劉金祥，邢遠(yuǎn)閣

(華東理工大學(xué)　馬克思主義學(xué)院，上?！?00237)

十九大報(bào)告在加強(qiáng)社會(huì)保障體系建設(shè)中提出“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度”，租購(gòu)并舉已成為我國(guó)今后深化住房制度改革的核心。為確保人民基本居住權(quán)益，近年來中央多次提出“房子是用來住的不是用來炒的”，深化住房供給制度，住房制度建設(shè)重新定位成為近年來政府工作核心任務(wù)之一。

目前學(xué)術(shù)界對(duì)于租購(gòu)并舉政策分析已經(jīng)取得了一定的成果，基本認(rèn)同目前我國(guó)租購(gòu)并舉中的核心舉措是租房市場(chǎng)的規(guī)范化和擴(kuò)大化，但研究對(duì)租房市場(chǎng)發(fā)展的分析視角較為單一，缺乏對(duì)租購(gòu)并舉中租房市場(chǎng)的相關(guān)配套政策研究。租房市場(chǎng)僅僅依靠市場(chǎng)的發(fā)展并不能解決核心問題，我國(guó)之所以出現(xiàn)較強(qiáng)的購(gòu)房熱情與當(dāng)前房屋所附屬的公共服務(wù)權(quán)益分不開。

“十三五”規(guī)劃綱要明確了建立租購(gòu)并舉的住房制度為主要方向，深化住房制度改革，租購(gòu)并舉作為住房市場(chǎng)發(fā)展的重要舉措被正式確立，在具體規(guī)劃實(shí)施過程中，部分城市和地區(qū)開始逐步嘗試“租購(gòu)?fù)瑱?quán)”。

租購(gòu)并舉中住房所有權(quán)與使用權(quán)之間的公共服務(wù)差距關(guān)注度還不夠，現(xiàn)購(gòu)房和租房公共服務(wù)的均等化是新一輪租房市場(chǎng)發(fā)展的破冰之舉。

一、租購(gòu)并舉中公共服務(wù)權(quán)益范圍

在討論租購(gòu)并舉中公共服務(wù)之前，需要重新審定和梳理與房屋相關(guān)的公共服務(wù)的范圍和內(nèi)涵，目前學(xué)術(shù)界還沒有對(duì)于住房所涉及的公共服務(wù)權(quán)益進(jìn)行明確劃分，但從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，對(duì)比出租者和承租人之間的公共服務(wù)可以發(fā)現(xiàn)主要存在以下幾個(gè)層面的差異：戶籍權(quán)益、教育權(quán)益、社區(qū)服務(wù)權(quán)益、公積金使用權(quán)益。

(一)戶籍權(quán)益

戶籍制度以及戶籍所涉及的市民權(quán)益是我國(guó)一項(xiàng)重要的社會(huì)治理政策，單純從戶籍本身來看，戶籍僅僅只是一種人口管理的政策，但由于我國(guó)目前人口流動(dòng)性增強(qiáng)，區(qū)域間公共服務(wù)差異等原因?qū)е聭艏辉俸?jiǎn)單地代表本地居民，更重要的是與戶籍相關(guān)的各項(xiàng)市民權(quán)益。購(gòu)房與戶籍之間存在著較為密切的聯(lián)系，目前除了北京、上海、深圳等城市已經(jīng)逐步放開了購(gòu)房落戶的條件，多數(shù)城市仍舊是將購(gòu)房作為落戶的核心條件之一。戶籍目前與當(dāng)?shù)鼗竟卜?wù)掛鉤，戶籍所涉及的基本公共服務(wù)包括：教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)及再就業(yè)、社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)治安等領(lǐng)域，這些基本公共服務(wù)組成了戶籍權(quán)益。公共服務(wù)的普惠程度及水平與當(dāng)?shù)氐呢?cái)政收入、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平具有較為直接的關(guān)聯(lián)，因而從整體意義上來說，城市的戶籍權(quán)益要比農(nóng)村戶籍更加具有優(yōu)勢(shì)，所享有的公共服務(wù)內(nèi)容更多，質(zhì)量也相對(duì)較高，這也是當(dāng)前人們更愿意在城市購(gòu)房的主要原因。

