張丹陽

摘要：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作是農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的基本措施，其不但能夠有效提升農(nóng)村居民的整體收入，處理農(nóng)村矛盾糾紛問題，同時(shí)還能給農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展奠定良好的基石。2017年中央一號文件提出深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”辦法。加快推進(jìn)農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證，擴(kuò)大整省試點(diǎn)范圍。黨的十九大報(bào)告也再一次強(qiáng)調(diào)了鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)”分置制度。目前，全國土地確權(quán)工作正在火熱進(jìn)行中，大部分地區(qū)都在2017年基本完成土地確權(quán)任務(wù)。文章在分析土地確權(quán)工作沖刺階段仍舊存在的一系列問題的基礎(chǔ)上，深層次挖掘這些問題背后的原因，從而針對問題及其原因提出相關(guān)的政策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；土地確權(quán)；原因探究

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作中存在的問題

（一）歸屬有爭議的土地確權(quán)問題仍未得到有效解決

1. 原始記錄數(shù)據(jù)丟失或與事實(shí)不符的土地：一是由于有的土地因年代久遠(yuǎn)，村民的土地證己經(jīng)丟失而無法找到依據(jù)，從而造成了產(chǎn)權(quán)不明晰的情況。二是由于村政府缺乏技術(shù)、經(jīng)費(fèi)不足或人手不夠造成政策實(shí)施不到位，導(dǎo)致很多“有地?zé)o證、有證無地、一地多證、一證多地、無地?zé)o證”等問題。三是農(nóng)戶土地登記面積與實(shí)測土地面積不吻合。一些荒地、池塘、土路、河沿等并沒有算入承包地，經(jīng)過多次農(nóng)地調(diào)整分配，有些荒地被開墾，有些溝渠、河沿、道路等被拓寬，有些池塘被深挖或者填充，直接導(dǎo)致農(nóng)地面積的增減，而農(nóng)戶承包地界線不明確也可能會導(dǎo)致農(nóng)地面積的增減。

2. “四荒”土地：對于農(nóng)村荒山、荒溝、荒丘、荒灘（即“四荒”）土地的權(quán)利歸屬，目前尚存在爭論。這些土地是村民在未經(jīng)過當(dāng)?shù)卣馑阶蚤_荒耕種的土地，若按“先占先得”的原則進(jìn)行分配，顯然有失公平，難以服眾；若不予頒證，則又造成土地資源的浪費(fèi)和利用效率的低下。

3. 私下流轉(zhuǎn)不規(guī)范或改變用途的土地：由于農(nóng)民權(quán)利意識的淡薄，一些土地的流轉(zhuǎn)可能只在親戚好友之間產(chǎn)生，僅有口頭協(xié)議或沒有協(xié)議；或者由于很多村民長期外出務(wù)工，田地由他人免費(fèi)耕種多年。還有一些農(nóng)民直接在自家耕種地上建造房屋，或圈地飼養(yǎng)牲畜。這些都給確權(quán)工作帶來了困難，給糾紛出現(xiàn)埋下了隱患。

（二）農(nóng)民和基層確權(quán)人員積極性低下

農(nóng)民對土地確權(quán)意義與認(rèn)知遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，他們只知道國家出臺了新政策，并不知道其目的在于便民惠農(nóng)。對于農(nóng)民而言，該決策是否能夠帶來利好尚不明確，農(nóng)民只能被動接受。由于農(nóng)地收入較少，很多村民更加關(guān)注農(nóng)地背后的補(bǔ)貼收入，對于確權(quán)工作并不關(guān)心或持觀望態(tài)度。確權(quán)工作的展開必然導(dǎo)致個(gè)別農(nóng)戶的土地縮水以及權(quán)屬有爭議的土地歸屬問題都可能導(dǎo)致村民和工作人員的矛盾產(chǎn)生或激化。

確權(quán)的基本流程是首先對土地和農(nóng)戶家庭進(jìn)行調(diào)查，然后勘察丈量土地，明確土地權(quán)屬和邊界，最后登記頒證。大多數(shù)農(nóng)村都缺乏查勘土地所需要的專業(yè)技術(shù)設(shè)備和人員，開展工作是臨時(shí)抽調(diào)行政人員組成確權(quán)工作小組。再加上大多數(shù)村政府財(cái)力不足，自然沒有較高的積極性去開展工作，使國家政策流于形式。

確權(quán)工作涉及到每個(gè)村民的切身利益，牽扯眾多，自然容易引發(fā)糾紛，使得村干部落得“出力不討好”的結(jié)果，影響政績，因此很多村委人員對該項(xiàng)工作有抵觸情緒。

