葉正國

良規(guī)是善治的前提，黨內(nèi)法規(guī)制度具有根本性、全局性和長期性，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)要把質(zhì)量擺在首位。習(xí)近平總書記非常重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的質(zhì)量問題，強(qiáng)調(diào)要制定高質(zhì)量的制度規(guī)定。他就黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量的重要意義、目標(biāo)指引、路徑選擇、核心要義和規(guī)范邏輯等重大理論和實(shí)踐問題進(jìn)行了系統(tǒng)闡述，形成了具有中國特色的黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量思想。黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量思想是習(xí)近平新時(shí)代依規(guī)治黨重要思想的一部分，其基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性和引領(lǐng)性非常強(qiáng)，不僅主題鮮明，內(nèi)涵深邃，邏輯嚴(yán)謹(jǐn)，體系完備，匯融歷史與現(xiàn)實(shí)，堅(jiān)持繼承與創(chuàng)新，還兼顧治黨和治國，深刻地回答了依靠什么法規(guī)治黨、為什么和怎樣提升黨規(guī)質(zhì)量等重大問題?？梢哉f，習(xí)近平新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量思想為全面提升黨內(nèi)法規(guī)的制定能力指明了努力方向，深化了人們對黨內(nèi)法規(guī)的認(rèn)識(shí)，是開展黨內(nèi)法規(guī)工作的科學(xué)指南，為開拓新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)新局面注入了強(qiáng)大動(dòng)力。

一、“牢牢抓住質(zhì)量”是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的關(guān)鍵

2017年 6月印發(fā)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》指出：“制定黨內(nèi)法規(guī)制度必須牢牢抓住質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵”，這明確了質(zhì)量對于黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的角色定位。全面從嚴(yán)治黨既要靠教育又要靠制度，二者要同向和同時(shí)發(fā)力，但根本上要靠制度治黨、依規(guī)治黨，將思想教育融入制度規(guī)定之中，貫穿于制度落實(shí)的過程中①所謂制度，是黨組織和黨員必須遵守的一切規(guī)矩，主要包括黨章黨規(guī)、黨的紀(jì)律、國家法律以及實(shí)踐中形成的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例。。其中，黨內(nèi)法規(guī)起著中堅(jiān)作用，制度治黨最重要的是依規(guī)治黨②依規(guī)治黨是以習(xí)近平同志為核心的黨中央在黨的十八大以后在黨的歷史上第一次提出的。早在2015年6月，習(xí)近平在聽取十八屆中央第六輪巡視情況匯報(bào)時(shí)的講話中，就第一次明確提出要堅(jiān)持依規(guī)治黨。隨后在黨中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》的通知、習(xí)近平總書記在十八屆五中全會(huì)的講話、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》的修訂、十九大報(bào)告及新修訂的黨章等重要講話和文件中，都先后完成了依規(guī)治黨的文本化、規(guī)范化和正式化。。制度治黨、依規(guī)治黨首先要有良規(guī)可據(jù)。黨內(nèi)法規(guī)必須從提高質(zhì)量上狠下功夫，嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)，唯有如此才能將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫硇?，讓鐵規(guī)發(fā)力，讓禁令生威。質(zhì)量是黨內(nèi)法規(guī)制度的基石，直接影響到黨內(nèi)法規(guī)工作的全過程和各方面。如果質(zhì)量不過關(guān)，黨內(nèi)法規(guī)就難以扎下根，自然也就會(huì)造成執(zhí)行力先天不足。

習(xí)近平指出：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗！盵1]（P57）只有制定良規(guī)才能真正做到有規(guī)可依、有規(guī)必依、執(zhí)規(guī)必嚴(yán)、違規(guī)必究，才能把黨要管黨、從嚴(yán)治黨落到實(shí)處，從而實(shí)現(xiàn)依規(guī)治黨和依法執(zhí)政。黨要管黨，才能管好黨，而黨內(nèi)法規(guī)作為有力武器，不僅要建立有規(guī)可依的標(biāo)準(zhǔn)體系，更要確立優(yōu)質(zhì)黨規(guī)的目標(biāo)體系。質(zhì)量是黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的前提，攸關(guān)管黨治黨、從嚴(yán)治黨的制度根基，也是制度治黨、依規(guī)治黨的必然要求，更是黨的先進(jìn)性和純潔性建設(shè)和加強(qiáng)黨的長期執(zhí)政能力建設(shè)的有效支撐。這必須從立規(guī)觀念、立規(guī)政策、立規(guī)體制、立規(guī)人員、立規(guī)程序和立規(guī)技術(shù)等方面系統(tǒng)推進(jìn)。

黨內(nèi)法規(guī)作為黨的制度體系中的核心規(guī)范和高級(jí)形態(tài)，是全面從嚴(yán)治黨的基本依據(jù)[2](P36-38)。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)貫穿于黨的建設(shè)之中，貫穿于黨的領(lǐng)導(dǎo)的全過程和各方面。黨內(nèi)法規(guī)制度一旦制定就要行之久遠(yuǎn)，頻繁“翻燒餅”既損害黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，又會(huì)耽誤必要的改革，甚至可能損害國家法律的尊嚴(yán)。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)要牢牢把握正確方向，經(jīng)過反復(fù)論證和科學(xué)評估，力爭切合實(shí)際、規(guī)范有效和措施得力。由于歷史環(huán)境和現(xiàn)實(shí)問題等因素，黨內(nèi)法規(guī)的理念、制度和技術(shù)都有待完善。黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量不高是影響制度治黨、依規(guī)治黨的瓶頸，部分黨內(nèi)法規(guī)僅僅停留在紙面上，并沒有落地轉(zhuǎn)化為實(shí)際規(guī)范，致使制度失靈和法規(guī)蒙塵。有的黨內(nèi)法規(guī)制定時(shí)被寄予厚望，但在實(shí)踐中產(chǎn)生制度虛置和制度空轉(zhuǎn)等現(xiàn)象，甚至發(fā)生用一個(gè)制度去解決另一個(gè)制度的問題，最終陷入難以擺脫的“制度陷阱”。這其中的主要原因要么是不接地氣，要么是制度沖突；要么過于原則，要么過于刻板；要么滯后于實(shí)踐，要么就是只能用來裝點(diǎn)門面，等等。當(dāng)然，也有很多黨內(nèi)法規(guī)通俗易懂，并不復(fù)雜，但非常實(shí)用和管用，如早年的《中國人民解放軍總部關(guān)于重行頒布三大紀(jì)律八項(xiàng)注意的訓(xùn)令》（即針對人民軍隊(duì)建設(shè)的“三大紀(jì)律八項(xiàng)注意”），當(dāng)前的《中共中央政治局關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)密切聯(lián)系群眾的規(guī)定》（以下簡稱“中央八項(xiàng)規(guī)定”）。

