)合國憲章規(guī)定而誕生，是現(xiàn)代國際社會(huì)為解決殖民地戰(zhàn)后領(lǐng)土問題達(dá)成共識(shí)的新方案。不過，該制度并不是一種嶄新事物，其前身是形成于一戰(zhàn)后的委任統(tǒng)治制度。

在1919年1月召開的巴黎凡爾賽和會(huì)上，作為戰(zhàn)勝國對(duì)從戰(zhàn)敗國分離出來的殖民地等領(lǐng)土的處置方法，委任統(tǒng)治制度被明確規(guī)定在國際聯(lián)盟的盟約中。凡殖民地及領(lǐng)土，在戰(zhàn)后不再從屬于原宗主國，而對(duì)那些尚不便于實(shí)行自治的地區(qū)則實(shí)行委任統(tǒng)治的原則，委任統(tǒng)治制度的目的是要保證將居住在該地區(qū)內(nèi)人民之福利及發(fā)展視作文明之神圣任務(wù)(第二十二條)。也即，這些委任統(tǒng)治地的領(lǐng)土主權(quán)不歸屬任何國家，而是委托某一或幾個(gè)國家作為受任國，與國聯(lián)簽訂書面協(xié)定，代表國聯(lián)實(shí)行統(tǒng)治。

可見在托管制度誕生前，委任統(tǒng)治制度即成為戰(zhàn)后處理殖民地等領(lǐng)土問題的一種方案，很大程度上已得到國際社會(huì)的認(rèn)可。顯然，該制度有別于先占、征服和割讓等這些傳統(tǒng)國際法中的方式，性質(zhì)上不是領(lǐng)土的取得或變更，是基于非殖民化的理念，應(yīng)歸屬為現(xiàn)代國際法領(lǐng)域的構(gòu)成內(nèi)容。

在委任統(tǒng)治制度下，雖然受任國行使統(tǒng)治權(quán)，但需同時(shí)接受國聯(lián)之監(jiān)督。除了每年遞交治理報(bào)告書外，凡發(fā)生涉及委任地法律地位變動(dòng)的行為，也需事先征得國聯(lián)之同意。而且，委任地人民并不當(dāng)然獲取受任國的國籍，但在商貿(mào)領(lǐng)域需保證其與受任國及國聯(lián)會(huì)員國的國民享有同等權(quán)利等。可以說，委任統(tǒng)治制度雖然在一戰(zhàn)后并未適用于所有殖民地，主要是用來處理原屬德國和奧匈帝國的殖民地，存在歷史局限性；不過該制度的提出和部分適用，很大程度體現(xiàn)了國際社會(huì)處理殖民地領(lǐng)土問題的原則與方式，即非殖民原則和國際化處理方式，客觀上也是時(shí)代潮流的發(fā)展方向。

