全國教育科學(xué)規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室

該課題采取了文獻(xiàn)分析法、調(diào)查研究法、歷史研究法、比較研究法和政策分析法等研究方法，從回顧民辦院校辦學(xué)體制的起步和發(fā)展歷程入手，闡述了大學(xué)辦學(xué)體制的淵源和演變，剖析了世界高等教育辦學(xué)體制改革典型國家的發(fā)展案例和經(jīng)驗，分析了我國民辦院校辦學(xué)體制的主要類別特征和政府政策在民辦院校發(fā)展中的重要作用，從中窺見民辦院校辦學(xué)體制發(fā)展的規(guī)律，并提出民辦院校未來發(fā)展的政策建議。研究發(fā)現(xiàn)，公私并行辦學(xué)體制是高等教育改革的基本規(guī)律；辦學(xué)體制改革是高等教育體制改革的關(guān)鍵；私立（民辦）院校辦學(xué)體制是國家文化的產(chǎn)物；我國民辦院校多樣化辦學(xué)體制格局已基本形成；政策的指引和創(chuàng)新決定民辦院校辦學(xué)體制改革。課題組建議：加強(qiáng)頂層設(shè)計，加快建立完善民辦院校發(fā)展的國家制度；貫徹落實新法，制定完善系統(tǒng)全面的民辦院校發(fā)展政策；解決關(guān)鍵問題，切實落實落地民辦院校發(fā)展的重點政策；著眼國家目標(biāo)，引導(dǎo)民辦院校改善管理提高辦學(xué)的質(zhì)量；實行共同治理，維護(hù)和保障民辦院校利益相關(guān)者的權(quán)益。加強(qiáng)政策協(xié)同，繼續(xù)創(chuàng)設(shè)民辦院?？沙掷m(xù)發(fā)展的良好環(huán)境。

由浙江樹人學(xué)院徐緒卿研究員主持的國家社科基金教育學(xué)重點項目“民辦院校辦學(xué)體制與發(fā)展政策研究”（課題批準(zhǔn)號：AFA150012），日前通過了全國教育科學(xué)規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室組織的結(jié)題鑒定，現(xiàn)將成果報告如下。

一、研究內(nèi)容與方法

（一）研究內(nèi)容

課題從回顧民辦院校辦學(xué)體制的起步和發(fā)展歷程入手，闡述了大學(xué)辦學(xué)體制的淵源和演變，剖析了世界高等教育辦學(xué)體制改革典型國家的發(fā)展案例和經(jīng)驗，分析了我國民辦院校辦學(xué)體制的主要類別特征和政府政策在民辦院校發(fā)展中的重要作用，從中窺見民辦院校辦學(xué)體制發(fā)展的規(guī)律，并提出民辦院校未來發(fā)展的政策建議。

（二）研究方法

由于各地經(jīng)濟(jì)、社會和教育發(fā)展的不均衡性，使得民辦院校辦學(xué)體制在不同的地區(qū)呈現(xiàn)不同的特點，民辦院校在各地高等教育中擔(dān)當(dāng)不同的角色，形成民辦院校發(fā)展的區(qū)域特色。因此，對于民辦院校辦學(xué)體制與發(fā)展政策的研究，必須開展廣泛而有針對性的調(diào)查研究。課題組根據(jù)分工和研究計劃，在課題負(fù)責(zé)人帶領(lǐng)下，先后組織6批近40人次，對廣東、廣西、貴州、山東、湖北、云南、山西、上海、江蘇、內(nèi)蒙、寧夏、陜西、福建等15個省、自治區(qū)、直轄市以及浙江省的杭州、臺州、金華、衢州、湖州、紹興、寧波等地市共60多所民辦院校開展了調(diào)研工作，完成了相關(guān)調(diào)研報告10個，其中為相關(guān)部門提供的研究報告4個，1個獲得副省長的批示。

1.比較研究

該課題在幾個層面開展了比較研究。一是回顧大學(xué)辦學(xué)體制的淵源（縱向比較），由此將辦學(xué)體制改革視為高等教育改革規(guī)律。該課題根據(jù)現(xiàn)有研究成果，將中世紀(jì)大學(xué)作為現(xiàn)代大學(xué)發(fā)展的直接源頭，并從研究中世紀(jì)大學(xué)的辦學(xué)體制開始，梳理分析大學(xué)辦學(xué)體制發(fā)展演變，從中探求和發(fā)現(xiàn)規(guī)律。課題組選擇部分國家和地區(qū)高等教育體制改革的狀況進(jìn)行分析研究，增加對大學(xué)辦學(xué)體制改革的理解。我國私立大學(xué)的發(fā)展時間較短，但是作為高等教育后發(fā)國家，私立大學(xué)與公立大學(xué)同時起步，私立大學(xué)也有過曾經(jīng)的輝煌。通過縱向、橫向的比較研究，從而探尋辦學(xué)體制改革的世界范圍高等教育體制改革的成功經(jīng)驗，值得借鑒。