由于中國共產(chǎn)黨是長期執(zhí)政黨，是中國最高的政治力量，黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量不僅涉及全面從嚴(yán)治黨的實(shí)效，更是關(guān)涉全面依法治國的成敗。黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出：“黨內(nèi)法規(guī)不僅是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會(huì)主義法治國家的有力保障?！蓖晟频狞h內(nèi)法規(guī)體系是中國特色社會(huì)主義法治體系的必然構(gòu)成，也是中國特色社會(huì)主義法治建設(shè)的內(nèi)在要求，更是實(shí)現(xiàn)依法治國與依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一的必由之路。習(xí)近平指出：“黨的十八屆四中全會(huì)把形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系納入全面依法治國的總目標(biāo)，對增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度的系統(tǒng)性和有效性提出了新的要求?！盵3]（P107）自此，黨內(nèi)法規(guī)工作不僅是黨建工作的一部分，也是法治工作的重要構(gòu)成。黨內(nèi)法規(guī)具有了政治性和法治性的雙重屬性，自然要突出規(guī)范性和可操作性，也要更加成熟、更加定型，與國家法律一起形成制度整體合力。黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量要從全面依法治國的視角審視，尤其要以黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量提升黨領(lǐng)導(dǎo)國家法治建設(shè)的能力。例如，《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》提出要加強(qiáng)黨對法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，完善相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制度體系。

習(xí)近平指出：“全面推進(jìn)依法治國，必須努力形成國家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的格局?！盵4]（P11）黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)既要與國家法律協(xié)調(diào)銜接，保證黨內(nèi)法規(guī)與憲法法律不沖突，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系與中國特色社會(huì)主義法律體系的內(nèi)在統(tǒng)一，形成國家法律和黨內(nèi)法規(guī)制度相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)、相互保障的格局。黨內(nèi)法規(guī)也為法治實(shí)施體系、法治監(jiān)督體系和法治保障體系提供黨內(nèi)制度保障，涉及正確處理依法治國和依規(guī)治黨關(guān)系，事關(guān)黨政關(guān)系、政治與法治關(guān)系、黨的領(lǐng)導(dǎo)與法治建設(shè)關(guān)系，攸關(guān)推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)立法、支持執(zhí)法、保證司法和帶頭守法?？梢哉f，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)的必由之路。由于黨的執(zhí)政地位，黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量直接影響著能否嚴(yán)格依規(guī)開展黨的各項(xiàng)工作，影響著運(yùn)用法治思維和法治方式治黨管黨，也影響著黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用的發(fā)揮，因此，其就影響著全面依法治國的實(shí)施和中國特色社會(huì)主義事業(yè)的成敗。

黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)空前重視處理數(shù)量和質(zhì)量的關(guān)系。習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)，要制定出高質(zhì)量的黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)定，不在多，而在精，與數(shù)量相比，更為關(guān)鍵的是質(zhì)量，要確保每個(gè)黨內(nèi)法規(guī)制度都能行得通、指導(dǎo)力強(qiáng)、長期管用，能夠有效調(diào)整黨務(wù)關(guān)系[5]（P95）。2013年 5月發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》首次明確黨內(nèi)法規(guī)制定的程序性、實(shí)體性和保障性制度，進(jìn)行了很多體制機(jī)制創(chuàng)新，為提高黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量提供了規(guī)范依據(jù)。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，整體推進(jìn)和重點(diǎn)突破相結(jié)合，取得了一系列成績，不僅在數(shù)量上實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展，進(jìn)行了數(shù)量型立規(guī)，而且從中央八項(xiàng)規(guī)定開始就對質(zhì)量嚴(yán)格要求，重視質(zhì)量型立規(guī)。這直接提升了黨內(nèi)法規(guī)的合法性、正當(dāng)性和可接受性，確保了回應(yīng)性、一致性和可操作性，也為黨內(nèi)法規(guī)的嚴(yán)格執(zhí)行提供了制度依據(jù)，對推進(jìn)制度治黨、依規(guī)治黨發(fā)揮了基礎(chǔ)性支撐作用。

二、“立得住、行得通、管得了”是提高黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量的目標(biāo)指引

“立得住、行得通、管得了”明確了黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量的基本標(biāo)準(zhǔn)，在一定程度上解決了何謂良規(guī)的本體論問題。黨內(nèi)法規(guī)一旦制定出來就管根本、管方向和管長遠(yuǎn)，要堅(jiān)持功能主義進(jìn)路，符合黨的建設(shè)和黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)律，體現(xiàn)黨的主張，貫徹黨的意志，統(tǒng)籌推進(jìn)依法治國與依規(guī)治黨。習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)要提高黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量，確保每項(xiàng)法規(guī)制度都立得住、行得通、管得了[6]（P6-8）。黨內(nèi)法規(guī)是用來規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的，對黨務(wù)關(guān)系進(jìn)行引導(dǎo)、預(yù)測和評價(jià)，推進(jìn)作為服從規(guī)則治理的依規(guī)治黨事業(yè)，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法治與國家法治的融合互動(dòng)。黨內(nèi)法規(guī)作為一種制度創(chuàng)新，在世界各國并沒有先例可循，應(yīng)從法基礎(chǔ)、法內(nèi)容和法技術(shù)三個(gè)層面確保立得住、行得通和管得了，讓其真正成為具有政治品格的法治規(guī)范，明確規(guī)范功能和邊界。

第一，所謂“立得住”是指黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)在理路要有政治性、思想性、指導(dǎo)性、實(shí)踐性、規(guī)律性、認(rèn)同性、合法性和正當(dāng)性，堅(jiān)持依法立規(guī)、民主立規(guī)與科學(xué)立規(guī)，方向要正確，內(nèi)容要科學(xué)，程序要規(guī)范，要經(jīng)得起政治檢驗(yàn)、實(shí)踐檢驗(yàn)和歷史檢驗(yàn)。這是從法基礎(chǔ)解決黨內(nèi)法規(guī)的可接受性問題，作為法理標(biāo)準(zhǔn)明確黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)支撐，體現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性。

每一種法治模式背后都有一套政治邏輯，雖然一些國家也有政黨規(guī)范，但面臨的法治語境并不一樣，黨內(nèi)法規(guī)作為一種法治規(guī)范必須符合中國的政治現(xiàn)實(shí)。政治問題任何時(shí)候都是根本性問題，中國共產(chǎn)黨作為馬克思主義執(zhí)政黨更是必須旗幟鮮明地講政治。政治性是黨內(nèi)法規(guī)的“魂魄”。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)作為黨的活動(dòng)，具有天然的政治性。它并不是一套邏輯自洽和內(nèi)容自足的規(guī)范體系，要講方向、講立場和講原則，自然要從政治上提出原則性要求。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，把握正確的政治方向是第一位的要求，也是衡量質(zhì)量的第一標(biāo)準(zhǔn)，水平低可以逐步修改提高，但立場如果有問題，必然發(fā)生方向性的錯(cuò)誤，比沒有黨內(nèi)法規(guī)更糟。習(xí)近平指出：“要抓住建章立制，立‘明規(guī)矩’，破‘潛規(guī)則’……通過體制機(jī)制改革和制度創(chuàng)新促進(jìn)政治生態(tài)不斷改善?！盵7]（P15）新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)要以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，適應(yīng)“堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”和“以政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)全面推進(jìn)黨的各項(xiàng)建設(shè)”的需要，體現(xiàn)黨的民主集中制組織原則，遵守黨的紀(jì)律，以黨章為根本依據(jù)，落實(shí)思想建黨的要求，把中央要求、群眾期盼、實(shí)際需要和新鮮經(jīng)驗(yàn)結(jié)合起來。

