周秀枝,周 蓮

(武鋼黨校,湖北 武漢 430081)

一、反腐倡廉法規(guī)為全面從嚴(yán)治黨提供根本支撐

1.反腐倡廉法規(guī)是全面從嚴(yán)治黨的重要標(biāo)尺

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持依法治國(guó)與依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)成效顯著。一大批標(biāo)志性、關(guān)鍵性、引領(lǐng)性的黨內(nèi)法規(guī)出臺(tái)，黨內(nèi)法規(guī)制度體系的框架基本形成。在黨內(nèi)法規(guī)體系中，黨章是根本，是全黨必須遵循的根本行為規(guī)范；準(zhǔn)則是基礎(chǔ)，《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》是近年來全面從嚴(yán)治黨實(shí)踐形成的一系列規(guī)定和舉措的系統(tǒng)化。以黨章為根本遵循，制定或修訂了一系列反腐倡廉法規(guī)，如《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，這些新立新修的黨內(nèi)法規(guī)從不同的側(cè)面構(gòu)建了全面從嚴(yán)治黨的法規(guī)體系。

2.反腐倡廉法規(guī)是解決腐敗問題的有力武器

在反腐敗中發(fā)揮法規(guī)制度的懲治和預(yù)防功能，實(shí)現(xiàn)治標(biāo)和治本的有機(jī)統(tǒng)一，是反腐的根本之道。為了堵住腐敗的制度漏洞，鏟除不良作風(fēng)和腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的土壤，黨中央和相關(guān)部門著力完善反腐倡廉法規(guī)制度。以問題導(dǎo)向，根據(jù)從嚴(yán)治黨實(shí)踐需要，不斷制定出臺(tái)切實(shí)可行的制度規(guī)范，比如，在廉潔自律方面，出臺(tái)《中共中央政治局關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)密切聯(lián)系群眾八項(xiàng)規(guī)定》；在厲行節(jié)約方面，出臺(tái)《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》；在監(jiān)督巡視方面，《關(guān)于嚴(yán)禁超職數(shù)配備干部的通知》。反腐倡廉法規(guī)體系的健全完善，鞏固了全面從嚴(yán)治黨的成果，以建章立制實(shí)現(xiàn)激濁揚(yáng)清、正本清源。

3.反腐倡廉法規(guī)建設(shè)是法治反腐的重要任務(wù)

堅(jiān)持用法治思維和法治方式反對(duì)腐敗，使反腐敗走向規(guī)范化、制度化，是我們黨遏制腐敗和消滅腐敗的根本方向。黨的十八屆三中全會(huì)把深化黨的建設(shè)制度改革作為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容；黨的十八屆四中全會(huì)將“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”作為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的有機(jī)組成部分；黨的十八屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)全面提高黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨的能力和水平。進(jìn)入新時(shí)代，我們黨要迎接新的執(zhí)政環(huán)境、執(zhí)政使命和執(zhí)政任務(wù)對(duì)于黨提出的挑戰(zhàn)，必須把黨建設(shè)的更加堅(jiān)強(qiáng)有力，必須從加強(qiáng)黨的自身建設(shè)入手，加快形成“全覆蓋”的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。

二、當(dāng)前反腐倡廉法規(guī)建設(shè)的基本狀況及存在的問題

1.反腐倡廉法規(guī)的體系化還需要進(jìn)一步健全

從形式上看，反腐倡廉法規(guī)主要包括黨章、準(zhǔn)則、條例和規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則四個(gè)層級(jí)；從內(nèi)容體系上看，根據(jù)《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013-2017年)》中的列舉，反腐倡廉法規(guī)主要包括權(quán)力運(yùn)行與監(jiān)督、預(yù)防腐敗、查辦腐敗案件、紀(jì)律處分制度和黨員申訴、處理檢舉和控告、紀(jì)律監(jiān)察體制機(jī)制六個(gè)方面。隨著全面從嚴(yán)治黨的縱深推進(jìn)，現(xiàn)有的反腐倡廉法規(guī)體系化略顯不足，還需要加快完善反腐倡廉法規(guī)體系。一是橫向維度看，存在有的領(lǐng)域制度相對(duì)健全、有的領(lǐng)域制度還不充分的狀況，如在信息公開、利益沖突防治等方面存在制度空白點(diǎn)。二是從縱向維度看，缺少一部反腐倡廉總則性法規(guī)作為統(tǒng)領(lǐng)，除了主干法規(guī)外，配套的法規(guī)也不完善，有些領(lǐng)域“碎片化”現(xiàn)象還存在。

