馬爾科·坎賈諾 特里薩·克瑞斯汀 米歇爾·拉扎爾 王

摘? ?要：公共財(cái)政管理有助于制定財(cái)政政策，并為財(cái)政政策的有效實(shí)施提供各類工具，其主要目標(biāo)是維持財(cái)政狀況的可持續(xù)性、實(shí)現(xiàn)資源有效配置以及促進(jìn)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的公平分配。公共財(cái)政管理的創(chuàng)新包括強(qiáng)化財(cái)政責(zé)任的新法律框架、財(cái)政規(guī)則、中期預(yù)算框架、新的財(cái)政風(fēng)險管理技術(shù)、績效預(yù)算等，這些改革在過去20 年中得以推行。全球金融危機(jī)后預(yù)算制度和財(cái)政透明度受到重視，制度安排的關(guān)鍵是政府應(yīng)充分、全面地認(rèn)識公共財(cái)政的當(dāng)前狀況和未來發(fā)展。

關(guān)鍵詞：公共財(cái)政管理;財(cái)政政策;預(yù)算制度;財(cái)政透明度

中圖分類號：F830? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B 文章編號：1674-2265（2018）12-0037-03

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2018.12.006

在過去的20年中，公共財(cái)政管理這一跨學(xué)科領(lǐng)域出現(xiàn)了突破性進(jìn)展。具體內(nèi)容包括：財(cái)政責(zé)任法、財(cái)政規(guī)則、中期預(yù)算框架、財(cái)政委員會、新型財(cái)政風(fēng)險管理技術(shù)和績效預(yù)算等。這些進(jìn)展正在改變著我們對于公共財(cái)政管理的認(rèn)知，即從政府如何管理預(yù)算，轉(zhuǎn)變?yōu)檎绾喂芾碡?cái)政政策和公共財(cái)政。

一、如何理解公共財(cái)政管理？

公共財(cái)政是指政府集中一部分社會資源，用于為市場提供公共物品和公共服務(wù)，滿足社會公共需要的分配活動。公共財(cái)政管理是指政府部門為保證公共財(cái)政職能的履行，對財(cái)政收入所進(jìn)行的決策、管理、監(jiān)督等活動的總和。公共財(cái)政管理更一般的定義是：政府在預(yù)算的制定、批準(zhǔn)和執(zhí)行階段如何進(jìn)行管理。它涉及一整套的流程和程序，涵蓋政府支出管理的各環(huán)節(jié)。同時，它還是跨學(xué)科的，涉及經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、公共管理學(xué)以及會計(jì)學(xué)和審計(jì)學(xué)。但是，由于公共財(cái)政管理與財(cái)政政策的相關(guān)性隨著時間推移而不斷演進(jìn)，其定義也會發(fā)生變化。僅從支出管理到財(cái)務(wù)管理這一變化，就使其不再拘泥于狹隘的預(yù)算觀念，而是擴(kuò)展到公共資源管理的各個方面，包括資源配置和債務(wù)管理，隨后進(jìn)一步擴(kuò)展到政府決策對于公共財(cái)政的中長期影響及風(fēng)險。公共財(cái)政管理的覆蓋范圍，也因此從狹義的中央預(yù)算，擴(kuò)大到各級政府預(yù)算，以及更廣泛的公共部門，包括國有企業(yè)和混合所有制企業(yè)。

公共財(cái)政管理也可被看作是一把自成體系的“傘”，涵蓋一系列旨在產(chǎn)生信息、流程和規(guī)則的系統(tǒng)，有助于制定財(cái)政政策，并且為財(cái)政政策的有效實(shí)施提供各類工具。不合理的預(yù)算流程和規(guī)則，將導(dǎo)致財(cái)政支出和預(yù)算外負(fù)債不可持續(xù)性地增加。不切實(shí)際的經(jīng)濟(jì)增長預(yù)測以及未披露的財(cái)政風(fēng)險，會產(chǎn)生虛假財(cái)務(wù)信息，從而削弱政府的財(cái)政基礎(chǔ)。正是政策與流程之間的這種聯(lián)系，表明公共財(cái)政管理的重要性，推動了公共財(cái)政管理的創(chuàng)新。不過，公共財(cái)政管理并不能替代財(cái)政政策的制定，它無法解決公共債務(wù)的最適水平、政府的合理規(guī)模、資源的最優(yōu)配置和財(cái)富的公平分配等問題。