一戰(zhàn)結(jié)束后，英國、法國、比利時(shí)、新西蘭、澳大利亞和日本被指定為受任國，分別對(duì)伊拉克、敘利亞和巴勒斯坦等共14個(gè)委任地實(shí)行委任統(tǒng)治。其中，日本作為受任國，負(fù)責(zé)對(duì)赤道以北的太平洋島嶼進(jìn)行委任統(tǒng)治，具體對(duì)象是：馬里亞納、加羅林和馬紹爾這三大群島。值得注意的是，雖然1935年日本退出了國聯(lián)，但對(duì)這些領(lǐng)土的委任統(tǒng)治并未因此而中斷，仍定期向國聯(lián)遞交治理報(bào)告書，繼續(xù)以委任統(tǒng)治的名義對(duì)這些群島實(shí)行統(tǒng)治。究其原因，以法律視角分析的話，主要在于該制度本身對(duì)委任地的類型有所區(qū)分。國際聯(lián)盟將委任地分為甲乙丙三大類型，甲類如伊拉克等，社會(huì)發(fā)展已經(jīng)到達(dá)獨(dú)立國程度，乙類如喀麥隆等，社會(huì)發(fā)展程度比甲類稍欠，而余下的丙類領(lǐng)土，簡單理解就是處于未開化的狀態(tài)?！按送馔恋兀绶侵拗髂喜考澳咸窖笾?dāng)?shù)島，或因居民稀少，或因幅員不廣，或因距文明中心遼遠(yuǎn)，或因地理上接近受任國之領(lǐng)土，或因其他情形最宜受制于受任國法律之下，作為其領(lǐng)土之一部分，但為土人利益計(jì)，受任國應(yīng)遵行以上所載之保障?！?勞特派特修訂：《奧本海國際法》(上卷第一分冊)，王鐵崖、陳體強(qiáng)譯，北京：商務(wù)印書館，1971年，第107—108頁。據(jù)上可知，針對(duì)丙類委任地，受任國可以視之為本國領(lǐng)土，并依據(jù)本國法律實(shí)行統(tǒng)治。雖然在名義上，日本對(duì)于南太平洋三大群島施行的是委任統(tǒng)治，但實(shí)質(zhì)上可以認(rèn)為是一種赤裸裸的主權(quán)統(tǒng)治。但從委任統(tǒng)治制度出發(fā)，日本退出國聯(lián)的行為也意味著脫離出了該制度，自動(dòng)喪失其委任國的資格，理應(yīng)由國聯(lián)重新指定新的委任國對(duì)上述群島實(shí)行委任統(tǒng)治。但適逢二戰(zhàn)期間，該制度對(duì)于法西斯日本無法發(fā)生作用，相關(guān)問題只好留待戰(zhàn)后解決。

1947年2月美國向聯(lián)合國安理會(huì)提交過一份托管協(xié)議，同年4月得到安理會(huì)的核準(zhǔn)。美國據(jù)此接管日本委任統(tǒng)治下的南太平洋三大群島，當(dāng)時(shí)委任統(tǒng)治制度已被托管制度所取代，這三大群島的法律地位則由委任地變成了托管地，而且屬于戰(zhàn)略防區(qū)托管地，與此相應(yīng)，其受任國日本也變?yōu)榱送泄車绹５档米⒁獾氖?，琉球的?zhàn)后托管地位與該協(xié)議并無關(guān)系，既不是戰(zhàn)前日本的所謂前委任統(tǒng)治地，也不在該協(xié)議所規(guī)定的托管范圍內(nèi)。

(二)國際托管的宗旨及其變質(zhì)

回溯歷史，不論是現(xiàn)代國際法下的托管制度，還是作為其前身的委任統(tǒng)治制度，很大程度上均是在美國的提議下而誕生。一戰(zhàn)后針對(duì)殖民地處置問題，美國率先提出委任統(tǒng)治這樣一種方案，包含在威爾遜的“十四點(diǎn)計(jì)劃”之中。威爾遜試圖通過委任統(tǒng)治制度解決殖民地問題，但出于種種原因，作為首倡者的美國卻沒有加入國聯(lián)與該制度之中。

托管制度的提議者也是美國，羅斯?；狙永m(xù)了威爾遜的非殖民原則，發(fā)展為一種反殖民的外交政策，在促使菲律賓實(shí)現(xiàn)獨(dú)立地位外，不斷呼吁其他殖民宗主國也能效仿美國，為托管制度之誕生作出了大量貢獻(xiàn)。然而，隨著戰(zhàn)爭及國際局勢的變化，羅斯福的托管構(gòu)想逐漸發(fā)生了變化，立場趨緩。一方面以同盟國為主的國際社會(huì)中，雖然中蘇對(duì)此表示贊同，卻始終遭到老牌殖民國家英法之反對(duì)，而且美國內(nèi)部也有不同意見在博弈。

1945年4月羅斯福去世，繼任總統(tǒng)的杜魯門雖然延續(xù)了托管制度的上述構(gòu)想，立場上卻更趨向保守。聯(lián)合國成立，憲章中規(guī)定的托管制度已經(jīng)變味，從“全面托管”逐漸演變?yōu)椤坝邢尥泄堋?，并衍生出使托管地成為?zhàn)略防區(qū)這樣一種完全服務(wù)于托管國外交和軍事戰(zhàn)略的新方案，即所謂“戰(zhàn)略托管”。對(duì)此，國內(nèi)學(xué)者畢元輝這樣指出：“(該制度的演變)使托管制度失去了非殖民原則的光環(huán)，美國的殖民主義以戰(zhàn)略托管方式在一定程度上得以復(fù)興，非殖民原則在戰(zhàn)后美國外交實(shí)踐中逐漸削弱甚至消失，使殖民地人民試圖藉美國和聯(lián)合國擺脫殖民主義、實(shí)現(xiàn)民族獨(dú)立的夢想破滅。”*畢元輝：《從“非殖民”到“國際托管”：羅斯福政府殖民地政策論析(1941—1945)》，《東北師大學(xué)報(bào)(哲社科版)》 2014年第2期。

