秦前紅，劉怡達(dá)

(武漢大學(xué) 法學(xué)院，武漢 430072)

一、引言：未轉(zhuǎn)隸的人民法院監(jiān)察部門

機(jī)構(gòu)與職能的整合是國家監(jiān)察體制改革的主要思路，即將行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職及預(yù)防職務(wù)犯罪等工作力量整合至新設(shè)立的監(jiān)察委員會(huì)。可以說在改革試點(diǎn)工作中，相關(guān)機(jī)構(gòu)、職能和人員的轉(zhuǎn)隸當(dāng)為改革最為注目之處。尤其是檢察機(jī)關(guān)部分職能的整合，甚至還引起了檢察權(quán)和監(jiān)察權(quán)法律性質(zhì)重新定位的討論。其實(shí)在此次改革試點(diǎn)之初，便有不少關(guān)于機(jī)構(gòu)與職能轉(zhuǎn)隸的探討與設(shè)想，比如政府審計(jì)部門及審計(jì)職能是否需要轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會(huì)[1]；以及在行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)和職能整合至監(jiān)察委員會(huì)之后，政府內(nèi)部是否尚需保留以效能監(jiān)察和執(zhí)法監(jiān)察為主要內(nèi)容的行政監(jiān)察職能等[2]。即便是改革試點(diǎn)工作不斷推進(jìn)以致于在全國各地鋪開，相關(guān)的討論亦未因此而終結(jié)。不過，無論是改革者所確定的改革方案，亦或是既有的學(xué)術(shù)討論，皆在相當(dāng)程度上忽略了人民法院監(jiān)察部門及人民法院監(jiān)察職能的存在，這集中表現(xiàn)為同具監(jiān)察屬性及反腐職能的人民法院監(jiān)察部門卻未轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會(huì)。

當(dāng)然，上述現(xiàn)象的背后不乏諸多有意或無意為之的原委，但由此而生的問題無疑值得人們思考：例如，面臨監(jiān)察范圍全面覆蓋的監(jiān)察委員會(huì)，人民法院監(jiān)察部門是否還有自身獨(dú)有的作用發(fā)揮空間？若已無作用發(fā)揮空間，那么為何仍需在人民法院內(nèi)部保留此部門？若尚有作用發(fā)揮空間，那么此一空間究竟有幾何，以及人民法院監(jiān)察部門如何在該空間內(nèi)發(fā)揮預(yù)期的功能？此外，其實(shí)早在國家監(jiān)察體制改革之前，人民法院監(jiān)察部門便已經(jīng)歷過一次被撤銷的“風(fēng)險(xiǎn)”，即在黨的紀(jì)律檢查體制改革過程中，中共中央辦公廳于2014年12月印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)中央紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)建設(shè)的意見》，要求各級(jí)黨的紀(jì)委采取單獨(dú)派駐和歸口派駐的方式設(shè)置派駐紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)，并撤銷駐機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)。由此人民法院監(jiān)察部門便在撤銷之列，但考慮到司法機(jī)關(guān)情況特殊，中央紀(jì)委原則上同意人民法院、人民檢察院保留各自的監(jiān)察部門[3]。

二、人民法院監(jiān)察的產(chǎn)生背景、部門屬性和制度功能

相較于既已轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會(huì)的行政監(jiān)察部門而言，人們對(duì)人民法院監(jiān)察部門或許有些陌生，但人民法院監(jiān)察部門與行政監(jiān)察部門其實(shí)既有關(guān)聯(lián)亦不乏差別：關(guān)聯(lián)表現(xiàn)為二者皆系各自內(nèi)部的政紀(jì)監(jiān)督部門，因此在制度運(yùn)作和功能層面具有很大程度的共通性，同時(shí)，人民法院監(jiān)察制度的產(chǎn)生亦可視為行政監(jiān)察制度變遷的結(jié)果。差別則表現(xiàn)為，由于二者分別置于審判機(jī)關(guān)及行政機(jī)關(guān)之內(nèi)，監(jiān)督對(duì)象分別為行使審判權(quán)的法官及行使行政權(quán)的行政官員，故而為其所設(shè)的監(jiān)察制度在制度功能和運(yùn)作規(guī)律上亦難免有所不同。

