王廣輝 譚家超

按我國憲法，“國家所有”與“全民所有”等同，意味著“國家所有”代表著全民利益。按民法所有權(quán)理論，所有權(quán)意味著主體上具有排他性，就是說民法上確立的“國家所有權(quán)”排除了國家之外其他私人主體的可能。這樣，憲法上的“國家所有”與民法上的“國家所有權(quán)”就產(chǎn)生沖突，很有必要對(duì)“國家所有”進(jìn)行追根溯源式探究。就現(xiàn)有研究而言，大致有物權(quán)說、a這種觀點(diǎn)主要集中于民法學(xué)者，如江平、王利明、肖乾剛、馬新彥，大多在其物權(quán)法著作中提到此觀點(diǎn)。特別私權(quán)說、b羅世榮、何磊：《論國家所有權(quán)的特別私權(quán)性——兼談〈物權(quán)法〉對(duì)國有資產(chǎn)的立法保護(hù)完善》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2006年第5期。公法所有權(quán)說、c主要學(xué)者有王名揚(yáng)、孫憲忠、張力等人，如張力：《論國家所有權(quán)理論與實(shí)踐的當(dāng)代出路——基于公產(chǎn)與私產(chǎn)的區(qū)分》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2009年第12期；孫憲忠：《“統(tǒng)一唯一國家所有權(quán)”理論的悖謬及改革切入點(diǎn)分析》，《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》2013年第3期。公權(quán)說/規(guī)制說、a持這種觀點(diǎn)的主要是公法學(xué)者，包括鞏固、陳旭琴、王軍、李昌庚、王克穩(wěn)、王旭、李忠夏等人。所有制說、b主要學(xué)者有謝海定、薛軍、徐祥明、桂華、賀雪峰等人。資格說、c主要學(xué)者有趙世義、徐滌宇、張一鳴、肖澤晟、程雪陽等人。制度性保障說、d主要學(xué)者有張翔、林來梵、彭誠信、單平基等人。義務(wù)+混合權(quán)能說。e主要學(xué)者有稅兵、王涌。另學(xué)者肖澤晟、王旭也持有此類觀點(diǎn)。以上研究對(duì)“國家所有”的理論深化具有重要意義，但缺乏公有制的理論梳理，以致出現(xiàn)掐頭去尾的嫌疑。因此，本文采取歷史梳理方法對(duì)“國家所有”進(jìn)行深化認(rèn)識(shí)。

我們認(rèn)為，憲法上確立的“國家所有”制度是公有制的重要內(nèi)容，土地等最重要的自然資源歸“國家所有”可以從源頭上避免私有制的缺陷，但過于強(qiáng)調(diào)“國家所有權(quán)”可能導(dǎo)致公權(quán)力組織以“全民所有”的名義行使“私使用性”的支配權(quán)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，社會(huì)主義國家的“國家所有”呈壟斷經(jīng)營權(quán)特征，實(shí)際上是為國家快速工業(yè)化提供條件。當(dāng)國家進(jìn)入發(fā)展新階段，“國家所有”應(yīng)發(fā)揮新的功能。否則，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中會(huì)凸顯利用“公權(quán)”手段行使“私權(quán)”目的的錯(cuò)位現(xiàn)象。本文通過梳理“國家所有”的發(fā)生史及其引入中國的情況，再根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化來分析“國家所有”的本質(zhì)內(nèi)涵及其法律特征。

一、公有制下“國家所有”的發(fā)生史

（一）馬克思主義“公有制”與“國有化”