2.對策研究

該課題為應(yīng)用研究。根據(jù)課題的內(nèi)容安排，對策研究主要體現(xiàn)在政策建議方面。該課題研究期間，恰值我國《民辦教育促進(jìn)法修正案》審議通過頒布，這一重大事件給予我們研究很好的機(jī)遇，使得我們的研究更有針對性和現(xiàn)實抓手，我們把研究的內(nèi)容及時調(diào)整到《民辦教育促進(jìn)法》新法頒布實施上來，積極參與貫徹落實《民辦教育促進(jìn)法修正案》的相關(guān)工作，加深了對民辦院校辦學(xué)體制相關(guān)政策的理解和把握，就民辦院校辦學(xué)體制與發(fā)展政策提出了意見和建議。同時，將研究成果應(yīng)用于承擔(dān)地方政府貫徹落實《民辦教育促進(jìn)法》系列政策的制定。發(fā)揮團(tuán)隊和研究優(yōu)勢，我們主要承擔(dān)了浙江省貫徹落實《民辦教育促進(jìn)法修正案》系列文件的起草和論證組織工作，就浙江省貫徹落實《民辦教育促進(jìn)法修正案》提出了意見建議。

該課題研究過程中我們主要采取了文獻(xiàn)分析法、調(diào)查研究法、歷史研究法、比較研究法和政策分析法等。

二、研究結(jié)論與對策

（一）研究結(jié)論

1.公私并行辦學(xué)體制是高等教育改革的基本規(guī)律

高等教育辦學(xué)體制的改革有一個進(jìn)程。在高等教育先發(fā)國家，私立院校先行發(fā)展?，F(xiàn)代高等教育發(fā)源于中世紀(jì)的大學(xué)，辦學(xué)體制都是清一色的非政府舉辦，按照今天比較公認(rèn)的劃分標(biāo)準(zhǔn)，都應(yīng)是屬于私立的。嚴(yán)格意義上的公立大學(xué)直至17 世紀(jì)末18世紀(jì)初才產(chǎn)生，距中世紀(jì)大學(xué)的誕生已經(jīng)過去數(shù)百年。而在高等教育后發(fā)國家，私立大學(xué)與公立大學(xué)并行起步和發(fā)展。無論高等教育先發(fā)還是后發(fā)國家，世界范圍而言，私立大學(xué)都曾經(jīng)遭受限制、排斥和禁止等政策，并被政府政策牢牢控制著發(fā)展的規(guī)模、層次和速度等等。提到私立大學(xué)，人們都仰慕美國。但是研究表明，美國在建國以后發(fā)展高等教育的進(jìn)程中，也有人多次提議將私立大學(xué)收歸國（州）立。在達(dá)特茅斯案判決以后，這一動議被徹底否決，隨后一個相當(dāng)長時期里，一些州政府和議會削減甚至中斷了對私立大學(xué)的資助，改而舉辦州立大學(xué)。在歐洲，在世俗國家政權(quán)日益強(qiáng)大的過程中，拿破侖公開將中世紀(jì)大學(xué)改為帝國大學(xué)，還有許多隱性操作控制私立院校的例子枚不勝舉。日本曾經(jīng)仿效美國的做法，將大學(xué)區(qū)分為帝國大學(xué)和私立院校，采取歧視性的政策，私立院校長期得不到大力發(fā)展。在一些實行社會主義制度的國家，由于對社會經(jīng)濟(jì)體制和所有制之間以及意識形態(tài)方面的片面認(rèn)識，私立大學(xué)被視作異端，幾乎全部退出國家高等教育系統(tǒng)，許多國家建立了純而又純的公辦高等教育系統(tǒng)。