可以認(rèn)為，托管制度是美國在二戰(zhàn)期間推行所謂非殖民外交政策的一項(xiàng)重要內(nèi)容，原初構(gòu)想是將所有附屬領(lǐng)土置于國際機(jī)構(gòu)的管理下，通過授權(quán)管理當(dāng)局依照托管協(xié)議實(shí)行托管統(tǒng)治。但受制于國際形勢的變遷及大國政治的演化等諸多因素，該制度在從構(gòu)想、商議到確定的過程中產(chǎn)生了許多變化，而且在具體實(shí)施中又有一些變質(zhì)。

杜魯門就美國對(duì)該制度的愿景，曾有過這樣的表達(dá)：“第一，保持美國的軍事和戰(zhàn)略權(quán)利；第二，為確保太平洋地區(qū)和世界其他地方的和平與安全所必需的控制；第三，促進(jìn)從屬領(lǐng)地居民的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的進(jìn)步和發(fā)展?！?哈里·杜魯門：《杜魯門回憶錄(第一冊)》，李石譯，北京：東方出版社，2007年，第42頁。而且，后來的歷史發(fā)展在很大程度上也證實(shí)了美國這般愿景。美國憑借自身在政治、經(jīng)濟(jì)以及軍事領(lǐng)域的突出優(yōu)勢，刻意通過國際托管的名義，以迅速擠兌舊殖民宗主國的勢力，與日本和澳大利亞等國際相繼簽署所謂防御條約，在托管地大肆建造軍事基地，使該制度服務(wù)于國家自身的利益與戰(zhàn)略考量。

因此，關(guān)于國際托管制度及其前身委任統(tǒng)治制度，雖然在構(gòu)想和宗旨上是非殖民與反殖民，但其實(shí)在殖民主義的清除方面并未起到太多實(shí)質(zhì)作用，受任國和委任地之間，托管國和托管地之間，在很大程度上仍是一種控制與被控制、剝削與被剝削的關(guān)系，本質(zhì)上沒有得到根本改善。*李艷娜：《“委任統(tǒng)治制度”與“國際托管制度”之比較》，《歷史教學(xué)》 2009年第16期。

三、戰(zhàn)后琉球地位國際托管的法律瑕疵

1951年舊金山和會(huì)上，琉球地位已為和約第三條明確規(guī)定，納入托管制度下，成為聯(lián)合國的托管領(lǐng)土。但美日兩國刻意繞開這一法律依據(jù)，將所謂“剩余主權(quán)”論當(dāng)作彼此談判、私相授受琉球治權(quán)的依據(jù)。從托管制度和現(xiàn)代國際法角度出發(fā)，實(shí)際上琉球處于一種什么樣的托管狀況，而在理論上又有哪些值得國際社會(huì)予以重視的因應(yīng)策略呢？

根據(jù)憲章有關(guān)托管制度的程序規(guī)定，一地是否已經(jīng)納入托管制度成為托管領(lǐng)土，有兩項(xiàng)外在要件的判斷標(biāo)準(zhǔn)：一是簽訂了正式的托管協(xié)議，二是接受聯(lián)合國的監(jiān)督管理。對(duì)此審視琉球托管可知，美國始終沒有簽訂過琉球托管協(xié)議，也沒有向聯(lián)合國遞交過琉球治理報(bào)告書等文件。換言之，自1952年合約生效至今，作為琉球唯一管理當(dāng)局的美國未將琉球真正納入托管制度下，其規(guī)定義務(wù)的怠于履行，很大程度致使琉球戰(zhàn)后的托管狀態(tài)存在法律瑕疵。