馬克思主義公有制以資本主義私有制為社會(huì)基礎(chǔ)，其對(duì)未來所有制的論述可概括為公有制與個(gè)人所有制。馬克思認(rèn)為“事實(shí)上，自由王國只是在必要性和外在目的規(guī)定要做的勞動(dòng)終止的地方才開始……這個(gè)領(lǐng)域內(nèi)的自由只能是：社會(huì)化的人，聯(lián)合起來的生產(chǎn)者，將合理地調(diào)節(jié)他們和自然之間的物質(zhì)變換，把它置于他們的共同控制之下，而不讓它作為一種盲目的力量統(tǒng)治自己?！眆馬克思：《資本論》第3卷，北京：人民出版社，2004年，第930-931頁。并且《資本論》中，馬克思明確提出個(gè)人所有制的概念?！皬馁Y本主義生產(chǎn)方式產(chǎn)生的資本主義占有方式，從而資本主義的私有制，是對(duì)個(gè)人的、以自己勞動(dòng)為基礎(chǔ)的私有制的第一個(gè)否定。但資本主義生產(chǎn)由于自然過程的必然性，造成了對(duì)自身的否定。這是否定的否定。這種否定不是重新建立私有制，而是在資本主義時(shí)代的成就的基礎(chǔ)上，也就是說，在協(xié)作和對(duì)土地及靠勞動(dòng)本身生產(chǎn)的生產(chǎn)資料的共同占有的基礎(chǔ)上，重新建立個(gè)人所有制?！眊馬克思：《資本論》第1卷，北京：人民出版社，1975年，第832頁。馬克思所要建構(gòu)的公有制不是靠想象得來，而是以現(xiàn)代社會(huì)大生產(chǎn)為基礎(chǔ)設(shè)立全新的財(cái)產(chǎn)形式，沒有現(xiàn)代意義的大生產(chǎn)就不可能存在公有制。同時(shí)，馬克思認(rèn)為公有制需要借助國家的形式，h《馬克思恩格斯全集》第18卷，北京：人民出版社，1964年，第64-67頁。恩格斯在《反杜林論》中也進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)國家的角色。國家成為整個(gè)社會(huì)的代表后首要行動(dòng)是以社會(huì)的名義占據(jù)生產(chǎn)資料，這種集中使國家成為一種獨(dú)立形態(tài)。實(shí)際上，馬克思主義只是將生產(chǎn)資料國有化看成社會(huì)所有制實(shí)現(xiàn)的一種形式，國有化可以確保生產(chǎn)資料與生產(chǎn)者聯(lián)合體的社會(huì)能真正結(jié)合起來，使各行各業(yè)的生產(chǎn)者能自由支配并共同占有生產(chǎn)資料。并且馬克思進(jìn)一步提出：“社會(huì)運(yùn)動(dòng)將作出決定：土地只能是國家的財(cái)產(chǎn)。把土地交給聯(lián)合起來的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者，就等于使社會(huì)僅僅聽從一個(gè)生產(chǎn)者階級(jí)的支配。”i《馬克思恩格斯全集》第18卷，第67頁。如果將生產(chǎn)資料交給局部的生產(chǎn)者，等于在整個(gè)社會(huì)中會(huì)形成新的生產(chǎn)資料占有階級(jí)，這樣勞動(dòng)與資本也就無法徹底解放。馬克思認(rèn)為通過土地國有化可以徹底消滅社會(huì)生產(chǎn)中的資本主義現(xiàn)象，只有這樣的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)消滅才能使充滿剝削和特權(quán)的國家不復(fù)存在，因此，社會(huì)生產(chǎn)中一切生產(chǎn)部門會(huì)采取最合理的方式開展生產(chǎn)。當(dāng)生產(chǎn)者與生產(chǎn)資料真正結(jié)合的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)形成后，與社會(huì)相對(duì)的上層建筑就會(huì)形成，隨之社會(huì)化大生產(chǎn)中的生產(chǎn)部門將采用最合理的方式開展生產(chǎn)。生產(chǎn)者與生產(chǎn)資料真正結(jié)合的方式是生產(chǎn)資料的全國性集中，以此為基礎(chǔ)的生產(chǎn)者聯(lián)合體可以有計(jì)劃、有步驟的開展勞動(dòng)。正如馬克思所言：“生產(chǎn)資料的全國性的集中將成為由自由平等的生產(chǎn)者的聯(lián)合體所構(gòu)成的社會(huì)的全國性基礎(chǔ)，這些生產(chǎn)者將按照共同的合理的計(jì)劃自覺地從事社會(huì)勞動(dòng)。”a《馬克思恩格斯全集》第18卷，北京：人民出版社，1964年，第67頁。馬克思認(rèn)為國有化是為了確保生產(chǎn)資料與生產(chǎn)者聯(lián)合體（社會(huì)）的結(jié)合，一方面將生產(chǎn)資料占有擴(kuò)大到各行各業(yè)的生產(chǎn)者手中，國有化可以使生產(chǎn)資料不局限于某一個(gè)生產(chǎn)部門；另一方面將生產(chǎn)者的聯(lián)合體從地域上擴(kuò)大到國家的范圍。馬克思主義所要構(gòu)建的國有化絕不是針對(duì)國家對(duì)土地或其他生產(chǎn)資料的壟斷，而是社會(huì)所有制及個(gè)人所有制的基礎(chǔ)，國家在生產(chǎn)資料所有權(quán)方面只起到類似“中介”的作用：一方面為了防止某一階層對(duì)生產(chǎn)資料的壟斷而采取全國性集中措施；另一方面國家要繼續(xù)過渡以形成真正的社會(huì)所有，尤其在國家和社會(huì)二元分離的形態(tài)下，馬克思主義國有化并不局限在國家控制方面，而是更關(guān)注社會(huì)分配，即社會(huì)所有制。恩格斯也承認(rèn)“馬克思的整個(gè)世界觀不是教義，而是方法?！眀《馬克思恩格斯選集》第4卷，北京：人民出版社，1995年，第742頁。對(duì)待“國家所有”必須正視社會(huì)實(shí)現(xiàn)的方略。

（二）列寧主義的“國家資本形式”

列寧借用俄國工農(nóng)創(chuàng)造的蘇維埃政權(quán)開辟了一條落后國家實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義的道路，提出“共產(chǎn)主義就是蘇維埃政權(quán)加全國電氣化?！眂《列寧選集》第4卷，北京：人民出版社，1995年，第364頁。主張生產(chǎn)力落后的國家應(yīng)先實(shí)現(xiàn)國家資本化再過渡到社會(huì)主義，晚年又提出通過“新經(jīng)濟(jì)政策”走向社會(huì)主義。總體上看，列寧主義的“國家所有”呈國家資本的形式，將土地國有化與馬克思地租理論緊密聯(lián)系起來，提出土地國家化實(shí)際上是國家強(qiáng)制所有，“土地國有就是全部土地收歸國家所有。所謂歸國家所有，就是說國家政權(quán)機(jī)關(guān)有獲得地租的權(quán)利，并且由國家政權(quán)規(guī)定全國共同的土地占有和土地使用的規(guī)則”。d《列寧全集》第13卷，北京：人民出版社，1959年，第313-314頁。除此再?zèng)]有其他的方案。同時(shí)，列寧并不反對(duì)小私有制，但對(duì)大資本的生產(chǎn)資料強(qiáng)調(diào)國家資本的形式，并要求“國營企業(yè)采取商業(yè)性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)核算制”，e陸南泉：《斯大林模式究竟是怎樣形成的》，《探索與爭(zhēng)鳴》2010年第2期。這種商業(yè)性質(zhì)的核算制是“所有權(quán)”和“經(jīng)營權(quán)”分離的雛形?？傮w上看，列寧主義的“國有化”實(shí)際上就是國家資本形式，為國家壟斷主義形成強(qiáng)大的國有經(jīng)濟(jì)力量打下理論基礎(chǔ)。列寧晚年意識(shí)到俄國生產(chǎn)力不夠，在小私有制占優(yōu)勢(shì)的情況下，必須“……在國家的正確調(diào)節(jié)（引導(dǎo)）下活躍國內(nèi)商業(yè)”，f《列寧選集》第4卷，北京：人民出版社，1995年，第614頁。開始推行“新經(jīng)濟(jì)政策”，在社會(huì)分配上重新注重貨幣關(guān)系和價(jià)值規(guī)律，雖然出發(fā)點(diǎn)在于當(dāng)時(shí)俄國存在大量的小私有制等多種經(jīng)濟(jì)成分，但從“要求在全國性的法律范圍內(nèi)把土地轉(zhuǎn)交地方和省區(qū)自治機(jī)關(guān)支配”的論斷來看，這種“國家所有”并不算是絕對(duì)意義的國家壟斷主義，而是要按實(shí)際情況形成一定的社會(huì)所有形態(tài)，但也開始形成政府代表國家的模式。

