李煜興

一、引言

當(dāng)前，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的顯著特征與重要趨勢(shì)。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化超越了固有行政區(qū)劃界限，形成各種城市群、都市圈、城市帶、經(jīng)濟(jì)區(qū)域。傳統(tǒng)行政建立在特定行政區(qū)劃基礎(chǔ)之上。行政區(qū)劃是為便于行政管理、法律治理和政治統(tǒng)治而進(jìn)行的地域空間上的劃分。經(jīng)濟(jì)區(qū)域則是在市場(chǎng)規(guī)律基礎(chǔ)上形成的超越固有行政區(qū)劃界限的宏觀地域空間。呈現(xiàn)條塊分割和地域閉合性特征的行政區(qū)劃與具有整體性、開放性、協(xié)作互補(bǔ)性特征的經(jīng)濟(jì)區(qū)域之間存在必然矛盾。

為化解行政區(qū)劃與經(jīng)濟(jì)區(qū)域之間的固有矛盾，行政學(xué)、管理學(xué)等學(xué)科先后提出“區(qū)域行政”“復(fù)合行政”“區(qū)域公共管理”等治理模式[1]（P53-65）；在法學(xué)界也有學(xué)者提出“區(qū)域法制協(xié)調(diào)”“區(qū)域法律治理”“區(qū)域合作法治”等理論主張[2]（P107-130）。在區(qū)域?qū)嵺`層面，以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)、以科層制為特征、以屬地管轄為原則的“行政區(qū)行政”模式面臨區(qū)域治理困境，行政區(qū)劃的法定疆界日益受到跨區(qū)域公共事務(wù)的沖擊。行政區(qū)劃與經(jīng)濟(jì)區(qū)域的矛盾倒逼行政管理體制、機(jī)制和方式不斷進(jìn)行調(diào)適與變革。

伴隨區(qū)域一體化進(jìn)程，新型的區(qū)域行政治理機(jī)制正不斷生成。在我國(guó)區(qū)域行政實(shí)踐中已“形成了區(qū)域行政協(xié)議、區(qū)域合作組織、區(qū)域協(xié)作立法、區(qū)域行政規(guī)劃和區(qū)域行政指導(dǎo)等五種法律治理方式”[2]（P107）。眾所周知，行政法是以公共行政為調(diào)整對(duì)象的部門法。行政與法律間的基本矛盾––公共行政應(yīng)當(dāng)受到何種程度的法律規(guī)制––成為現(xiàn)代行政法產(chǎn)生、發(fā)展與變遷的動(dòng)力。伴隨區(qū)域一體化進(jìn)程，傳統(tǒng)“行政區(qū)行政”正向“區(qū)域行政”拓展，而傳統(tǒng)行政法在面對(duì)區(qū)域行政現(xiàn)象之時(shí)顯得解釋力不夠。正如有學(xué)者尖銳指出，“植基于對(duì)19世紀(jì)末葉之行政理解的傳統(tǒng)行政法–般制度是否已遠(yuǎn)離當(dāng)下行政現(xiàn)實(shí)，不足以有效地指稱一般的行政狀態(tài)，因此必須作徹底的檢討”[3]（P20）?；诖?，面對(duì)區(qū)域行政的興起，一方面，有必要檢討傳統(tǒng)行政法理論和行政法律制度能否應(yīng)對(duì)區(qū)域治理的現(xiàn)實(shí)需求，能否描述和解釋新興的區(qū)域行政現(xiàn)象，從而反思傳統(tǒng)行政法治模式和行政法律機(jī)制所存在的問(wèn)題與面臨的挑戰(zhàn)；另一方面，“豐富多彩的區(qū)域一體化實(shí)踐也成為推動(dòng)行政法學(xué)理論更新與行政法制發(fā)展變遷的動(dòng)力之源”[4]（P92），行政法學(xué)理論和行政法制在回應(yīng)區(qū)域行政實(shí)踐的過(guò)程中，必然會(huì)推動(dòng)行政法自身的發(fā)展變遷。

二、行政法的功能與任務(wù)轉(zhuǎn)向：回應(yīng)區(qū)域治理現(xiàn)實(shí)要求

與傳統(tǒng)行政模式相比，區(qū)域行政突破了行政區(qū)劃的剛性約束，從宏觀地域視角重新審視行政管理體制和行政管理活動(dòng)。伴隨區(qū)域行政的興起，首先需要反思的是行政法究竟應(yīng)當(dāng)扮演怎樣的角色，發(fā)揮怎樣的功能，這涉及行政法基本功能與任務(wù)的轉(zhuǎn)向問(wèn)題。