對(duì)于該托管狀態(tài)，國內(nèi)學(xué)者劉丹指出：“琉球戰(zhàn)后托管在國際托管制度的程序和實(shí)體上均存有法律瑕疵，充其量只能視為一種‘事實(shí)托管’。美國以《舊金山和約》作為‘法律依據(jù)’對(duì)琉球的托管既不符合《聯(lián)合國憲章》，又不符合國際托管制度的形式要求。”*劉丹：《琉球托管的國際法研究——兼論釣魚島的主權(quán)歸屬問題》，《太平洋學(xué)報(bào)》 2012年第12期。另一方面，前文已述托管制度的最終落地，表面上是國際社會(huì)在委任統(tǒng)治制度的基礎(chǔ)上加以改良，用以解決殖民地戰(zhàn)后處置問題的新方案，但實(shí)質(zhì)上也可視作美國等大國試圖實(shí)現(xiàn)全球霸權(quán)政治的一個(gè)幌子。在琉球戰(zhàn)后托管上，和約第三條的托管規(guī)定對(duì)于美國的實(shí)際意義，只不過是據(jù)此獲取了可以繼續(xù)統(tǒng)治琉球之合法性或曰正義名分。

事實(shí)上，不僅琉球未能實(shí)現(xiàn)真正意義上的國際托管，即便是所謂“剩余主權(quán)”論的政治構(gòu)想，在后來美日的互相談判和博弈過程中，也逐漸陷入空洞化之境地。對(duì)此，日本學(xué)者河野康子也這樣指出：“美國借此擺脫了對(duì)琉球殖民主義統(tǒng)治的嫌疑，終于可以繼續(xù)軍事占有并統(tǒng)治琉球?！?河野康子：《平和條約以後の沖縄と日本》，《外交資料館報(bào)》 2016年第29號(hào)。

可以說，戰(zhàn)后美國的琉球政策，不僅無視中國等直接關(guān)系國，還嚴(yán)重侵犯了琉球當(dāng)?shù)厝嗣竦臋?quán)益，有意繞過將托管制度落實(shí)于琉球的必要程序，任意決定和改變琉球的戰(zhàn)后地位。尤其是美日在舊金山和約之外又簽訂了所謂“安保條約”，私相又為琉球地位問題設(shè)置法律障礙，使該地位困境進(jìn)一步加劇，甚至可以說在其軍事化過程中，逐漸演變成美日的雙重殖民地。*加文·麥考馬克、乘松聰子：《沖繩之怒：美日同盟下的抗?fàn)帯罚磷g，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2015年，第9頁。不過有必要注意的是，施政權(quán)不是主權(quán)，雖然琉球接受美國單獨(dú)統(tǒng)治，但主權(quán)并不會(huì)由此歸屬美國，其主權(quán)自戰(zhàn)后初期被規(guī)定脫離出日本后，歸屬問題始終不明朗；而成為托管領(lǐng)土的地位規(guī)定也無法確認(rèn)其主權(quán)歸屬的對(duì)象。因此無論托管地位之實(shí)現(xiàn)與否，均改變不了主權(quán)歸屬未定的狀態(tài)。

1945年10月24日憲章生效、聯(lián)合國成立，托管制度自此成為現(xiàn)代國際法一項(xiàng)重要內(nèi)容，得到國際社會(huì)的承認(rèn)，同時(shí)也被廣泛適用。戰(zhàn)后許多領(lǐng)土據(jù)此被納入到了托管制度中，成為聯(lián)合國的托管領(lǐng)土，主要是前身委任統(tǒng)治制度下的領(lǐng)土；因第二次世界大戰(zhàn)結(jié)果或?qū)⒆詳硣铍x的領(lǐng)土；以及負(fù)管理責(zé)任之國家自愿置于該制度下的領(lǐng)土等。戰(zhàn)后初期琉球從日本版圖中脫離出來，顯然屬于第二種類型領(lǐng)土，在舊金山和約第三條中也明確規(guī)定其作為托管領(lǐng)土的法律地位，卻遲遲未真正得到兌現(xiàn)。