（三）相關(guān)法律法規(guī)實(shí)施過程僵硬

1999 年國務(wù)院出臺的《土地管理法實(shí)施細(xì)則》當(dāng)中曾提出：農(nóng)村土地確權(quán)申請沒有進(jìn)行明確期限的限制，對于存在土地爭議的土地權(quán)屬關(guān)系的當(dāng)事人可以暫時(shí)不予申請，等待認(rèn)真思考處理后，可以確定權(quán)利人主體或者協(xié)商共同管理之后，再進(jìn)行確權(quán)登記頒證的申請。但是，在有的地方出臺的農(nóng)村集體土地確權(quán)實(shí)施辦法中，大多數(shù)都強(qiáng)制規(guī)定必須在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成確權(quán)登記頒證工作，明確限制了權(quán)利人申請確權(quán)登記頒證的時(shí)間，這樣就以行政手段剝奪了土地權(quán)利人的法律期限利益和土地物權(quán)，這顯然與《土地管理法實(shí)施細(xì)則》是矛盾的，增加了農(nóng)民的不滿情緒，加大了土地權(quán)屬爭議。使得法律法規(guī)實(shí)施過于僵硬，法律的程序功能喪失。

二、原因探究

（一）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度不完善

1. 農(nóng)民集體土地所有權(quán)的主體模糊

《中華人民共和國物權(quán)法》第五章國家所有權(quán)和集體所有權(quán)、私人所有權(quán)中第59條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有?？梢钥闯?，目前的法律法規(guī)對于“集體”一詞的描述十分模糊，對于土地經(jīng)營權(quán)糾紛問題的解決并不能提供依據(jù)和支持。

我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展仍處于較低水平，立法的缺失和法律解釋的模糊是造成了農(nóng)民集體土地所有權(quán)的主體不清晰問題以及后續(xù)帶來的一系列矛盾。

2. 農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能殘缺

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第二章第八條規(guī)定， 農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。然而，我國農(nóng)民集體所擁有的土地所有權(quán)其實(shí)是殘缺的。在土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能上，國家高于集體，國家可以因建設(shè)需要，通過農(nóng)用地轉(zhuǎn)批程序，以國家名義征收、占用土地，改變農(nóng)村土地用途。農(nóng)民集體作為農(nóng)村土地所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體僅能行使小部分處置權(quán)和收益權(quán)。農(nóng)民可以將土地所有權(quán)以“被征用”、“被征收”的形式轉(zhuǎn)交給國家，但無法轉(zhuǎn)賣給他人或組織。也不能自主決定土地用途，買賣土地，或?qū)⑼恋刈鳛榈盅何锘驌?dān)保物，只能保持土地僅用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。黨的十九大報(bào)告提出：“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)”分置制度。保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟(jì)?！蓖晟?“三權(quán)”分置制度，賦予農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，是我國政府關(guān)于土地流轉(zhuǎn)作出的一個(gè)重大政策突破。然而這種賦予農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能的政策還未從政策上升到法律層面。加之地方各級政府和相關(guān)機(jī)構(gòu)組織對于政策和法律的規(guī)定不能有效貫徹落實(shí)，土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能殘缺問題還需要進(jìn)一步解決?，F(xiàn)在農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)地耕種的邊際收益日益遞減，而農(nóng)民處置土地時(shí)又處處受限制，不能利用屬于自己的土地去提高生活水平。這在一定程度上激化了矛盾，不利于社會穩(wěn)定。endprint

（二）農(nóng)村土地確權(quán)工作制度不完善

1. 土地確權(quán)和流轉(zhuǎn)機(jī)制以及糾紛仲裁體系需要進(jìn)一步明確

上文提出的權(quán)屬存在爭議的土地歸屬問題，目前尚未有正式的政策條例出臺，土地確權(quán)機(jī)制尚不完善，進(jìn)而導(dǎo)致土地糾紛問題頻發(fā)。合理解決土地糾紛問題，需要試行爭議仲裁，健全土地確權(quán)和糾紛解決機(jī)制。

目前我國大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)沒有建立土地流轉(zhuǎn)的交易平臺，參與流轉(zhuǎn)的買方和賣方存在嚴(yán)重的信息不對稱問題，造成了巨大的交易成本。很多地區(qū)土地流轉(zhuǎn)仍然是以村民之間口頭協(xié)議的方式，或者村支部和村委會代表村民簽訂流轉(zhuǎn)合同。即使是建立了這樣一個(gè)平臺的地區(qū)，也因缺乏合理的流轉(zhuǎn)程序和科學(xué)的監(jiān)管體制，使得交易平臺缺乏效率，淪為擺設(shè)。

對于土地的合理流轉(zhuǎn)價(jià)格，農(nóng)民沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)作為參考，常常處于劣勢，低估土地的真實(shí)價(jià)格。目前針對農(nóng)村土地肥沃程度的等級分類五花八門，土地肥力和面積之間的換算方式也經(jīng)常變動，缺乏一個(gè)權(quán)威的價(jià)格計(jì)算方法。

2. 確權(quán)后續(xù)工作不完善，政策調(diào)整不及時(shí)