（一）提升行政法的區(qū)域回應(yīng)性

傳統(tǒng)行政法在功能定位上堅(jiān)持“無(wú)法律即無(wú)行政”，行政法的第一個(gè)定義就是，它是關(guān)于控制政府權(quán)力的法，強(qiáng)調(diào)法律對(duì)行政的控制功能。區(qū)域行政應(yīng)受行政合法性原則，尤其是法律優(yōu)位與法律保留原則的約束。然而，反觀我國(guó)區(qū)域一體化進(jìn)程，區(qū)域法律制度的供給嚴(yán)重滯后于區(qū)域治理實(shí)踐。一言以蔽之，若從嚴(yán)格規(guī)范主義的控權(quán)觀進(jìn)行評(píng)判，我國(guó)區(qū)域行政面臨嚴(yán)重的合法性危機(jī)。

行政同時(shí)也是一種積極的、面向未來(lái)的塑造社會(huì)的活動(dòng)[5]（P7）。隨著傳統(tǒng)的秩序行政、警察行政逐漸向服務(wù)行政、福利行政、給付行政、引導(dǎo)行政等新形態(tài)拓展，傳統(tǒng)行政法“無(wú)法律即無(wú)行政”的嚴(yán)格控權(quán)理念隨著時(shí)代的變遷而得以修正?！案＠麌?guó)家、保護(hù)國(guó)家、助長(zhǎng)行政、給付行政等新穎之國(guó)家目的觀及行政作用論被接受，行政機(jī)能遂呈幾何數(shù)之曾繁多涉，行政之自我肯定與其主動(dòng)、積極及彈性化之要求，日形迫切，舊日依法行政之內(nèi)涵不得不與時(shí)俱轉(zhuǎn)，而作相當(dāng)?shù)男拚??！盵6]（P5）由于“公法中的功能主義風(fēng)格更容易契合于當(dāng)代的法律經(jīng)驗(yàn)”，嚴(yán)格規(guī)范主義的公法控權(quán)模式，逐步向功能主義的公法控權(quán)模式演進(jìn)[7]（P346）。以功能主義為理論支撐的“回應(yīng)型法”主張，法律是社會(huì)調(diào)整的能動(dòng)工具，應(yīng)在社會(huì)需求與目的的引導(dǎo)下能動(dòng)地回應(yīng)社會(huì)，并形成社會(huì)活動(dòng)的合法性基礎(chǔ)[8]（P16-20）。為破解區(qū)域行政實(shí)踐與法治理想的緊張關(guān)系，行政法學(xué)理論研究和行政法制實(shí)踐都進(jìn)行了有益探索。一方面，區(qū)域法治研究者遵循功能主義法治觀并運(yùn)用法解釋學(xué)研究路徑，認(rèn)為區(qū)域行政有別于傳統(tǒng)干涉行政和負(fù)擔(dān)行政，其法律保留的強(qiáng)度應(yīng)相對(duì)較弱、規(guī)范依據(jù)的密度應(yīng)相對(duì)較低，進(jìn)而認(rèn)為區(qū)域行政具有組織法與行為法上的合法性[2]（P126）。這種學(xué)理層面的剖析對(duì)于拓展現(xiàn)行法律規(guī)范的區(qū)域回應(yīng)性、適應(yīng)性具有積極推動(dòng)意義。另一方面，行政立法積極回應(yīng)區(qū)域治理的現(xiàn)實(shí)需求，將區(qū)域行政及時(shí)納入行政法的規(guī)范領(lǐng)域。如，《湖南省行政程序規(guī)定》第15條和《江蘇省行政程序規(guī)定》第14條都創(chuàng)設(shè)了區(qū)域合作條款，以政府規(guī)章形式為區(qū)域行政合法性提供了規(guī)范支撐。區(qū)域均衡、區(qū)域平等、區(qū)域可持續(xù)發(fā)展等區(qū)域發(fā)展目標(biāo)成為行政法的價(jià)值目標(biāo)；構(gòu)建區(qū)域治理公共制度平臺(tái)和協(xié)作治理機(jī)制也成為行政法的重要任務(wù)。

（二）應(yīng)對(duì)區(qū)域公共治理新任務(wù)

在域外，區(qū)域行政又被稱為“跨區(qū)治理”“都會(huì)區(qū)治理”“跨區(qū)域公共事務(wù)合作”或“廣域行政”。區(qū)域行政旨在解決原有行政區(qū)劃基礎(chǔ)上單一政府主體所不能獨(dú)自解決的區(qū)域公共問(wèn)題。隨著城市化、都市化與區(qū)域一體化進(jìn)程的發(fā)展，發(fā)達(dá)國(guó)家城市行政區(qū)功能逐漸外向擴(kuò)展，城市規(guī)模不斷擴(kuò)張，直至彼此毗連，形成較大的城市群、都市圈與經(jīng)濟(jì)區(qū)。在此背景下，大都市圈如何治理，區(qū)域公共服務(wù)如何提供，以及跨區(qū)域流域管理、區(qū)域生態(tài)與環(huán)境保護(hù)、區(qū)域旅游開發(fā)、區(qū)域城市產(chǎn)業(yè)布局、區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等“區(qū)域性”公共事務(wù)和“外溢性”公共問(wèn)題不斷涌現(xiàn)。與發(fā)達(dá)國(guó)家區(qū)域一體化自然演進(jìn)的發(fā)展路徑不同，我國(guó)區(qū)域一體化是行政主導(dǎo)之下的一體化。因此，除區(qū)域一體化一般共性問(wèn)題外，由于政府的主導(dǎo)介入，如何破除區(qū)域行政壁壘，如何消除地方保護(hù)主義，如何構(gòu)建區(qū)域統(tǒng)一市場(chǎng)也成為區(qū)域治理必須應(yīng)對(duì)的關(guān)鍵問(wèn)題。

