鄭 琳

（清華大學(xué)法學(xué)院 北京 100084）

警察協(xié)助執(zhí)行保障行政機(jī)關(guān)的行政目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)已是一種司空見(jiàn)慣的現(xiàn)象，尤其在拆遷、拆違等需要強(qiáng)制執(zhí)行力的事件中，更是屢見(jiàn)不鮮。然而，警察的協(xié)助執(zhí)行雖然從本質(zhì)上是輔助主要行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)行政目的，但由于警察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中的協(xié)助執(zhí)行行為往往具有強(qiáng)制力，涉及到對(duì)人身自由的限制及對(duì)公民財(cái)物的侵犯，因此由個(gè)別案件報(bào)道的警察協(xié)助執(zhí)行所引發(fā)的暴力流血事件常常將本屬于次要輔助地位的警察機(jī)關(guān)推上輿論的風(fēng)口浪尖，使得協(xié)助執(zhí)行行為比基礎(chǔ)執(zhí)行行為的影響更為惡劣。目前國(guó)內(nèi)學(xué)者主要是聚焦于警察職務(wù)協(xié)助的研究，分析警察職務(wù)協(xié)助產(chǎn)生問(wèn)題的原因[1]，從警察協(xié)助的特點(diǎn)、警察法修改的角度談警察職務(wù)協(xié)助的制度構(gòu)建[2]23-27，更多的強(qiáng)調(diào)對(duì)警察協(xié)助的限制[3]，并未將警察協(xié)助執(zhí)行從警察職務(wù)協(xié)助中單獨(dú)剝離出來(lái)討論。其實(shí)，警察協(xié)助執(zhí)行是警察協(xié)助其他機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制的行為[4]，是警察職務(wù)協(xié)助的一種特別表現(xiàn)形式[5]。警察協(xié)助產(chǎn)生問(wèn)題最多的是執(zhí)行協(xié)助，一般的警務(wù)協(xié)助如技術(shù)協(xié)助、服務(wù)協(xié)助并不會(huì)引起太大爭(zhēng)議。此外，警察協(xié)助執(zhí)行制度的完善，不僅規(guī)范警察權(quán)，與請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)及法院的司法裁判也密切相關(guān)。更值得關(guān)注的是，如今學(xué)者們更多的是強(qiáng)調(diào)對(duì)以暴力為中心擴(kuò)張的警察權(quán)的管控和約束，而以警察權(quán)為擔(dān)保發(fā)揮警察權(quán)作用的警察協(xié)助執(zhí)行義務(wù)在未深入剖析前，難免會(huì)令人不解。

此外，我國(guó)當(dāng)前警察協(xié)助執(zhí)行的現(xiàn)狀真如媒體所報(bào)道的總是夾雜著腥風(fēng)血雨嗎？警察協(xié)助執(zhí)行理應(yīng)如公安部規(guī)定字面意思所理解的那樣被打入冷宮嗎？在本文中，筆者將通過(guò)考察警察協(xié)助執(zhí)行的法規(guī)范表達(dá)與實(shí)踐運(yùn)行現(xiàn)狀，強(qiáng)調(diào)本質(zhì)屬于行政協(xié)助、以警察權(quán)為擔(dān)保的警察協(xié)助執(zhí)行的義務(wù)色彩，展現(xiàn)警察權(quán)的積極功能，并對(duì)當(dāng)前警察協(xié)助執(zhí)行義務(wù)進(jìn)行完善。需要說(shuō)明的是，由于我國(guó)當(dāng)前警察協(xié)助執(zhí)行問(wèn)題主要聚焦于行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行領(lǐng)域，所以，本文對(duì)警察機(jī)關(guān)協(xié)助法院強(qiáng)制執(zhí)行的領(lǐng)域不涉及討論。

1 警察協(xié)助執(zhí)行的規(guī)范表達(dá)與實(shí)踐運(yùn)作

1.1 警察協(xié)助執(zhí)行的法規(guī)范梳理

我國(guó)對(duì)于警察協(xié)助執(zhí)行的規(guī)定散見(jiàn)于不同法規(guī)范之間，筆者在北大法寶上以“公安”和“協(xié)助”為關(guān)鍵詞，全文同句檢索到規(guī)章以上法規(guī)152項(xiàng)，“公安”和“聯(lián)合執(zhí)法”為關(guān)鍵詞全文檢索到規(guī)章以上法規(guī)7項(xiàng)，剔除重復(fù)項(xiàng)和無(wú)關(guān)項(xiàng)，列舉9項(xiàng)與警察協(xié)助執(zhí)行密切相關(guān)的法規(guī)①，如表所示。