公共財(cái)政管理的主要目標(biāo)是維持財(cái)政狀況的可持續(xù)性、實(shí)現(xiàn)資源有效配置以及促進(jìn)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的公平分配。為此，我們需要構(gòu)建一套制度、流程和規(guī)則，以應(yīng)對政治過程中固有的赤字偏見。有關(guān)財(cái)政發(fā)展的歷史、現(xiàn)狀和未來等信息都至關(guān)重要，如果公共財(cái)政缺乏可持續(xù)性，就會使效用和效率淪為次要目標(biāo)。為此，公共財(cái)政管理正在從傳統(tǒng)的注重財(cái)務(wù)合規(guī)和財(cái)務(wù)管理，演變?yōu)楹暧^財(cái)政分析和決策的重要基礎(chǔ)。

公共財(cái)政管理的首要目標(biāo)，就是維持財(cái)政狀況的可持續(xù)性，為此，消除對這一目標(biāo)的誤解非常重要。不應(yīng)將這個目標(biāo)視為、當(dāng)然也不意味著對財(cái)政緊縮政策的偏好。它不預(yù)判公共財(cái)政狀況，而是以合規(guī)有序的方式，實(shí)現(xiàn)公平性、包容性及均衡性的宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。

二、公共財(cái)政管理面臨挑戰(zhàn)

我們需要對過去20年中一些具有代表性的公共財(cái)政管理改革和創(chuàng)新進(jìn)行評價，以解釋改革的推行過程;審視設(shè)計(jì)和實(shí)施改革中出現(xiàn)的問題;比較改革的實(shí)踐與預(yù)期;闡釋政府制度能力差異對公共財(cái)政管理的影響。

過去20年里，關(guān)于公共財(cái)政管理的研究文獻(xiàn)數(shù)量迅速增加，但是，這些文獻(xiàn)很少涉及公共財(cái)政管理的發(fā)展變化情況。在這一時期，許多公共財(cái)政管理評估方法得到應(yīng)用，其中最值得關(guān)注的是國際貨幣基金組織于1998年發(fā)布的《財(cái)政透明度良好行為準(zhǔn)則》和《標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)章執(zhí)行情況報(bào)告》（ROSCs），以及國際貨幣基金組織于2002年發(fā)布的《公共支出和財(cái)務(wù)會計(jì)責(zé)任（PEFA）評估》。盡管我們在公共財(cái)政管理領(lǐng)域擁有大量工作人員，但是，在經(jīng)濟(jì)學(xué)或公共財(cái)政學(xué)的專業(yè)課程中基本上見不到公共財(cái)政管理方面的內(nèi)容，這多少有些令人失望。公共財(cái)政管理的相關(guān)內(nèi)容可能出現(xiàn)在政治學(xué)、公共管理、會計(jì)、審計(jì)或項(xiàng)目評估課程中，但只有極少數(shù)能夠滿足當(dāng)代公共財(cái)政管理研究的跨學(xué)科要求。

三、關(guān)于公共財(cái)政管理的創(chuàng)新

關(guān)于公共財(cái)政管理的創(chuàng)新包括：強(qiáng)化財(cái)政責(zé)任的新法律框架、財(cái)政規(guī)則、中期預(yù)算框架（MTBF）、財(cái)政委員會、新的財(cái)政風(fēng)險管理技術(shù)、績效預(yù)算以及權(quán)責(zé)發(fā)生制基礎(chǔ)下的會計(jì)報(bào)告制度。這些改革在過去的20年中是如何推行開來的？以下幾組數(shù)據(jù)，可以充分體現(xiàn)公共財(cái)政管理發(fā)展的歷史和趨勢：一是設(shè)定財(cái)政規(guī)則的國家數(shù)量從1990年的5個上升到2012年的76個。二是擁有中期預(yù)算框架的國家數(shù)量從1990年的不到20個增至2008年的130多個 。三是設(shè)有財(cái)政委員會的國家數(shù)量從1990年的6個左右增加到2013年的25 個左右。四是隨著新的財(cái)政報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)的出現(xiàn)，向國際貨幣基金組織進(jìn)行報(bào)告（至少就財(cái)政資產(chǎn)負(fù)債表進(jìn)行報(bào)告）的國家數(shù)量從2004年的21個上升至2011年的41個 。五是截至2007年，80%的經(jīng)合組織成員國開始開發(fā)績效信息，到2011年，已有近70%的成員國擁有標(biāo)準(zhǔn)的績效預(yù)算框架。六是1999年以來，共有94個國家完成了111份“關(guān)于財(cái)政透明度的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)章執(zhí)行情況報(bào)告”，到2012年底，共有135 個國家開展了共285項(xiàng)公共支出和財(cái)政責(zé)任評估。