(一)行政監(jiān)察的制度變遷與人民法院監(jiān)察制度的產(chǎn)生

我國人民法院監(jiān)察制度的歷史要遠(yuǎn)晚于行政監(jiān)察制度，但人民法院監(jiān)察制度的建立卻與行政監(jiān)察的制度變遷有著頗為密切的關(guān)聯(lián)。在中華人民共和國成立伊始，我們國家即已建立由監(jiān)察機(jī)關(guān)司職政紀(jì)監(jiān)督的制度。根據(jù)《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》第19條的規(guī)定，在縣市以上各級(jí)人民政府內(nèi)設(shè)立人民監(jiān)察機(jī)關(guān)，以監(jiān)督各級(jí)國家機(jī)關(guān)和各種公務(wù)人員是否履行其職責(zé)，并糾舉其中之違法失職的機(jī)關(guān)和人員。據(jù)此規(guī)定，政務(wù)院及地方各級(jí)人民政府相繼設(shè)立了人民監(jiān)察委員會(huì)。顯然此時(shí)的監(jiān)察制度名義上來看應(yīng)為行政監(jiān)察制度，“人民監(jiān)察委員會(huì)是監(jiān)察行政人員是否履行其職責(zé)的，與檢察署不同”。這也是當(dāng)時(shí)把監(jiān)察委員會(huì)列在政務(wù)院之下，而非直接隸屬于中央人民政府委員會(huì)的原因[4]。但在現(xiàn)實(shí)中，當(dāng)時(shí)的監(jiān)察委員會(huì)實(shí)際上的監(jiān)督對(duì)象卻可及于包括審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)在內(nèi)的一切國家機(jī)關(guān)及其工作人員。例如，根據(jù)1950年10月頒布的《政務(wù)院人民監(jiān)察委員會(huì)試行組織條例》第2條的規(guī)定，政務(wù)院監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察對(duì)象為全國各級(jí)國家機(jī)關(guān)和各種公務(wù)人員。在此種意義上而言，當(dāng)時(shí)名義上的行政監(jiān)察制度實(shí)際是國家監(jiān)察制度。

至第一屆全國人大第一次會(huì)議于1954年9月通過《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國國務(wù)院組織法》后，政務(wù)院據(jù)此改為國務(wù)院，政務(wù)院人民監(jiān)察委員會(huì)亦相應(yīng)地改為監(jiān)察部。自此之后直至監(jiān)察部于1959年4月被撤銷，監(jiān)察部不再如政務(wù)院人民監(jiān)察委員會(huì)那樣具有國家監(jiān)察的屬性，其監(jiān)督對(duì)象更多為行政機(jī)關(guān)及其工作人員。尤其是根據(jù)1955年11月頒布的《監(jiān)察部組織簡則》第2條的規(guī)定，審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等非行政機(jī)關(guān)已不再是行政監(jiān)察部門的監(jiān)督對(duì)象，其中，監(jiān)察部的監(jiān)督對(duì)象限于國務(wù)院各部門、地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)、國營企業(yè)、公私合營企業(yè)、合作社。此后，自監(jiān)察部于1986年11月恢復(fù)設(shè)立，至當(dāng)前國家監(jiān)察體制改革的展開，監(jiān)察部自始保持著行政監(jiān)察部門的屬性。

經(jīng)由以上梳理可見，我國行政監(jiān)察制度實(shí)際上經(jīng)歷了由“國家監(jiān)察”到“行政監(jiān)察”的制度變遷。此種制度變遷雖然使得制度得以“名副其實(shí)”，并符合行政監(jiān)察的制度邏輯，但卻致使非行政機(jī)關(guān)性質(zhì)的審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)遺漏在政紀(jì)監(jiān)督之外；換言之，對(duì)人民法院和法官的政紀(jì)監(jiān)督在某種意義上出現(xiàn)了所謂的“監(jiān)督真空”。然而，為了使人民法院和法官依法行使審判權(quán)，必要的政紀(jì)監(jiān)督其實(shí)是不可或缺的，因?yàn)槿粼谌嗣穹ㄔ合到y(tǒng)內(nèi)部缺失專司違紀(jì)案件查處的部門，無疑會(huì)嚴(yán)重影響人民法院的廉政建設(shè)?；诖朔N考量，“為了保證人民法院工作人員嚴(yán)格履行自己的職責(zé)，保障國家法律、政策的正確貫徹實(shí)施，最高人民法院黨組研究決定，在全國人民法院系統(tǒng)，設(shè)立人民法院內(nèi)部的監(jiān)察機(jī)構(gòu)。”[5]

最高人民法院、國家機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)于1989年7月聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于設(shè)立各級(jí)人民法院監(jiān)察機(jī)構(gòu)的通知》，“決定在最高人民法院設(shè)立監(jiān)察室，地方各級(jí)人民法院亦相應(yīng)設(shè)立監(jiān)察機(jī)構(gòu)。監(jiān)察室作為法院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與紀(jì)檢組一套班子，兩塊牌子。”隨后，最高人民法院于1989年8月頒布《關(guān)于建立法院系統(tǒng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)若干問題的暫行規(guī)定》，就人民法院監(jiān)察部門的性質(zhì)、監(jiān)察對(duì)象、主要任務(wù)和職權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)體制、設(shè)置和編制等問題作了較為具體的規(guī)定。同時(shí)，為使人民法院監(jiān)察部門的政紀(jì)監(jiān)督工作有章可循，最高人民法院又于1990年3月印發(fā)了《人民法院監(jiān)察工作暫行規(guī)定》和《人民法院監(jiān)察部門查處違紀(jì)案件的暫行辦法》等規(guī)范性文件。為進(jìn)一步完善人民法院內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，推進(jìn)人民法院監(jiān)察工作的深入發(fā)展，最高人民法院于2008年6月印發(fā)《人民法院監(jiān)察工作條例》，就人民法院監(jiān)察部門和監(jiān)察人員、監(jiān)察部門的職責(zé)和權(quán)限、監(jiān)察程序等事項(xiàng)進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定，上述《人民法院監(jiān)察工作暫行規(guī)定》則隨之被廢止。2013年1月，最高人民法院對(duì)《人民法院監(jiān)察工作條例》進(jìn)行了修訂。根據(jù)修訂后的《人民法院監(jiān)察工作條例》的相關(guān)規(guī)定，人民法院監(jiān)察部門是法院內(nèi)部行使監(jiān)察職能的專門機(jī)構(gòu)，最高人民法院和各地高級(jí)人民法院設(shè)立監(jiān)察局，各地中級(jí)人民法院設(shè)立監(jiān)察處，各基層人民法院則設(shè)立監(jiān)察科或監(jiān)察員。