表 警察協(xié)助執(zhí)行法規(guī)范依據(jù)

1.1.1 警察協(xié)助執(zhí)行一般以當(dāng)事人拒絕執(zhí)行為前提

當(dāng)事人拒絕執(zhí)行是法規(guī)范中明確規(guī)定的啟動(dòng)警察協(xié)助執(zhí)行的要件，但拒絕執(zhí)行又具體分為3種情形：第一種是消極的不配合，體現(xiàn)為不服從、脫離執(zhí)行，如對(duì)控制、撲滅措施的不服從，患者對(duì)采取醫(yī)療措施、強(qiáng)制隔離措施的脫離；第二種是積極阻礙執(zhí)行，當(dāng)事人采用非暴力方式阻礙行政機(jī)關(guān)執(zhí)行，如對(duì)稅收管理、土地監(jiān)察人員的阻礙；第三種是暴力抗拒執(zhí)行，當(dāng)事人使用暴力方式拒不執(zhí)行，如暴力抗拒海關(guān)執(zhí)行職務(wù)。上述法規(guī)范包含了未對(duì)警察協(xié)助執(zhí)行啟動(dòng)要件的規(guī)定但警察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)協(xié)助執(zhí)行的情形，如對(duì)火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)秩序的維護(hù)、火災(zāi)肇事嫌疑人的控制，收繳非法獲取、持有的國(guó)家秘密載體。

1.1.2 警察協(xié)助執(zhí)行內(nèi)容多樣化

由于警察協(xié)助執(zhí)行的內(nèi)容散見(jiàn)于不同的法規(guī)范中，不同的法規(guī)范根據(jù)自己的需求，規(guī)定了警察協(xié)助執(zhí)行的不同內(nèi)容，其內(nèi)容具有多樣化的特征。無(wú)論是衛(wèi)生、稅收、海關(guān)、土地、國(guó)安等其他行政領(lǐng)域部門，還是消防等公安內(nèi)部行政領(lǐng)域，警察協(xié)助執(zhí)行可謂無(wú)處不在。警察協(xié)助執(zhí)行的內(nèi)容在某種程度上已經(jīng)突破了《人民警察法》中警察的職責(zé)權(quán)限，警察權(quán)呈現(xiàn)一種擴(kuò)張的趨勢(shì)。

1.1.3 對(duì)警察協(xié)助執(zhí)行的強(qiáng)制性規(guī)定不一

對(duì)于行政主體的協(xié)助執(zhí)行請(qǐng)求，警察機(jī)關(guān)是否必須要予以協(xié)助？各法規(guī)范文本規(guī)定不一。有的規(guī)定警察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)協(xié)助執(zhí)行，如《海關(guān)法》《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》；有的規(guī)定警察機(jī)關(guān)可以協(xié)助執(zhí)行，如《傳染病防治法》《精神衛(wèi)生法》；有的則對(duì)警察機(jī)關(guān)協(xié)助執(zhí)行的強(qiáng)制性沒(méi)有規(guī)定，如《稅收征收管理法》《土地監(jiān)察暫行規(guī)定》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《重大動(dòng)物疫情應(yīng)急條例》。

1.2 司法判決中的警察協(xié)助執(zhí)行

法院如何對(duì)待警察協(xié)助執(zhí)行引發(fā)的爭(zhēng)議？筆者分別以“警察協(xié)助”“聯(lián)合執(zhí)法”“公安”和“非警務(wù)活動(dòng)”為關(guān)鍵詞在北大法寶上檢索案例，檢索到“警察協(xié)助”行政案件1起，“聯(lián)合執(zhí)法”和“公安”的行政案件465起，賠償案件38起，“非警務(wù)活動(dòng)”行政案件106起，剔除重復(fù)案件及大量最終訴訟與警察機(jī)關(guān)無(wú)關(guān)的案件，筆者共搜集了36起案件進(jìn)行實(shí)證分析②，司法判決中的警察協(xié)助執(zhí)行具有如下特點(diǎn)。

1.2.1 兩個(gè)時(shí)間點(diǎn)

警察協(xié)助執(zhí)行的時(shí)間點(diǎn)分為兩種情形：一種是警察機(jī)關(guān)一開(kāi)始就直接參與行政主體強(qiáng)制執(zhí)行。在筆者搜集的36起案件中，有24起案件是警察直接參與強(qiáng)制執(zhí)行，行政主體基于對(duì)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)行秩序的維護(hù)及對(duì)暴力抗拒執(zhí)行的預(yù)防和制止，常請(qǐng)警察機(jī)關(guān)在一開(kāi)始就參與執(zhí)行，在警察機(jī)關(guān)參與其它行政主體的聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)中，此種情形最為普遍。另一種是警察機(jī)關(guān)接警后協(xié)助行政主體強(qiáng)制執(zhí)行。36起案件中的其余12起案件屬于此類，該種情形常發(fā)生于行政主體強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)，當(dāng)事人拒絕、阻礙執(zhí)行的情形，行政主體在自身無(wú)法妥善解決的情況下，就會(huì)尋求警察機(jī)關(guān)執(zhí)行協(xié)助。