如何有效應(yīng)對(duì)區(qū)域公共問(wèn)題成為行政法的新任務(wù)。德國(guó)行政法學(xué)家毛雷爾提出：“行政不限于法律的執(zhí)行，行政機(jī)關(guān)還承擔(dān)法律沒(méi)有明確規(guī)定因而一般地產(chǎn)生于法律委托的任務(wù)。在此范圍內(nèi)，行政機(jī)關(guān)必須竭盡全力活動(dòng)，根據(jù)自己的創(chuàng)造性作出反應(yīng)。”[5]（P7）在國(guó)內(nèi)行政法學(xué)界，也有學(xué)者主張建構(gòu)一種以行政任務(wù)為導(dǎo)向的“面向行政的行政法”[9]（P6-18）。區(qū)域一體化背景下區(qū)域公共問(wèn)題出現(xiàn)要求行政法積極回應(yīng)。突破固有的行政區(qū)行政思維模式，以區(qū)域公共問(wèn)題的有效應(yīng)對(duì)為出發(fā)點(diǎn)，構(gòu)建區(qū)域公共治理的制度平臺(tái)和法治基礎(chǔ)，這正是行政法的現(xiàn)實(shí)使命與發(fā)展動(dòng)力。

（三）建構(gòu)區(qū)域政府自我規(guī)制的機(jī)制

“現(xiàn)代行政開拓眾多的新活動(dòng)領(lǐng)域，無(wú)經(jīng)驗(yàn)可以參考，行政機(jī)關(guān)必須做出試探性的決定，積累經(jīng)驗(yàn)，不能受法律嚴(yán)格限制?！盵10]（P547）作為一種新興行政現(xiàn)象，區(qū)域行政有別于傳統(tǒng)干涉行政和負(fù)擔(dān)行政，不能機(jī)械地適用“法律優(yōu)位”與“法律保留”原則的嚴(yán)格控制，其法律保留的強(qiáng)度、規(guī)范依據(jù)的密度也應(yīng)有所區(qū)別，以確保其能動(dòng)性和社會(huì)回應(yīng)性。但是行政權(quán)具有天然的擴(kuò)張屬性和易腐敗性，區(qū)域行政也不例外。立足于我國(guó)區(qū)域行政實(shí)踐，政府行政權(quán)異化問(wèn)題較為突出。首先，政府替代市場(chǎng)，一定程度上制約了市場(chǎng)功能的發(fā)揮。由于行政區(qū)劃上的條塊分割，區(qū)域地方政府兼具利益主體、行為主體與競(jìng)爭(zhēng)主體的多重身份，區(qū)域市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中滲透著強(qiáng)烈的地方政府行為，限制了統(tǒng)一市場(chǎng)的形成和市場(chǎng)機(jī)制作用的發(fā)揮。其次，政府行為異化導(dǎo)致區(qū)域行政壁壘。區(qū)域政府在宏觀政策制定，在行政許可、行政處罰等具體行為方面有可能采取地方保護(hù)主義，對(duì)區(qū)域市場(chǎng)要素的跨區(qū)域流動(dòng)和地區(qū)整合設(shè)置行政障礙。再則，區(qū)域政府間協(xié)作機(jī)制缺位，區(qū)域政府各自為政，加劇了區(qū)域條塊分割。在追求自身利益最大化的過(guò)程中，區(qū)域政府間競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)耗問(wèn)題突出，區(qū)域社會(huì)發(fā)展成本、交易成本和協(xié)調(diào)成本高居不下。