根據(jù)《人民法院監(jiān)察工作條例》的相關(guān)規(guī)定，人民法院監(jiān)察部門的職權(quán)較為廣泛，比如有權(quán)檢查人民法院及其法官遵守和執(zhí)行法律法規(guī)的情況，受理對(duì)人民法院及其法官違紀(jì)違法行為的檢舉控告，調(diào)查處理人民法院及其法官的違法行為等。此外，與行政監(jiān)察部門的“兩指”措施類似，人民法院監(jiān)察部門經(jīng)上一級(jí)人民法院監(jiān)察部門批準(zhǔn)，亦可責(zé)令涉嫌違紀(jì)的人員在指定的時(shí)間、地點(diǎn)就調(diào)查事項(xiàng)涉及的問題作出解釋和說明。不過，人民法院監(jiān)察部門并不能對(duì)違紀(jì)人員直接給予紀(jì)律處分，因?yàn)楦鶕?jù)《人民法院監(jiān)察工作條例》第33條的規(guī)定，在給予警告、記過、記大過、降級(jí)、撤職、開除等處分之時(shí)，人民法院監(jiān)察部門僅是提出處分意見的主體，尚待本院院長或者院長辦公會(huì)議批準(zhǔn)之后，方可以人民法院的名義下達(dá)相應(yīng)的紀(jì)律處分決定。再者，對(duì)于撤職、開除的處分，還需提請(qǐng)同級(jí)人大或其常委會(huì)罷免、免職或撤銷職務(wù)后，才能夠執(zhí)行處分決定。

(二)內(nèi)部執(zhí)紀(jì)者：人民法院監(jiān)察部門的屬性

如上所述，人民法院監(jiān)察部門與行政監(jiān)察部門皆以政紀(jì)監(jiān)督為主要職責(zé)，故二者在較多層面上具有相當(dāng)?shù)南嗨菩院凸餐ㄐ?。不過，二者的區(qū)別亦是顯而易見的：人民法院監(jiān)察部門置于人民法院內(nèi)部，監(jiān)督人民法院及其法官行使審判權(quán)，除執(zhí)行國家法律之外，主要執(zhí)行的是人民法院內(nèi)部的紀(jì)律規(guī)則；而行政監(jiān)察部門則置于人民政府內(nèi)部，監(jiān)督人民政府及行政官員行使行政權(quán)，除執(zhí)行國家法律之外，還要執(zhí)行人民政府內(nèi)部的紀(jì)律規(guī)則。立基于此，人民法院監(jiān)察部門的屬性主要有二：

其一，人民法院監(jiān)察部門作為人民法院內(nèi)部司職政紀(jì)監(jiān)督的機(jī)構(gòu)，其執(zhí)行的大多是人民法院內(nèi)部的紀(jì)律規(guī)則。諸如《人民法院工作人員處分條例》《法官行為規(guī)范》和《人民法院落實(shí)〈司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員過問案件的記錄和責(zé)任追究規(guī)定〉的實(shí)施辦法》等人民法院內(nèi)部的紀(jì)律規(guī)則，可通俗地將其稱之為所謂的“家法”，而人民法院監(jiān)察部門便是執(zhí)行此類“家法”的主要機(jī)構(gòu)。例如，《法官行為規(guī)范》第90條規(guī)定：“各級(jí)人民法院要嚴(yán)格要求并督促本院法官遵守本規(guī)范，具體由各級(jí)法院的政治部門和紀(jì)檢監(jiān)察部門負(fù)責(zé)”。再如，根據(jù)最高人民法院《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》的規(guī)定，若需要追究法官的違法審判責(zé)任，則需由人民法院監(jiān)察部門對(duì)法官是否存在違法審判行為進(jìn)行調(diào)查；對(duì)于應(yīng)當(dāng)給予紀(jì)律處分的，則需由紀(jì)檢監(jiān)察部門具體辦理。不過，此類內(nèi)部紀(jì)律規(guī)則并非嚴(yán)格意義上的法律，亦不能涵蓋在司法解釋的范圍之內(nèi)。對(duì)此，有論者將其稱之為“司法法規(guī)”，并認(rèn)為其是為了保證司法機(jī)關(guān)對(duì)司法行政事務(wù)進(jìn)行有效管理[6]。因?yàn)椤吨腥A人民共和國法官法》當(dāng)中與法官懲戒制度有關(guān)的規(guī)定相對(duì)較少，而通過一定的紀(jì)律規(guī)則來約束法官的行為卻是相當(dāng)必要的，以致于與之相關(guān)的規(guī)定多散見于法律以外的規(guī)范性文件當(dāng)中。當(dāng)然，所有關(guān)于法官紀(jì)律的事項(xiàng)皆由國家法律來規(guī)定無疑是既無必要亦無可能的。此外，人民法院監(jiān)察部門雖置于人民法院內(nèi)部，但其卻是人民法院其他職能(業(yè)務(wù))部門的監(jiān)督者，因?yàn)楦鶕?jù)《人民法院監(jiān)察工作條例》關(guān)于監(jiān)察部門職責(zé)的規(guī)定，各級(jí)人民法院監(jiān)察部門皆可對(duì)本院各部門及其法官和其他工作人員實(shí)施監(jiān)察。