2.反腐倡廉法規(guī)的權(quán)威性還需要進(jìn)一步增強(qiáng)

根據(jù)2013年12月發(fā)布的《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013—2017年工作規(guī)劃》，反腐倡廉法規(guī)制度體系包括了綱要、條例、暫行規(guī)定、通知、意見及辦法等各個(gè)層面，與其他方面的制度立法相比較，反腐倡廉法規(guī)從“綱要”到各類“通知”“意見”等，這些都屬于政策性文件層面。從法理上看，暫行規(guī)定、通知、意見等只是法律規(guī)范體系中層級(jí)效力較低的規(guī)范性文件，缺乏應(yīng)有的權(quán)威。在實(shí)踐中，由于制定主體多元、分散，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度不夠，“單兵突進(jìn)”現(xiàn)象較多，造成法規(guī)的權(quán)威性不夠。

3.反腐倡廉法規(guī)銜接性還需要進(jìn)一步配套

目前，反腐倡廉法規(guī)體系還包含很多單項(xiàng)具體法規(guī)制度，每個(gè)單項(xiàng)法規(guī)各自在一定的范圍內(nèi)相對(duì)獨(dú)立地發(fā)揮作用。但同時(shí)存在明顯不足，單項(xiàng)法規(guī)制度之間關(guān)聯(lián)性欠缺，無法體現(xiàn)協(xié)調(diào)配合的整體效果，特別是有的法規(guī)應(yīng)時(shí)性強(qiáng)，出現(xiàn)一種新的腐敗現(xiàn)象就制定一部法規(guī)，頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳、急于應(yīng)付、零打碎敲，導(dǎo)致法規(guī)制度的規(guī)定較為微觀零散，效力不高。如裸官問題大量暴露后，出臺(tái)整治裸官的規(guī)定。此外，部分反腐倡廉法規(guī)制度與國(guó)家法律對(duì)接不夠。如，根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第三十三條，因過失犯罪被判處三年以下(含三年)有期徒刑或者被判處管制、拘役的，對(duì)照處分黨員批準(zhǔn)權(quán)限的規(guī)定，報(bào)請(qǐng)?jiān)偕弦患?jí)黨組織批準(zhǔn)后，可以不開除黨籍，但根據(jù)《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》第十七條，行政機(jī)關(guān)公務(wù)員依法被判處刑罰的，一律開除公職；這明顯體現(xiàn)不出黨規(guī)嚴(yán)于國(guó)法的要求。

4.反腐倡廉法規(guī)的操作性還需要進(jìn)一步規(guī)范

十八大以來，反腐倡廉法規(guī)出臺(tái)不少，但有些法規(guī)沒有發(fā)揮應(yīng)有的效力，一些問題仍然屢禁不止。一個(gè)重要原因，就是法規(guī)執(zhí)行力不夠，存在“制度懸空”、“制度空轉(zhuǎn)”的現(xiàn)象。執(zhí)行不力已成為黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的短板。一是有的反腐倡廉法規(guī)制度規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺乏量的規(guī)定性。二是操作標(biāo)準(zhǔn)寬嚴(yán)不一。如，同一違紀(jì)處分，因?qū)哟尾煌?、系統(tǒng)不同、級(jí)別不同、地區(qū)不同而存在執(zhí)紀(jì)不平衡或處理畸輕畸重等問題。三是執(zhí)行中帶有主觀色彩。在有的地方和部門，根據(jù)主觀需要對(duì)黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范進(jìn)行取舍，選擇執(zhí)行對(duì)自身有利的條款，出現(xiàn)執(zhí)行法規(guī)走樣變形的情況。