（三）蘇聯(lián)模式的“國家所有權(quán)”

蘇聯(lián)模式也稱為斯大林模式。自社會(huì)主義運(yùn)動(dòng)重心從發(fā)達(dá)資本主義轉(zhuǎn)向落后的農(nóng)業(yè)國家，社會(huì)主義的主要功能不再是克服生產(chǎn)資料私人占有與社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾，而是盡快從農(nóng)業(yè)國推進(jìn)到工業(yè)國。因此，蘇聯(lián)模式的目的是高速工業(yè)化，而“國家所有”只是手段。g梁孝：《斯大林模式、工業(yè)化和邊緣國家的社會(huì)主義》，《管理學(xué)刊》2012年第2期。生產(chǎn)關(guān)系的性質(zhì)由生產(chǎn)方式所決定，主要集中在生產(chǎn)資料占有方式方面，就是生產(chǎn)資料歸屬問題。蘇聯(lián)模式采取單一公有制以更好地實(shí)現(xiàn)政治經(jīng)濟(jì)集中。公有制有兩種形式：一是全民所有制，二是集體所有制。其中“國家所有”制以國家經(jīng)營為特征，被認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義公有制的最高形式。1936年“斯大林憲法”第6條明確提出“全民”即“國家”的概念，并注重“國家經(jīng)營”及“國家財(cái)產(chǎn)”。1977年《蘇聯(lián)憲法》第11條將1936年“斯大林憲法”第6條做出修改，進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)“國家所有”的控制力，并且認(rèn)為以集體農(nóng)莊為代表的集體所有制是公有制的低級(jí)形式，最終要向國家經(jīng)營過渡。這種“國家所有”制理論實(shí)際上是對(duì)“‘國家所有權(quán)’的統(tǒng)一性、唯一性”理論的定性，主要源于維涅吉克托夫1948年的《論“國家所有”權(quán)》。h孫憲忠：《“統(tǒng)一唯一國家所有權(quán)”理論的悖謬及改革切入點(diǎn)分析》，《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》2013年第3期。這種理論首先強(qiáng)調(diào)國家對(duì)土地、礦藏、水流等的所有權(quán)，屬于絕對(duì)支配意義上的所有權(quán)。在布拉都西等民法學(xué)家看來“國家所有權(quán)”就是要強(qiáng)調(diào)國家的控制力，國家財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)人只能是國家。a[蘇] C·H·布拉都西編：《蘇維埃民法》上，中國人民大學(xué)民法教研室譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，1955年，第212頁。其次，“國家所有”下的土地、礦藏等標(biāo)的物都不能發(fā)生轉(zhuǎn)移，只能由國家機(jī)關(guān)或國有企業(yè)來經(jīng)營或者管理，尤其是國企具備全部的所有權(quán)屬性，在蘇聯(lián)沒有任何機(jī)關(guān)能讓財(cái)產(chǎn)所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移，國家管理機(jī)關(guān)、國有企業(yè)都無權(quán)轉(zhuǎn)讓國家財(cái)產(chǎn)，但國家可以收回“配給”的土地，所以蘇聯(lián)法中的“國家所有權(quán)”并不包括處分權(quán)，更凸顯“國家所有”權(quán)的絕對(duì)控制。b[蘇] C·H·布拉都西編：《蘇維埃民法》上，第213頁。最后，在“國家所有”權(quán)統(tǒng)一及唯一性的條件下，任何“國家所有”的土地等資源都屬于“國家所有”，任何荒山野地也都屬于國家，要開發(fā)利用必須征得國家同意。c[蘇] C·H·布拉都西編：《蘇維埃民法》上，第99頁。這種“國家所有”制理論突出強(qiáng)調(diào)公權(quán)支配，具備極高的政治定調(diào)，但這樣安排的“國家所有”讓生產(chǎn)者構(gòu)建的社會(huì)聯(lián)合體失去了自由支配的權(quán)利，真正支配生產(chǎn)資料的不是社會(huì)生產(chǎn)者，而是國家公權(quán)。最終“國家所有”演變成“政府所有”，可與“國家壟斷經(jīng)營權(quán)”打等號(hào)。

二、“國家所有”引入中國及其引發(fā)的“國有化運(yùn)動(dòng)”