其二，人民法院監(jiān)察部門與行政監(jiān)察部門既有關(guān)聯(lián)亦不乏諸多區(qū)別。如上所述，二者的關(guān)聯(lián)主要是緣于其皆為政紀(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，因而在部門職權(quán)、組織結(jié)構(gòu)、機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面自然具有相似性和共通性。例如，《人民法院監(jiān)察工作條例》其實(shí)即為參照《中華人民共和國行政監(jiān)察法》的內(nèi)容和體例來制訂的*《人民法院監(jiān)察工作條例》第1條規(guī)定：為了加強(qiáng)人民法院監(jiān)察工作，嚴(yán)肅人民法院紀(jì)律，促進(jìn)廉政建設(shè)，維護(hù)司法公正，根據(jù)《中華人民共和國公務(wù)員法》《中華人民共和國法官法》等法律，參照《中華人民共和國行政監(jiān)察法》制訂本條例。。同時(shí)在人民法院監(jiān)察工作的具體實(shí)踐中，人民法院監(jiān)察部門也比較普遍地參照行政監(jiān)察部門制定的規(guī)范性文件來開展工作*例如，最高人民法院在答復(fù)湖南省高級(jí)人民法院“如何適用《人民法院工作人員處分條例》幾個(gè)問題”時(shí)便指出，人民法院工作人員退休以后因違紀(jì)違法應(yīng)當(dāng)降低或者取消所享受的待遇的，應(yīng)由其原所在法院監(jiān)察部門參照《監(jiān)察部關(guān)于對(duì)犯錯(cuò)誤的已退休國家公務(wù)員追究行政紀(jì)律責(zé)任若干問題的通知》和《監(jiān)察部關(guān)于對(duì)犯錯(cuò)誤的已退休國家公務(wù)員追究行政紀(jì)律責(zé)任中如何扣減退休金問題的答復(fù)》的精神。(參見：最高人民法院關(guān)于適用《人民法院工作人員處分條例》有關(guān)問題的答復(fù)[J].中華人民共和國最高人民法院公報(bào),2010(6):13.)。即便如此，二者的區(qū)別同樣顯而易見：比如在制定《中華人民共和國行政監(jiān)察法》的過程中，草案修改稿第47條其實(shí)有規(guī)定，國家機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要在內(nèi)部設(shè)立的監(jiān)察機(jī)構(gòu)參照本法來執(zhí)行。但在全國人大常委會(huì)審議過程中，有的委員提出國家機(jī)關(guān)包括審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)，它們?cè)趦?nèi)部設(shè)立的紀(jì)律監(jiān)督機(jī)構(gòu)和本法的監(jiān)察機(jī)構(gòu)和監(jiān)察工作是不同的，不宜在《中華人民共和國行政監(jiān)察法》中規(guī)定。因此最終刪去了該條的規(guī)定[7]。與此同時(shí)，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同志在談及人民法院監(jiān)察工作與行政監(jiān)察工作的關(guān)系時(shí)亦曾表明：“人民法院的紀(jì)檢監(jiān)察工作是黨和國家紀(jì)檢監(jiān)察工作的重要組成部分，與其他部門的紀(jì)檢監(jiān)察工作既有共性，又有自身的特點(diǎn)。”[8]此外，人民法院監(jiān)察部門與行政監(jiān)察部門之間“既不存在組織上的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，也不存在業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)關(guān)系?！盵5]不過，自1993年2月中共中央、國務(wù)院批轉(zhuǎn)中央紀(jì)委、監(jiān)察部《關(guān)于中央紀(jì)委、監(jiān)察部機(jī)關(guān)合署辦公和機(jī)構(gòu)設(shè)置有關(guān)問題的請(qǐng)示》之后，各級(jí)黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)和各級(jí)行政監(jiān)察部門實(shí)行合署辦公。而在人民法院內(nèi)部，紀(jì)委的派駐機(jī)構(gòu)與人民法院監(jiān)察部門同樣是合署辦公，由于紀(jì)委派駐在法院的機(jī)構(gòu)需要接受紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，于是在此種體制之下，人民法院監(jiān)察部門的工作實(shí)際上亦會(huì)受到同級(jí)行政監(jiān)察部門的指導(dǎo)。