(二)教育權(quán)益

戶籍制度是公共服務(wù)的門檻，教育權(quán)益則是目前城市公共服務(wù)的核心，對(duì)于尖端教育資源的爭(zhēng)奪是多數(shù)家庭必須面臨的一次挑戰(zhàn)。教育具有公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品的雙重屬性，就公共產(chǎn)品屬性來說，目前學(xué)校能夠基本達(dá)到為每個(gè)入學(xué)兒童提供相應(yīng)的受教育機(jī)會(huì)，但作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品來說，教育資源存在一定的競(jìng)爭(zhēng)性，而目前城市中與住房相關(guān)的教育權(quán)益，也就是學(xué)區(qū)，其存在的實(shí)質(zhì)是對(duì)于優(yōu)勢(shì)教育資源的競(jìng)爭(zhēng)。學(xué)區(qū)的劃分是根據(jù)戶籍和房屋所在地為基礎(chǔ)進(jìn)行劃分。根據(jù)就近上學(xué)的原則，學(xué)區(qū)一般是以學(xué)校為核心對(duì)周邊居民區(qū)進(jìn)行學(xué)區(qū)劃分，包含在學(xué)區(qū)內(nèi)的居民，原則上都可以在該學(xué)校入學(xué)。事實(shí)上，官方從來沒有明確給出相應(yīng)的重點(diǎn)學(xué)校、學(xué)區(qū)的名單，目前優(yōu)勢(shì)學(xué)區(qū)的劃分是人們根據(jù)學(xué)校的師資力量、教學(xué)成果排名、學(xué)生素質(zhì)等多重因素綜合評(píng)價(jià)的結(jié)果，并且核心參考指標(biāo)就是學(xué)生期末考試成績(jī)、重點(diǎn)學(xué)校升學(xué)率等能夠明顯做出比較和判斷的指標(biāo)。指標(biāo)的評(píng)估結(jié)果并非一成不變，評(píng)估結(jié)果會(huì)根據(jù)學(xué)校的實(shí)際教學(xué)水平發(fā)生相應(yīng)的改變，因而就會(huì)出現(xiàn)本來不是熱門的學(xué)區(qū)，由于某一年學(xué)生升學(xué)率提高造成學(xué)區(qū)房?jī)r(jià)格上升。

(三)社區(qū)服務(wù)權(quán)益

社區(qū)服務(wù)權(quán)益主要是指社區(qū)為生活在本社區(qū)內(nèi)的居民提供的基本公共服務(wù)，其內(nèi)容較為廣泛，包括基本的社區(qū)活動(dòng)、社區(qū)福利等層面。社區(qū)活動(dòng)主要包括社區(qū)所開展的日?；顒?dòng)，常見的有安全教育、社區(qū)文化活動(dòng)等，社區(qū)一般會(huì)根據(jù)本社區(qū)的實(shí)際情況以及發(fā)展特色開展相應(yīng)的活動(dòng)。社區(qū)福利內(nèi)容豐富，通常以實(shí)物和服務(wù)兩者形式呈現(xiàn)。由于我國(guó)當(dāng)前社會(huì)治理中心下移，社區(qū)承擔(dān)越來越多的社會(huì)治理責(zé)任，同時(shí)也掌握較多的社會(huì)資源，不同社區(qū)由于社區(qū)發(fā)展情況不一致，會(huì)出現(xiàn)在社區(qū)服務(wù)權(quán)益上差異較大的現(xiàn)象，比如部分社區(qū)由于距離醫(yī)院較近，社區(qū)內(nèi)的家庭醫(yī)生服務(wù)、居民個(gè)人健康檔案等建設(shè)相對(duì)較為完善。社區(qū)服務(wù)原則上是面向居住在本社區(qū)內(nèi)的居民，出租者和承租人之間不存在社區(qū)服務(wù)權(quán)益上的差異，但由于社區(qū)服務(wù)資源的差異性，導(dǎo)致部分社區(qū)資源出現(xiàn)了競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象，因而導(dǎo)致社會(huì)服務(wù)供給上優(yōu)先考慮本社區(qū)本戶籍的居民。

(四)公積金使用權(quán)益

原則上，租房和購(gòu)房?jī)煞N行為都可以使用公積金，只是使用的手續(xù)和內(nèi)容上存在不一致。公積金在購(gòu)房中具有兩點(diǎn)較大的優(yōu)勢(shì)，一方面可以使用公積金賬戶積累進(jìn)行貸款抵扣，另一方面可以利用公積金進(jìn)行貸款，且利率較低，因而對(duì)于購(gòu)房者來說公積金是首要選擇；公積金同樣可以用于租房行為的使用，可以用于抵扣房租。實(shí)際上，我國(guó)公積金在租房和購(gòu)房實(shí)際使用時(shí)存在一定的操作差距，使用公積金來抵扣房租的行為實(shí)施難度較高。部分原因在于國(guó)內(nèi)購(gòu)房市場(chǎng)規(guī)范程度較高，公積金用于購(gòu)房的相關(guān)手續(xù)都已經(jīng)成為程序，而租房市場(chǎng)則規(guī)則意識(shí)不強(qiáng)，多數(shù)都是個(gè)人出租給個(gè)人，有些甚至沒有簽署相應(yīng)的租房協(xié)議，市場(chǎng)規(guī)范化水平較低，難以提供公積金用于租房的相關(guān)材料，因而造成租房者和購(gòu)房者在公積金使用權(quán)益上的不對(duì)等。

二、租購(gòu)并舉下公共服務(wù)均等化困境

目前租購(gòu)并舉住房保障制度構(gòu)建的核心在于如何解決好購(gòu)房者和承租者之間的公共服務(wù)差距，增強(qiáng)公共服務(wù)對(duì)于租房者的吸引力，實(shí)現(xiàn)兩者之間的均衡。但事實(shí)上，目前租房者和購(gòu)房者之間公共服務(wù)存在較大差距，戶籍制度門檻性、教育資源有限性、社區(qū)服務(wù)資源的針對(duì)性、住房公積金使用的限制性都造成租購(gòu)并舉中公共服務(wù)供給困境。