區(qū)域行政應(yīng)受法律規(guī)制是行政法的應(yīng)有之義。對(duì)于“法”的認(rèn)知，羅豪才教授提出，法律有硬法和軟法（soft law）兩種基本形式，軟硬兼施的混合法模式乃是解決我國(guó)公共問(wèn)題的基本模式[11]（P3-24）。有學(xué)者將軟法與區(qū)域一體化結(jié)合起來(lái)，認(rèn)為“軟法在區(qū)域一體化進(jìn)程中也扮演著重要的角色，具有不可替代的地位和作用，區(qū)域合作離不開軟法治理”[12]（P37）。軟法理論的啟示意義在于必須重視區(qū)域行政過(guò)程中軟法原理與機(jī)制的運(yùn)用。立足于我國(guó)區(qū)域?qū)嵺`，區(qū)域行政規(guī)劃、區(qū)域行政協(xié)議等行政行為機(jī)制并非傳統(tǒng)意義上的硬法，但在一定程度上扮演著軟法治理功能。區(qū)域行政規(guī)劃面向區(qū)域未來(lái)發(fā)展，對(duì)區(qū)域公共事項(xiàng)進(jìn)行預(yù)先部署，增強(qiáng)了區(qū)域行政的目的性、計(jì)劃性和可預(yù)見(jiàn)性；區(qū)域行政協(xié)議則在平等協(xié)商、形成共識(shí)的基礎(chǔ)上由區(qū)域各方政府主體共同簽署和執(zhí)行。這些行為機(jī)制為區(qū)域政府進(jìn)行自我約束、自我規(guī)制提供了制度支撐，在規(guī)范區(qū)域政府主體行為、避免政府行為異化方面發(fā)揮著重要功能。區(qū)域行政的興起對(duì)行政法律制度變革提出了新要求，行政法需要重視區(qū)域行政過(guò)程中的軟法之治，并適時(shí)推動(dòng)軟法的硬法化，為區(qū)域行政行為的規(guī)范化、制度化提供法治保障，從而有效規(guī)范和約束區(qū)域政府行為。

三、行政法的調(diào)整范圍拓展：從外部行政轉(zhuǎn)向政府間行政

“行政法是法治極為重要的一個(gè)方面，它規(guī)定個(gè)人與政府之間的關(guān)系?！盵13]（序言P1）行政相對(duì)于人與行政主體的外部行政關(guān)系構(gòu)成了行政法律關(guān)系的主軸。相比較而言，內(nèi)部行政關(guān)系并未獲得傳統(tǒng)行政法的足夠重視，內(nèi)部行政并未處于與外部行政相并列的地位，這導(dǎo)致我國(guó)外部行政法的理論研究與制度建設(shè)成果極其豐碩，內(nèi)部行政法理論成果和制度構(gòu)建卻非常薄弱。區(qū)域行政的興起，促使我們將視角轉(zhuǎn)向區(qū)域政府間行政，并由此帶來(lái)行政法的關(guān)系結(jié)構(gòu)、行為方式與治理模式的變革。

（一）調(diào)整重心轉(zhuǎn)向區(qū)域政府內(nèi)部行政

傳統(tǒng)行政法認(rèn)為，“全部行政法的體系都圍繞著行政權(quán)力與公民權(quán)利這一對(duì)基本矛盾而構(gòu)建，這是行政法的立基點(diǎn)，也是行政法與其他部門法相區(qū)別的基本標(biāo)志”[14]（P206）。但區(qū)域行政本質(zhì)上是政府間行政，包括區(qū)域上下級(jí)政府的縱向行政關(guān)系和區(qū)域地方政府間的橫向行政關(guān)系。以《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》為例，該規(guī)劃在編制與實(shí)施過(guò)程中，既存在中央政府與江蘇、浙江、上海兩省一市政府之間的行政法律關(guān)系，也存在長(zhǎng)三角內(nèi)部?jī)墒∫皇幸约捌渌麉^(qū)域成員政府主體之間的行政關(guān)系。區(qū)域政府之間的競(jìng)爭(zhēng)與沖突、協(xié)調(diào)與合作成為區(qū)域行政關(guān)系的內(nèi)容主線。

同時(shí)，區(qū)域行政并不直接針對(duì)外部行政相對(duì)人關(guān)系，也不直接設(shè)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)。例如，2010年《泛珠三角區(qū)域工商行政管理合作協(xié)議》只對(duì)共同簽署該協(xié)議的9個(gè)工商行政主體具有直接約束力。在區(qū)域行政過(guò)程中，即使區(qū)域行政規(guī)劃、區(qū)域行政協(xié)議等政府間行政活動(dòng)間接影響行政相對(duì)人的權(quán)益，從而具有一定外部效應(yīng)，政府行政權(quán)力和公民權(quán)利之間的互動(dòng)關(guān)系也是處于從屬地位的。簡(jiǎn)言之，區(qū)域行政本質(zhì)上是區(qū)域政府間的內(nèi)部行政?；诖?，行政法應(yīng)當(dāng)將重心從調(diào)整行政主體與行政相對(duì)人之間的外部行政法律關(guān)系，轉(zhuǎn)向政府間的內(nèi)部行政法律關(guān)系，并對(duì)區(qū)域政府間行政的主體地位、職權(quán)配置、行為方式、行為效力等加以明確，從而推動(dòng)區(qū)域行政組織法和區(qū)域行政行為法的發(fā)展。