但是，現(xiàn)代社會總是向前發(fā)展的。單一的辦學(xué)體制，既不可能支撐大學(xué)滿足現(xiàn)代社會需求的發(fā)展，也不符合提高效率的社會指向。相對單一的公立高等教育系統(tǒng)而言，私立大學(xué)還是具有無可替代的重大作用和強(qiáng)大生命力。上個世紀(jì)中后期，世界高等教育的發(fā)展進(jìn)入一個需求強(qiáng)烈驅(qū)動的時代，一方面，世界各國都將發(fā)展知識經(jīng)濟(jì)作為重點，加大科技創(chuàng)新力度，積極發(fā)展知識密集性經(jīng)濟(jì)，這就需要大批高素質(zhì)的人才，對高等教育發(fā)展提出更快更高的要求。另一方面，政府財政性經(jīng)費(fèi)的拮據(jù)和高等教育需求的強(qiáng)烈反差，單一的經(jīng)費(fèi)來源難以承擔(dān)大批高素質(zhì)人才培養(yǎng)的重任。在經(jīng)過一系列的認(rèn)識和反思以后，世界各國政府不約而同地采取了同樣的措施：推進(jìn)高等教育辦學(xué)體制改革，積極發(fā)展私立大學(xué)，廣泛吸納社會力量參與舉辦私立（民辦）院校，解決高等教育經(jīng)費(fèi)不足和推進(jìn)高等教育大眾化、滿足社會接受高等教育的巨大需求。從上個世紀(jì)中后期開始，在多種因素的推動下，私立大學(xué)的蓬勃興起成為自現(xiàn)代大學(xué)產(chǎn)生以來最為壯觀、最為強(qiáng)勁、最具突破的普遍現(xiàn)象。發(fā)展私立大學(xué)甚至成為一場席卷全球波瀾壯闊的革命，成為世界高等教育發(fā)展和改革中一道亮麗的風(fēng)景。從此，私立大學(xué)重新成為高等教育的重要組成部分，昂首走入高等教育體系的中心。有的國家、地區(qū)私立院校在校生比例達(dá)到70%以上，占據(jù)高等教育的大部江山，或者引領(lǐng)國家高等教育的發(fā)展。私立院校的發(fā)展大大豐富了高等教育的資源，促進(jìn)了教育公平，擴(kuò)大了高等教育的培養(yǎng)能力。許多國家在深化辦學(xué)體制改革、發(fā)展私立大學(xué)的過程中，出臺了適合本國高等教育發(fā)展的政策，鼓勵私立大學(xué)辦學(xué)體制大膽創(chuàng)新，出現(xiàn)了美國模式（私立大學(xué)精英化）、日本和韓國模式（非營利私立大學(xué)成為高等教育的主流）、印度模式（獨(dú)立學(xué)院為主）、拉美模式（教會大學(xué)為主）、馬來西亞模式（外國學(xué)院）等等，形成世界私立大學(xué)園地中百花齊放、百舸爭流的院校生態(tài)。 在我國，由于寬泛的“社會力量”口徑準(zhǔn)許，使得民辦院校的辦學(xué)體制更加多樣多元，調(diào)動各種社會力量，官方吸納社會資源為發(fā)展教育所用，適應(yīng)發(fā)展社會主義初級階段舉辦全世界最大的教育和高等教育的實際，滿足13億人民多樣化的發(fā)展需要，為實現(xiàn)從人口大國向人力資源大國的轉(zhuǎn)變，為全面建設(shè)小康社會、建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國提供各級各類人才支撐服務(wù)。并且隨著辦學(xué)體制改革的不斷深入，辦學(xué)體制的模式不斷創(chuàng)新，內(nèi)涵不斷豐富，治理多元多樣，極大地促進(jìn)了高等教育的繁榮。

2.辦學(xué)體制改革是高等教育體制改革的關(guān)鍵

高等教育體制改革，包括高等教育辦學(xué)體制改革、宏觀管理體制改革、經(jīng)費(fèi)籌措體制改革、招生就業(yè)體制改革和內(nèi)部管理體制改革。在這五大改革中，辦學(xué)體制改革帶有基礎(chǔ)的、關(guān)鍵的性質(zhì)。我國從改革開放開始逐步深化教育體制改革。1985年中共中央下發(fā)了《關(guān)于教育體制改革的決定》，隨后整個教育體制改革全面展開。改革開放以來我國的高等教育改革始終是以管理體制改革作為龍頭來牽動,先后嘗試了宏觀管理體制、內(nèi)部管理體制、綜合改革等。然而,僅僅是從領(lǐng)導(dǎo)被領(lǐng)導(dǎo)、管理被管理的關(guān)系層面改革高等教育顯然難以達(dá)到目標(biāo)。由于辦學(xué)體制改革的敏感性沒有得到很好的解決，因而在一個較長的時間內(nèi)教育體制改革的進(jìn)展并不順利，成效并不顯著，各項改革難以有效展開。從1978年到1997年的20年里，其中1993年國家教委還印發(fā)了《民辦高等學(xué)校設(shè)置暫行條例》，但是全國范圍內(nèi)民辦普通院校僅僅批準(zhǔn)了6所，在校生不到2萬人，在高等教育領(lǐng)域的影響幾乎為零。這樣的改革效果當(dāng)然不是政府和社會所期待的。我國民辦院校辦學(xué)體制改革的真正發(fā)展是在1999年全國第三次教育工作會議以后。會議前夕中共中央國務(wù)院頒布了《關(guān)于深化教育體制改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》，將發(fā)展民辦教育作為“深化教育體制改革，實施素質(zhì)教育”創(chuàng)造的條件，極力推動辦學(xué)體制改革，確立了“以政府辦學(xué)為主體，公辦學(xué)校和民辦學(xué)校共同發(fā)展的格局”的改革目標(biāo)，并提出了一系列具體舉措，從而大大推動了民辦院校的發(fā)展和崛起。事實說明，辦學(xué)體制改革是民辦院校成長和發(fā)展的基礎(chǔ)。沒有辦學(xué)體制改革的基礎(chǔ)，教育體制改革就難以形成共識，改革也就難以展開并取得成效。