1.2.2 4種執(zhí)行方式

警察協(xié)助執(zhí)行過(guò)程中，最常用的是行政拘留方式，20起案件的行政拘留期限從4日至13日不等，5日、7日、10日是最普遍的行政拘留期限。最基礎(chǔ)的協(xié)助執(zhí)行方式是維護(hù)現(xiàn)場(chǎng)秩序，警察機(jī)關(guān)在9起案件中只負(fù)責(zé)在現(xiàn)場(chǎng)維持秩序，采取此種協(xié)助執(zhí)行的方式可以最大程度避免陷入?yún)f(xié)助執(zhí)行違法的漩渦。另一較為常見(jiàn)的協(xié)助執(zhí)行方式是限制人身自由。在警察協(xié)助執(zhí)行過(guò)程中，一般體現(xiàn)為將當(dāng)事人帶離現(xiàn)場(chǎng)、帶離至警車、帶離至警戒線外及對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行口頭傳喚做調(diào)查筆錄等。最后一種協(xié)助執(zhí)行方式是罰款，但適用的較少，只有3起，兩起與行政拘留并處①王新選等訴臨夏市公安局處罰決定書案；翟根紅與濟(jì)源市公安局濟(jì)水分局治安行政處罰上訴案。，一起單獨(dú)處罰②張麗萍與尋甸回族彝族自治縣公安局處罰上訴案。。

1.2.3 3種責(zé)任承擔(dān)模式

在36起案件中，警察機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任的寥寥無(wú)幾，但在為數(shù)不多的承擔(dān)責(zé)任的案件中，警察機(jī)關(guān)協(xié)助執(zhí)行產(chǎn)生的責(zé)任承擔(dān)模式卻有3種。第一種是警察機(jī)關(guān)與其它行政機(jī)關(guān)共同承擔(dān)，即基礎(chǔ)行為違法，警察協(xié)助執(zhí)行行為也違法。第二種是由基礎(chǔ)行為違法的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)，協(xié)助執(zhí)行的警察機(jī)關(guān)不承擔(dān)責(zé)任。第三種是只由警察機(jī)關(guān)承擔(dān)，即基礎(chǔ)行為不違法，警察在協(xié)助執(zhí)行過(guò)程中違法。其中，第一種情形和第二種情形在實(shí)踐中分歧最大，基礎(chǔ)行政行為違法，協(xié)助執(zhí)行的警察機(jī)關(guān)行為是否必然違法，司法判決存在爭(zhēng)議。支持第一種責(zé)任承擔(dān)模式的有鄧俊群案、任同岳案③鄧俊群與寧鄉(xiāng)縣公安局行政處罰上訴案；任同岳等與輝縣市公安局等行政賠償上訴案。，支持第二種責(zé)任承擔(dān)模式的有唐石華案、王永生案、賴屋壩沙場(chǎng)案④唐石華與株洲市荷塘區(qū)人民政府、株洲市公安局荷塘分局等行政強(qiáng)制二審行政判決書；王永生與建德市下涯鎮(zhèn)人民政府、建德市公安局等行政判決書案；龍南縣桃江河渡江賴屋壩砂場(chǎng)等訴龍南縣公安局等強(qiáng)制執(zhí)行案。。

2 警察協(xié)助執(zhí)行應(yīng)當(dāng)是一種義務(wù)

2.1 本質(zhì)上是一種行政協(xié)助

警察協(xié)助執(zhí)行，作為警察職務(wù)協(xié)助的一種特別表現(xiàn)形式，在本質(zhì)上仍然屬于行政協(xié)助的范疇。行政協(xié)助制度是指行政主體在履行職責(zé)過(guò)程中，遇到自身無(wú)法克服的障礙，向與其無(wú)隸屬關(guān)系的其他行政主體提出協(xié)助請(qǐng)求，被請(qǐng)求機(jī)關(guān)依法提供職務(wù)上的幫助以支持請(qǐng)求機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)其行政職能的制度[6]。對(duì)于行政協(xié)助而言，被請(qǐng)求行政主體一般不能拒絕，拒絕協(xié)助必須要有嚴(yán)格的程序規(guī)制?；谛姓繕?biāo)的實(shí)現(xiàn)及拒絕協(xié)助的程序嚴(yán)控，行政協(xié)助的義務(wù)色彩很濃，作為其下位概念的警察協(xié)助執(zhí)行也不例外。