(三)審判自律：人民法院監(jiān)察制度的功能

人民法院監(jiān)察部門的屬性在很大程度上決定了其制度功能：首先，人民法院監(jiān)察制度具有一般意義上監(jiān)察制度的屬性，其功能體現(xiàn)為檢查人民法院及法官是否遵紀(jì)守法，并處理違紀(jì)違法的人民法院及法官；其次，人民法院監(jiān)察部門以行使審判權(quán)的人民法院及法官為監(jiān)督對(duì)象，故其應(yīng)當(dāng)尊重審判權(quán)運(yùn)行的基本規(guī)律，由此使得人民法院監(jiān)察制度具有不同于一般意義之監(jiān)察的制度功能和價(jià)值追求。于此層面而言，人民法院監(jiān)察制度的功能集中表現(xiàn)為，其能夠在維護(hù)審判權(quán)獨(dú)立行使與防止審判權(quán)濫用之間達(dá)致某種程度的平衡。因?yàn)楸匾谋O(jiān)督與制約能夠有效防止權(quán)力的濫用，審判權(quán)亦是如此。但因?yàn)閷徟袡?quán)的行使具有獨(dú)立性的天然需求，因此施于審判權(quán)之上的監(jiān)督亦有主體和程度的限度。其中，所謂主體上的限度是指并非所有國家機(jī)關(guān)及個(gè)人都負(fù)有專門監(jiān)督審判權(quán)行使的職責(zé)。而所謂程度上的限度是指監(jiān)督者的監(jiān)督應(yīng)避免妨礙審判權(quán)的獨(dú)立行使，此一限度其實(shí)是限制了監(jiān)督者監(jiān)督方式的運(yùn)用。例如，人大及其常委會(huì)雖有權(quán)監(jiān)督人民法院，但相較于對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督而言，前者在監(jiān)督方式的選擇、程度的把握上是有著不同規(guī)定的[9]。由此可見，審判權(quán)的行使一方面具有獨(dú)立性的傾向，另一方面又須對(duì)其施以必要的監(jiān)督。如此一來，如何在維護(hù)審判權(quán)獨(dú)立行使與防止審判權(quán)濫用之間達(dá)致平衡，便成為監(jiān)督人民法院及法官的關(guān)鍵問題。通常而言，欲達(dá)致上述平衡至少應(yīng)考慮以下三種因素：

其一，人民法院內(nèi)部的司法事務(wù)和行政事務(wù)一般應(yīng)由人民法院及法官自行處理。其中司法事務(wù)主要是審理和裁判各類案件，此事務(wù)自然不應(yīng)由人民法院及法官之外的機(jī)構(gòu)和人員“代勞”。而行政事務(wù)主要為人民法院內(nèi)部行政組織、人員考核、人事獎(jiǎng)懲和經(jīng)費(fèi)使用等，此類事務(wù)“既然已牽連到法官行使審判權(quán)與個(gè)人切身利益，因此，如果能讓法官參與決定，當(dāng)有助于維護(hù)法官獨(dú)立審判的工作環(huán)境?！盵10]觀察司法的實(shí)踐，司法事務(wù)應(yīng)該說一直是由人民法院內(nèi)部負(fù)責(zé)的，但行政事務(wù)卻在相當(dāng)長一段時(shí)期內(nèi)是由人民法院之外的司法行政機(jī)關(guān)來負(fù)責(zé)的，比如1951年9月制定的《人民法院暫行組織條例》第10條第1款即規(guī)定：“下級(jí)人民法院的審判工作受上級(jí)人民法院的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督；其司法行政由上級(jí)司法部領(lǐng)導(dǎo)?！迸碚嬉嘈蜗蟮貙⑺痉ú糠Q之為政法戰(zhàn)線的宣傳部、組織部、教育部、后勤部[11]。1979年7月制定的《中華人民共和國人民法院組織法》亦充分體現(xiàn)了這一理念*例如，該法第17條第3款規(guī)定：“各級(jí)人民法院的司法行政工作由司法行政機(jī)關(guān)管理”；第37條第1款規(guī)定：“各級(jí)人民法院按照需要可以設(shè)助理審判員，由司法行政機(jī)關(guān)任免”；第42條規(guī)定：“各級(jí)人民法院的設(shè)置、人員編制和辦公機(jī)構(gòu)由司法行政機(jī)關(guān)另行規(guī)定”等。。至1982年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革之后，司法行政機(jī)關(guān)的職能發(fā)生第一次較大的調(diào)整，調(diào)整的主要內(nèi)容之一就是將司法部原來管理人民法院行政事務(wù)的職能劃歸給最高人民法院[12]。此后，在1983年9月修改《中華人民共和國人民法院組織法》時(shí)，因考慮到各級(jí)人民法院要求將人民法院內(nèi)部的司法行政工作改由各級(jí)人民法院管理，同時(shí)各級(jí)人民法院內(nèi)部的司法行政工作如果都由司法行政機(jī)關(guān)管理也有問題，于是刪去了相關(guān)的法律條款[13]。