表2-1 2003-2007年四類院校對我國高等教育毛入學(xué)率的貢獻(xiàn)率 [2]

辦學(xué)體制改革既是教育體制改革的重要組成部分，更是深化高教體制改革的關(guān)鍵。鄔大光教授曾指出：“改革開放以來，我國的高等教育改革始終是以管理體制改革作為龍頭來牽動的，先后嘗試了宏觀管理體制、內(nèi)部管理體制、綜合改革等。然而，如果僅僅是從領(lǐng)導(dǎo)被領(lǐng)導(dǎo)、管理被管理的關(guān)系層面改革高等教育顯然已經(jīng)不夠，它需要在更深更廣的層面上進(jìn)行。辦學(xué)體制是推動管理體制改革的關(guān)鍵。在辦學(xué)體制沒有根本觸動的狀態(tài)下，投資體制和管理體制以及政府與高校之間的關(guān)系是難以理順的?！薄耙驗樵谵k學(xué)體制沒有根本觸動的狀態(tài)下，政府教育主管部門之間以及政府與高校之間的關(guān)系是難以理順的。從這種意義上講，辦學(xué)體制改革是深化高等教育改革的突破口。”[3]

事實已經(jīng)證明，辦學(xué)體制的改革不僅僅能夠調(diào)動社會舉辦高等教育的積極性，籌集更多的辦學(xué)資金，從而彌補(bǔ)政府辦學(xué)的資金不足，進(jìn)一步豐富辦學(xué)資源，滿足社會不斷增長著的教育發(fā)展需求，而且還是激活整個社會高等教育競爭，推動高等教育培養(yǎng)體制、管理體制改革，促進(jìn)大學(xué)辦學(xué)質(zhì)量和效率提高的強(qiáng)大動力。由于私立（民辦）院校的參與和投入，才形成了高等教育多樣化的發(fā)展局面，才能夠滿足社會多樣化的就學(xué)需求。正因為如此，世界上絕大多數(shù)國家的辦學(xué)體制，都呈現(xiàn)政府和社會力量并濟(jì)，公、私立院校并行發(fā)展的格局。

3.私立（民辦）院校辦學(xué)體制是國家文化的產(chǎn)物

民辦院校的發(fā)展進(jìn)程、發(fā)展階段、發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展績效，與社會主義初級階段的國情密切相關(guān)，與高等教育發(fā)展的歷史和傳統(tǒng)文化密切相關(guān)，與政府的認(rèn)識、決策和相關(guān)政策的制定、執(zhí)行密切相關(guān)。從實現(xiàn)高等教育大眾化和普及化、有限的財政性教育經(jīng)費(fèi)與日益增長的社會對高等教育發(fā)展的需求之間的矛盾、逐步放開公民對教育的選擇權(quán)、公辦與民辦高校的自由競爭生態(tài)建設(shè)和民辦高等教育存在的優(yōu)勢等因素看，民辦院校的發(fā)展是國家高等教育發(fā)展的必須。自改革開放以后才逐漸探索實施民辦院校的辦學(xué)體制，憑借國家經(jīng)濟(jì)和社會快速發(fā)展的環(huán)境，突破體制障礙，大膽探索創(chuàng)新，短短的時間內(nèi)民辦院校發(fā)展崛起，成為國家高等教育體系的重要組成部分。我國民辦院校發(fā)展的規(guī)模，已經(jīng)接近或達(dá)到美國私立大學(xué)的占比，這一成績十分喜人，來之不易。扎根于中國大地的民辦院校，必然以中國的國情為自身發(fā)展壯大的土壤，吸取中國燦爛文化的營養(yǎng)，立足于服務(wù)新時代中國特色社會主義的偉大實踐。不僅如此，民辦院校的發(fā)展，以先行者、改革者的姿態(tài)，探索高等教育改革之路，推動了國家辦學(xué)體制的改革，順應(yīng)了世界高等教育發(fā)展主流，創(chuàng)新了高等教育的舉辦體制，積累了生動的實踐經(jīng)驗，為我國躋身世界高等教育大國，進(jìn)而建設(shè)高等教育強(qiáng)國提供了機(jī)會、信心和可能。