（二）網(wǎng)絡(luò)狀區(qū)域行政關(guān)系結(jié)構(gòu)的形成

現(xiàn)代行政過(guò)程正在超越以“行政權(quán)–公民權(quán)”為基礎(chǔ)關(guān)系的制度構(gòu)造，而形成一種由多元主體共同介入、共同構(gòu)造的、極其復(fù)雜的關(guān)系格局。在區(qū)域行政過(guò)程中這種特征表現(xiàn)得尤為突出。區(qū)域行政本質(zhì)上屬于內(nèi)部行政，區(qū)域行政的主體囊括了多層級(jí)的區(qū)域上下級(jí)政府及其政府職能部門。值得注意的是，無(wú)論區(qū)域規(guī)劃的編制與實(shí)施，還是區(qū)域行政協(xié)議的締結(jié)與履行，區(qū)域行政以區(qū)域公共利益為出發(fā)點(diǎn)，也會(huì)具有外部效應(yīng)，對(duì)區(qū)域行政相對(duì)人產(chǎn)生間接的權(quán)益影響。因此，區(qū)域內(nèi)外的社會(huì)組織、行業(yè)、企業(yè)、民眾也會(huì)有意無(wú)意地卷入?yún)^(qū)域行政過(guò)程之中。基于此，區(qū)域行政過(guò)程中，行政主體與相對(duì)人之間的傳統(tǒng)線性雙邊關(guān)系正在成為一種例外，這種雙邊關(guān)系正被大量自主性的公共主體和相互沖突的公眾、集體和私人利益之間的多邊關(guān)系所取代，在政府與政府、政府與社會(huì)、政府與企業(yè)、政府與公民多元主體之間形成錯(cuò)綜復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)狀行政關(guān)系形態(tài)。

應(yīng)對(duì)區(qū)域行政網(wǎng)絡(luò)狀關(guān)系結(jié)構(gòu)的形成，行政法應(yīng)當(dāng)將重心從調(diào)整“行政權(quán)–公民權(quán)”的外部線性行政關(guān)系，轉(zhuǎn)向以區(qū)域政府為主要行動(dòng)者并由非政府主體參與的網(wǎng)絡(luò)狀行政關(guān)系，進(jìn)而構(gòu)建新型的行政法律制度體系。與此相適應(yīng)，區(qū)域政府間的協(xié)作制度與合作平臺(tái)，政府間利益博弈與補(bǔ)償機(jī)制，區(qū)域行政決策過(guò)程的公開與透明，社會(huì)的知情權(quán)與公眾參與等問(wèn)題將成為行政法的重要研究議題。

（三）非正式柔性行政行為方式的運(yùn)用

現(xiàn)代行政不再是對(duì)立法指令的簡(jiǎn)單執(zhí)行過(guò)程，而是基于行政目標(biāo)和任務(wù)展開的綜合管理過(guò)程。在應(yīng)對(duì)區(qū)域公共問(wèn)題等新型行政任務(wù)之時(shí)，在面對(duì)區(qū)域均衡、協(xié)調(diào)、平等、可持續(xù)等概括性行政目標(biāo)之時(shí)，通過(guò)行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制等傳統(tǒng)的、正式的、類型化的行政行為去直接設(shè)定、變更相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的做法已經(jīng)行不通。區(qū)域政府需要靈活運(yùn)用多種行政方式來(lái)實(shí)現(xiàn)區(qū)域治理目標(biāo)。

以政府為主要行動(dòng)者，藉由政府扮演區(qū)域治理主要角色，是我國(guó)區(qū)域行政的顯著特征。在我國(guó)區(qū)域治理實(shí)踐中，區(qū)域行政規(guī)劃、區(qū)域行政協(xié)議、區(qū)域功能性組織、區(qū)域行政指導(dǎo)、區(qū)域協(xié)作立法、區(qū)域行政磋商等區(qū)域行政行為方式應(yīng)運(yùn)而生。這些區(qū)域行政行為方式為區(qū)域政府主體共同參與、平等協(xié)商、充分協(xié)調(diào)、積極協(xié)作提供了制度平臺(tái)，在應(yīng)對(duì)區(qū)域公共問(wèn)題、化解區(qū)域政府間沖突、約束區(qū)域政府行為方面發(fā)揮著重要功能。這些區(qū)域行政行為機(jī)制既是區(qū)域政府主觀構(gòu)建的產(chǎn)物，更是區(qū)域治理實(shí)踐的必然結(jié)果。如果以傳統(tǒng)行政法為參照系，這些區(qū)域行政行為方式并不直接影響外部行政相對(duì)人的權(quán)利與義務(wù)，傳統(tǒng)行政的單方性、強(qiáng)制性色彩正在逐步褪去，行政活動(dòng)的柔性化和靈活性特征逐步彰顯。同時(shí)，這些區(qū)域行政行為方式還處于發(fā)展過(guò)程之中，是尚未型式化、非正式的行政活動(dòng)方式。現(xiàn)代行政法需與時(shí)俱進(jìn)地將這些新型行政行為方式納入研究視域，剖析各類區(qū)域行政行為的產(chǎn)生背景與法治原理，正面回應(yīng)區(qū)域行政行為的主體、程序、性質(zhì)、效力等構(gòu)成要素，推動(dòng)區(qū)域行政行為機(jī)制的法治化。