（一）“國家所有”引入中國

自中國共產(chǎn)黨成立初期，生產(chǎn)資料公有化被理解成“共有共用”，通過將原料、土地、機(jī)器工廠等生產(chǎn)資料收歸社會(huì)共有，以達(dá)到社會(huì)共用之目的。d《中共中央文件選集》第1冊(cè)，北京：中共中央黨校出版社，1989年，第547頁。到20世紀(jì)30年代后，“國家所有”開始被理解成社會(huì)主義土地制度的改革目標(biāo)，“要徹底解決土地問題只有國有化，這樣才具備蘇維埃勝利與工農(nóng)專政實(shí)現(xiàn)的條件?！眅程雪陽：《國家所有權(quán)概念史的考察和反思》，《交大法學(xué)》2015年第2期。1934年《蘇聯(lián)憲法》第6條、第8條再次確立“土地‘國家所有’”的主張，通過沒收地主階級(jí)的土地再分配到農(nóng)民。到1949年中華人民共和國成立后，“國家所有”的領(lǐng)域和范圍都沒有準(zhǔn)確界定。到社會(huì)主義改造時(shí)期，一方面通過沒收官僚資本為“國家所有”（《共同綱領(lǐng)》第3條）；另一方面通過《土地改革法》（第15、18、19、25、26條）明確界定國有土地的范圍。1954年中華人民共和國制定了第一部憲法（以下簡稱《五四憲法》），在立憲框架及體例上都移植了1936年的蘇聯(lián)憲法（以下簡稱《三六憲法》）。在所有制方面，《五四憲法》參照《三六憲法》規(guī)定了“國家所有”制和集體所有制，但《五四憲法》范圍更廣，還規(guī)定了個(gè)體勞動(dòng)者所有制及資本家所有制，主要因?yàn)楫?dāng)時(shí)三大改造尚未完成，正處于新民主主義社會(huì)，尚存在私人所有制。在“國家所有”方面，《五四憲法》吸收了“國家所有”即“全民所有”的概念，但《三六憲法》第6條規(guī)定的“國家所有”比《五四憲法》第6條規(guī)定的更細(xì)致、更廣泛。另外，《五四憲法》第6條第1款強(qiáng)調(diào)國營經(jīng)濟(jì)的力量，實(shí)際上是吸收了蘇聯(lián)國有企業(yè)代表“國家所有”制的理論。至此，“國家”在經(jīng)濟(jì)制度領(lǐng)域扮演絕對(duì)重要的角色。

（二）“國有化運(yùn)動(dòng)”的本質(zhì)

中華人民共和國成立后，面對(duì)的國內(nèi)外環(huán)境使國有化成為必然選擇。毛澤東指出“要在中國建立資產(chǎn)階級(jí)專政的資本主義社會(huì)，首先是國際資本主義即帝國主義不容許。帝國主義侵略中國，反對(duì)中國獨(dú)立，反對(duì)中國發(fā)展資本主義的歷史，就是中國的近代史”。f《毛澤東選集》第2卷，北京：人民出版社，1991年，第679頁。既然落后國家無法通過資本主義來實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，只有通過國家主導(dǎo)來完成工業(yè)化建設(shè)，那么采取有效的生產(chǎn)資料“國家所有”是前提條件。也就是說，要實(shí)現(xiàn)工業(yè)化必須優(yōu)先發(fā)展為國民經(jīng)濟(jì)各部門提供生產(chǎn)資料的重工業(yè)及保障國家安全的軍事工業(yè)，整個(gè)國家必須傾力實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，在資源配置方面需傾向于生產(chǎn)資料的國家壟斷。同時(shí)在分配上采取計(jì)劃經(jīng)濟(jì)手段，通過高國家積累、低社會(huì)分配為國有工業(yè)化提供積累，取消交換環(huán)節(jié)直接由國家供應(yīng)消費(fèi)品。因此，在初步實(shí)現(xiàn)工業(yè)化階段，“國家所有”被視為工業(yè)化的基礎(chǔ)，演變成具有支配意義的“國家經(jīng)營權(quán)”。

三、“國家所有”的憲法本質(zhì)及其現(xiàn)代法理

隨著我國工業(yè)化初步完成，接下來的任務(wù)是調(diào)整工業(yè)經(jīng)濟(jì)的活力，一方面要完成重工業(yè)升級(jí)，另一方面要實(shí)現(xiàn)輕工業(yè)化。輕工業(yè)化主要任務(wù)是提供生活資料，用來滿足社會(huì)“吃、穿、用”等消費(fèi)問題，同時(shí)輕工業(yè)“投資小、周期短、見效快”，宜采取民營經(jīng)濟(jì)，因而這一時(shí)期個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)開始有了生存空間，國家必然需要對(duì)經(jīng)濟(jì)制度進(jìn)行重新調(diào)整。a梁孝：《斯大林模式、工業(yè)化和邊緣國家的社會(huì)主義》，《管理學(xué)刊》2012年第2期。1988年憲法修正案針對(duì)《八二憲法》第11條進(jìn)行了修改，正式允許非公有制經(jīng)濟(jì)存在，那種不經(jīng)過交換環(huán)節(jié)、國家直接供應(yīng)的局面開始扭轉(zhuǎn)。據(jù)此，1993年憲法修正案將《八二憲法》第15條修改成國家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，“國家所有”條款也開始發(fā)生改變，表現(xiàn)在《八二憲法》將“國家所有”條款與“國營經(jīng)濟(jì)”條款分開，后又將“國營經(jīng)濟(jì)”修改為“國有經(jīng)濟(jì)”（1993年憲法修正案），現(xiàn)行憲法第7條強(qiáng)調(diào)“國民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)力量”，主要是指重工業(yè)等關(guān)系國計(jì)民生領(lǐng)域的主導(dǎo)權(quán)，不再由國家壟斷。同時(shí)，國有企業(yè)的國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和全面計(jì)劃，意味著“國家所有”不再是單一形成“國家經(jīng)營權(quán)”，二者開始分離。但我們并不能把計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期與改革開放時(shí)期割裂，改革開放是國家在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域全面實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重要路徑，國有化運(yùn)動(dòng)不再是迫切要求。當(dāng)國家經(jīng)營不再是唯一目的，對(duì)“國家所有”權(quán)的解讀必然要發(fā)生變化?！皣宜小睓?quán)應(yīng)承擔(dān)更多的義務(wù)，除了國家經(jīng)營實(shí)現(xiàn)工業(yè)化外，還要注重將國有資源分配成社會(huì)所有制和個(gè)人所有制。如產(chǎn)權(quán)是個(gè)體行動(dòng)的結(jié)果，而非界定的結(jié)果。b朱海就：《論市場(chǎng)的公共利益——“外部性”不意味著“市場(chǎng)失靈”》，《浙江工商大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第1期。