2.2 來(lái)自警察權(quán)的擔(dān)保

警察協(xié)助執(zhí)行的目的在于確保行政強(qiáng)制執(zhí)行的順利、有序開(kāi)展，警察機(jī)關(guān)對(duì)現(xiàn)場(chǎng)秩序的維護(hù)及對(duì)當(dāng)事人違法抗拒執(zhí)行的制止，實(shí)質(zhì)是警察權(quán)的擔(dān)保?，F(xiàn)如今，警察的任務(wù)和功能已不再局限于犯罪領(lǐng)域，警察行使權(quán)力的方式遍布生活的各個(gè)領(lǐng)域，包括保護(hù)、鎮(zhèn)壓、預(yù)防、協(xié)助、代表權(quán)威等功能，與包括刑法、行政法、民法等在內(nèi)的法律密切相關(guān)[7]。警察承擔(dān)的公共服務(wù)、協(xié)助職能也日益多樣化，最大安全的保障、最少的限制與不便的警察服務(wù)理念也自歐美影響我國(guó)[8]。警察權(quán)的擴(kuò)張意味著警察所承擔(dān)的義務(wù)色彩越來(lái)越濃，毫無(wú)疑問(wèn)，對(duì)于行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的警察權(quán)擔(dān)保也應(yīng)歸于其中。

2.3 公安部規(guī)定的正確理解與適用

公安部發(fā)布的《公安機(jī)關(guān)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作意見(jiàn)》中規(guī)定“嚴(yán)禁公安民警參與‘征地拆遷’等非警務(wù)活動(dòng)”，該表述很容易從字面上讓公眾產(chǎn)生誤解，認(rèn)為警察機(jī)關(guān)對(duì)于征地拆遷之類的強(qiáng)制執(zhí)行活動(dòng)應(yīng)當(dāng)一概不出警，出警即是違法。甚至導(dǎo)致某些警察機(jī)關(guān)錯(cuò)誤理解原意，在應(yīng)當(dāng)出警協(xié)助履行法定職責(zé)時(shí)消極不出警。

筆者認(rèn)為產(chǎn)生誤解的原因有二。一是大眾讀者的斷章取義，公安部規(guī)定“嚴(yán)禁參與征地拆遷等非警務(wù)活動(dòng)，對(duì)隨意動(dòng)用警力參與強(qiáng)制拆遷造成嚴(yán)重后果的，嚴(yán)肅追究相關(guān)人員的責(zé)任”。 公安部的規(guī)定是對(duì)國(guó)務(wù)院嚴(yán)格征地拆遷管理工作有關(guān)要求的認(rèn)真貫徹①國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格征地拆遷管理工作切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益的緊急通知》表明“對(duì)隨意動(dòng)用公安民警參與強(qiáng)制征地拆遷造成嚴(yán)重后果的，要嚴(yán)肅追究有關(guān)黨政領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任”。。公安部禁止的是作為“非警務(wù)活動(dòng)”的隨意用警行為，即濫用職權(quán)行為。二是公安部的規(guī)定還不太清晰，需要進(jìn)一步明確。對(duì)征地拆遷中發(fā)生的抗拒違法、危害社會(huì)秩序、危害公民生命財(cái)產(chǎn)安全的情形應(yīng)當(dāng)作出警察機(jī)關(guān)可以協(xié)助執(zhí)行的排除，這是警察機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)所在?！吨腥A人民共和國(guó)人民警察法》第2條規(guī)定了人民警察的任務(wù)是維護(hù)國(guó)家安全，維護(hù)社會(huì)治安秩序，保護(hù)公民的人身安全、人身自由和合法財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，預(yù)防、制止和懲治違法犯罪活動(dòng)?！吨腥A人民共和國(guó)治安管理處罰法》第2條也明文規(guī)定了對(duì)于擾亂公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利，妨害社會(huì)管理，具有社會(huì)危害性尚不夠刑事處罰的，應(yīng)由公安機(jī)關(guān)依照本法給予治安管理處罰。