潘懋元教授曾經(jīng)指出，“民辦學(xué)校，實質(zhì)上相當(dāng)于私立學(xué)校，但范圍寬窄有所不同”。[4]這一觀點從辦學(xué)的管理上說是準(zhǔn)確的。但是，由于社會所有制結(jié)構(gòu)不同，我國民辦院校呈現(xiàn)更加多元多樣的態(tài)勢。在國外以私有制為主的國家中，私立院校的非政府舉辦主要是指私法人和教會舉辦。但是在我國的相關(guān)規(guī)定中，“民辦”并不單單是私法人舉辦，甚至不排斥國有資產(chǎn)參與舉辦。事實上我國民辦院校在起步和發(fā)展過程中，確實有大量的“國有”“公有”資產(chǎn)存在。一些“民主黨派”和“社會團(tuán)體”的資金來源都是國家財政撥款，參與辦學(xué)所投入的資金至少具有“公有”性質(zhì)。也就是說，我國“民辦”院校是不一定“私有”的。

與政府給予民辦院校的財政支持不同，這里討論的是“國有”資產(chǎn)、“公有”資產(chǎn)直接參與舉辦民辦院校，導(dǎo)致部分民辦院校資產(chǎn)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“非私”性質(zhì)，使得民辦院校的產(chǎn)權(quán)劃分、治理結(jié)構(gòu)和利益相關(guān)權(quán)益更加復(fù)雜，由此給問題性質(zhì)的確定、政策的制定和院校治理帶來更多的難度。這是我國民辦院校與政府、社會關(guān)系難以厘清的原因所在，也是我國民辦院校與國外私立院校顯著不同的特點之一，特別需要研究者給予高度關(guān)注。至于說由于民辦（私立）院校辦學(xué)體制的“國家特色”而引發(fā)政策的變化和差異，那就更多更復(fù)雜了。

4.我國民辦院校多樣化辦學(xué)體制格局已基本形成

我國高等教育辦學(xué)體制改革是從改革開放以后起步的。民辦院校的發(fā)展是伴隨著高等教育辦學(xué)體制改革而興起的。尤其是1999年以后，隨著國家積極發(fā)展高等教育、實施高校擴(kuò)招決策的實施，民辦院校迎來快速發(fā)展期。學(xué)校數(shù)量快速增加，辦學(xué)規(guī)模迅速擴(kuò)大。短短幾年時間迅速占領(lǐng)高等教育相當(dāng)份額。截止2016年，全國民辦院校民辦高校742所（含獨(dú)立學(xué)院266所），約占全國普通高校總數(shù)2,596所的28.6%，基本達(dá)到三分天下有其一；在校生634.06萬人，占全國普通高校在校生2,695.84 萬人的23.52%，超過了美國私立大學(xué)在校生的比例，成為國家高等教育發(fā)展重要的增長點，成為高等教育體制改革的重要力量，成為國家實現(xiàn)高等教育大眾化的重要支撐。