（一）認(rèn)識(shí)“國家所有”的前提：厘清“國家所有”與“全民所有”

現(xiàn)行憲法依然延續(xù)著“國家所有”即“全民所有”的表述，在多種所有制經(jīng)濟(jì)共存的局面下，需要改變過于強(qiáng)調(diào)國家的意識(shí)，“國家所有”與“全民所有”存在著一種人民主權(quán)理論。按字義分析，“全民所有”蘊(yùn)含全體公民共同所有的意思。由于全民直接支配在理論和實(shí)際上都無可能，“公地悲劇”（最先由哈丁提出）是最好佐證。在這里，全民并非理論上的單獨(dú)所有、按份共有，實(shí)際上也不可能實(shí)現(xiàn)，應(yīng)是一個(gè)抽象性的政治概念，“全民”不具有分割性，結(jié)合我國人民民主專政的國家性質(zhì)，這里的“全民”應(yīng)是人民民主制度下的全體公民，“全民所有”最大表現(xiàn)是政治意義及社會(huì)意義，借以消滅私有制，同時(shí)改變土地、國有資源無序開發(fā)利用的狀態(tài)。因此，“全民所有”并不反映個(gè)體所有權(quán)的疊加。同時(shí)，“為了使一切共有物擺脫價(jià)值宣示意義而進(jìn)入可操作的領(lǐng)域，就必須賦予這種物的部分與個(gè)體相適應(yīng)的占有能力”，c徐國棟：《羅馬法與現(xiàn)代意識(shí)形態(tài)》，北京：北京大學(xué)出版社，2008年，第180頁。通過“全民所有”成為“國家所有”的路徑，憲法上采取“國家所有”即“全民所有”的無縫對(duì)接模式也不難理解。進(jìn)入規(guī)范層面，“國家所有”與“全民所有”更不能混同，當(dāng)“全民所有”過渡到“國家所有”意味著進(jìn)入可操作領(lǐng)域。一則國家有邊界并設(shè)有國家機(jī)關(guān)，二則國家作為人民集體象征。對(duì)于“全民所有”如何過渡到“國家所有”，需要從國家性質(zhì)出發(fā)。按社會(huì)主義性質(zhì)，為實(shí)現(xiàn)全民利益，要求國家對(duì)“全民所有”的土地及國有資源負(fù)有管理及使用的職責(zé)，實(shí)際就是通過全國人民代表大會(huì)制定憲法來創(chuàng)設(shè)一種憲法關(guān)系，讓全民與國家之間通過憲法達(dá)成實(shí)現(xiàn)全民利益的委托。就實(shí)現(xiàn)全民利益而言，“全民”與“國家”之間發(fā)生的第一層關(guān)系不是授予國家權(quán)力，而是憲法職責(zé)。土地、礦藏、水流等作為生產(chǎn)資料的重要性不言而喻，“全民所有”在于消除私有制固有矛盾，也就消除了階級(jí)矛盾?！皣宜小痹谙A級(jí)矛盾的基礎(chǔ)上來實(shí)現(xiàn)全民利益，全民利益就成為進(jìn)入操作領(lǐng)域的“國家所有”的起點(diǎn)和終點(diǎn)。起點(diǎn)實(shí)際上就是職責(zé)，就是國家為了實(shí)現(xiàn)全民利益必須做出或不得做出的要求，再以此為基礎(chǔ)生成權(quán)力運(yùn)行機(jī)制?；具壿嬁杀硎鰹椋喝袼小鷳椃氊?zé)（全民利益）→國家所有→國家所有制。

（二）“國家所有”的本質(zhì)：旨在“全民利益”的國家職責(zé)

通過憲法關(guān)系將“全民所有”過渡到“國家所有”，根本目的在于實(shí)現(xiàn)“全民所有”，即全民利益。從馬克思主義到社會(huì)主義實(shí)踐，生產(chǎn)資料公有制始終伴隨著全民利益的價(jià)值。馬克思主義強(qiáng)調(diào)通過公有制實(shí)現(xiàn)社會(huì)所有制及個(gè)人所有制，最大限度地解放自由勞動(dòng)；列寧主義，尤其蘇聯(lián)模式本質(zhì)在于發(fā)展國家生產(chǎn)力，以國家為本位。中華人民共和國成立至今，改革開放前國家獨(dú)立、安全、工業(yè)化是關(guān)鍵；改革開放后，國家初步實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化，獨(dú)立與安全不再是主要矛盾，社會(huì)公平分配才是公有制關(guān)鍵。在新時(shí)代，以習(xí)近平同志為核心的黨中央明確提出“共享的發(fā)展理念”，就是要由追求結(jié)果上的共享轉(zhuǎn)變?yōu)閷⒐蚕砝砟钬灤┯谡麄€(gè)發(fā)展過程。a顧世春：《從共享的目標(biāo)追求到共享的發(fā)展理念》，《重慶理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)）》2017年第1期。當(dāng)“國家所有”與“全民所有”形成事實(shí)委托關(guān)系之后，針對(duì)全民利益成為至上目標(biāo)，用法律概念表達(dá)就是“憲法職責(zé)”。主要包括以下方面。