(一)城市戶籍制度的門檻性

戶籍制度是我國(guó)對(duì)公民所實(shí)行的以戶為單位進(jìn)行人口管理的一項(xiàng)制度，在我國(guó)，戶籍制度不僅僅出于人口管理目的，以戶籍為依據(jù)保障公民在就業(yè)、教育、社會(huì)福利等方面的權(quán)益，是目前我國(guó)戶籍制度的核心，也是戶籍制度門檻性的關(guān)鍵所在。目前我國(guó)人口流動(dòng)性增強(qiáng)，但戶籍制度處于半開放的階段，這就造成了眾多人戶不一致的情況，尤其是城市外來務(wù)工人員想要獲得城市戶籍需要具備相應(yīng)的條件，其中購(gòu)房就是重要指標(biāo)之一。多數(shù)城市進(jìn)行積分落戶，其中購(gòu)房就成為重要的積分指標(biāo)，租房基本被排除在指標(biāo)外，因此城市中存在兩類市民，一類是有戶籍的市民，一類是沒有戶籍的“市民”，前者享有市民權(quán)益，后者有限享有甚至不享有市民權(quán)益。

(二)尖端教育資源的有限性

對(duì)尖端教育資源的爭(zhēng)奪是城市家庭所面臨的一種普遍現(xiàn)狀，為了獲得良好的學(xué)區(qū)，購(gòu)房時(shí)一般會(huì)優(yōu)先考慮學(xué)區(qū)好的地段，多數(shù)家庭在兒童出生之前就已經(jīng)開始考慮幾年后的學(xué)區(qū)問題。租購(gòu)并舉中尖端教育資源的開放存在兩方面的矛盾：學(xué)區(qū)資源的有限性與實(shí)際需求的強(qiáng)烈性。學(xué)區(qū)內(nèi)達(dá)到入學(xué)年齡的兒童也并非全部都能正常就讀，首先根據(jù)學(xué)區(qū)的劃分，人戶一致的排在第一順位，有戶籍沒房的排在第二順位，租房有戶籍的排在第三順位。目前學(xué)區(qū)普遍出現(xiàn)入學(xué)兒童人數(shù)遠(yuǎn)多于學(xué)校招生人數(shù)的情況，這也就意味著，如果不能排在第一順位入學(xué)，那么排在二、三順位的兒童將很難擁有入學(xué)資格，最終不得不放棄在該校就讀機(jī)會(huì)，轉(zhuǎn)向其他學(xué)校。

學(xué)區(qū)教育資源對(duì)租房者開放時(shí)需要考慮多方因素，因而存在一定程度上的操作困難。首先是學(xué)區(qū)租賃困難。一般來說，租房上小學(xué)需要簽署6年租房協(xié)議，中學(xué)需要3年，相對(duì)于一般房屋租賃一年的周期來說，3～6年租賃周期太長(zhǎng)。對(duì)出租者來說，長(zhǎng)時(shí)間的學(xué)區(qū)房租賃會(huì)隱形造成房屋價(jià)值屬性降低，購(gòu)買學(xué)區(qū)房基本都是出于學(xué)區(qū)需求考慮，既然該房的學(xué)區(qū)已被占用，那么購(gòu)買市場(chǎng)將會(huì)大幅縮減，這就導(dǎo)致租賃出去的學(xué)區(qū)房無法賣到相應(yīng)的價(jià)格，且市場(chǎng)狹窄。其次是實(shí)際學(xué)位有限性導(dǎo)致入學(xué)仍需排隊(duì)。學(xué)區(qū)的劃分計(jì)劃招生人數(shù)要大于學(xué)校實(shí)際招生人數(shù)，因而學(xué)區(qū)內(nèi)通過購(gòu)房上學(xué)的學(xué)生人數(shù)本就多于招生人數(shù)，教育資源對(duì)租房者開放后，會(huì)出現(xiàn)學(xué)區(qū)內(nèi)入學(xué)兒童數(shù)量擴(kuò)大，從而導(dǎo)致學(xué)校在挑選學(xué)生時(shí)仍舊按照原本的入學(xué)順位，人戶一致優(yōu)先入學(xué)。