（四）區(qū)域政府間協(xié)作行政模式的生成

協(xié)作本來(lái)就是公共行政的一項(xiàng)主要功能?！熬徒M織構(gòu)造及運(yùn)作而言，行政在本質(zhì)上具有整體性，于運(yùn)作過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)重視團(tuán)隊(duì)精神……但若涉及跨部門議案時(shí)，仍須相互溝通、協(xié)調(diào)，并就職務(wù)之履行提供必要的協(xié)助。換言之，行政內(nèi)部雖有分工，惟彼此仍應(yīng)共同協(xié)作以追求國(guó)家利益?！盵15]（P20）全球治理委員會(huì)早已指出，治理過(guò)程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)作。從區(qū)域?qū)嵺`來(lái)看，傳統(tǒng)單方行政、強(qiáng)制行政已經(jīng)無(wú)所適從，區(qū)域行政唯有通過(guò)協(xié)作方能實(shí)現(xiàn)善治。首先，區(qū)域行政涉及區(qū)域不同層級(jí)的多元政府主體，法律地位各自獨(dú)立和相對(duì)平等，只能以協(xié)作而非強(qiáng)制的方式來(lái)推進(jìn)區(qū)域治理。其次，區(qū)域一體化進(jìn)程中，區(qū)域政府之間的競(jìng)爭(zhēng)與沖突無(wú)所不在，傳統(tǒng)的強(qiáng)制行政方式難以化解政府間的利益糾葛，唯有通過(guò)利益的協(xié)調(diào)與均衡，以協(xié)商與協(xié)作的方式才能加以解決?；诖耍瑓f(xié)作行政是區(qū)域行政的主要特征和發(fā)展方向。

為推動(dòng)區(qū)域治理，區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)的“新區(qū)域主義”主張?jiān)趨^(qū)域內(nèi)外構(gòu)建不同層次和不同水平的橫向和縱向相交叉的分工協(xié)作關(guān)系，在政府、社會(huì)、企業(yè)和民眾之間，建立跨區(qū)域治理策略性伙伴關(guān)系。在我國(guó)區(qū)域一體化進(jìn)程中，區(qū)域協(xié)作行政模式正在逐步生成。筆者認(rèn)為，所謂區(qū)域協(xié)作行政，即是在協(xié)同治理理論框架下，跨行政區(qū)劃的多個(gè)政府主體，經(jīng)由多層次的協(xié)作機(jī)制，通過(guò)平等協(xié)商，確立集體行動(dòng)目標(biāo)，建立合作伙伴關(guān)系等方式實(shí)施對(duì)區(qū)域公共事務(wù)的聯(lián)合行政。區(qū)域政府間協(xié)作行政模式超越了傳統(tǒng)行政區(qū)行政和部門行政分散治理的行政格局，成為行政法回應(yīng)與發(fā)展的動(dòng)力。

四、行政法的研究方法革新：對(duì)行政行為中心主義的超越

傳統(tǒng)行政法以行政行為為中心，遵循“法解釋學(xué)”的分析徑路，以法律的適用與遵守為基本面向，側(cè)重于對(duì)具體化、個(gè)案化的行政行為進(jìn)行合法性闡釋。然而，區(qū)域行政不以具體行政行為和外部行政相對(duì)人為核心要素，主要體現(xiàn)的是區(qū)域政府間的內(nèi)部行政關(guān)系。因此，傳統(tǒng)行政法理論框架和分析工具難以解釋區(qū)域行政現(xiàn)象及其背后規(guī)律。德國(guó)公法學(xué)家施米特提出，“行政法的思考絕對(duì)不能滯留在以個(gè)別過(guò)程或個(gè)別行政決定的微觀效力上；相反，應(yīng)當(dāng)朝宏觀的行政過(guò)程去思考，而且朝更深的方向去思考”[16]（P10）?；诖?，有必要面向我國(guó)區(qū)域行政的真實(shí)過(guò)程，借鑒行政學(xué)、管理學(xué)等多學(xué)科的理論工具和研究方法，推動(dòng)“面向區(qū)域行政的行政法”的發(fā)展與變遷。