課題研究對我國目前民辦院校的辦學(xué)體制進(jìn)行了細(xì)分。目前我國民辦院校辦學(xué)體制主要有 5 種：第一，個人舉辦，包括個人合伙舉辦。早期的民辦院校，無論是機(jī)構(gòu)還是普通教育，都是個人舉辦，或者說私人舉辦。這與周邊的韓國、日本以及我國臺灣地區(qū)的私立大學(xué)不同，個人和機(jī)構(gòu)不需要注冊學(xué)校法人，就可以直接舉辦民辦學(xué)校。第二，機(jī)構(gòu)舉辦。分幾種情況。一種是帶有國有性質(zhì)的企事業(yè)單位，如民主黨派、國有企業(yè)或事業(yè)單位。早期的民辦學(xué)校甚至很多是政府退休老領(lǐng)導(dǎo)、老同志舉辦，掛靠或借用單位的一部分資源發(fā)起舉辦；另一種情況是上市公司或私人企業(yè)（集團(tuán)）舉辦，帶有濃厚的投資性質(zhì)，或者自身發(fā)展需要專門的人才培養(yǎng)。第三，混合舉辦。這里講的混合是指資產(chǎn)性質(zhì)?；旌吓e辦的內(nèi)涵是指既有國有成分（股份），也有個人成分。這在獨(dú)立學(xué)院舉辦體制方面尤其占多數(shù)。早期獨(dú)立設(shè)置的民辦院校中也不少。早期民辦院校創(chuàng)辦過程中，有的學(xué)校接受了政府的開辦費(fèi)或者基建撥款等，形成這部分產(chǎn)權(quán)的國有（公有）屬性。獨(dú)立學(xué)院是公辦院校與社會力量合作舉辦，學(xué)校資產(chǎn)既有國有的也有個人的，實行股份制辦學(xué)。第四，中外合作舉辦。隨著我國對外開放的不斷深化，教育合作出現(xiàn)多種形式，中外合作辦學(xué)是其中的一種形式。目前我國許多院校開展與國外高校合作辦學(xué)，得到政府的支持。第五種是多元舉辦。在一個學(xué)校里具有多元的投資，投資主體是由若干個性質(zhì)不同的投資者組成的多元結(jié)構(gòu)的聯(lián)合體。隨著辦學(xué)體制改革的不斷深化，這種辦學(xué)體制的院校會越來越多。

民辦院校的崛起和發(fā)展具有重大意義。一是我國社會文明發(fā)展、開放發(fā)展的重要體現(xiàn)，是我國辦學(xué)體制改革的重大成果；二是大大拓寬了高等教育經(jīng)費(fèi)來源渠道，籌集了巨額資金，一定程度上彌補(bǔ)了財政性高等教育經(jīng)費(fèi)不足，滿足了高等教育發(fā)展的需要；三是豐富了我國高等教育的品種，滿足了民眾多樣化的求學(xué)需求和社會多樣化的人才需求，為全面建設(shè)小康和建設(shè)社會主義提供人才保證和支撐；四是大大推動了高等教育體制改革；五是為建設(shè)和諧社會和全面建成小康社會做出貢獻(xiàn)。

5.政策的指引和創(chuàng)新決定民辦院校辦學(xué)體制改革

我國民辦院校是在公辦院校獨(dú)占高等教育舞臺的背景下起步的，是在政策完全封閉的狀態(tài)下逐步崛起的，因此政策的開放和支持顯得格外重要。政策放多少，民辦院校就發(fā)展多少。經(jīng)常是民辦院校辦學(xué)的“越軌”和“突破”遭到政策的規(guī)制和制約，每一個政策的出臺都預(yù)示著民辦院校的發(fā)展或停頓。在與強(qiáng)大的政策博弈中，民辦院校的發(fā)展往往顯得很脆弱、很乏力、很無奈。政策成為民辦院校辦學(xué)體制深化改革、持續(xù)發(fā)展的強(qiáng)大驅(qū)動和關(guān)鍵因素。

相對而言，我國辦學(xué)體制改革起步晚、歷史短。從制度而言，尚未形成成型、成熟的辦學(xué)體制。這是我們的短板。2016年11月7日全國人大常委會通過《民辦教育促進(jìn)法》修正案，決定加強(qiáng)黨的建設(shè)，實施分類管理。國務(wù)院以及相關(guān)部門圍繞分類管理，密集制定和下發(fā)相關(guān)配套文件，取得了較好的進(jìn)展。針對我國幅員廣大，各地區(qū)發(fā)展不平衡的實際，中央政府在貫徹落實立法的過程中，允許和要求各省市區(qū)政府制定地區(qū)配套政策，強(qiáng)化法律和政策落地機(jī)制，加快制度完善，提高政策績效，當(dāng)然這僅僅是開始。一個重大的政策改變，涉及到一系列政策體系的建設(shè)和完善，絕不是簡簡單單幾個月甚至幾年就能完成的。隨著政策的調(diào)整和完善，更多的政策工具將得到運(yùn)用和綜合運(yùn)用。辦學(xué)體制越是多樣，教育事業(yè)越是繁榮，政策體系越是復(fù)雜。實行分類管理和差異性扶持政策，理論上講意味著民辦院校至少需要兩套以上的政策配套，或者更多，而目前的政策體系建設(shè)與實踐需要來說差距仍很大。從另一個角度說，根據(jù)以往的經(jīng)驗，這些政策的執(zhí)行力和執(zhí)行率還有待觀察，還需要在實踐中探索和完善。公共政策的執(zhí)行效果往往會直接關(guān)系到政策目標(biāo)和公共利益的實現(xiàn)，如若效果不佳可能會降低政府的威信，損壞政府的形象，影響政府的公信力。現(xiàn)階段我國民辦院校發(fā)展正處于關(guān)鍵時期，需要政府能夠制定和實施有效的政策安排來解決問題。