具體到實(shí)踐中，警察協(xié)助執(zhí)行的義務(wù)應(yīng)當(dāng)局限于對(duì)社會(huì)治安秩序的維護(hù)及對(duì)公眾生命財(cái)產(chǎn)安全的保護(hù)，而非協(xié)助行政機(jī)關(guān)直接拆除違章建筑。除了在規(guī)定中進(jìn)一步明確除外情形外，公安部或各地方公安機(jī)關(guān)可以就協(xié)助執(zhí)行中常見(jiàn)的問(wèn)題出臺(tái)相應(yīng)的指南、手冊(cè)，進(jìn)一步規(guī)范協(xié)助執(zhí)行行為?？傊?，警察機(jī)關(guān)不能因?yàn)楹ε聸_突糾紛就因噎廢食，也不能因?yàn)閾?dān)憂成為地方政府暴力強(qiáng)拆的工具就消極不作為，應(yīng)依據(jù)法定程序行使警察協(xié)助執(zhí)行義務(wù)。

3 對(duì)當(dāng)前警察協(xié)助執(zhí)行義務(wù)的完善

3.1 警察執(zhí)行協(xié)助義務(wù)的前提應(yīng)是當(dāng)事人暴力抗拒執(zhí)行

現(xiàn)行法規(guī)范以當(dāng)事人拒絕執(zhí)行為請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)協(xié)助執(zhí)行的啟動(dòng)要件，筆者認(rèn)為設(shè)置門檻過(guò)低，弊端有三。其一是導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)動(dòng)輒請(qǐng)求警察機(jī)關(guān)協(xié)助執(zhí)行，在實(shí)踐中極易造成對(duì)當(dāng)事人的暴力侵害，當(dāng)事人不采用暴力方式抗拒執(zhí)行時(shí)，可通過(guò)教育、勸誡等方式來(lái)達(dá)成執(zhí)行目的。其二是形成具有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)對(duì)警察機(jī)關(guān)的過(guò)度依賴，陷入非警察機(jī)關(guān)不能執(zhí)行的泥淖。其三是對(duì)警察機(jī)關(guān)的人財(cái)物也是一種消耗。因此，筆者認(rèn)為警察執(zhí)行協(xié)助義務(wù)的前提應(yīng)是當(dāng)事人暴力抗拒執(zhí)行，具體又可以分為以下兩種情形。

3.1.1 現(xiàn)場(chǎng)的暴力抗拒執(zhí)行

一般而言，當(dāng)出現(xiàn)當(dāng)事人暴力抗法并危害社會(huì)秩序的情形時(shí)，往往需要警察力量的協(xié)助執(zhí)行，當(dāng)事人只是單純不配合而非采用暴力方式時(shí)，則一般不形成警察協(xié)助執(zhí)行的義務(wù)前提。當(dāng)事人暴力抗法以阻礙行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的行為通常具有高度危險(xiǎn)性，甚至某些不法分子持有槍支、管制刀具等危險(xiǎn)性物品，一般行政機(jī)關(guān)缺乏與之相抗衡的裝備并且也缺乏足夠的專業(yè)訓(xùn)練，這超過(guò)了一般行政機(jī)關(guān)所能抵御的風(fēng)險(xiǎn)。為了確保行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的正常、有序開(kāi)展，更為了保護(hù)行政機(jī)關(guān)人員強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)的生命安全和社會(huì)秩序穩(wěn)定，警察協(xié)助執(zhí)行顯得尤為必要。

3.1.2 可能出現(xiàn)的暴力抗拒執(zhí)行

行政機(jī)關(guān)對(duì)于可能出現(xiàn)的危害情形的判斷必須建立在一定的事實(shí)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，而不是憑空臆斷，如果稅務(wù)機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行稅款需要警察協(xié)助執(zhí)行的話，稅務(wù)機(jī)關(guān)此前催繳稅款遭遇企業(yè)恐嚇、威脅等事實(shí)可以作為請(qǐng)求警察協(xié)助執(zhí)行的依據(jù)。筆者認(rèn)為，即使在最后執(zhí)行時(shí)并未發(fā)生實(shí)際危害情形，也不應(yīng)構(gòu)成對(duì)于警力的濫用，因?yàn)楫?dāng)時(shí)的警察協(xié)助執(zhí)行是一種防患于未然的手段，是一種必要的行為。對(duì)于可能危害情形的協(xié)助執(zhí)行，請(qǐng)求機(jī)關(guān)必須出具詳細(xì)的書面請(qǐng)求說(shuō)明，明確執(zhí)行可能遇到的危害及事實(shí)經(jīng)驗(yàn)依據(jù)，這也是為避免行政機(jī)關(guān)濫用警力。

3.2 警察協(xié)助執(zhí)行手段要符合比例原則

通過(guò)36起案件的實(shí)證分析，筆者發(fā)現(xiàn)警察機(jī)關(guān)最常用的就是行政拘留的執(zhí)行方式（多達(dá)20起），雖然在大多數(shù)裁判中，法官并未認(rèn)定行政拘留的處罰違法或處罰過(guò)重，但筆者認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)對(duì)于行政拘留的實(shí)施應(yīng)慎之又慎，因?yàn)樾姓辛舢吘股婕皩?duì)人身自由的剝奪。筆者認(rèn)為能用限制人身自由或罰款的方式解決問(wèn)題的就不宜采用行政拘留，換言之，警察協(xié)助執(zhí)行手段要符合比例原則。