（一）行政政策學(xué)與區(qū)域行政政策研究

行政權(quán)原本屬于執(zhí)行性質(zhì)的權(quán)力，行政行為是執(zhí)行法律的媒介和工具。行政法則賦予行政權(quán)以硬性的法律約束，并為行政行為提供合法性基礎(chǔ)。但行政本身即含有行政機(jī)關(guān)做出決策和形成公共政策的成分。在現(xiàn)代行政國(guó)家背景下，“伴隨議會(huì)民主的‘空洞化’和司法審查的‘被動(dòng)立場(chǎng)’，更多的政策判斷、利害調(diào)整和規(guī)則（法規(guī)命令和行政規(guī)則）制定任務(wù)，將在行政過(guò)程中由行政機(jī)關(guān)獨(dú)自完成”[17]（P117）。

區(qū)域行政無(wú)疑具有鮮明的政策屬性。通過(guò)對(duì)近年頒布的區(qū)域合作指導(dǎo)意見(jiàn)、區(qū)域行政規(guī)劃、區(qū)域行政協(xié)議等文本進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，這些區(qū)域行政行為的內(nèi)容大多涉及區(qū)域發(fā)展定位、區(qū)域分工、區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局、區(qū)域管制手段、區(qū)域調(diào)控措施等政策性內(nèi)容。在靜態(tài)的區(qū)域行政行為背后，往往存在中央與地方、國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)等多元主體立場(chǎng)的溝通與碰撞，以及利益的沖突與妥協(xié)、共識(shí)的凝聚與形成、政策工具的比較與選擇、政策內(nèi)容的決策與執(zhí)行等動(dòng)態(tài)行政過(guò)程。

在區(qū)域行政過(guò)程中，政策問(wèn)題與法律問(wèn)題總是交織在一起。行政法不能僅僅關(guān)注行政組織、行政行為、行政訴訟等客觀要素，同時(shí)更應(yīng)關(guān)注區(qū)域公共政策的形成過(guò)程、政策工具與措施的選擇、利益衡量與價(jià)值判斷等主觀要素。進(jìn)而，行政法應(yīng)當(dāng)關(guān)注區(qū)域公共政策的法律表達(dá)[18]（P75-85），依靠政策分析、績(jī)效評(píng)估、利益衡量等政策方法，將理論視野延展到區(qū)域行政的決策、執(zhí)行與監(jiān)督全過(guò)程之中，建構(gòu)以區(qū)域政策協(xié)調(diào)為目標(biāo)的行政決策程序，并對(duì)區(qū)域政策的決策和執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行法律規(guī)制和政治控制。

（二）行政過(guò)程論與區(qū)域行政過(guò)程研究

傳統(tǒng)行政法以行政行為為中心，妨礙了對(duì)日漸復(fù)雜化的真實(shí)行政過(guò)程和行政法律現(xiàn)象進(jìn)行全面動(dòng)態(tài)把握。為彌補(bǔ)傳統(tǒng)行政行為理論的不足，日本的行政學(xué)和行政法學(xué)引入行政過(guò)程概念，形成行政過(guò)程論。行政過(guò)程論以美國(guó)的公共行政理論、德國(guó)的二階段理論以及動(dòng)態(tài)考察方法為基礎(chǔ)，其最核心的觀點(diǎn)是對(duì)行政過(guò)程進(jìn)行全面、動(dòng)態(tài)考察，提倡將行政過(guò)程中的各種行為形式全盤納入視野，注重由多個(gè)行為階段所構(gòu)成的宏觀行政過(guò)程[19]（P50-63）。

當(dāng)前行政法學(xué)界對(duì)區(qū)域行政的研究，主要以傳統(tǒng)行政法為參照系，將區(qū)域行政規(guī)劃、區(qū)域行政協(xié)議等作為一種結(jié)果式的靜態(tài)行政行為來(lái)加以考察，并側(cè)重于對(duì)這些行為機(jī)制的主體、性質(zhì)、效力等要素進(jìn)行法解釋學(xué)與立法論層面的分析。但立足區(qū)域行政的現(xiàn)實(shí)圖景，區(qū)域行政過(guò)程是區(qū)域多元主體共同參與、共同協(xié)商、共同決策、共同執(zhí)行的多階段復(fù)合行為過(guò)程。如果只是對(duì)區(qū)域行政的末端行為進(jìn)行靜態(tài)分析，勢(shì)必難以描述真實(shí)的區(qū)域行政過(guò)程，也難以揭示區(qū)域行政的特征到規(guī)律。事實(shí)上，區(qū)域行政規(guī)劃從編制到實(shí)施，區(qū)域行政協(xié)議從締結(jié)到履行，都是由一系列行為環(huán)節(jié)和多種行為形式所共同構(gòu)成的動(dòng)態(tài)行政過(guò)程。在行政過(guò)程論的視角下，要求行政法將對(duì)區(qū)域行政活動(dòng)的控制節(jié)點(diǎn)由行政過(guò)程的末端下游上移至中上游，并且將政策、政治和法律等作為整個(gè)區(qū)域行政過(guò)程的考察變量。同時(shí)，行政法需要深入?yún)^(qū)域行政過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)各階段和各種形式的行政活動(dòng)的合法性與正當(dāng)性問(wèn)題進(jìn)行評(píng)價(jià)，進(jìn)而面向區(qū)域行政的整體真實(shí)過(guò)程進(jìn)行制度設(shè)置，從而提供區(qū)域行政系統(tǒng)性的制度保障。