三、加強(qiáng)反腐倡廉法規(guī)建設(shè)路徑探析

1.統(tǒng)籌規(guī)劃、頂層設(shè)計(jì)反腐倡廉法規(guī)體系架構(gòu)

《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》首次闡明了黨內(nèi)法規(guī)制度體系“1+4”的基本構(gòu)成。反腐倡廉法規(guī)體系的構(gòu)建與完善，首先要明確其框架結(jié)構(gòu)。有了明確的框架結(jié)構(gòu)，各項(xiàng)法規(guī)才能各安其位、各司其職。其次，反腐倡廉法規(guī)體系建設(shè)，還需要進(jìn)一步優(yōu)化結(jié)構(gòu)、維持體系的內(nèi)在統(tǒng)一。黨章位于黨內(nèi)法規(guī)體系效力位階第一層次，具有最高的效力，其他任何黨內(nèi)法規(guī)都不能與其相抵觸。從當(dāng)前的情況看，應(yīng)該更注重第二和第三層次的法規(guī)建設(shè)，一般來說，第二層次的法規(guī)建設(shè)主要是對(duì)新黨章有關(guān)規(guī)定的細(xì)化、具體化，把新黨章中的有關(guān)規(guī)定突出出來；第三層次的法規(guī)建設(shè)主要是結(jié)合本地的實(shí)際，對(duì)第一、第二層次的法規(guī)進(jìn)行分解，制定出符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的實(shí)施細(xì)則，如《湖北省貫徹〈中共中央政治局貫徹落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定實(shí)施細(xì)則〉精神實(shí)施辦法》。值得引起重視的是，第三層次的法規(guī)建設(shè)，各省各地應(yīng)該大膽先試先行，成熟之后再推廣到全國(guó)。第三，要保持反腐倡廉法規(guī)體系與國(guó)家反腐敗法規(guī)建設(shè)協(xié)調(diào)一致。制定黨內(nèi)反腐倡廉法規(guī)制度時(shí)，既要以黨章為根本依據(jù)，又必須嚴(yán)格依據(jù)憲法，確保其所有規(guī)定不與憲法相抵觸，并與國(guó)家法律相一致。十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議表決通過了《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》。監(jiān)察法是反腐敗國(guó)家立法，是一部對(duì)國(guó)家監(jiān)察工作起統(tǒng)領(lǐng)性和基礎(chǔ)性作用的法律。推進(jìn)反腐倡廉法規(guī)制度建設(shè)，要把社會(huì)主義法治的基本原則、方針、要求貫徹和體現(xiàn)在反腐倡廉法規(guī)建設(shè)的全過程和各環(huán)節(jié)，保障黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的銜接配套。

2.突出重點(diǎn)，科學(xué)確定反腐倡廉法規(guī)建設(shè)內(nèi)容

要在反腐倡廉各個(gè)領(lǐng)域、制約監(jiān)督權(quán)力各個(gè)方面，體現(xiàn)全覆蓋、零容忍的要求。一是重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)“一把手”的監(jiān)督制度設(shè)計(jì)。突出領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”，加強(qiáng)監(jiān)督管理，督促認(rèn)真執(zhí)行民主集中制，嚴(yán)格落實(shí)“三重一大”決策制度，健全履職行為公開制度，縮小權(quán)力運(yùn)行的自由裁量空間，強(qiáng)化權(quán)力制約的監(jiān)督機(jī)制。如，推行新提任領(lǐng)導(dǎo)干部有關(guān)事項(xiàng)公開制度的試點(diǎn)，制定領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告抽查核實(shí)辦法，加強(qiáng)報(bào)告核查結(jié)果的運(yùn)用和違規(guī)懲戒力度。二是要著眼于有效解決腐敗現(xiàn)象在一些領(lǐng)域、環(huán)節(jié)、人群和時(shí)期易發(fā)多發(fā)問題，圍繞權(quán)力最為集中、利益關(guān)系最為直接、最容易發(fā)生腐敗的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，有針對(duì)性制定出更有剛性、更加嚴(yán)密的防治腐敗的制度機(jī)制，切實(shí)解決好“紙籠關(guān)虎”、“牛欄關(guān)貓”等問題。三是加快填補(bǔ)制度空白。要時(shí)刻掌握腐敗現(xiàn)象的苗頭性、趨向性問題，時(shí)刻掌握社會(huì)生活各個(gè)方面出現(xiàn)的新情況新問題，對(duì)腐敗問題的發(fā)生和發(fā)展，要有準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)和判斷，增強(qiáng)制度建設(shè)的防范效能。