與此同時(shí)，圍繞中心、服務(wù)大局應(yīng)作為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)必須樹立大局意識(shí)，堅(jiān)持以習(xí)近平同志為核心的黨中央的權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，圍繞加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)的主線謀篇布局，貫徹黨的基本理論、基本路線、基本綱領(lǐng)、基本經(jīng)驗(yàn)和基本要求。黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)所有工作安排和制度設(shè)計(jì)要著眼于統(tǒng)攬“四個(gè)偉大”，統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，為黨和國家事業(yè)提供制度保障。

最為關(guān)鍵的是，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)要體現(xiàn)全體黨員對其的認(rèn)同，唯此才能將規(guī)范威懾轉(zhuǎn)變?yōu)樽陨硇枨?，從而更好地發(fā)揮規(guī)范效用。這就要求既要符合實(shí)質(zhì)正當(dāng)性，掌握制度建設(shè)的周期性規(guī)律以及規(guī)范對象的特點(diǎn)，不斷在實(shí)踐中吸取經(jīng)驗(yàn)以符合時(shí)代要求、實(shí)踐需求和任務(wù)追求，又要符合程序正義的形式要求。就后者來說，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)要按照法定程序制定，綜合運(yùn)用座談會(huì)、專家論證和問卷調(diào)查等多種方式，提高公眾參與度，加大過程公開，充分發(fā)揮各級(jí)黨組織和黨員的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，避免只體現(xiàn)所謂領(lǐng)導(dǎo)意志的“一言堂”。

第二，所謂“行得通”是指黨內(nèi)法規(guī)要直面局限性、審慎性和謙抑性，保持整體性、回應(yīng)性、全局性、協(xié)調(diào)性、完備性和一致性，構(gòu)建實(shí)踐急需、條件成熟、配套完善和務(wù)實(shí)管用的黨內(nèi)法規(guī)制度，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、有效管用、簡便易行的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。這是從法內(nèi)容層面解決黨內(nèi)法規(guī)的可行性問題，作為實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)明晰了黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范邊界和規(guī)范體系，體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)的專業(yè)性。

法治規(guī)范是什么、能夠是什么以及應(yīng)該是什么，取決于制定、解釋和實(shí)施過程的特性[8]（P2）。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)也必須祛除萬能論的迷思，不把解決所有問題當(dāng)做目標(biāo)，將能夠和有必要調(diào)整的事項(xiàng)納入，并且針對問題提出切實(shí)可行的措施和辦法，堅(jiān)持實(shí)體性規(guī)范、程序性規(guī)范和保障性規(guī)范相結(jié)合，規(guī)范主體、規(guī)范行為和規(guī)范監(jiān)督相統(tǒng)一。對此，習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)要實(shí)事求是，提高黨內(nèi)法規(guī)制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性，堅(jiān)持治標(biāo)和治本相統(tǒng)一，考慮國情黨情民情、制度建設(shè)規(guī)律、技術(shù)條件以及其他因素，一方面要避免脫離實(shí)際盲目推進(jìn)，另一方面要避免相關(guān)規(guī)定過于原則、問責(zé)缺失甚至交叉重復(fù)等[9]。所以，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)必須實(shí)現(xiàn)法規(guī)制度的供給和黨的建設(shè)需求相平衡，要重視制定時(shí)機(jī)和條件，綜合考慮制度安排的利弊得失，進(jìn)行可操作性、可行性以及實(shí)施效果等評估，實(shí)現(xiàn)制度效果的最大化。換言之，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)既要立治有體，又要施治有序；既要防止不顧實(shí)際情況層層加碼，又要防止過猶不及。否則，即使有了黨內(nèi)法規(guī)制度也難以落地，即使暫時(shí)落地也不可能久久為功。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)如果條件不具備就不急于做，或者先試點(diǎn)再推廣，堅(jiān)持必要性和可行性相統(tǒng)一，保持不同黨內(nèi)法規(guī)制度的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，從而提供規(guī)范性期待，形成規(guī)范性秩序[10]（P15）。

第三，所謂“管得了”是指黨內(nèi)法規(guī)必須具有針對性、完整性和實(shí)效性，要堅(jiān)持規(guī)范主義建構(gòu)，創(chuàng)新規(guī)范表達(dá)方式，建立科學(xué)有效的運(yùn)行和制約機(jī)制，確保為解決問題提供客觀規(guī)范的依據(jù)。這是從法技術(shù)層面解決黨內(nèi)法規(guī)的可操作性問題，既以形式角度完善規(guī)范結(jié)構(gòu)，又從保障方面構(gòu)建配套制度，體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)的拘束性。

習(xí)近平強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)制度不在于形式花哨和內(nèi)容繁雜，而在于務(wù)實(shí)管用和簡便易行，不要搞得花花綠綠的，措辭很漂亮，但內(nèi)容空洞，起不到應(yīng)有的作用，再多的制度也會(huì)流于形式[11]（P18）。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相輔相成，必須具備法規(guī)范的結(jié)構(gòu)形式和構(gòu)成要件，明確其調(diào)整對象及相應(yīng)的制裁措施，增強(qiáng)拘束力和強(qiáng)制力[12]（P6）?，F(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)中有很多價(jià)值性、道德性、心理性和政治性的內(nèi)容，應(yīng)不斷改進(jìn)立規(guī)技術(shù)，要么將其融入原則性條款、轉(zhuǎn)介條款或一般條款中，要么在具體規(guī)則中轉(zhuǎn)變?yōu)榻M織和行為規(guī)則，要么在準(zhǔn)則中進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定。

習(xí)近平指出：“我們的制度有些不夠健全，已經(jīng)有的鐵籠子門沒關(guān)上，沒上鎖。或者柵欄太寬了，或者柵欄是用麻稈做的，那也不行?！盵1]（P81）這就意味著要以改革創(chuàng)新的精神補(bǔ)足黨內(nèi)法規(guī)制度的短板，具體問題具體分析，不能耍花架子，既要有綱領(lǐng)性指導(dǎo)思想，又要有實(shí)施細(xì)則；既要有假設(shè)條件和行為模式，又要有違規(guī)后果；既要明確規(guī)定應(yīng)該怎么辦，又要規(guī)定應(yīng)遵循什么程序；既要將抽象內(nèi)容具體化，又要將原則性要求剛性化，確保責(zé)任清晰、主體明確、獎(jiǎng)懲齊備和保障有力。例如，新修訂的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》和《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》嚴(yán)格規(guī)范黨員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部的言論，明確規(guī)定了6類“問責(zé)情形”。

此外，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)也要重視與國家法律法規(guī)的制定、實(shí)施、監(jiān)督和保障機(jī)制的銜接和協(xié)調(diào)，形成依法治國與依規(guī)治黨的制度協(xié)調(diào)、運(yùn)行銜接和監(jiān)督協(xié)同的良性互動(dòng)機(jī)制。

三、“堅(jiān)持問題導(dǎo)向”是提高黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量的路徑選擇