(三)社區(qū)服務(wù)資源的針對(duì)性

原則上社區(qū)服務(wù)并不對(duì)租房者和購(gòu)房者具有嚴(yán)格的劃分，但優(yōu)勢(shì)的社區(qū)服務(wù)資源仍是有限服務(wù)資源，在供給上需要考慮供給對(duì)象的優(yōu)先順序。社區(qū)作為基層治理中心，開展面向本社區(qū)的多項(xiàng)服務(wù)和活動(dòng)，其中為老服務(wù)和幼兒托管服務(wù)是當(dāng)前社區(qū)服務(wù)中的優(yōu)勢(shì)服務(wù)項(xiàng)目。就為老服務(wù)而言，上海、廣州等城市陸續(xù)開始探索以社區(qū)為基礎(chǔ)的小微型養(yǎng)老模式，如社區(qū)養(yǎng)老、嵌入式養(yǎng)老等，服務(wù)內(nèi)容主要有日?？醋o(hù)、家庭醫(yī)生、生活料理等。其中社區(qū)所提供的老年人生活料理服務(wù)受到較多關(guān)注，社區(qū)敬老院、老年人日托中心等是迫切需要的服務(wù)類型。當(dāng)前社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)不僅內(nèi)容多樣，價(jià)格相對(duì)較低，且社區(qū)為老服務(wù)具有政策支持和監(jiān)督，能夠做到讓人放心，因而一般來說優(yōu)先社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。在租購(gòu)并舉背景下，具備優(yōu)勢(shì)社區(qū)服務(wù)的社區(qū)將會(huì)成為熱門，而社區(qū)內(nèi)養(yǎng)老資源有限和規(guī)模一般都是中小型， 開放租房也可以享受優(yōu)質(zhì)的社區(qū)服務(wù)就意味著出現(xiàn)更多的老年人入住，社區(qū)資源難以滿足相應(yīng)的社會(huì)需求，根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，需求過大必然導(dǎo)致溢價(jià)，社區(qū)房?jī)r(jià)也會(huì)出現(xiàn)相應(yīng)的水漲船高的現(xiàn)象。

(四)住房公積金使用的限制性

住房公積金使用的限制性主要源自我國(guó)房屋租賃市場(chǎng)化和規(guī)范化程度不高，我國(guó)目前市場(chǎng)中的租賃房屋主要掌握在個(gè)人手里，市場(chǎng)化程度低，承租人權(quán)利得不到良好保障。我國(guó)公積金制度原則上允許租房使用，但需要較為復(fù)雜的手續(xù)和規(guī)范化的房屋租賃行為，需要房主提供相應(yīng)的材料和進(jìn)行配合，但在實(shí)際辦理過程中由于承租人和出租人存在實(shí)際地位不平等，房主很可能推脫配合辦理手續(xù)，部分承租人是從房主代理人的手里進(jìn)行房屋租賃，甚至無法接觸到房主本人，也就無法辦理相關(guān)手續(xù)。這也就意味著，公積金用于租房是建立在租賃市場(chǎng)規(guī)范化的基礎(chǔ)上，而我國(guó)目前租房市場(chǎng)管理相對(duì)混亂，個(gè)人行為居多，導(dǎo)致很難實(shí)現(xiàn)公積金租房。

三、租購(gòu)并舉下公共服務(wù)均等化困境的實(shí)質(zhì)

十九大提出構(gòu)建租購(gòu)并舉的住房制度后多地相繼開展政策實(shí)施，從目前各地實(shí)踐來看，出現(xiàn)較大的阻礙和困境，其中公共服務(wù)資源的稀缺性是出現(xiàn)問題的本質(zhì)原因。在此基礎(chǔ)上不同地區(qū)、不同主體之間資源分配不均，資源競(jìng)爭(zhēng)激烈等因素交織導(dǎo)致租購(gòu)并舉下公共服務(wù)均衡化困難重重。

(一)公共服務(wù)供給稀缺性與需求強(qiáng)烈性之間的矛盾

首先，公共服務(wù)供給稀缺性。租購(gòu)并舉中包含了多項(xiàng)公共服務(wù)，如教育服務(wù)、社區(qū)公共服務(wù)等具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)，因而具有有限的非競(jìng)爭(zhēng)性或有限的非排他性特征，這表明公共服務(wù)所享有的主體之間存在一定程度上的排他性。準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給主要是由政府和市場(chǎng)共同出資建設(shè)，但我國(guó)市場(chǎng)主體在準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給上具有一定的限制性和門檻性，市場(chǎng)主體參與準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給渠道并未完全打開，直接導(dǎo)致我國(guó)公共服務(wù)供給不足。

其次，公共服務(wù)需求強(qiáng)烈性。十九大指出我國(guó)的主要矛盾是人民對(duì)于美好生活的向往與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，主要矛盾的轉(zhuǎn)化可以看出，我國(guó)社會(huì)需求層次和需求結(jié)構(gòu)都已轉(zhuǎn)型，尤其在需求層次上對(duì)于優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的需求增加。公共服務(wù)的需求不僅表現(xiàn)在需求層次轉(zhuǎn)型，還表現(xiàn)在需求的“剛性化”趨勢(shì)，如良好的學(xué)區(qū)、優(yōu)勢(shì)的社區(qū)服務(wù)資源等在以往并不是非有不可的公共服務(wù)，隨著人們生活水平的提高，以及城市與城市之間、人與人之間的橫向比較，對(duì)于公共服務(wù)需求出現(xiàn)了“上得去下不來”的情況。