在比較法視野下，《德國(guó)強(qiáng)制執(zhí)行法》第9條第2款規(guī)定，強(qiáng)制方法必須與其目的保持適當(dāng)比例。決定強(qiáng)制方法時(shí)，應(yīng)盡可能考慮使當(dāng)事人和公眾受最少侵害[9]。比例原則的適用應(yīng)包括以下3個(gè)層次：第一，需考慮義務(wù)人之個(gè)人法益與公益之均衡，執(zhí)行機(jī)關(guān)在作目的與手段之判斷時(shí)，應(yīng)以此為準(zhǔn)則；第二，執(zhí)行機(jī)關(guān)有多種執(zhí)行手段可選擇時(shí)，應(yīng)采用對(duì)義務(wù)人造成損害最輕微之手段；第三，假定僅有一種手段可供使用，但若其侵害程度過(guò)甚，則執(zhí)行人員不應(yīng)采用[10]。

在警察協(xié)助執(zhí)行案件中，警察設(shè)置警戒帶，在現(xiàn)場(chǎng)維護(hù)秩序是最低程度的協(xié)助執(zhí)行表現(xiàn)，不會(huì)涉及對(duì)當(dāng)事人的侵害，通過(guò)此舉能保障行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的順利開(kāi)展，即符合比例原則。然而，大多數(shù)情況下，當(dāng)事人會(huì)拒絕配合執(zhí)行，會(huì)有言語(yǔ)辱罵、推搡等行為，此時(shí)警察機(jī)關(guān)可協(xié)助進(jìn)行勸導(dǎo)，如果無(wú)法奏效，警察機(jī)關(guān)可選擇將當(dāng)事人帶離現(xiàn)場(chǎng)。只有當(dāng)事人采用暴力抗拒執(zhí)行并造成執(zhí)法人員受輕傷、執(zhí)行秩序嚴(yán)重混亂的情況下，行政拘留才可以成為適用的執(zhí)行方式，拘留期限也應(yīng)當(dāng)根據(jù)危害情形裁量。

3.3 警察協(xié)助執(zhí)行程序亟待立法明確

就目前而言，我國(guó)對(duì)于警察協(xié)助執(zhí)行程序的規(guī)定還是空白①一般的協(xié)助有程序規(guī)定，例如《中國(guó)銀監(jiān)會(huì)行政處罰辦法》第30條：需要銀監(jiān)會(huì)派出機(jī)構(gòu)協(xié)助調(diào)查的，調(diào)查機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)出具協(xié)助調(diào)查函。協(xié)助機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在收到協(xié)助調(diào)查函之日起30日內(nèi)完成調(diào)查。需要延期的，協(xié)助機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知調(diào)查機(jī)構(gòu)，但延期不得超過(guò)30日。延期后仍不能完成的，報(bào)請(qǐng)共同上級(jí)銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)決定。，在司法實(shí)踐中也鮮見(jiàn)蹤影②在24起公安機(jī)關(guān)直接參與執(zhí)行的案件中，只有在李煥璋與廣州市公安局南沙區(qū)分局城市規(guī)化行政強(qiáng)制行政糾紛上訴案中，行政機(jī)關(guān)給警察機(jī)關(guān)發(fā)出了《關(guān)于請(qǐng)求派員到執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)外圍維持秩序的函》。。筆者認(rèn)為，警察協(xié)助執(zhí)行可以參照適用一般警察職務(wù)協(xié)助的規(guī)定，對(duì)協(xié)助執(zhí)行的特殊性予以專門規(guī)定。具體而言，警察協(xié)助執(zhí)行可分為一般協(xié)助執(zhí)行與緊急協(xié)助執(zhí)行兩種情形。