問題是時(shí)代的聲音，也是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的綱，綱舉才能目張。問題導(dǎo)向決定了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的基本動(dòng)力和主要面向，是提升黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量的總抓手，從實(shí)踐理性視角解決了良規(guī)何為的認(rèn)識(shí)論問題。習(xí)近平指出：“堅(jiān)持問題導(dǎo)向，聚焦黨內(nèi)政治生活和黨內(nèi)監(jiān)督存在的薄弱環(huán)節(jié)……推動(dòng)解決黨內(nèi)政治生活庸俗化、隨意化、平淡化和黨內(nèi)監(jiān)督制度不健全、覆蓋不到位、責(zé)任不明晰、執(zhí)行不力等問題?！盵13]黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)踐需求非常強(qiáng)，是用來解決問題的有力武器，要有針對性地提供制度供給，從而發(fā)揮引領(lǐng)、推動(dòng)和保障作用。例如，反腐倡廉制度建設(shè)就強(qiáng)調(diào)有什么漏洞堵什么漏洞，有什么問題解決什么問題[14]。

黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)要分析新形勢下黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的建設(shè)和黨的事業(yè)面臨的新情況和新問題，聚焦當(dāng)前黨的純潔性、先進(jìn)性的突出問題，直面長期以來得不到解決的問題，從解決黨員干部和群眾反映最強(qiáng)烈的問題入手，重點(diǎn)解決制約黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)的最突出問題。可以說，黨內(nèi)法規(guī)制度的產(chǎn)生發(fā)展與黨面臨的問題具有密切關(guān)系，自始就是要同一切弱化先進(jìn)性、損害先進(jìn)性的問題作斗爭。越是問題頻出的時(shí)候越是要依靠黨內(nèi)法規(guī)制度，越是問題多的領(lǐng)域就越要黨內(nèi)法規(guī)重點(diǎn)施力，越是問題復(fù)雜就越要靠黨內(nèi)法規(guī)理性化解。

黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)基本遵循了“發(fā)現(xiàn)問題—解決問題—防范問題”的實(shí)踐邏輯，有什么問題就解決什么問題，什么問題突出就優(yōu)先或重點(diǎn)解決什么問題，并按照從大到小、從急到緩、從上到下的思路來解決。例如，《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》的制度設(shè)計(jì)重點(diǎn)聚焦黨內(nèi)政治生活尤其是反腐倡廉領(lǐng)域，集中解決黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失和管黨治黨寬松軟等問題，有對性地查找發(fā)現(xiàn)制度漏洞。

首先，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)只有樹立強(qiáng)烈的問題意識(shí)，才能發(fā)現(xiàn)問題，調(diào)研弄清問題，進(jìn)而立規(guī)解決問題。正如法律從來不是單純的文本系統(tǒng)，認(rèn)知開放不斷打破規(guī)范封閉，政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷作為環(huán)境激擾法律系統(tǒng)。黨內(nèi)法規(guī)也不是封閉的規(guī)范性結(jié)構(gòu)，而是認(rèn)知開放和功能導(dǎo)向的規(guī)范體系，在與損害黨的純潔性和先進(jìn)性等問題相互激擾中不斷完善。這不是壓制型法所說的將黨內(nèi)法規(guī)作為權(quán)威工具，也不是強(qiáng)調(diào)程序正義的自治型法所倡導(dǎo)的規(guī)范自足，而是回應(yīng)型法更多地適應(yīng)社會(huì)需要進(jìn)行的規(guī)范構(gòu)建。它注重解決現(xiàn)實(shí)問題，從黨的活動(dòng)中創(chuàng)生，反身求諸己，進(jìn)而推動(dòng)問題解決。換言之，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)必須要重視使命引領(lǐng)。從長遠(yuǎn)考慮，順應(yīng)新時(shí)代加強(qiáng)黨的建設(shè)和黨的領(lǐng)導(dǎo)的根本趨勢，主要是適應(yīng)新形勢下全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展的需要，不斷發(fā)揮引領(lǐng)和推動(dòng)作用。同時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)把階段性任務(wù)與戰(zhàn)略性目標(biāo)結(jié)合起來，要抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，按照急用先立原則，既要針對面上的問題治標(biāo)，又要抽絲剝繭查找深層次原因治本。例如，中央八項(xiàng)規(guī)定就改進(jìn)黨的作風(fēng)任務(wù)的切入點(diǎn)和重要抓手，借此形成一系列制度規(guī)定，進(jìn)而推動(dòng)黨風(fēng)，帶動(dòng)政風(fēng)明顯好轉(zhuǎn)。所以，任何一部黨內(nèi)法規(guī)都要想清楚要解決什么問題，范圍、結(jié)構(gòu)、內(nèi)容和體例的選擇都要著眼于問題的解決，制度設(shè)計(jì)的謀劃及具體制度安排要推動(dòng)問題的解決，不斷以改革創(chuàng)新的精神，與時(shí)俱進(jìn)推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，鏟除產(chǎn)生問題的土壤。

其次，問題的發(fā)現(xiàn)來源于實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，解決問題的制度安排也要靠實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來總結(jié)。黨內(nèi)法規(guī)制度既來源于實(shí)踐又高于實(shí)踐，既規(guī)范實(shí)踐又由實(shí)踐檢驗(yàn)。換句話說，黨內(nèi)法規(guī)制度必須植根于黨的建設(shè)的生動(dòng)實(shí)踐，而黨的建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)“為黨內(nèi)法規(guī)制度創(chuàng)新奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)”。習(xí)近平指出：“要認(rèn)真總結(jié)黨的建設(shè)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)把比較成熟、普遍使用的經(jīng)驗(yàn)提煉上升為制度?！盵3]（P107）黨內(nèi)法規(guī)制度要回應(yīng)實(shí)踐需求，要注重汲取實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，形成規(guī)律性認(rèn)識(shí)，不盲從，不抄襲，堅(jiān)持實(shí)踐探索在前黨規(guī)制定在后的原則。例如，2013年印發(fā)的《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費(fèi)條例》就將反對浪費(fèi)、厲行節(jié)約等優(yōu)良傳統(tǒng)及成熟經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)換成制度權(quán)威?！半x開實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)提供的立規(guī)素材，制定黨規(guī)就成了無米之炊；沒了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)這個(gè)源頭活水，黨規(guī)制度就成了一潭死水?！盵15]（P349）全面從嚴(yán)治黨的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，要將其上升為制度規(guī)定，以黨內(nèi)法規(guī)的形式確定下來，提高各級(jí)黨組織和黨員的自覺，才能長期堅(jiān)持下來。習(xí)近平指出：“巡視條例是黨內(nèi)法規(guī)重要組成部分，要及時(shí)總結(jié)黨的十八大以來巡視工作經(jīng)驗(yàn)……不斷完善巡視制度，更好依紀(jì)依法巡視?！盵16]（P117）因此，黨內(nèi)法規(guī)制度只有來源于實(shí)踐，才能更好地提升針對性和指導(dǎo)性，進(jìn)而推動(dòng)實(shí)踐問題的解決。