(二)公共服務(wù)主體少數(shù)性與擴(kuò)充性之間的矛盾

首先，公共服務(wù)主體少數(shù)性。由于租購(gòu)并舉中所涉及的公共服務(wù)以準(zhǔn)公共產(chǎn)品為主，就存在一定的享有主體，同時(shí)公共服務(wù)資源供給明顯稀缺，因而對(duì)于公共服務(wù)供給主體必然存在一定的選擇性，而目前采取的措施是將有限的公共服務(wù)資源以房屋所有權(quán)為基礎(chǔ)進(jìn)行分配。在不擴(kuò)大公共服務(wù)供給的基礎(chǔ)上，公共服務(wù)主體的少數(shù)性特征將一直存在，同時(shí)對(duì)于優(yōu)勢(shì)公共服務(wù)資源的獲取只能通過競(jìng)爭(zhēng)的方式。

其次，公共服務(wù)主體擴(kuò)充性。公共服務(wù)作為我國(guó)社會(huì)福利制度的內(nèi)容之一，本質(zhì)上應(yīng)該具有普惠性的特征，也就是說房屋產(chǎn)權(quán)人和承租人在理論上應(yīng)該平等地享有公共服務(wù)，這也就意味著公共服務(wù)主體需要從房屋產(chǎn)權(quán)人擴(kuò)大到產(chǎn)權(quán)人和承租人共同享有。而事實(shí)上，對(duì)于已經(jīng)享有公共服務(wù)的市民主體來說，公共服務(wù)主體的擴(kuò)大化并不是他們所樂于看見的，一方面公共服務(wù)享有可以帶來一定意義上的“優(yōu)越感”，另一方面，主體的擴(kuò)大必然意味著加劇公共服務(wù)資源的緊張，擴(kuò)充公共服務(wù)享有主體，一定程度上導(dǎo)致一些原本充足的服務(wù)變成需要競(jìng)爭(zhēng)才能獲得，而競(jìng)爭(zhēng)則意味著更高的成本支出，當(dāng)公共服務(wù)由于他人的介入而變得緊張，將會(huì)給現(xiàn)有服務(wù)享有者帶來不滿。

(三)公共服務(wù)資源普惠性與競(jìng)爭(zhēng)性之間的矛盾

首先，公共服務(wù)資源普惠性。普惠性是我國(guó)福利發(fā)展的重要價(jià)值取向，中央多次提出社會(huì)福利應(yīng)具有普惠性特征，因此公共服務(wù)作為社會(huì)福利制度的內(nèi)容之一，也應(yīng)該具有普惠性。租購(gòu)并舉中公共服務(wù)均等化實(shí)質(zhì)上就是公共服務(wù)普惠性的表征，公共服務(wù)資源的普惠性表現(xiàn)在兩方面：一方面是群體普惠，即公共服務(wù)資源的享有不應(yīng)該存在群體之間的差異，應(yīng)保障大多數(shù)人能夠享有；另一方面是內(nèi)容普惠，公共服務(wù)在保證群體之間平等享有公共服務(wù)權(quán)益的基礎(chǔ)上，對(duì)于群體間的公共項(xiàng)目和內(nèi)容上也應(yīng)保持一致。因此公共服務(wù)的普惠性特征需要將更多的主體納入到服務(wù)框架中，實(shí)現(xiàn)從主體到內(nèi)容上的雙重?cái)U(kuò)充。

其次，公共服務(wù)資源競(jìng)爭(zhēng)性。競(jìng)爭(zhēng)性源于稀缺性，之所以出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性主要是我國(guó)公共服務(wù)供給量不足，在社會(huì)需求遠(yuǎn)大于社會(huì)供給的情況下，供給長(zhǎng)期低于需求，只能選擇限制性措施來抑制需求以實(shí)現(xiàn)供需平衡。理論上公共服務(wù)是一項(xiàng)社會(huì)福利制度，具有普惠性特征，但理論上的普惠性難以在現(xiàn)實(shí)中得以實(shí)行，公共服務(wù)需求的不斷轉(zhuǎn)型升級(jí)以及剛性特征決定了我國(guó)公共服務(wù)資源競(jìng)爭(zhēng)性的現(xiàn)實(shí)。租購(gòu)并舉中，一方面需要逐步擴(kuò)大公共服務(wù)主體以促進(jìn)租房市場(chǎng)的發(fā)展，另一方面擴(kuò)大公共服務(wù)享有主體則將意味著競(jìng)爭(zhēng)升級(jí)，從而導(dǎo)致公共服務(wù)供給走入兩難局面。

(四)公共服務(wù)本質(zhì)區(qū)域性與均衡性之間的矛盾

首先，公共服務(wù)本質(zhì)區(qū)域性。我國(guó)公共服務(wù)區(qū)域性特征明顯，中東西部城市、大中小型城市、城鄉(xiāng)之間都具有較大的差異，區(qū)域之間公共服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量都具有明顯區(qū)別。經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為良好的地區(qū)如北京、上海等城市公共服務(wù)財(cái)政投入較多，公共服務(wù)質(zhì)量較好，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)公共服務(wù)無論是數(shù)量還是質(zhì)量上與發(fā)達(dá)地區(qū)都存在較大差異。區(qū)域性差異是我國(guó)當(dāng)前公共服務(wù)的特征之一，縮小區(qū)域發(fā)展差距需要從中央到地方、從財(cái)政投入到轉(zhuǎn)移支付等多方面考慮，涉及頂層制度設(shè)計(jì)、利益均衡等問題，現(xiàn)階段內(nèi)很難短期實(shí)現(xiàn)。