3.3.1 一般協(xié)助執(zhí)行

一般協(xié)助執(zhí)行的適用情形是行政主體認(rèn)為將要實(shí)施的行政強(qiáng)制執(zhí)行會(huì)產(chǎn)生當(dāng)事人抗拒執(zhí)法的可能，為了對(duì)此種違法行為進(jìn)行預(yù)防和制止，行政主體會(huì)請(qǐng)求警察機(jī)關(guān)直接參與協(xié)助執(zhí)行。由于執(zhí)行危險(xiǎn)并非迫在眉睫，所以，此處的程序規(guī)定可比照一般的警察職務(wù)協(xié)助設(shè)置，行政機(jī)關(guān)以書面形式在合理期限內(nèi)向警察機(jī)關(guān)提出執(zhí)行協(xié)助請(qǐng)求，并載明協(xié)助請(qǐng)求的相關(guān)事項(xiàng)。警察機(jī)關(guān)在收到書面協(xié)助執(zhí)行請(qǐng)求后，應(yīng)在合理期限內(nèi)以書面通知請(qǐng)求機(jī)關(guān)。如警察機(jī)關(guān)拒絕協(xié)助或此后因其它原因撤銷、變更協(xié)助，則應(yīng)附具理由[2]23-27。這里需要明確的是，警察機(jī)關(guān)有對(duì)強(qiáng)制執(zhí)行依據(jù)初步判斷是否合法的義務(wù)。

3.3.2 緊急協(xié)助執(zhí)行

行政機(jī)關(guān)如果遇到突發(fā)情況，需要警察機(jī)關(guān)緊急協(xié)助執(zhí)行時(shí)，靈活采取電話通知的方式更為合適。此時(shí)應(yīng)由行政機(jī)關(guān)執(zhí)行負(fù)責(zé)人員在電話中向警察機(jī)關(guān)簡(jiǎn)要說(shuō)明執(zhí)行時(shí)遇到的突發(fā)狀況，請(qǐng)求警察機(jī)關(guān)予以協(xié)助執(zhí)行，對(duì)于現(xiàn)場(chǎng)情況可采取錄音、錄像的形式予以保存證據(jù)。警察機(jī)關(guān)在收到協(xié)助執(zhí)行請(qǐng)求后，應(yīng)出動(dòng)警力并在第一時(shí)間趕往現(xiàn)場(chǎng)，此時(shí)不宜拒絕協(xié)助。如果趕往執(zhí)行現(xiàn)場(chǎng)后并未發(fā)生緊急情況，警察機(jī)關(guān)也應(yīng)起到最低限度維護(hù)現(xiàn)場(chǎng)秩序的作用。在執(zhí)行結(jié)束后，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)和警察機(jī)關(guān)根據(jù)當(dāng)時(shí)的情況，補(bǔ)全相關(guān)手續(xù)，并作相關(guān)說(shuō)明。

3.4 建立警察協(xié)助執(zhí)行產(chǎn)生違法責(zé)任的統(tǒng)一認(rèn)定機(jī)制

正如前文所提到的，現(xiàn)行警察協(xié)助執(zhí)行產(chǎn)生的違法責(zé)任有3種認(rèn)定模式，筆者傾向于第二種認(rèn)定模式，因?yàn)榫靺f(xié)助執(zhí)行是被動(dòng)請(qǐng)求，警察機(jī)關(guān)居于輔助地位，但與請(qǐng)求主體原來(lái)的行政行為互相獨(dú)立，是一種獨(dú)立的行政行為[11]。為此，對(duì)于在警察機(jī)關(guān)協(xié)助下的強(qiáng)制執(zhí)行產(chǎn)生的爭(zhēng)議與責(zé)任認(rèn)定，需要區(qū)別對(duì)待請(qǐng)求主體與被請(qǐng)求警察機(jī)關(guān)行為的合法性問(wèn)題，建立警察協(xié)助執(zhí)行產(chǎn)生違法后果的責(zé)任認(rèn)定機(jī)制，為義務(wù)人的權(quán)利救濟(jì)提供明確的途徑。

3.4.1 基礎(chǔ)行為合法，協(xié)助執(zhí)行行為違法

請(qǐng)求主體基于合法的強(qiáng)制行為，在遇到暴力抗法或有危害執(zhí)行行為的危險(xiǎn)時(shí)請(qǐng)求警察機(jī)關(guān)予以協(xié)助執(zhí)行，如果警察協(xié)助執(zhí)行的行為違反比例原則，則屬于違法行為?；蚴蔷靺f(xié)助執(zhí)行超出請(qǐng)求協(xié)助機(jī)關(guān)請(qǐng)求之范圍，如請(qǐng)求主體只要求警察機(jī)關(guān)協(xié)助維護(hù)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)行秩序，而被請(qǐng)求的警察機(jī)關(guān)逾越權(quán)限并參與到行政強(qiáng)制執(zhí)行中，結(jié)果造成對(duì)義務(wù)人的傷害，警察機(jī)關(guān)的協(xié)助執(zhí)行行為屬于違法[12]。在張某某訴德令哈市公安局等行政賠償案中，作為公安干警的楊某某在協(xié)助執(zhí)行過(guò)程中超越職權(quán)，沒(méi)收陳某某捕撈漁具，使用暴力毆打受害人，致其死亡，屬違法行為和犯罪行為。德令哈市漁政管理站工作人員在法律、法規(guī)授權(quán)的范圍內(nèi)依法行使職權(quán)，并未實(shí)施侵犯他人人身權(quán)的違法行為，因此不承擔(dān)賠償責(zé)任①青海省高級(jí)人民法院二審行政判決書，青海省高級(jí)人民法院（2000）青行終字第10號(hào)。。對(duì)于基礎(chǔ)行為合法而協(xié)助執(zhí)行行為違法的情形，受侵害的義務(wù)人可以單獨(dú)對(duì)被請(qǐng)求的警察機(jī)關(guān)提起復(fù)議或訴訟。由于兩者行為是獨(dú)立的，警察協(xié)助執(zhí)行行為并不依附于原行政強(qiáng)制執(zhí)行行為，所以最后理應(yīng)由警察機(jī)關(guān)對(duì)受侵害的義務(wù)人提供行政賠償。