最后，黨內(nèi)法規(guī)要根據(jù)形勢發(fā)展不斷完善，解決新出現(xiàn)的問題，避免脫離實(shí)際或滯后于實(shí)踐。《韓非子》曰：“世異則事異，事變則備變?！彪S著國情、政情、黨情的發(fā)展變化，黨面臨的問題紛繁多樣和復(fù)雜多變。一些黨內(nèi)法規(guī)可能不適應(yīng)全面從嚴(yán)治黨的需要，黨內(nèi)法規(guī)制度之間也存在不配套、不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致等情況，可能會(huì)陷入執(zhí)行與否的兩難境地。我們應(yīng)及時(shí)將管黨治黨的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫瘸晒?，進(jìn)一步發(fā)揮推動(dòng)、引領(lǐng)和保障作用。黨務(wù)關(guān)系不僅是多元的，還是不斷變化的，需要黨內(nèi)法規(guī)作為堅(jiān)硬的軟法進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。習(xí)近平也強(qiáng)調(diào)：“‘法與時(shí)轉(zhuǎn)則治，治與世宜則有功’。新形勢下加強(qiáng)和規(guī)范黨內(nèi)政治生活，既要堅(jiān)持過于行之有效的制度和規(guī)定，也要結(jié)合新的時(shí)代特點(diǎn)與時(shí)俱進(jìn)，拿出新的辦法和規(guī)定?！盵13]因此，隨著全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)應(yīng)既一脈相承，又與時(shí)俱進(jìn)，要不斷研究新情況，解決新問題，總結(jié)新經(jīng)驗(yàn)，回應(yīng)新常態(tài)，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)更堅(jiān)強(qiáng)、黨的執(zhí)政地位更鞏固。

四、“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”是提高黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量的核心要義

“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”是提高黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量的著力點(diǎn)和突破口，從價(jià)值理性角度解決了良規(guī)為何的功能論問題。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)要用矛盾分析法，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，表面上是針對問題的事情，實(shí)際是針對搞事情的人，實(shí)質(zhì)上是針對人的權(quán)力，重點(diǎn)和關(guān)鍵在于權(quán)力制約監(jiān)督[10]（P20）。全面從嚴(yán)治黨的要害在治，重點(diǎn)對象就是權(quán)力。法治的核心是法律主治和權(quán)在法下，將權(quán)力監(jiān)督和制約納入制度化、規(guī)范化和程序化軌道，依照法定職權(quán)和程序行使權(quán)力，法無授權(quán)不可為，法有授權(quán)必須為。黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范事項(xiàng)主要包括黨組織職權(quán)職責(zé)、黨的紀(jì)律和黨的領(lǐng)導(dǎo)等，其實(shí)質(zhì)都是圍繞權(quán)力的配置、運(yùn)行和監(jiān)督。依規(guī)治黨的關(guān)鍵就是要把黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力行使得規(guī)范化?，F(xiàn)行憲法序言明確規(guī)定了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，第一條規(guī)定了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征。所以，中國共產(chǎn)黨作為長期執(zhí)政黨直接影響國家權(quán)力的運(yùn)行，這主要體現(xiàn)在黨的領(lǐng)導(dǎo)方面。國家法律對黨的領(lǐng)導(dǎo)只能進(jìn)行概括性規(guī)定或劃定底線，而黨內(nèi)法規(guī)可以規(guī)定具體方式或明確紅線。

習(xí)近平指出：“抓住治權(quán)這個(gè)關(guān)鍵，構(gòu)建嚴(yán)密的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系。”[17]（P408）信任不能代替監(jiān)督，厚愛不能取代嚴(yán)管，必須依法依規(guī)授予權(quán)力、規(guī)范權(quán)力、制約權(quán)力和監(jiān)督權(quán)力。黨內(nèi)法規(guī)就是用制度管權(quán)、管事、管人，沒有禁區(qū)，沒有例外，重點(diǎn)針對權(quán)力制約和監(jiān)督的獨(dú)立性和權(quán)威性不夠等問題，強(qiáng)調(diào)責(zé)任擔(dān)當(dāng)和懲罰防治并重。例如，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》體現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督從“自上而下”的單向度監(jiān)督向“上下左右”全方位監(jiān)督模式的轉(zhuǎn)變，旨在解決“燈下黑”，打通“中梗阻”，破除“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”難題。黨內(nèi)法規(guī)要把權(quán)力納入制度化軌道，真正做到制度管用、行之有效必須要化繁為簡，突出重點(diǎn)，抓住關(guān)鍵點(diǎn)。換言之，不搞面面俱到，針對權(quán)力運(yùn)行的突出問題，不斷創(chuàng)新原則、制度和措施。

一是對象要抓牢“關(guān)鍵少數(shù)”。權(quán)責(zé)一致是法治的基本理念，有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)也是黨內(nèi)法規(guī)制度是否科學(xué)的關(guān)鍵。領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是一把手的權(quán)力越大，承擔(dān)的責(zé)任也就越大，就越要健全監(jiān)督制約制度，明確劃出不可觸碰的底線。習(xí)近平指出要堅(jiān)持抓“關(guān)鍵少數(shù)”和管“絕大多數(shù)”相統(tǒng)一，準(zhǔn)確把握“樹木”與“森林”的關(guān)系。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)既要全方位扎緊制度的籠子，對廣大黨員提出普遍性要求，更要聚焦領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部特別是高級(jí)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”，尤其是把對一把手的監(jiān)督、管理作為重中之重，提出更高更嚴(yán)的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行更嚴(yán)的管理和監(jiān)督，領(lǐng)導(dǎo)帶頭，以上率下，層層立標(biāo)桿和做示范①根據(jù)《十八屆中央紀(jì)律委員會(huì)向中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)的工作報(bào)告》，黨的十八大期間，經(jīng)中共中央批準(zhǔn)立案審查的省軍級(jí)以上黨員領(lǐng)導(dǎo)干部及其他中管干部440人，包括中央委員、候補(bǔ)委員43人。。如中央八項(xiàng)規(guī)定就首先從中央政治局做起，以身作則，率先垂范，自上而下，層層推動(dòng)。

換言之，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部必須依照黨內(nèi)法規(guī)以更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)要求自己，自覺樹立“四個(gè)意識(shí)”，不斷規(guī)范自身行為。對此，習(xí)近平指出：“準(zhǔn)則、條例都要以高級(jí)干部為重點(diǎn)，主要考慮是加強(qiáng)黨的建設(shè)必須抓好領(lǐng)導(dǎo)干部特別是高級(jí)干部，而抓好中央委員會(huì)、中央政治局、中央政治局常委會(huì)的組成人員是關(guān)鍵。把這部分人抓好了，能夠在全黨做出表率，很多事情就好辦了?！盵13]例如，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》明確把“黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部”作為黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)對象，堅(jiān)持誰授權(quán)誰負(fù)責(zé)、誰任命誰監(jiān)督，圍繞一把手的監(jiān)督設(shè)計(jì)制度，重點(diǎn)監(jiān)督黨組織主要負(fù)責(zé)人和關(guān)鍵崗位領(lǐng)導(dǎo)干部。