其次，公共服務(wù)均衡性。公共服務(wù)的區(qū)域性特征不僅僅表現(xiàn)在地域之間，地域范圍內(nèi)也普遍存在差異，這就對(duì)公共服務(wù)均衡性提出挑戰(zhàn)。公共服務(wù)理論上應(yīng)該具備均衡性特征，不同區(qū)域之間，不同人群之間所享有的公共服務(wù)應(yīng)大致均衡，但在我國(guó)公共服務(wù)的區(qū)域性特征產(chǎn)生了“優(yōu)勢(shì)集聚”效應(yīng)，這也就意味著擁有良好公共服務(wù)資源的地區(qū)會(huì)吸引更多的人，會(huì)導(dǎo)致該地區(qū)公共服務(wù)需求劇增，進(jìn)而產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)，而劣勢(shì)公共服務(wù)地區(qū)則供過于求，區(qū)域性差異加大，進(jìn)而導(dǎo)致不平衡性，不平衡性導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)性，競(jìng)爭(zhēng)下會(huì)產(chǎn)生擠出效應(yīng)，再次產(chǎn)生不平衡。這就表明，理論上的均衡在區(qū)域性條件下根本無法實(shí)現(xiàn)，反而不斷循環(huán)。租購(gòu)并舉下，實(shí)現(xiàn)租購(gòu)?fù)瑱?quán)需要實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)資源在購(gòu)房者和租房者之間產(chǎn)生均衡，而區(qū)域性特征很難達(dá)到均衡性要求，這樣一來，租房者就會(huì)相對(duì)集中到優(yōu)勢(shì)公共服務(wù)資源地區(qū)，進(jìn)而導(dǎo)致該地區(qū)租房?jī)r(jià)格上升，公共服務(wù)供給成為租購(gòu)并舉的掣肘。

五、租購(gòu)并舉下公共服務(wù)均等化路徑選擇

租購(gòu)并舉下公共服務(wù)均等化意味著實(shí)現(xiàn)或逐步實(shí)現(xiàn)房屋承租者和產(chǎn)權(quán)所有者之間在公共服務(wù)上的均等，是推進(jìn)租購(gòu)并舉住房保障制度的關(guān)鍵一步，需要從理念、機(jī)制、目標(biāo)三個(gè)層面進(jìn)行路徑規(guī)劃。

(一)“租購(gòu)?fù)瑱?quán)”理念確立為前提

理念是行動(dòng)的主導(dǎo)，首先要從觀念上確立租購(gòu)?fù)瑱?quán)的相關(guān)理念。目前廣州、上海等城市已經(jīng)率先開展租購(gòu)?fù)瑱?quán)實(shí)踐試點(diǎn)，從現(xiàn)有的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，社會(huì)對(duì)于租購(gòu)?fù)瑱?quán)政策仍處于觀望態(tài)度，政策支持度不高，究其原因一方面是租購(gòu)并舉政策推進(jìn)力度不夠，其次是租購(gòu)?fù)瑱?quán)理念宣傳較少。參考發(fā)達(dá)國(guó)家租房市場(chǎng)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)可以明顯發(fā)現(xiàn)，基本不區(qū)分產(chǎn)權(quán)人和承租人之間的公共服務(wù)權(quán)益差別，無論是教育還是社區(qū)服務(wù)等社會(huì)福利項(xiàng)目基本可以做到兩者同權(quán)，人們可以在租房和購(gòu)房?jī)烧唛g進(jìn)行自由選擇，不受公共服務(wù)的限制。

其次，堅(jiān)持租購(gòu)?fù)瑱?quán)政策定力。從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，租購(gòu)?fù)瑱?quán)理念確立必然有一定的政策阻力，實(shí)現(xiàn)類似于美國(guó)等國(guó)的租購(gòu)?fù)耆瑱?quán)需要分步實(shí)施和政策定力，但基本的政策理念仍要確立，也就是說租購(gòu)?fù)瑱?quán)理念確立應(yīng)先行。租購(gòu)?fù)瑱?quán)理念確立需明確兩點(diǎn)：首先，考慮到我國(guó)現(xiàn)實(shí)狀況，短時(shí)間內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)從租購(gòu)不同權(quán)到全面同權(quán)，原有的政策慣性所給予的預(yù)期會(huì)形成較大的政策阻力，因此可以分步實(shí)現(xiàn)租購(gòu)?fù)瑱?quán)，先對(duì)租購(gòu)?fù)瑱?quán)理念進(jìn)行宣傳和支持；其次，在給予人們基本理念預(yù)期的基礎(chǔ)上，逐步或分步實(shí)現(xiàn)同權(quán)，由于全面租購(gòu)?fù)瑱?quán)需要良好的政策規(guī)劃，現(xiàn)實(shí)可行的路徑是從不同權(quán)到理念上的同權(quán)，從單項(xiàng)同權(quán)到多項(xiàng)同權(quán)。