其二，規(guī)范人民法院內(nèi)部諸項(xiàng)事務(wù)的規(guī)則主要應(yīng)由人民法院自行制定。正當(dāng)有序地處理人民法院各項(xiàng)事務(wù)需要借助于相關(guān)的規(guī)范，其中僅與人民法院內(nèi)部事務(wù)相涉的規(guī)則原則上應(yīng)由人民法院自行制定。原因有三：一是司法活動(dòng)遵循的是職業(yè)專門邏輯而非大眾生活邏輯，“對(duì)法律自治的追求也就出現(xiàn)了職業(yè)主義的傾向，因而也就造就了專業(yè)化的法官，進(jìn)而也就出現(xiàn)了法律職業(yè)的專門邏輯?！盵14]而規(guī)范人民法院及法官的規(guī)則同樣需要充分彰顯這些專門邏輯，故而由人民法院自行制定相關(guān)規(guī)則將更具合理性。二是行為規(guī)則調(diào)整并影響著主體的行為，若人民法院及法官的行為規(guī)則是由其他主體制定的，難以保證完全符合人民法院及法官行為自主與獨(dú)立的職業(yè)需求。三是因?yàn)槠渌袡?quán)制定規(guī)則的主體未必具有相應(yīng)的能力。比如在我國，人大及其常委會(huì)雖是國家權(quán)力機(jī)構(gòu)，但人大及其常委會(huì)卻未必有足夠的能力和精力，就人民法院內(nèi)部的所有事務(wù)進(jìn)行事無巨細(xì)的立法。不過，對(duì)于其中極為重要的事項(xiàng)則應(yīng)當(dāng)由且只能由全國人大及其常委會(huì)制定法律，如人民法院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)，以及訴訟制度等事項(xiàng)。

其三，法官的懲戒和處分程序不同于一般的行政官員。相較于普通行政官員而言，法官的職業(yè)特征明顯：“無論是在工作性質(zhì)，還是權(quán)力來源以及身份獨(dú)立程度要求上均存在很大的差異，為體現(xiàn)這些差別并增強(qiáng)公正性和說服力，應(yīng)當(dāng)依照正當(dāng)程序原則為法官設(shè)置單獨(dú)的懲戒程序?！盵15]而在相當(dāng)長一段時(shí)期內(nèi)，我國法官的懲戒和處分程序其實(shí)與一般行政官員并無多少實(shí)質(zhì)性的差別。隨著司法體制改革的不斷推進(jìn)和深化，人們?nèi)諠u意識(shí)到審判權(quán)與行政權(quán)的差別，并開始據(jù)此設(shè)計(jì)法官專門的懲戒和處分制度。最高人民法院、最高人民檢察院于2016年10月印發(fā)的《關(guān)于建立法官、檢察官懲戒制度的意見(試行)》即明確指出：法官、檢察官懲戒工作應(yīng)當(dāng)尊重司法規(guī)律，體現(xiàn)司法職業(yè)特點(diǎn)。此外，法官的政紀(jì)處分種類亦應(yīng)有別于一般的行政官員，如在當(dāng)前修訂《中華人民共和國法官法》的過程中，修訂草案即擬刪除“降級(jí)”這一處分種類，因?yàn)樵诜ü賹?shí)行單獨(dú)職務(wù)序列后，法官職務(wù)與行政職級(jí)脫鉤，不再具有行政級(jí)別。

此外，在德國、日本等國家及我國臺(tái)灣地區(qū)的實(shí)踐中，亦可發(fā)現(xiàn)其為了維持審判自律，而在上述三層面進(jìn)行了相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)。例如，德國便對(duì)法官的職務(wù)履行和紀(jì)律懲戒設(shè)立了專門的職務(wù)法庭，一是為了促使法官遵守紀(jì)律，二是為了在法官自治的前提下保障法官的獨(dú)立性。且在該職務(wù)法庭運(yùn)作過程中，皆由法官群體自行負(fù)責(zé)法官職務(wù)和紀(jì)律案件的辦理[16]。在日本，根據(jù)《日本國憲法》第77條的規(guī)定，最高法院享有法院的規(guī)則制定權(quán)。據(jù)此規(guī)定，日本最高法院有權(quán)就有關(guān)訴訟手續(xù)、律師、法院內(nèi)部紀(jì)律以及司法事務(wù)處理等事項(xiàng)制定規(guī)則。該規(guī)定的目的在于“確保法院的自主性，在司法部門內(nèi)部強(qiáng)化最高法院的統(tǒng)制權(quán)與監(jiān)督權(quán)，以及尊重通曉司法實(shí)務(wù)之法院的專業(yè)化判斷”[17]。在我國臺(tái)灣地區(qū)，在“法官法”施行之前，“法官”懲戒事項(xiàng)系由“公務(wù)員懲戒委員會(huì)”審理，然而，“司法官”與“行政文官”之身份保障及職務(wù)性質(zhì)，在法理上乃是有較大差別的。因此，“法官法”將“法官”之懲戒事項(xiàng)自一般“公務(wù)員”之懲戒分離而出，改由“法官”“職務(wù)法庭”“專屬管轄”[18]。