二是手段“既重激勵(lì)又重約束”。法治規(guī)范一般可以分為“強(qiáng)制性規(guī)范”和“非強(qiáng)制性規(guī)范”，前者以追責(zé)為代表，對違法行為進(jìn)行懲戒，后者則以獎(jiǎng)勵(lì)為代表，對合法行為進(jìn)行激勵(lì)，二者相互補(bǔ)充、相互推動(dòng)，共同形成法治秩序。黨的十九大報(bào)告指出要堅(jiān)持嚴(yán)管和厚愛結(jié)合、激勵(lì)和約束并重，完善干部考核評價(jià)機(jī)制，建立激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，旗幟鮮明地為那些敢于擔(dān)當(dāng)、踏實(shí)做事、不謀私利的干部撐腰鼓勁。黨內(nèi)法規(guī)既要明確用權(quán)的正面標(biāo)準(zhǔn)，又要重視追懲違規(guī)用權(quán)的負(fù)面清單，明確哪些能做、哪些不能做的標(biāo)準(zhǔn)，清清楚楚、明明白白，并健全監(jiān)督、獎(jiǎng)懲、保障機(jī)制。責(zé)任規(guī)定非常關(guān)鍵，責(zé)任模糊或規(guī)定不合理固然使黨內(nèi)法規(guī)成為沒有牙齒的老虎。然而，如果沒有“獎(jiǎng)勵(lì)”等規(guī)定的助推，黨內(nèi)法規(guī)就不能最大限度激發(fā)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的積極性。這樣的話，黨內(nèi)法規(guī)就只是懲惡，沒有揚(yáng)善；只能規(guī)束亂作為，難以根除不作為。習(xí)近平指出：“如果我們的用人制度設(shè)計(jì)讓‘千里馬’歇步、‘老黃牛’撂挑、干事的人寒心，那就南轅北轍了。”[5]（P201）

因此，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)要堅(jiān)持激勵(lì)和約束并重，堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)和守底線相結(jié)合，健全相應(yīng)的考核辦法、懲戒機(jī)制、防范機(jī)制和保障機(jī)制，形成良善的權(quán)力秩序。一方面，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)圍繞權(quán)力、責(zé)任和擔(dān)當(dāng)設(shè)計(jì)制度，緊緊咬住責(zé)任二字，抓住問責(zé)這個(gè)要害，責(zé)任清晰、主體明確，抓早抓小、防微杜漸，最大限度地防止干部出問題。另一方面，黨內(nèi)法規(guī)要加大激勵(lì)性規(guī)定，形成激勵(lì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)依法依規(guī)積極開展工作的長效機(jī)制，鼓勵(lì)、獎(jiǎng)勵(lì)和重用求真務(wù)實(shí)的干部，避免逆淘汰。例如，針對不作為和亂作為問題，要抓住想干事、敢干事兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，改變多干多出事、少干少出事、不干不出事的逆向激勵(lì)，健全政績考核機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制等正向激勵(lì)機(jī)制，讓有擔(dān)當(dāng)?shù)母刹坑懈蟮挠梦渲豙18]。同時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)也要加強(qiáng)正面倡導(dǎo)，道德情操和紀(jì)律戒尺并重，既確立黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部能夠看得見、摸得著和夠得著的高標(biāo)準(zhǔn)，又要?jiǎng)澇霾豢捎|碰的紀(jì)律底線[1]（P52）。例如，《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》和《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》將全面從嚴(yán)治黨的實(shí)踐成果提煉后轉(zhuǎn)化為道德和紀(jì)律要求，既要以人格力量凝聚黨心民心，又要絕不越紀(jì)律雷池一步[1]（P68）。

三是規(guī)范要“嚴(yán)實(shí)硬”。權(quán)力內(nèi)在具有裁量屬性，存在恣意和濫用的傾向。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)與全面從嚴(yán)治黨具有共時(shí)性，就是要解決治黨管黨“寬松軟”的問題，將制度的籠子越扎越緊、越扎越密、越扎越牢，持續(xù)加大“打虎”“拍蠅”“獵狐”的力度。黨內(nèi)法規(guī)必須從嚴(yán)規(guī)范，密密實(shí)實(shí)，作為硬杠桿，切實(shí)管細(xì)管嚴(yán)，做到有力有效，才能真正起到規(guī)范、監(jiān)督和制約作用，否則可能流于形式。三者互為關(guān)聯(lián)，從嚴(yán)內(nèi)在要求制度的明確具體，也要求真正起到規(guī)范作用；反之黨內(nèi)法規(guī)成為硬規(guī)范，也必須要求制度的明確，自然要求從嚴(yán)；同時(shí)，明確具體的制度如果沒有嚴(yán)格執(zhí)行，沒有成為黨員干部的硬標(biāo)尺，也就必然沒有嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

首先，全面從嚴(yán)治黨關(guān)鍵在嚴(yán)，要求黨內(nèi)法規(guī)以嚴(yán)的要求、標(biāo)準(zhǔn)和措施推動(dòng)落實(shí)從嚴(yán)管黨治黨，對思想、管黨、作風(fēng)、治吏、反腐和執(zhí)紀(jì)等方面從嚴(yán)抓起。從嚴(yán)治黨才能治好黨，從嚴(yán)建章立制要貫穿始終。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“要堅(jiān)持以嚴(yán)的標(biāo)準(zhǔn)要求干部、以嚴(yán)的措施管理干部、以嚴(yán)的紀(jì)律約束干部，使干部心有所畏、言有所戒、行有所止?！盵5]（P97-98）中央八項(xiàng)規(guī)定的指導(dǎo)思想就是從嚴(yán)要求，體現(xiàn)黨要管黨、從嚴(yán)治黨，用的就是“一律”而不是“一般”。

其次，黨內(nèi)法規(guī)不能籠而統(tǒng)之、大而化之，不能以宣示性和原則性規(guī)定為主，缺乏程序性、保障性和懲戒性規(guī)定。反之，要根據(jù)特定對象相關(guān)規(guī)則，要盡量明確、具體和細(xì)化，提高操作性和實(shí)效性。彈性空間大不僅沒有解決問題，反而使問題愈演愈烈，這說明“牛欄關(guān)貓”是不行的。如修訂后的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》圍繞黨紀(jì)戒尺要求，開列負(fù)面清單，清晰劃出了黨組織和黨員不可觸碰的底線[1]（P66）。

最后，黨內(nèi)法規(guī)必須對權(quán)力產(chǎn)生硬約束而不能像橡皮筋，要加強(qiáng)剛性規(guī)定，能夠真正起到規(guī)范作用，敢于較真，敢于碰硬，建立健全公開、督查和懲戒機(jī)制，讓其成為“帶電的高壓線”。習(xí)近平指出：“咱們規(guī)定就是規(guī)定，不加‘試行’兩字，就是要表明一個(gè)堅(jiān)決態(tài)度，表明這個(gè)規(guī)定是剛性的?！囆小o人感覺是不是還有點(diǎn)含糊?！盵16]（P68）如《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》沒有授權(quán)中央部委或省級(jí)黨委制定實(shí)施細(xì)則的規(guī)定，目的即在于一體執(zhí)行，防止搞變通、打折扣。

五、“于法周延、于事有效”是提高黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量的規(guī)范邏輯

“于法周延、于事有效”是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的基本原則，也是提高黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量的牛鼻子，它從形式理性視角解決了良規(guī)如何的方法論問題。于法周延是立足于黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)部邏輯，注重黨內(nèi)法規(guī)制度的系統(tǒng)性、銜接性和配套性，于事有效是著眼于黨內(nèi)法規(guī)的外部效力，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度的具體管用[19]。于法周延和于事有效是相互統(tǒng)一的，前者是基礎(chǔ)，后者是關(guān)鍵。二者既要重視形式上的系統(tǒng)性，又要重視內(nèi)容指向的針對性，做到既周密、周到、周全，又實(shí)際、實(shí)用、實(shí)效[20]（P9）。習(xí)近平指出：“要健全完善制度，以黨章為根本遵循，本著于法周延、于事有效的原則，制定新的法規(guī)制度，完善已有的法規(guī)制度，廢止不適應(yīng)的法規(guī)制度，健全黨內(nèi)法規(guī)體系，扎緊黨紀(jì)黨規(guī)的籠子?！盵7]（P18）