第一，保持階級(jí)矛盾消除的狀態(tài)。土地等國有資源是國家最重要的生產(chǎn)資料，關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)命脈，屬于最重要的物質(zhì)基礎(chǔ)。b蔡定劍：《憲法精神》，北京：法律出版社，2004年，第168頁。從公民個(gè)體角度，資源對(duì)公民天生就非常重要，資源的利用往往表明社會(huì)是公民組成，而不是奴隸。cJoseph L.Sax,“The Public Trust Doctrine in Natural Resource Law: EffectiveJudicial Intervention”，Michigan Law Review, vol.68, no.3, 1970.如果這么重要的生產(chǎn)資料成為個(gè)人資本，將會(huì)帶來比“公地悲劇”更大的痛苦——階級(jí)壓迫。階級(jí)壓迫大致有兩種，一種是封建式。幾千年來廣大中國人民深受其害，少數(shù)人（封建階層）掌握絕對(duì)的生產(chǎn)資料——土地，形成階級(jí)壓迫；另一種是避免資本主義那種異化的勞動(dòng)及其生產(chǎn)方式，確保勞動(dòng)者能自由支配勞動(dòng)，并且勞動(dòng)成果完全屬于掌握生產(chǎn)資料者所有，階級(jí)壓迫是馬克思主義所要消滅的形態(tài)。d王鍇：《中國憲法中財(cái)產(chǎn)權(quán)的理論基礎(chǔ)》，《當(dāng)代法學(xué)》2005年第1期。生產(chǎn)資料的重要性在于決定生產(chǎn)，也決定生產(chǎn)性質(zhì)。鑒于此，將土地、國有資源等重大的生產(chǎn)資料宣告成“全民所有”，即誰都不能私有，進(jìn)而過渡到“國家所有”，首要目的就在于防止剝削階層的產(chǎn)生，國家的首要職責(zé)是維持生產(chǎn)資料公有的局面。因此，現(xiàn)行憲法第9條、第10條規(guī)定“國家所有”目的在于維護(hù)憲法第6條的公有制經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

第二，保持社會(huì)主義國家的優(yōu)越性。國有資源開發(fā)、利用不僅關(guān)系到國家的物質(zhì)基礎(chǔ)，而且關(guān)系到國家富強(qiáng)。理論上社會(huì)主義需要在資本主義基礎(chǔ)上建立，但實(shí)際上中國作為后發(fā)型國家取得民族獨(dú)立后首先要建立區(qū)別于資本主義的社會(huì)制度，同時(shí)又必須加速彌補(bǔ)資源貧乏、生產(chǎn)力不足的現(xiàn)實(shí)。因此，公有制的重大任務(wù)是展現(xiàn)國家優(yōu)越性，一種集體主義優(yōu)越性。主要表現(xiàn)在兩方面：一是協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系的制度優(yōu)越性，二是促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步的發(fā)展優(yōu)越性。憲法上“國家所有”要實(shí)現(xiàn)這種優(yōu)越性必須努力去實(shí)現(xiàn)“全民所有”的真實(shí)內(nèi)涵，使全民能從“國家所有”中感受到個(gè)體與公共協(xié)調(diào)發(fā)展的優(yōu)越性。

第三，確保資源的全民分享。國有資源作為自然財(cái)富，種類、利用性千差萬別。“國家所有”下國家有職責(zé)來確保國有資源用于全民分享。首先，某些國有資源完全是自然的恩賜，其存在完全是天然的公共所有和共同利用。例如“大湖”都屬于全體人民，每個(gè)人都有平等的使用權(quán)。其次，有些國有資源具有特殊的公共性，例如水資源，雖然人人都需要利用，但不能劃為私人物品。取水權(quán)、養(yǎng)殖權(quán)等利用屬用益物權(quán)，國家具有職責(zé)對(duì)水資源進(jìn)行符合公共利益的限制。e肖澤晟：《公物法研究》，北京：法律出版社，2009年，第79 頁。最后，對(duì)那些可以私用的國有資源，例如礦藏，國家要確保在全體國民中公平分配，資源收益應(yīng)國民共享，確保全民分享。如果將重大價(jià)值的國有資源收益實(shí)際歸為特定團(tuán)體，并不符合社會(huì)主義原則。隨著我國生產(chǎn)力水平的提高，國有企業(yè)改革應(yīng)確保更多收益用于全民分享。