(二)公共服務(wù)均等化為實(shí)現(xiàn)機(jī)制

在基本理念確立的基礎(chǔ)上需考慮具體實(shí)現(xiàn)機(jī)制問題，公共服務(wù)均等化設(shè)計(jì)多層面的制度安排，可以 “三步走”：制度層面，強(qiáng)化規(guī)劃設(shè)計(jì)；實(shí)施層面，擴(kuò)大公共服務(wù)供給；保障層面，完善政策和法律支持。

1.強(qiáng)化規(guī)劃設(shè)計(jì)為基礎(chǔ)

租購(gòu)并舉制度實(shí)施，縱向上涉及中央、地方、基層三個(gè)主體，橫向上涉及財(cái)政、民生、保障等多個(gè)部門和層級(jí)，沒有全面的政策規(guī)劃設(shè)計(jì)難以實(shí)現(xiàn)全盤統(tǒng)籌。從國(guó)家層面來說，目前租購(gòu)并舉相關(guān)政策文件規(guī)范較為籠統(tǒng)和概括，對(duì)于如何實(shí)施，何種程度上實(shí)施并沒有明確的制度安排，同樣對(duì)于租購(gòu)?fù)瑱?quán)理念的確立和實(shí)踐，缺乏強(qiáng)有力的政策支持。參與租購(gòu)并舉制度建設(shè)的12個(gè)試點(diǎn)城市，在具體實(shí)踐過程中也是千差萬別，政策連貫性不強(qiáng)，如上海、廣州等城市已經(jīng)開始逐步推進(jìn)租購(gòu)?fù)瑱?quán)，而部分城市還停留在政策觀望階段，沒有采取實(shí)質(zhì)性的政策舉動(dòng)。

實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化在政策設(shè)計(jì)上應(yīng)堅(jiān)持基本的原則，主要是堅(jiān)持均等化原則。政策上的均等化應(yīng)包含兩個(gè)方面：一方面公共服務(wù)權(quán)益享有主體均等，也就是堅(jiān)持租購(gòu)?fù)瑱?quán)理念，承認(rèn)和認(rèn)可租房者和購(gòu)房者在公共服務(wù)上的無差別；其次是公共服務(wù)內(nèi)容上的均等，內(nèi)容均等的相關(guān)政策難度顯然高于主體均等，這是改革過程中的難以避免的陣痛，可以考慮優(yōu)先或逐步開放租房者的公共服務(wù)權(quán)益，尤其是教育權(quán)益，通過具體制度安排，先有條件地向租房者開放，然后逐步過渡到完全開放。均等原則不僅體現(xiàn)在租購(gòu)雙方主體上的均等，還要考慮區(qū)域間的均等，公共服務(wù)之所以出現(xiàn)優(yōu)勢(shì)集聚效應(yīng)，主要是由于資源分配的不均衡，保持區(qū)域間公共服務(wù)資源的大致均衡，增加劣勢(shì)公共服務(wù)地區(qū)的投入，同時(shí)擴(kuò)大對(duì)于優(yōu)勢(shì)公共服務(wù)區(qū)域的輻射范圍，減小區(qū)域間公共服務(wù)對(duì)比差異。

2.擴(kuò)大公共服務(wù)供給力度為根本

公共服務(wù)供給不足導(dǎo)致供給過分小于需求是目前我國(guó)公共服務(wù)供給中普遍出現(xiàn)的問題，完善我國(guó)公共服務(wù)供給體系，增加公共服務(wù)供給力度是推進(jìn)租購(gòu)并舉制度的必經(jīng)之路。隨著近年來社會(huì)治理理念的發(fā)展，服務(wù)型政府構(gòu)建，公共服務(wù)供給中可以充分考慮和利用市場(chǎng)和社會(huì)資本進(jìn)行公共服務(wù)建設(shè)。完善我國(guó)公共服務(wù)供給應(yīng)拓寬市場(chǎng)進(jìn)入渠道，根據(jù)不同公共服務(wù)項(xiàng)目、內(nèi)容的特點(diǎn)，以公共服務(wù)需求為導(dǎo)向，支持、鼓勵(lì)組織和個(gè)人參與到公共服務(wù)供給中形成政府主導(dǎo)、市場(chǎng)支持、社會(huì)參與的公共服務(wù)供給模式，為我國(guó)公共服務(wù)短板問題提供切實(shí)可行的來源渠道，有效解決我國(guó)公共服務(wù)供給不足問題。

可以借鑒PPP模式在有效解決政府財(cái)政問題和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的做法，發(fā)揮社會(huì)資本對(duì)于公共服務(wù)的效率優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)多樣化供給。在具體推進(jìn)過程中要協(xié)調(diào)和把握好政府、市場(chǎng)、社會(huì)主體之間的互動(dòng)關(guān)系，市場(chǎng)雖具有高效優(yōu)勢(shì)，但同樣也有盲目性，政府需引導(dǎo)并監(jiān)督市場(chǎng)行為防止過度市場(chǎng)化，而導(dǎo)致公共服務(wù)變成社會(huì)“奢侈品”，同樣社會(huì)主體具有分散性特征，管理和鼓勵(lì)社會(huì)進(jìn)入公共服務(wù)供給領(lǐng)域，相應(yīng)的治理措施和監(jiān)督機(jī)制必不可少。