到1950年，已納入托管制度的領(lǐng)土共有11個(gè)。到1976年，在這些托管領(lǐng)土中，除了前文提及的美國從日本手上接管過來的南太平洋三大群島外，其余托管領(lǐng)土均先后實(shí)現(xiàn)了獨(dú)立或與鄰國聯(lián)合變成獨(dú)立國家。經(jīng)過長期談判，美國最終結(jié)束對(duì)這些群島的托管，聯(lián)合國也決議終止適用上述群島的托管協(xié)議。一般認(rèn)為，隨著1993年12月獨(dú)立國家帕勞共和國加入聯(lián)合國，托管制度也退出了歷史舞臺(tái)。該結(jié)局表明了托管地人民追求平等、爭取獨(dú)立的力量，也是各國在聯(lián)合國框架下開展國際化合作解決國際問題所取得的成就。

關(guān)于琉球戰(zhàn)后托管問題及其法律瑕疵之解決，托管制度的程序及其宗旨有必要得到國際社會(huì)的重新正視。而托管制度是現(xiàn)代國際法下誕生的新制度，依憲章規(guī)定是聯(lián)合國在其權(quán)力下設(shè)立而成，針對(duì)琉球戰(zhàn)后托管的解決路徑，依據(jù)憲章及現(xiàn)代國際法相關(guān)內(nèi)容及原則，提出以下三點(diǎn)思考。

第一，托管是專門的法律概念，在賦予受托人權(quán)力的同時(shí)也有所限制。托管制度規(guī)定于憲章，其適用原則也應(yīng)符合該法律概念本身的含義。由此，作為琉球唯一管理當(dāng)局的美國無論出于什么樣的利益考量，也無論琉球納入托管前還是托管后，均改變不了美國和琉球之間是一種服務(wù)與被服務(wù)、委托與被委托的法律關(guān)系，這也是該制度應(yīng)有性質(zhì)及宗旨的體現(xiàn)。

第二，托管協(xié)議有必要得到簽訂或補(bǔ)充。某地被納入托管制度的根本標(biāo)志即托管協(xié)議之簽訂，歷數(shù)上述戰(zhàn)后托管地，均無一例外簽訂有正式的托管協(xié)議，并且協(xié)議均規(guī)定管理當(dāng)局應(yīng)促進(jìn)自由政治制度在托管領(lǐng)土的發(fā)展，也就是使當(dāng)?shù)厝嗣裰饾u獲得更多參與政治的機(jī)會(huì)，幫助托管地在政治上未來可能實(shí)現(xiàn)自治或獨(dú)立。而在托管協(xié)定的解釋和適用上，若管理當(dāng)局和聯(lián)合國另一會(huì)員國之間發(fā)生爭執(zhí)，在無法以談判或其他方式解決的情形下，應(yīng)提交國際法院予以裁決。

可以看出托管協(xié)議的條款擬定、正式簽訂與積極履行，是托管正常運(yùn)作的法律保障。以此審視琉球戰(zhàn)后地位，那么缺失的托管協(xié)議，則是國際社會(huì)解決托管狀態(tài)法律瑕疵需重新思考與面對(duì)的一項(xiàng)議題。

第三，決定托管領(lǐng)土地位的權(quán)力應(yīng)歸屬聯(lián)合國。在托管制度下，托管國的地位是托管地的管理當(dāng)局，絕非托管地主權(quán)的擁有者?？梢院唵卫斫鉃?，管理當(dāng)局地位的取得，是依據(jù)聯(lián)合國的授權(quán)，若出現(xiàn)違背托管協(xié)議規(guī)定，以及托管國退出了聯(lián)合國或被除名等情形下，在理論上聯(lián)合國是可以將托管領(lǐng)土轉(zhuǎn)交其他國家進(jìn)行托管，即變更管理當(dāng)局?？梢娡泄艿氐淖罱K責(zé)任，在于聯(lián)合國及其相關(guān)機(jī)構(gòu)，管理當(dāng)局每年向大會(huì)遞交治理報(bào)告書，其實(shí)是聯(lián)合國對(duì)托管制度行使監(jiān)督權(quán)的體現(xiàn)。所以說，非經(jīng)聯(lián)合國核準(zhǔn)，管理當(dāng)局美國無權(quán)處置作為托管領(lǐng)土的琉球，也無權(quán)以任何方式擅自改變琉球戰(zhàn)后的法律地位。