3.4.2 基礎(chǔ)行為違法，協(xié)助執(zhí)行行為不違法

正如前文所提到的，對(duì)于基礎(chǔ)行為違法的情形，有些司法判決也認(rèn)定協(xié)助執(zhí)行違法，這顯然是不可取的。筆者贊同區(qū)分對(duì)待的處理方式，基礎(chǔ)行為違法并不必然導(dǎo)致警察協(xié)助執(zhí)行行為違法。在大量的拆遷、拆違案件中，警察機(jī)關(guān)在現(xiàn)場(chǎng)維持秩序、疏散人群、預(yù)防和制止暴力抗拒執(zhí)行的行為，將涉事人員帶離現(xiàn)場(chǎng)或予以治安管理處罰等行為是警察機(jī)關(guān)在履行維持治安秩序及保護(hù)不特定公眾生命和財(cái)產(chǎn)安全的法定職責(zé)。

3.4.3 基礎(chǔ)行為與協(xié)助執(zhí)行行為都違法

在司法判決中，認(rèn)定基礎(chǔ)行為與協(xié)助執(zhí)行行為都違法的情形并非是基于對(duì)這兩個(gè)行為獨(dú)立判斷的結(jié)果，而是由于基礎(chǔ)行為違法從而認(rèn)定共同違法，顯然這樣的司法判斷是不正確的。筆者認(rèn)為，正確的判斷標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是分別認(rèn)定，行政機(jī)關(guān)和警察機(jī)關(guān)分別違法，才屬于真正的都違法。在基礎(chǔ)行政行為與協(xié)助執(zhí)行行為都違法的情況下，請(qǐng)求主體與被請(qǐng)求警察機(jī)關(guān)都將成為行政訴訟的被告。但在具體責(zé)任認(rèn)定的時(shí)候，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)結(jié)合具體案件中的請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)與被請(qǐng)求警察機(jī)關(guān)的過(guò)錯(cuò)程度及與造成義務(wù)人受到侵害的因果關(guān)系大小來(lái)判斷，并不應(yīng)由于警察機(jī)關(guān)處于輔助地位就由警察機(jī)關(guān)承擔(dān)次要責(zé)任，也不應(yīng)因?yàn)閷?duì)人身強(qiáng)制造成義務(wù)人傷害的行為主要是由警察機(jī)關(guān)實(shí)施的就由警察機(jī)關(guān)承擔(dān)主要責(zé)任。受到侵害的義務(wù)人最終可以請(qǐng)求主體與被請(qǐng)求警察機(jī)關(guān)為共同被告提起行政訴訟尋求司法救濟(jì)。

4 結(jié)語(yǔ)

警察協(xié)助執(zhí)行義務(wù)在法治化軌道上運(yùn)作，既是對(duì)請(qǐng)求機(jī)關(guān)行政強(qiáng)制執(zhí)行的保障，也避免對(duì)當(dāng)事人造成違法侵害。請(qǐng)求機(jī)關(guān)、警察機(jī)關(guān)及法院是聯(lián)動(dòng)一體的，除了在《人民警察法》修改時(shí)規(guī)定警察協(xié)助，制定行政程序法時(shí)規(guī)定行政協(xié)助，行政強(qiáng)制法修改時(shí)規(guī)定協(xié)助執(zhí)行②《行政強(qiáng)制法》（征求意見(jiàn)稿）第52條曾規(guī)定當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)配合行政機(jī)關(guān)行政強(qiáng)制執(zhí)行；當(dāng)事人采取暴力等手段組織強(qiáng)制執(zhí)行的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)協(xié)助執(zhí)行。正式出臺(tái)的《行政強(qiáng)制法》并未有此規(guī)定。也是必不可少的。

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