經(jīng)由以上討論可以發(fā)現(xiàn)，審判權(quán)乃是具有較強(qiáng)自律屬性的，假若此種自律性能夠維持在合理范圍內(nèi)，既可使得審判權(quán)之行使保有充分的自主空間，亦能對(duì)審判權(quán)之行使施以必要的約束；而假若此種自律性超出合理范圍，那么法院或許由此淪為其他機(jī)構(gòu)及個(gè)人的工具，或是成為可任意侵害他人生命及財(cái)產(chǎn)的“利維坦”。而人民法院監(jiān)察制度其實(shí)便是基于審判權(quán)的自律性所進(jìn)行的制度設(shè)計(jì)，于此層面而言，人民法院監(jiān)察制度的主要功能也就體現(xiàn)為在維護(hù)審判權(quán)獨(dú)立行使與防止審判權(quán)濫用之間達(dá)致某種程度的平衡。具體來說，上述關(guān)于審判權(quán)自律性的討論可概括為以下三重意涵：內(nèi)部事務(wù)自行處理，內(nèi)部規(guī)則自行制定，以及設(shè)置專門的懲戒處分程序。而人民法院監(jiān)察制度在很大程度上能夠與此三重意涵相契合：其一，人民法院監(jiān)察部門設(shè)置于人民法院內(nèi)部，調(diào)查處理人民法院及法官違紀(jì)的行為；其二，人民法院監(jiān)察部門作為執(zhí)紀(jì)主體，其執(zhí)行的大多為最高人民法院制定的紀(jì)律規(guī)范；其三，我國法官懲戒程序的改革與完善也在逐步推進(jìn)，人民法院監(jiān)察部門和法官懲戒委員會(huì)的共同參與，使其呈現(xiàn)出一種從行政化模式走向司法化模式的特征[19]。

當(dāng)然，人民法院監(jiān)察制度所彰顯的更多是審判權(quán)的自律屬性，“他律”之于審判權(quán)的行使而言同樣必不可少，故而亦不應(yīng)過度夸大人民法院監(jiān)察制度的功能。此外，從既往的人民法院監(jiān)察制度之運(yùn)行實(shí)踐來看，審判權(quán)的自律性在某種意義上是有失偏頗的。由于人民法院監(jiān)察部門與人民法院的其他業(yè)務(wù)部門同處“一個(gè)屋檐下”，因此對(duì)于違紀(jì)的法官同事，人民法院監(jiān)察部門的監(jiān)督查處力度和效能有待進(jìn)一步提升[20]。這也是當(dāng)前人民法院監(jiān)察制度遭受詬病的主要原因。

三、國家監(jiān)察體制改革對(duì)人民法院監(jiān)察制度的影響

在國家監(jiān)察體制改革的過程中，行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)及職能均轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會(huì)，但基于人民法院監(jiān)察制度的獨(dú)特功能和價(jià)值，人民法院監(jiān)察部門得以在此“浪潮”中繼續(xù)保留。與此同時(shí)，在國家監(jiān)察體制改革正開展得如火如荼之際，最高人民法院有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同志在全國法院2017年黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作會(huì)議上指出：“要進(jìn)一步增強(qiáng)人民法院紀(jì)檢監(jiān)察力量，充分發(fā)揮監(jiān)察部門在執(zhí)紀(jì)審查、作風(fēng)督察、司法巡查、廉政監(jiān)督等方面的職能作用，確保法院監(jiān)察部門機(jī)構(gòu)不撤、思想不亂、隊(duì)伍不散、工作不斷?！盵21]但在行政監(jiān)察“升級(jí)”為國家監(jiān)察之后，法官由此成為監(jiān)察委員會(huì)之監(jiān)督對(duì)象。因此，監(jiān)察委員會(huì)與人民法院監(jiān)察部門的監(jiān)督對(duì)象便會(huì)出現(xiàn)一定程度的重合，繼而致使人民法院監(jiān)察制度的功能空間需重新定位或調(diào)整。