結(jié) 語

綜上可知，如果我們從國際托管制度這一視角出發(fā)，審視戰(zhàn)后琉球的國際法地位及其存在的一些法律問題，那么不難發(fā)現(xiàn)，戰(zhàn)后琉球的應(yīng)然法律地位，應(yīng)是以舊金山和約第三條作為確認(rèn)地位的文本依據(jù)，即明確規(guī)定將其納入國際托管制度并成為聯(lián)合國的托管領(lǐng)土。但是事與愿違的是，美國當(dāng)時(shí)作為琉球指定的唯一管理當(dāng)局，出于自身利益和戰(zhàn)略上的考量，僅僅是憑借該條款規(guī)定，看似合法地獲取了可以繼續(xù)單獨(dú)統(tǒng)治琉球的國際名義，旨在可以名正言順地逃避國際社會(huì)對(duì)其在琉球駐軍及建設(shè)軍事基地，甚至進(jìn)一步施行變相軍事殖民主義統(tǒng)治的譴責(zé)之聲。

就戰(zhàn)后琉球地位，對(duì)于國際托管制度而言，無論是程序上還是實(shí)體上，可以認(rèn)為美國均沒有真正遵照相關(guān)規(guī)定及最初宗旨，正式簽訂過應(yīng)有的托管協(xié)議，積極履行國際法義務(wù)，將琉球納入國際托管制度以成為聯(lián)合國托管領(lǐng)土。非但如此，美國還轉(zhuǎn)而與日本一道，在所謂“剩余主權(quán)”的法理框架下進(jìn)行政治交易與戰(zhàn)略博弈，最終私相授受琉球所謂行政管理權(quán)，即對(duì)琉施政權(quán)。臺(tái)灣學(xué)者陳荔彤這樣寫道：“美國對(duì)琉球問題的處理顯與聯(lián)合國憲章的托管制度未盡相符，以政治手段操弄一切?！?陳荔彤：《琉球群島主權(quán)歸屬——?dú)v史角度與國際法》，《東吳大學(xué)法學(xué)研究》 2005年第22號(hào)。

以現(xiàn)代國際法角度視之，美日兩國關(guān)于戰(zhàn)后琉球地位的種種行為及其簽署的相關(guān)文件，不僅是對(duì)國際托管制度程序及宗旨的不履行，還是對(duì)現(xiàn)代國際法原則和法理的違背，可以說與戰(zhàn)后民族解放與獨(dú)立的時(shí)代浪潮倒行逆施。正如國內(nèi)學(xué)者羅歡欣寫道：“(琉球)最終地位應(yīng)該在聯(lián)合國框架下集體處理或通過行使民族自決權(quán)來實(shí)現(xiàn)……日本目前對(duì)琉球的‘施政’缺乏合法依據(jù)?！?羅歡欣：《國際法上的琉球地位與釣魚島主權(quán)》，第197頁。

最后，還需要指出對(duì)琉施政權(quán)不等同于琉球主權(quán)。雖然戰(zhàn)后琉球的托管地位沒有能夠真正實(shí)現(xiàn)，所謂施政權(quán)從美國轉(zhuǎn)移到了日本手上，目前仍在日本實(shí)際有效控制下；但基于現(xiàn)代國際法和托管制度的視角，可知即使其托管地位真正得以實(shí)現(xiàn)，也不必然意味著其主權(quán)歸屬對(duì)象隨之明確。無論如何，國際托管是戰(zhàn)后現(xiàn)代國際法的重要部分之一，在反殖民主義和民族獨(dú)立運(yùn)動(dòng)上有鮮明的時(shí)代意義；在戰(zhàn)后琉球地位上，該制度本身應(yīng)得到國際社會(huì)的重新探討，美日兩國與該制度有關(guān)的行為及法律瑕疵應(yīng)得到國際社會(huì)進(jìn)一步審視，而當(dāng)下琉球人民的政治訴求也應(yīng)得到國際社會(huì)的同情關(guān)注。