四、后危機(jī)時代的公共財(cái)政管理

2008年全球金融危機(jī)是對公共財(cái)政管理的重大考驗(yàn)。在危機(jī)中出現(xiàn)的許多問題，說明財(cái)政改革的基礎(chǔ)還不穩(wěn)固。例如，支出控制機(jī)制實(shí)際效果遠(yuǎn)低于預(yù)期，在一些處于財(cái)政困境的國家，支出缺口仍急劇上漲。在過去15年中，量化的財(cái)政規(guī)則和目標(biāo)激增，通常被視為解決所有財(cái)政問題（主要是不斷上升的財(cái)政赤字和政府債務(wù)，以及問責(zé)制與責(zé)任的不匹配）的重要工具，相比而言，其他的公共財(cái)政管理構(gòu)成要素則只能起到輔助作用（ Wyplosz，2012）。然而，迄今為止，情況并不盡如人意，量化規(guī)則整體表現(xiàn)平平，因?yàn)樗鼈儾皇亲鳛橄嗷リP(guān)聯(lián)的支出框架的組成部分得以整體推進(jìn)，而是彼此孤立存在。令人欣慰的是，歐盟委員會已經(jīng)及時關(guān)注公共財(cái)政管理的其他要素，并將其列為《財(cái)政協(xié)定》的一部分。

全球金融危機(jī)將人們的注意力集中在公共財(cái)政管理的兩個核心方面，即預(yù)算制度和財(cái)政透明度，過去這兩個問題卻經(jīng)常被人們忽視。一個較為完善的理論應(yīng)當(dāng)闡明預(yù)算制度對財(cái)政執(zhí)行結(jié)果的影響。我們認(rèn)為，制度是影響財(cái)政政策決策和管理的法律、程序、規(guī)則和約定，包括遵照這些規(guī)范建立的機(jī)構(gòu)。通過強(qiáng)調(diào)對可持續(xù)性政策的需求、公開公共管理成本、提高財(cái)政目標(biāo)的偏離成本，有效的制度安排可以增加政策公信力、營造更好宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境、提升市場信心，從而進(jìn)一步支持財(cái)政恢復(fù)可持續(xù)發(fā)展。

制度安排的關(guān)鍵，要讓政府對于公共財(cái)政的當(dāng)前狀況和未來發(fā)展（包括或有風(fēng)險暴露）有一個充分的、全面的認(rèn)識。然而，盡管一些國家的政府合作制定了一套國際公認(rèn)的財(cái)政報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)，旨在從國家層面監(jiān)測和促進(jìn)這些標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行，但由于信息匱乏和其他原因，仍然有一些國家的政府根本不了解自己的真實(shí)財(cái)政狀況及其公共財(cái)政所面臨的風(fēng)險。

正如國際貨幣基金組織文件（國際貨幣基金組織，2012）所提到的，全球金融危機(jī)表明，即便是發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，政府對其財(cái)政狀況的認(rèn)識也還是不充分、不全面的，這從大量的未經(jīng)披露的財(cái)政赤字和政府債務(wù)，以及政府對金融機(jī)構(gòu)的巨額負(fù)債（主要是隱性債務(wù)）中就可以看出端倪。有經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出（Rajan，2010），一些國家的公共財(cái)政處于斷層線上，主要是政府嚴(yán)重低估了政府債務(wù)和財(cái)政風(fēng)險。受全球金融危機(jī)影響，急劇惡化的財(cái)政狀況以及財(cái)政調(diào)整的壓力使得一些國家的政府更熱衷于掩蓋自己真實(shí)的財(cái)務(wù)狀況。對此，我們需要高度警惕。很明顯，如果財(cái)政報(bào)告可以被操縱，那么財(cái)政規(guī)則和財(cái)政政策目標(biāo)也會被扭曲。