6.我國民辦院校辦學(xué)體制發(fā)展的政策應(yīng)該轉(zhuǎn)型

我國民辦院校內(nèi)部治理關(guān)系不順，需要政策規(guī)制。借鑒國外大部分國家私立院校實施董事會領(lǐng)導(dǎo)下校長負(fù)責(zé)制的經(jīng)驗，我國民辦院校也規(guī)定民辦院校實施理事會、董事會或其他形式的領(lǐng)導(dǎo)體制。這樣寬泛的規(guī)定無疑是為了適應(yīng)我國民辦院校多樣化的辦學(xué)體制，但是也帶來了政策執(zhí)行的隨意性和不確定性。同時，對于我國國情下民辦院校黨的領(lǐng)導(dǎo)體制問題，盡管已有一些政策出臺指導(dǎo)，但是實踐中仍有許多模糊之處。諸如黨組織負(fù)責(zé)人的待遇和任職條件問題、黨組織的實施機(jī)構(gòu)建設(shè)問題、黨組織在決策中的地位問題、校長與黨組織在決策中的持續(xù)問題等，在一些民辦院校中還難以自我解決。還有教職員工和學(xué)生以及社會中介在學(xué)校內(nèi)部治理中的參與度、參與路徑等體制機(jī)制問題仍未落實。在分類管理的民辦院校中，教職工鮮有發(fā)言權(quán)和知情權(quán)，由此加劇了學(xué)校與教職工之間的矛盾，助長了雇傭思想和情緒的蔓延。

（二）對策建議

針對我國民辦院校辦學(xué)體制中的新問題，課題組提出了我國民辦院校辦學(xué)體制相關(guān)的發(fā)展政策建議。

1.加強(qiáng)頂層設(shè)計，加快建立完善民辦院校發(fā)展的國家制度

將民辦院校辦學(xué)體制上升為國家高等院校辦學(xué)體制的重要組成部分，堅持多元化多樣化辦學(xué)體制共同發(fā)展的格局不動搖。根據(jù)新時代國家對高等教育的新要求，人民群眾對優(yōu)質(zhì)、特色和合適可選的高等教育的新期待，設(shè)計我國民辦院校長遠(yuǎn)發(fā)展的國家制度框架。

2.貫徹落實新法，制定完善系統(tǒng)全面的民辦院校發(fā)展政策

貫徹落實《民辦教育促進(jìn)法》，根據(jù)實行分類管理和差別化扶持政策的精神，全面系統(tǒng)完善民辦院校發(fā)展的制度和政策，推動民辦院校發(fā)展進(jìn)入新的階段，是各地政府當(dāng)前和今后一個時期的一項重要工作。我國幅員遼闊，各地發(fā)展很不平衡，法律制定本身已經(jīng)考慮到這些情況，應(yīng)該根據(jù)本地區(qū)的實際情況，加大政策創(chuàng)新力度，制定好地方配套政策。在出臺地方政府政策中，需要明確政府導(dǎo)向和支持傾向，引導(dǎo)民辦院校走健康發(fā)展的路子。

3.解決關(guān)鍵問題，切實落實落地民辦院校發(fā)展的重點政策

課題研究當(dāng)前需要落實民辦院校發(fā)展的重點政策：一是要進(jìn)一步落實落地產(chǎn)權(quán)政策。二是落實非營利民辦院校的財政支持，在省級預(yù)算中適當(dāng)安排民辦院校扶持資金和專項資金，以解決民辦院校的實際問題。三是落實民辦院校的辦學(xué)自主權(quán)，為民辦院校面向市場服務(wù)社會營造寬松的環(huán)境。