一是隨著土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證，接下來的工作應(yīng)當(dāng)是完善“三權(quán)”分置制度，繼續(xù)強(qiáng)化承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)功能。如：已取得承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶可將土地自由流轉(zhuǎn)給其它經(jīng)營主體已取得收益；全家遷出農(nóng)村的農(nóng)戶可有償退出土地承包權(quán)，獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

二是農(nóng)地確權(quán)登記頒證工作完成之后，信息化管理工作沒有做好銜接。目前我國各地區(qū)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易尚處于無序狀態(tài)，大部分沒有建立電子檔案，仍采用紙質(zhì)登記方式，容易產(chǎn)生紕漏，難以保存和查找記錄。

（三）“社會保障型”農(nóng)村土地制度短時(shí)間內(nèi)難以改變

中國農(nóng)民向來對土地有著深厚的情感，“耕者有其田”是廣大農(nóng)民群眾一直以來的愿望。對農(nóng)民而言，土地是根，是最低生活水平的保障。還可充當(dāng)失業(yè)保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)的角色，外出務(wù)工回鄉(xiāng)人員可重回農(nóng)村耕種土地，喪失勞動能力的老年人可以將土地租出去，收取租金?？傊?，土地在農(nóng)村社會保障體系中發(fā)揮著重要的作用。我國農(nóng)村社會保障制度一直以來極不完善，大多數(shù)農(nóng)民又沒有購買商業(yè)性保障的意識和經(jīng)濟(jì)能力，只能依靠土地保障功能。盡管土地只能提供最低層次的保障，維持最基本的生存需要，但對于只能依靠體力勞動的農(nóng)民來講，這是最踏實(shí)的“鐵飯碗”。我國農(nóng)民的“戀土”情節(jié)根深蒂固，導(dǎo)致我國農(nóng)村土地制度改革之路走得十分艱難。

三、政策建議

（一）完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度

目前我國農(nóng)地用益物權(quán)殘缺，農(nóng)民僅僅擁有使用、流轉(zhuǎn)、收益的權(quán)利，沒有經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)利。要完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，明確規(guī)定集體土地所有權(quán)主體，防止村干部濫用職權(quán)，損害農(nóng)民利益。提高集體土地所有權(quán)的法律地位，改變在土地所有權(quán)方面的國家強(qiáng)制。建立完善的集體土地用益物權(quán)抵押制度，農(nóng)民可以將承包經(jīng)營權(quán)抵押，獲得農(nóng)業(yè)經(jīng)營所需資金，盤活“沉睡”的資源，讓隱形資源成為顯性資源，開辟新的融資渠道，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營。

（二）完善土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)制度

確權(quán)登記頒證工作牽涉面廣，需要省、市、縣、鄉(xiāng)的國土局、農(nóng)業(yè)局、人民政府、農(nóng)委等多部門密切配合，共同推進(jìn)。實(shí)際工作中將會遇到各種錯綜復(fù)雜的問題，要從全局出發(fā)，用不同的方式方法來處理。因此，需進(jìn)一步完善土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)制度，包括：①針對權(quán)屬存在爭議的土地，制定一套完備詳盡的處理標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)在實(shí)施過程中靈活運(yùn)用。②建立完善的農(nóng)地糾紛調(diào)解機(jī)制，各村成立糾紛調(diào)解小組，慎重調(diào)解矛盾糾紛，保證農(nóng)村社會穩(wěn)定。

（三）完善農(nóng)村土地相關(guān)法律

國家已出臺一系列政策作為農(nóng)村土地確權(quán)工作的執(zhí)行依據(jù)，但在實(shí)施過程中仍然存在許多問題。必須繼續(xù)完善相關(guān)法律，并在農(nóng)村宣傳普及，彌補(bǔ)進(jìn)行過程中暴露出來的矛盾問題，確保確權(quán)工作的有效開展。還要根據(jù)實(shí)踐中出現(xiàn)的新情況，及時(shí)更新條例，避免損害農(nóng)民利益的事情發(fā)生。

（四）加強(qiáng)對農(nóng)戶的思想和技術(shù)培訓(xùn)

土地的社會保障功能在我國農(nóng)民觀念里根深蒂固，許多農(nóng)民害怕土地確權(quán)流轉(zhuǎn)后生存無法保障，于是對于土地確權(quán)工作只是被動接受，積極性不高。但是土地所提供的保障只能維持溫飽水平，因此需要改變農(nóng)戶的這一傳統(tǒng)觀念，對農(nóng)戶進(jìn)行思想培訓(xùn)。向他們介紹科學(xué)的種植方式、創(chuàng)新的營銷理念、高效的市場開拓途徑，開闊其眼界，提高其對現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展方向的認(rèn)識，讓他們真正理解國家開展土地確權(quán)工作意在以人為本、便民惠農(nóng)的良苦用心。還可針對具體情況對農(nóng)戶進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能培訓(xùn)，帶領(lǐng)他們嘗試現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)器， 提高他們的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力。

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（作者單位：合肥工業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院）endprint