于法周延和于事有效是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)安定性的必然要求。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)要將黨組織的工作、活動(dòng)和黨員的行為完備有效納入制度化、規(guī)范化和程序化的軌道，必須重視對象范圍的全覆蓋、目標(biāo)任務(wù)的一致性、內(nèi)容安排的系統(tǒng)性和形式表達(dá)的妥適性，進(jìn)而理清制度邏輯、話語源流、規(guī)范定位和體系架構(gòu)等。黨有將近9000萬黨員、450多萬基層黨組織，要在13多億人口、區(qū)域差異明顯的大國長期執(zhí)政，規(guī)模前所未有，關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜。要實(shí)現(xiàn)各級(jí)黨組織工作、活動(dòng)和黨員的行為的規(guī)范有序，有效發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心左右，只有黨內(nèi)法規(guī)能提供行為準(zhǔn)繩，因此，自然要求黨內(nèi)法規(guī)銜接協(xié)調(diào)且表達(dá)恰當(dāng)。如果黨內(nèi)法規(guī)存在碎片化、相互抵觸、部門化傾向、爭權(quán)諉責(zé)和規(guī)范弱化等問題，則難以起到規(guī)范作用。

一是黨內(nèi)法規(guī)的體系化。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)遵循規(guī)范主義路徑，內(nèi)在要求建構(gòu)具有一定邏輯的規(guī)則體系，實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)化的制度安排，通過一致性保證黨務(wù)關(guān)系的明確性、穩(wěn)定性和可預(yù)測性[21]（P6）。黨內(nèi)法規(guī)的體系化不僅要在外部與國家法律銜接協(xié)調(diào)，同時(shí)也要在內(nèi)部進(jìn)行領(lǐng)域全面、層次分明、結(jié)構(gòu)合理的體系化建設(shè)。對于前者，黨內(nèi)法規(guī)是針對國家法律的二次調(diào)整，即在國家法律的普遍性要求的基礎(chǔ)上對黨組織和黨員進(jìn)行再規(guī)范。所以，黨內(nèi)法規(guī)既要與國家法律區(qū)隔，又要加強(qiáng)協(xié)調(diào)銜接，健全黨規(guī)國法備案審查銜接制度，最終使二者相輔相成。例如，原來黨的紀(jì)律處分條例總共178條，其中70多條同刑法等法律重復(fù)，2015年修訂后就去除了重復(fù)的內(nèi)容，以避免紀(jì)法不分，明確二者的規(guī)范邊界。

對于后者，黨內(nèi)法規(guī)要形成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備和運(yùn)行有效的制度有機(jī)體。黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)形成了以“1+4”為基本架構(gòu)的制度體系：橫向上，在黨章統(tǒng)領(lǐng)下分為黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度和黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度4大板塊；縱向上，黨章具有最高效力位階，接下來依次是中央制定的中央黨內(nèi)法規(guī)，中央紀(jì)委、中央各部門的部委黨內(nèi)法規(guī)、省級(jí)黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)以及黨中央授權(quán)的副省級(jí)城市和省會(huì)城市制定的黨內(nèi)法規(guī)等4層效力位階。其中，黨章作為黨的根本大法，是立黨、治黨和管黨的總章程，是黨內(nèi)最全面的行為規(guī)范，也是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的總依據(jù)。黨內(nèi)法規(guī)制度是對黨章的細(xì)化、延伸和配套，黨章做好夯基壘臺(tái)的工作，其他黨內(nèi)法規(guī)則立柱架梁或添磚加瓦①2018年2月，中共中央印發(fā)的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018—2022年）》就明確規(guī)定，要將十九大黨章修正案的新規(guī)定和新要求細(xì)化具體化，切實(shí)維護(hù)黨章權(quán)威性和嚴(yán)肅性。。習(xí)近平指出：“建立健全黨內(nèi)制度體系，要以黨章為根本依據(jù)?！盵22]“這次對兩項(xiàng)法規(guī)的修訂，全面梳理了黨章對黨員、干部的紀(jì)律要求和廉潔自律要求，是對黨章規(guī)定的具體化?！盵1]（P66）黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)非常重視黨內(nèi)法規(guī)制度的體系化②《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》就提出加快構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度體系；《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》明確指出，到建黨 100周年時(shí)，形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系；《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018—2022年）》也提出，到建黨100周年時(shí)形成以黨章為根本、以準(zhǔn)則條例為主干，覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。，中央制定或修訂的中央黨內(nèi)法規(guī)就有約100部，一批基礎(chǔ)性、主干性、綜合性黨內(nèi)法規(guī)逐漸制定，中央部委和地方黨內(nèi)法規(guī)積極推進(jìn)，配套制度不斷完善，為到建黨100周年時(shí)形成黨內(nèi)法規(guī)制度體系打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

二是具體制度的完備性。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)既要明確根本性原則，又要健全主體性規(guī)則、行為性規(guī)則和保障性規(guī)則，保證制度間的系統(tǒng)性、整體性和一致性，加強(qiáng)配套和銜接，注重環(huán)環(huán)相扣，做到彼此呼應(yīng)，形成制度鏈條，增強(qiáng)整體功能。

長期以來，一些黨內(nèi)法規(guī)缺少具體性規(guī)定、執(zhí)行性規(guī)定和程序性規(guī)定，行為“定性不定量、定罪不量刑”等問題長期存在，難以對黨組織工作、活動(dòng)和黨員行為樹立標(biāo)尺，難以發(fā)揮實(shí)際的規(guī)范作用。所以，黨內(nèi)法規(guī)具體制度不能零敲碎打，碎片化修補(bǔ)，必須要總體規(guī)劃、系統(tǒng)完備和銜接配套，將黨章的要求和中央重要性文件中對該問題的規(guī)定系統(tǒng)化，加強(qiáng)配套制度的建設(shè)，體現(xiàn)科學(xué)性、針對性和可操作性。如中央八項(xiàng)規(guī)定之所以能夠在改進(jìn)工作作風(fēng)和密切聯(lián)系群眾方面取得良好成效，與黨中央制定實(shí)施細(xì)則，各地區(qū)、各部門結(jié)合實(shí)際出臺(tái)大批縱向到底、橫向到邊的落實(shí)規(guī)定，形成完整的制度鏈條密不可分③如2018年4月印發(fā)的《共青團(tuán)中央貫徹落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定實(shí)施細(xì)則精神的辦法》，與2016年印發(fā)的《共青團(tuán)中央貫徹落實(shí)中央政治局改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾八項(xiàng)規(guī)定精神的實(shí)施辦法》相比，篇幅大幅度增加，內(nèi)容也更加詳細(xì)具體。。