3.強(qiáng)化執(zhí)行，加強(qiáng)程序性法規(guī)制度建設(shè)

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：法規(guī)制度的生命力在于執(zhí)行。加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，要堅(jiān)持制定和實(shí)施并重。反腐倡廉法規(guī)體系中不僅包含制約權(quán)力的實(shí)體性內(nèi)容，更要包括有操作性的程序性設(shè)計(jì)。當(dāng)前，以程序性法規(guī)制度建設(shè)提升黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力刻不容緩。一要加強(qiáng)配套制度建設(shè)。在主體制度出臺(tái)后，要緊密結(jié)合實(shí)際，制定便于操作的程序方面的配套制度和具體措施，保障主體制度的落實(shí)。二要明確制度操作主體。執(zhí)行程序的操作主體不是隨意的，什么機(jī)構(gòu)、什么人來執(zhí)行程序，必須明確規(guī)定。三要規(guī)范操作步驟，制度出臺(tái)后怎樣開始、經(jīng)過哪些中間階段、怎樣結(jié)束，在操作上要精心設(shè)計(jì)，使每個(gè)環(huán)節(jié)有據(jù)可依。四要壓縮自由裁量空間。加強(qiáng)對(duì)職責(zé)權(quán)限的界定和自由裁量權(quán)的約束，保證法規(guī)制度不因執(zhí)法者的看法和注意力的改變而改變。

4.堅(jiān)持配套融合，做好黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接協(xié)調(diào)

黨內(nèi)反腐倡廉法規(guī)與國(guó)家反腐法律在反腐敗規(guī)范體系中的功能定位各不相同，相對(duì)獨(dú)立,并行不悖。一要科學(xué)認(rèn)識(shí)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間的關(guān)系。黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國(guó)家法律，國(guó)家法律高于黨內(nèi)法規(guī)?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨章程》對(duì)黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的要求也比《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》對(duì)一般公務(wù)員的要求要嚴(yán)格得多。黨內(nèi)法規(guī)要聚集法律底線之上的行為約束，不能越俎代庖規(guī)定應(yīng)由法律規(guī)定的事項(xiàng)。二要處理好黨規(guī)和國(guó)法的銜接配合。把黨內(nèi)立法與國(guó)家立法結(jié)合起來，法律已經(jīng)規(guī)定的，黨規(guī)不要重復(fù)；法律既沒有規(guī)定也不適合規(guī)定的，黨規(guī)逐步實(shí)現(xiàn)全覆蓋。三要明確各自的功能作用。黨內(nèi)法規(guī)必須與憲法法律相一致，不能相沖突。要發(fā)揮黨內(nèi)反腐倡廉法規(guī)的及時(shí)性、靈活性特點(diǎn)，對(duì)于國(guó)家法律法規(guī)規(guī)定尚不完善的方面，通過先行制定相關(guān)法規(guī)進(jìn)行補(bǔ)充。要加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)在的協(xié)調(diào)統(tǒng)一性。根據(jù)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗的新形勢(shì)和新情況，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況和實(shí)施效果開展評(píng)估，推進(jìn)黨內(nèi)反腐倡廉法規(guī)制度體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一和與時(shí)俱進(jìn)。

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