第四，確保國有資源的合理利用。合理利用資源實(shí)際上就是確保國有資源呈可持續(xù)發(fā)展?fàn)顟B(tài)。如果“全民所有”沒有經(jīng)過轉(zhuǎn)化就意味著任何公民都可以不受限制地使用資源，也就必導(dǎo)致資源的過度利用。美國學(xué)者曼瑟爾·奧爾森也提出與“公地悲劇”類似觀點(diǎn)，一個(gè)群體中除非存在強(qiáng)制或其他特別手段，或只有相當(dāng)少數(shù)人，能夠使個(gè)人為共同利益行為。否則，任何理性的、尋求個(gè)人利益的行為不會(huì)為共同利益而行動(dòng)。f[美]埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道》，余遜達(dá)等譯，上海：上海譯文出版社，2012年，第8頁?！氨瘎　币饬x就在于此。通過創(chuàng)設(shè)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)國有資源的合理開發(fā)已經(jīng)成為人類的共識(shí)。因此，設(shè)置“國家所有”體現(xiàn)一種國家保護(hù)主義。相反，如果國家限制過多也可能導(dǎo)致資源未被充分利用。因此，美國的黑勒教授提出的“反公地悲劇”理論。在國家保護(hù)國有資源的情況下，國有資源正確開發(fā)也是全民利益之一。尤其是土地、水流、礦藏等重要生產(chǎn)資料對(duì)滿足社會(huì)物質(zhì)生活條件至關(guān)重要，只有使這些生產(chǎn)資料得到正確開發(fā)及有效利用，才能最大限度地滿足全民需求。

（三）“國家所有”的外化法律特征

既然全民與國家之間形成一種特殊的法律關(guān)系，那么職責(zé)、職權(quán)要素必不可少?！皣宜小彪m源于全民所有，但其基本法理的特殊性就在于先有職責(zé)、后有權(quán)能。據(jù)此，憲法“國家所有”在分配、保護(hù)、利用等方面承載更多功能，最終形成國家管理權(quán)，即公法上的權(quán)力現(xiàn)象，大致包括計(jì)劃權(quán)、分配權(quán)、保護(hù)權(quán)。一般認(rèn)為，現(xiàn)代“權(quán)利”概念是私人與私人之間、私人與國家之間形成用以反映私人利益的現(xiàn)象，讓國家擁有權(quán)利實(shí)際上不可能。事實(shí)上，我國《物權(quán)法》上規(guī)定“國家所有權(quán)”讓國家成為一種權(quán)利主體，實(shí)際上只是憲法上“國家所有”運(yùn)行機(jī)制的一部分，就是為了全民利益需要國家以私人身份的面貌出現(xiàn)，從而形成的特殊權(quán)利現(xiàn)象，但本質(zhì)上仍沒有超出國家管理權(quán)范疇。據(jù)此，我們可以把“國家所有”最終呈現(xiàn)的國家管理權(quán)分為直接管理權(quán)與間接管理權(quán)。

1.直接管理權(quán)。國家作為特殊法律主體，公法權(quán)能實(shí)際上通過對(duì)不特定公民利用資源的予以“管理”來實(shí)現(xiàn)。為了保護(hù)公有制為主體的經(jīng)濟(jì)制度，使國有資源在充分利用的同時(shí)得到可持續(xù)發(fā)展，國家必須形成規(guī)制，對(duì)國有資源由誰利用、怎么利用及收益如何分配具有決策權(quán)。a鞏固：《自然資源國家所有權(quán)公權(quán)說再論》，《法學(xué)研究》2015年第2期。按全民利益及社會(huì)利用，直接管理權(quán)可分為計(jì)劃權(quán)、分配權(quán)和保護(hù)權(quán)。第一，計(jì)劃權(quán)與分配權(quán)。國家為了盡到使國有資源得到公平、充分及長期利用的義務(wù)，應(yīng)在計(jì)劃的基礎(chǔ)上通過許可的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)國有資源利用的分配。時(shí)間維度上，國家計(jì)劃可分為短期、中期及長期開發(fā)計(jì)劃；空間維度上，國家計(jì)劃可分為局部計(jì)劃和全國計(jì)劃。在計(jì)劃下的分配主要通過行政許可讓渡成用益物權(quán)，用益物權(quán)應(yīng)局限在特定范圍，不得隨意創(chuàng)設(shè)，更不能為了經(jīng)濟(jì)效益創(chuàng)設(shè)行政許可。我國行政許可法也貫徹了這種思路，第12規(guī)定只有涉及“有限國有資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等”，才能創(chuàng)設(shè)許可權(quán)。在國有資源分配中，國家擔(dān)負(fù)“必須公平、透明、均福、民主化過程形成的新的行政理念，積極為人民生活提供方便和照顧，扮演公平合理分配資源正義者的角色”b翁岳生：《行政法》，北京：中國法制出版社，2002年，第798頁。的公法職責(zé)。這種分配權(quán)不能異化。一旦產(chǎn)生異化，不僅分配正義會(huì)遭到破壞，帶來社會(huì)的不公，而且會(huì)對(duì)合理利用資源帶來困難。自分稅制以來，通過土地或國有資源進(jìn)行財(cái)政創(chuàng)設(shè)違背“國家所有”的原旨主義。少數(shù)地方政府粗放式與攫取型資源財(cái)政模式的結(jié)合導(dǎo)致全民共享機(jī)制闕如。c王旭：《論自然資源國家所有權(quán)的憲法規(guī)制功能》，《中國法學(xué)》2013年第 6 期。這種局面下，實(shí)際是政府（代表國家）支配權(quán)代替應(yīng)分配權(quán)。同樣，對(duì)國有土地采取出讓或者劃撥等方式設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)，本質(zhì)在國家分配而不在支配。對(duì)于建設(shè)用地使用權(quán)到期延展問題，不僅涉及微觀層面的問題，更涉及到公眾利益。第二，保護(hù)權(quán)。國家為了防止國有資源被過度利用，在保護(hù)職責(zé)上形成一種保護(hù)權(quán)。面對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)無序開發(fā)利用，國家監(jiān)管的意義在于保護(hù)。一方面，國家針對(duì)任何個(gè)人和組織的侵占或破壞行為享有禁止或限制權(quán)。很多國有資源是人類生存及生活必須的物質(zhì)資料，公眾的利用是最基本權(quán)利，國家不得隨意創(chuàng)設(shè)禁止權(quán)，只有對(duì)那些超出合理利用范圍的才能禁止或限制。如大規(guī)模采集藍(lán)寶石帶來對(duì)草場(chǎng)破壞的國家應(yīng)有禁止或限制權(quán)；另一方面，國家設(shè)置利用許可、有償使用、生態(tài)補(bǔ)償、植被恢復(fù)等機(jī)制也是行使保護(hù)權(quán)的表現(xiàn)。通過多種規(guī)制手段使國有資源得到理性分配及使用，達(dá)到國有資源保護(hù)目的。實(shí)踐表明，我國地方政府是環(huán)境保護(hù)的直接責(zé)任主體，履行責(zé)任的好壞是環(huán)境質(zhì)量好壞的關(guān)鍵。d黃信瑜：《地方政府環(huán)保監(jiān)管責(zé)任有效落實(shí)的路徑分析》，《政法論叢》2017年第3期。