（三）行政規(guī)制理論與區(qū)域行政規(guī)制研究

我國(guó)區(qū)域?qū)嵺`中的區(qū)域行政行為機(jī)制是政府對(duì)區(qū)域進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要方式，發(fā)揮著消除區(qū)域行政壁壘，實(shí)現(xiàn)區(qū)域市場(chǎng)統(tǒng)一，促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重要功能[2]（P116）。這揭示了我國(guó)區(qū)域行政的主要特征––區(qū)域調(diào)控。在行政規(guī)制理論的視野下，這種宏觀調(diào)控實(shí)質(zhì)上是政府運(yùn)用行政權(quán)規(guī)制區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的一種行政規(guī)制活動(dòng)。在經(jīng)濟(jì)學(xué)上，行政規(guī)制（regulation）又稱為政府規(guī)制或政府管制，是以矯正和改善市場(chǎng)機(jī)制內(nèi)在問(wèn)題為目的，政府干預(yù)市場(chǎng)主體活動(dòng)的行為。

作為一種綜合性行政活動(dòng)和新興行政現(xiàn)象,行政規(guī)制未能被傳統(tǒng)行政行為理論所涵蓋[20]（P17）。但規(guī)制理論的引入有利于界定區(qū)域政府職能，約束政府行為。首先，區(qū)域規(guī)制應(yīng)限定政府權(quán)力邊界。行政規(guī)制的前提是市場(chǎng)失靈，凡是市場(chǎng)機(jī)制能發(fā)揮作用的領(lǐng)域，政府應(yīng)謹(jǐn)慎介入。同時(shí)，政府的主要功能是對(duì)區(qū)域進(jìn)行宏觀調(diào)控，而非微觀管理。其次，放松規(guī)制與加強(qiáng)規(guī)制相結(jié)合。一方面應(yīng)尊重市場(chǎng)的基礎(chǔ)性作用，緩和對(duì)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)性規(guī)制；另一方面加強(qiáng)以公共利益為導(dǎo)向的環(huán)境保護(hù)、公共安全、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防等區(qū)域社會(huì)性規(guī)制。再則，規(guī)制工具的選擇。傳統(tǒng)的控制性規(guī)制手段已不合時(shí)宜，應(yīng)注重行政指導(dǎo)、行政合同、行政獎(jiǎng)勵(lì)等柔性化和激勵(lì)性規(guī)制工具的運(yùn)用。最后，加強(qiáng)對(duì)區(qū)域規(guī)制者的規(guī)制。行政規(guī)制是為了彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，同時(shí)更應(yīng)警惕政府失靈。建立規(guī)制影響與規(guī)制績(jī)效評(píng)估機(jī)制，運(yùn)用成本與效益分析方法,評(píng)估區(qū)域行政規(guī)制措施的可能影響，增強(qiáng)行政規(guī)制的正當(dāng)性。對(duì)于區(qū)域行政規(guī)制，行政法學(xué)“必須解釋實(shí)施這種調(diào)控所發(fā)生的組織結(jié)構(gòu)上的變化，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的法律治理提供學(xué)理支持，在解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的過(guò)程中獲得自身的發(fā)展”[2]（P107）。引入和借鑒行政規(guī)制理論的重要啟示在于，行政法學(xué)應(yīng)當(dāng)建構(gòu)起中央與上級(jí)政府介入?yún)^(qū)域地方事務(wù)，以及政府行政權(quán)介入?yún)^(qū)域市場(chǎng)活動(dòng)的合法性與正當(dāng)性邊界，并選擇適當(dāng)?shù)恼?guī)制路徑與方式。

綜上所述，區(qū)域行政既是區(qū)域一體化背景下的新興行政現(xiàn)象，也是跨行政區(qū)劃的新型行政模式；傳統(tǒng)行政法不足以描述和解釋區(qū)域行政的真實(shí)過(guò)程，也難以應(yīng)對(duì)區(qū)域治理的現(xiàn)實(shí)需求。在行政與法律的矛盾張力之下，區(qū)域行政推動(dòng)行政法功能與任務(wù)、調(diào)整范圍和研究方法的發(fā)展變遷；反之，行政法發(fā)展也能動(dòng)地為區(qū)域行政提供了制度平臺(tái)、規(guī)范依據(jù)與合法性基礎(chǔ)。本文從宏觀層面描述區(qū)域行政對(duì)于行政法的挑戰(zhàn)與影響，同時(shí)也為區(qū)域行政提供一種行政法視角的解釋框架和分析工具，進(jìn)而為“面向區(qū)域行政的行政法”提供發(fā)展可能性。

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