4.著眼國家目標(biāo)，引導(dǎo)民辦院校改善管理提高辦學(xué)的質(zhì)量

在民辦院校內(nèi)部運(yùn)行方面，政策在以下幾個領(lǐng)域顯得急迫和重要：一是關(guān)于民辦院校內(nèi)部治理體制方面。要理順內(nèi)部關(guān)系，完善管理機(jī)制。本次《民辦教育促進(jìn)法》修法增加了“民辦學(xué)校黨建”的內(nèi)容，為民辦院校黨建工作指明方向，也為民辦院校黨組織參與治理提供依據(jù)。二是董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。國家相關(guān)文件規(guī)定民辦學(xué)校實行董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。民辦院校提升教學(xué)質(zhì)量，關(guān)鍵還需要有一支穩(wěn)定、善教和善于創(chuàng)新的教師隊伍，在這一方面當(dāng)下民辦院校距離很大。關(guān)鍵問題還是要解決好教師的養(yǎng)老保險和培訓(xùn)提高問題，前者由于退休后待遇差距大而給教師工作帶來嚴(yán)重的后顧之憂，后者制約民辦院校教師隊伍的職業(yè)發(fā)展。這兩個問題解決的主題應(yīng)該是政策，應(yīng)該引起重視下決心解決。

5.實行共同治理，維護(hù)和保障民辦院校利益相關(guān)者的權(quán)益

在民辦院校開展治理，從政府方面來說，第一，要轉(zhuǎn)變觀念，轉(zhuǎn)變職能，從“管理政府”轉(zhuǎn)為“服務(wù)政府”，將主要職能和工作重點，從管理轉(zhuǎn)到服務(wù)上來，急民辦院校所急，想民辦院校所想，規(guī)范和支持并舉，政策和措施齊下，建設(shè)好民辦院校穩(wěn)定有序健康發(fā)展的大環(huán)境。第二，要運(yùn)用好政策工具，積極鼓勵社會力量對高等教育的投入，尊重和表彰出資辦學(xué)行為。第三，要落實好國家各項民辦院校發(fā)展政策，及時幫助解決發(fā)展運(yùn)行中的問題，堅持立德樹人、堅持社會主義辦學(xué)方向，堅持以人民為中心的理念。最后，適時對民辦院校辦學(xué)行為開展檢查，督促其依法辦學(xué)，規(guī)范辦學(xué)行為。與此同時，政府還要通過立法和政策引導(dǎo)，督促民辦院校建立和完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。

6.加強(qiáng)政策協(xié)同，繼續(xù)創(chuàng)設(shè)民辦院?？沙掷m(xù)發(fā)展良好環(huán)境

針對以往民辦教育相關(guān)法律和政策落實落地中長期存在的部門間推諉和扯皮等問題，本次《民辦教育促進(jìn)法》頒布以后，中共中央組織部、國家工商總局、人力資源和社會保障部、民政部等許多部門根據(jù)法律的要求，出臺了涉及學(xué)校黨建、分類登記、隊伍建設(shè)、物價收費(fèi)等具體問題的政策，回應(yīng)了社會在分類管理以后帶來的疑慮。但是還很不夠。目前還有一些部門的相關(guān)政策尚留空白，如土地、財政、稅務(wù)等部門尚無相應(yīng)的政策，給法律貫徹落實帶來不確定因素。2017年8月5日，國務(wù)院專門批準(zhǔn)建立由教育部主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任召集人、相關(guān)成員單位負(fù)責(zé)同志為聯(lián)席會議成員的全國“民辦教育工作部際聯(lián)席會議制度”，范圍涵蓋15個單位，文件還確定了部際聯(lián)席會議的工作規(guī)則和機(jī)制，從而解決了多年來民辦院校發(fā)展政策難出臺、難實施、難落地的問題。當(dāng)然，這僅僅是開始。下一步要進(jìn)一步落實工作機(jī)制，很好地發(fā)揮部際聯(lián)席會議制度的作用，協(xié)調(diào)相關(guān)部門共同糾正違法違規(guī)行為，規(guī)范辦學(xué)秩序，共同營造民辦院校發(fā)展的良好環(huán)境。

注釋：

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[2]任麗嬋.我國大眾化以來不同類型高等教育機(jī)構(gòu)毛入學(xué)率的貢獻(xiàn)研究[J].中國高教研究, 2011,(7): 31-34.

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[5]周遠(yuǎn)清.在高等教育強(qiáng)國的目標(biāo)下推進(jìn)各級各類強(qiáng)校建設(shè)[J].浙江樹人大學(xué)學(xué)報，2009,(2):1-4.

[6]饒愛京.民辦高等教育政策及其對民辦高等教育發(fā)展的影響[J].黑龍江高教研究, 2006,(10): 1-4.

[7]方銘林.我國民辦高等教育政策分析和制度創(chuàng)新[D].北京：中國人民大學(xué)博士學(xué)位論文，2009:16.

[8]俞可平.治理和善治——一種新的政治分析框架[J].南京社會科學(xué)，2001,(9):40-44.