2.間接管理權(quán)。我國奉行集體主義，公共利益具有直接實(shí)現(xiàn)與間接實(shí)現(xiàn)兩種方式。直接實(shí)現(xiàn)如公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、國家安全；間接實(shí)現(xiàn)如國家為了充分利用國有資源，出于公共利益或戰(zhàn)略意義，國家可采取自我實(shí)現(xiàn)模式，即國家形成直接支配權(quán)和經(jīng)營權(quán)。因此，間接實(shí)現(xiàn)方式中國家需要形成類似于私法上的“國家所有權(quán)”。具體表現(xiàn)有兩個(gè)方面。第一，國家通過具有“人格化”的代表行使。隨著現(xiàn)代企業(yè)制度的流行，通過設(shè)立國有企業(yè)構(gòu)建法人治理結(jié)構(gòu)來代表國家行使私法權(quán)能，也就是所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離。使作為“業(yè)主”的國家退居成股東地位，委托“出資人代表”（國資委）出面行使股東權(quán)能。a王軍：《國家所有權(quán)的法律神話——解析中國國有企業(yè)的公司制實(shí)踐》，中國政法大學(xué)博士學(xué)位論文，2003年。通過法人制度，將國家支配與國家公權(quán)管理權(quán)能分開，國家代表就能真正像“股東”那樣行為并承擔(dān)責(zé)任。第二，國家對(duì)關(guān)系國計(jì)民生的國有資源具備支配權(quán)，如石油、天然氣、稀有貴重金屬涉及重工業(yè)發(fā)展與升級(jí)、公共消費(fèi)和社會(huì)發(fā)展的重要生產(chǎn)資料，關(guān)系國計(jì)民生，由國家經(jīng)營更為適宜。據(jù)此，我們認(rèn)為，私法上的“國家所有權(quán)”實(shí)際上是借用私法的權(quán)利形式來實(shí)現(xiàn)“全民利益”的“國家所有”內(nèi)涵，本質(zhì)上仍屬于公法屬性范疇。首先，國家基于整體力量，能使國有資源得到更好的利用和保護(hù)，國有企業(yè)作為“國家所有”范疇，其營利性只能體現(xiàn)在國家資產(chǎn)的保值增值上，并且為了國家和全民利益還應(yīng)承擔(dān)更多的公益性責(zé)任。其次，國家具有類似于私法支配權(quán)的原因在于公民自主利用以及社會(huì)的局限，通過獨(dú)立的國家主體更為合適，尤其涉及到主權(quán)、安全等事宜時(shí)更宜采取直接實(shí)現(xiàn)模式，如通過國家自主經(jīng)營控制開發(fā)力度，進(jìn)行資源戰(zhàn)略布局。不過，這種支配必須符合全民利益，收益必須歸為國家財(cái)政，處分也必須基于國家利益。因此，私法上的“國家所有權(quán)”實(shí)際上是國家利用私法的形式來實(shí)現(xiàn)公共利益的目的。

四、結(jié)語

在社會(huì)主要矛盾已發(fā)生轉(zhuǎn)變的新時(shí)代，需要用新思維來解釋“國家所有”。同時(shí)，隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，需要在“國家所有”領(lǐng)域改變“借公權(quán)之手來處理私權(quán)之事”的頑疾。首先需要正確認(rèn)識(shí)“全民”與“國家”的內(nèi)在關(guān)系，只有對(duì)國家有所要求，才能避免把土地、礦藏等國有資源用于政府資本運(yùn)作。如果國家將應(yīng)用于分配的國有資源直接支配，“化公為私”，實(shí)質(zhì)擴(kuò)大了國家權(quán)力，將導(dǎo)致人民本位的利益無從體現(xiàn)，典型如土地財(cái)政，這種財(cái)政模式某種程度上是將土地分配權(quán)當(dāng)作資本支配，實(shí)際上加大了人民生活成本，逐漸背離全民利益。對(duì)此,解決思路有四個(gè)方面：第一，“國家所有”運(yùn)行始終圍繞全民利益的目的，國家正確實(shí)施計(jì)劃、保護(hù)和分配，不將土地、礦藏等一般性國有資源運(yùn)作成支配權(quán)；第二，政府代表模式可尋求改變，如建立公法法人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)制度；第三，政府在經(jīng)濟(jì)上要尋求新的增長點(diǎn)，改革財(cái)政收入和支出結(jié)構(gòu)，真正落實(shí)全民共享機(jī)制；第四，從公民角度建構(gòu)“分享權(quán)”，如城市土地免費(fèi)使用權(quán)等。