習(xí)近平指出：“這些年來，從中央到地方搞了不少制度性規(guī)范……要把反腐倡廉法規(guī)制度的籠子扎細(xì)扎密扎牢，必須做到前后銜接、左右聯(lián)動(dòng)、上下配套、系統(tǒng)集成?！盵1]（P64）很多問題雖然黨章或其他黨內(nèi)法規(guī)有明確規(guī)定，但必須進(jìn)一步具體化、技術(shù)化和系統(tǒng)化，否則會(huì)比較原則和模糊，影響黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行。這要求保持黨內(nèi)法規(guī)制度的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，注意配套銜接、時(shí)序和步驟；既要立柱架梁，又要添磚加瓦；既要避免出現(xiàn)制度縫隙和漏洞，也要避免重復(fù)立規(guī)和越權(quán)立規(guī)，留下制度的空子。不能凡法就求全，每一項(xiàng)具體制度都是整體的一部分，必須有所側(cè)重，與其他制度協(xié)調(diào)銜接。例如，如果涉及領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督考核評價(jià)，就要與《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》保持一致。

黨的十八大以來，針對黨內(nèi)長期存在的先進(jìn)性、純潔性問題，部分領(lǐng)域逐漸形成系統(tǒng)化的黨內(nèi)法規(guī)制度鏈條，建立健全了具體的配套法規(guī)。例如，在反腐倡廉制度方面，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持宏觀思考、總體規(guī)劃，既要注意體現(xiàn)黨章，也要符合國家法律法規(guī)，還要同其他方面法規(guī)制度相銜接，做到實(shí)體性與程序性、綜合性與專門性以及上位與下位法規(guī)制度等相互協(xié)調(diào)、相輔相成，提升整體效應(yīng)[1]（P63）。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，該領(lǐng)域制定或修訂的黨內(nèi)法規(guī)就有《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》等。

三是規(guī)范形式的耦合性。黨內(nèi)法規(guī)與其他黨內(nèi)法規(guī)性文件的最大區(qū)別在于規(guī)范性，有一定程度的“法言法語”。規(guī)范性是黨內(nèi)法規(guī)的基本屬性，同時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的最大區(qū)別在于政治性，體現(xiàn)為一定的“黨言黨語”。政治性是黨內(nèi)法規(guī)的根本屬性。黨內(nèi)法規(guī)不是片面追求形式邏輯的封閉自洽系統(tǒng)，但不能因?yàn)樗哂姓涡跃陀谜涡揶o而不用規(guī)范話語。這就使得黨內(nèi)法規(guī)的體例、技術(shù)和語言等既要參照立法增強(qiáng)規(guī)范性，又不能完全照搬立法忽視政治性，必須符合內(nèi)在規(guī)律和發(fā)展邏輯。據(jù)此，黨內(nèi)法規(guī)可以作為政黨與國家抑或政治系統(tǒng)與法律系統(tǒng)的耦合機(jī)制。

由于黨內(nèi)法規(guī)的理論不完備，立規(guī)體系和技術(shù)不成熟，以前多是產(chǎn)生事實(shí)上的支配力和影響力，引導(dǎo)各級(jí)黨組織和黨員的行為選擇，從而規(guī)范黨務(wù)關(guān)系[15]（P246）。很多黨內(nèi)法規(guī)要么空洞無物，要么繁瑣復(fù)雜，要么一刀切，忽視了黨內(nèi)法規(guī)的技術(shù)性、專業(yè)性和規(guī)范性。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)必須要不斷優(yōu)化規(guī)范性表達(dá)，既要借鑒國家法律的規(guī)范體例、技術(shù)和語言，又要不斷對黨內(nèi)法規(guī)的形式進(jìn)行創(chuàng)新，恰當(dāng)展現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的原則和規(guī)則，既高度凝練，又簡便易行，具體明確地對規(guī)范對象進(jìn)行規(guī)范表述，對實(shí)踐的效力從事實(shí)影響力逐步轉(zhuǎn)向規(guī)范拘束力。

黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)的形式不斷創(chuàng)新，根據(jù)不同位階選擇了不同的體例、技術(shù)和結(jié)構(gòu)，例如《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》就沒有采取條款體例。對此，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“在征求意見過程中，一些地方和單位建議，把準(zhǔn)則稿搞成條例那樣的體例。我們考慮，準(zhǔn)則在黨內(nèi)法規(guī)體系中位階比較高，僅次于黨章……做到這些，用條例那樣的體例是難以容納的。”[13]無獨(dú)有偶，《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》是對《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》的修訂，一方面擴(kuò)大適用對象，從黨員領(lǐng)導(dǎo)干部到全體黨員，另一方面著重正面倡導(dǎo)而非負(fù)面懲戒，將相關(guān)內(nèi)容如“8個(gè)禁止”“52個(gè)不準(zhǔn)”移入同步修訂的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，內(nèi)容大幅精簡，更符合準(zhǔn)則的規(guī)范定位。

此外，黨內(nèi)法規(guī)制定不能完全借鑒立法“宜粗不宜細(xì)”的經(jīng)驗(yàn)，也不可能模仿國家法律嚴(yán)格的效力等級(jí)和邏輯結(jié)構(gòu)，而要實(shí)事求是，針對不同問題，具體問題具體分析，該粗則粗，應(yīng)細(xì)則細(xì)，堅(jiān)持必要性和可行性、精確性和模糊性相統(tǒng)一。一般來說，高位階、基礎(chǔ)主干性、探索階段、道德高線、倡導(dǎo)性以及特定領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)要制定得粗一些，但低位階、配套性、相對成熟、紀(jì)律底線、禁止性以及一些領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)就要制定得細(xì)一些。例如，就黨的建設(shè)領(lǐng)域法規(guī)制度來說，組織建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)容易進(jìn)行具體規(guī)則結(jié)構(gòu)表述，但思想建設(shè)等方面的則比較抽象，模糊詞語和語句頻度更高，需要規(guī)定一般條款、原則性條款抑或轉(zhuǎn)介條款。

六、結(jié)語

質(zhì)量是黨內(nèi)法規(guī)的生命。習(xí)近平對黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量的認(rèn)識(shí)是全面的、深刻的、前瞻的和辯證的，在宏觀、中觀和微觀三個(gè)層面做出了系統(tǒng)論述，是新時(shí)代制定黨內(nèi)法規(guī)的重要遵循。他要求每一部黨內(nèi)法規(guī)都要隨著實(shí)踐發(fā)展不斷豐富完善，深入調(diào)查研究，摸透實(shí)情，找準(zhǔn)問題。這不僅體現(xiàn)在認(rèn)識(shí)上，更是在戰(zhàn)略部署上，從整體上確定了黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量的總目標(biāo)和總要求，也從具體領(lǐng)域?qū)μ岣唿h內(nèi)法規(guī)的方針路線提出了詳細(xì)安排；既看到黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量對推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展的重要作用，又認(rèn)識(shí)到黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量對全面依法治國的重要意義；既肯定了黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量的成就，也明確指出黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量面臨的種種問題。它深刻回答了新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的關(guān)鍵問題，提煉了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的客觀規(guī)律，豐富和發(fā)展了黨內(nèi)法規(guī)制度理論和中國特色社會(huì)主義法治理論。黨的十八大以來，在習(xí)近平新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量重要思想指導(dǎo)下，黨內(nèi)法規(guī)各項(xiàng)工作全鏈條協(xié)同推進(jìn)，呈現(xiàn)出步伐加快、質(zhì)量提高、約束趨緊的態(tài)勢，依法執(zhí)政和依規(guī)治黨的水平不斷提升，黨帶領(lǐng)人民有效應(yīng)對重大挑戰(zhàn)、抵御重大風(fēng)險(xiǎn)、克服重大阻力和解決重大矛盾的能力不斷提高。