3.配套政策與法律為保障

從現(xiàn)行立法來看，無論是租購(gòu)并舉還是租購(gòu)?fù)瑱?quán)，立法層次較低，法律保障力度不夠，現(xiàn)有的立法不能形成對(duì)主體利益的保護(hù)，也達(dá)不到推進(jìn)政策實(shí)施的效果，所以目前租購(gòu)并舉只是政府工作報(bào)告中所提出的工作要求，構(gòu)建租購(gòu)并舉的住房保障制度需要加快立法進(jìn)程。以租購(gòu)?fù)瑱?quán)促租購(gòu)并舉的核心是對(duì)于承租人法律權(quán)益的確定和保護(hù)，缺乏法律保護(hù)的權(quán)益只能是空談，目前我國(guó)對(duì)于租房租賃的相關(guān)法律規(guī)定，未能及時(shí)對(duì)承租人的相關(guān)法律權(quán)益進(jìn)行明確和保障。我國(guó)當(dāng)前出現(xiàn)購(gòu)房熱的現(xiàn)象，一方面是追求房屋經(jīng)濟(jì)上的溢價(jià)效應(yīng)，另一方面也受到租房行為權(quán)益保護(hù)機(jī)制失效的對(duì)比影響，租房行為缺乏相應(yīng)的法律保護(hù)時(shí)常出現(xiàn)維權(quán)事件，而承租人和產(chǎn)權(quán)人實(shí)際地位的不平等導(dǎo)致維權(quán)成本高，結(jié)果不理想。法律對(duì)于租購(gòu)?fù)瑱?quán)的保護(hù)和明確不僅僅是我國(guó)租賃市場(chǎng)規(guī)范化的重要途徑，也是實(shí)現(xiàn)承租人權(quán)益保護(hù)的舉措。

租購(gòu)?fù)瑱?quán)并不是一句簡(jiǎn)單的口號(hào)和宣傳標(biāo)語(yǔ)，切實(shí)可行的政策規(guī)范是關(guān)鍵，社會(huì)對(duì)于租購(gòu)并舉的政策信心同樣也是來源于權(quán)威性的政策規(guī)范。我國(guó)租購(gòu)并舉住房保障制度已經(jīng)步入實(shí)踐階段，各個(gè)城市租賃地塊供應(yīng)也在加速推進(jìn)，作為我國(guó)住房市場(chǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制之一，應(yīng)考慮相應(yīng)的政策前景問題，租賃用地劃分、租賃房源確定之后，實(shí)現(xiàn)政策的“軟著陸”就需要相關(guān)配套政策安排和支持。租購(gòu)?fù)瑱?quán)的實(shí)現(xiàn)需要觸及部分主體的核心利益，必然會(huì)出現(xiàn)反對(duì)聲音，處理好既得利益主體與利益需求主體之間的關(guān)系，既能夠得到利益主體理解，也能夠?qū)崿F(xiàn)更多主體的公共服務(wù)權(quán)益，政策支持是必然。

(三)租賃市場(chǎng)健康穩(wěn)定發(fā)展為目標(biāo)

租購(gòu)并舉的核心是租賃市場(chǎng)，無論是租購(gòu)并舉還是租購(gòu)?fù)瑱?quán)，最終的發(fā)展目標(biāo)是構(gòu)建我國(guó)住房市場(chǎng)的健康長(zhǎng)效機(jī)制，以租購(gòu)?fù)瑱?quán)作為租賃市場(chǎng)發(fā)展的相關(guān)配套措施可以有效增強(qiáng)租房行為的吸引力，通過構(gòu)建良好的租賃環(huán)境以及租賃市場(chǎng)擴(kuò)大化，鼓勵(lì)更多的企業(yè)參與到租賃住房供給中，逐步增強(qiáng)人們對(duì)租房行為的認(rèn)可度，確保租房市場(chǎng)長(zhǎng)期發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)我國(guó)住房結(jié)構(gòu)優(yōu)化與轉(zhuǎn)型。目前我國(guó)購(gòu)房市場(chǎng)發(fā)展完善，租房市場(chǎng)的完善和發(fā)展是當(dāng)前的主要任務(wù)。十九大明確提出房子是用來住的不是用來炒的，租購(gòu)并舉制度核心的意義是將房屋真正回歸居住本質(zhì)，削減與房屋相關(guān)的其他屬性。租賃市場(chǎng)的發(fā)展是將住房居住功能增強(qiáng)。我國(guó)房屋個(gè)人所有率較高，且在所有量上差異較大，必然會(huì)產(chǎn)生較大的房屋租賃市場(chǎng)，租賃市場(chǎng)的完善需要從市場(chǎng)發(fā)展和公共服務(wù)兩方面來完善。