(一)法官的多重身份、多層責(zé)任和多源監(jiān)督

在社會(huì)學(xué)家看來，“由于我們會(huì)同時(shí)擁有眾多地位(即地位群)，每天的生活就是多種角色的集合”。[22]同一主體在同一時(shí)間擁有的多重身份，可稱之為所謂的“角色叢”(role set)或“身份叢”。法官同樣是多重角色和身份的集合體：其一，法官代表國家具體行使審判權(quán)，因而法官是司法官員，或謂之為作為“法官”的官員；其二，法官行使的審判權(quán)是國家公權(quán)力，因而法官也是國家公職人員；其三，在我們國家，不少法官是執(zhí)政黨黨員，因而這些法官還是具有中共黨員政治面貌的官員。此外，在其它某些特殊領(lǐng)域，法官還可能具有更多的身份，比如軍事法官即被置于軍官與法官的雙重角色之中[23]。不過通常來說，在眾多的社會(huì)角色當(dāng)中，會(huì)有一個(gè)起著主要支配地位的角色，也就是所謂的主要角色[24]。對(duì)于作為個(gè)體的法官而言，“作為職業(yè)法律人的法官，這是法官的原本角色，也是法官在司法場(chǎng)域中扮演的最主要的角色”[25]。

法官的多重身份使得法官的行為受到不同規(guī)則的約束，而一旦違背這些不同的規(guī)則，法官亦將因此承擔(dān)不同的責(zé)任。具體來說：首先，于“法官”而言，其行為方式表現(xiàn)為審理和裁判案件，此類行為受到審判規(guī)則的約束，如《法官行為規(guī)范》等，由此會(huì)產(chǎn)生法官的審判責(zé)任；其次，作為國家公職人員，約束其行為的規(guī)則通常與一般公職人員是相同的；再次，作為執(zhí)政黨黨員，必須嚴(yán)守黨規(guī)黨紀(jì)——如《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》等黨內(nèi)法規(guī)，由此會(huì)產(chǎn)生法官的黨紀(jì)責(zé)任。依此邏輯，由于法官乃是兼具多重身份的，故而法官的多層責(zé)任亦難免有些重疊，而非絕對(duì)的“層次分明”。例如，作為國家公職人員的法官，其與一般公務(wù)員的責(zé)任便多有重疊。同時(shí)，“這些重疊部分的責(zé)任，不能把法官責(zé)任與其他公職責(zé)任區(qū)別開來，故可以稱為一般責(zé)任；另有一部分責(zé)任是為法官所獨(dú)有的責(zé)任，可以稱之為法官的特殊責(zé)任?！盵26]當(dāng)前司法體制改革中所強(qiáng)調(diào)的“司法責(zé)任”即為法官的特殊責(zé)任。

在為法官確定多層行為規(guī)則及與之相關(guān)的責(zé)任之后，便需借由一定的監(jiān)督措施來促使法官遵守這些規(guī)則，并由一定的監(jiān)督主體來對(duì)違背規(guī)則的法官進(jìn)行責(zé)任追究。由于身份的多重和責(zé)任的多層，因此法官的監(jiān)督其實(shí)也是多源的，即法官的行為受到源自不同監(jiān)督主體的監(jiān)督，違反規(guī)則的行為亦將面臨不同形式的追責(zé)。在當(dāng)前的制度安排下，法官的監(jiān)督來源主要有四：一是源自人民法院內(nèi)部的監(jiān)督，尤其是人民法院監(jiān)察部門的監(jiān)督，比如法官的審判責(zé)任主要便由人民法院監(jiān)察部門來落實(shí)和追究。二是源自人大及其常委會(huì)的監(jiān)督，因?yàn)榉ü倌耸怯扇舜蠹捌涑Ｎ瘯?huì)產(chǎn)生的，故若需免除法官之職務(wù)，則須按法定程序由人大罷免或是提請(qǐng)人大常委會(huì)作出決定。三是源自黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的監(jiān)督，即按照黨內(nèi)法規(guī)等的規(guī)定，對(duì)具有黨員身份的法官進(jìn)行監(jiān)督，比如紀(jì)委派駐紀(jì)檢組和人民法院機(jī)關(guān)紀(jì)委的監(jiān)督。四是源自檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，即法官違反審判職責(zé)的行為若構(gòu)成了枉法裁判罪等職務(wù)犯罪，則需由檢察機(jī)關(guān)依照刑事訴訟程序追究刑事責(zé)任。上述多源的監(jiān)督既有區(qū)別亦不乏關(guān)聯(lián)，其中區(qū)別指的是不同形式的監(jiān)督通常聚焦于法官所兼具的不同身份，追究的是法官所承擔(dān)的不同責(zé)任；關(guān)聯(lián)則是指監(jiān)督雖來源各異，但相互之間卻有著特定的銜接程序。例如，在中央紀(jì)委常委會(huì)頒行的《紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查處的“七類案件”辦理程序及其文書式樣》當(dāng)中，即著眼于紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)查處具有法官職務(wù)的違紀(jì)黨員，就不同監(jiān)督程序之間的有序銜接作了相應(yīng)的指引[27]。

(二)人民法院監(jiān)察部門在多源監(jiān)督格局中的角色定位

在上述法官的多源監(jiān)督格局當(dāng)中，人民法院監(jiān)察部門扮演著頗為關(guān)鍵的角色。因?yàn)槿嗣穹ㄔ罕O(jiān)察部門本身即為該多源監(jiān)督格局之重要組成部分，此亦是人民法院監(jiān)察部門作為內(nèi)部政紀(jì)監(jiān)督者的應(yīng)有之義。更為關(guān)鍵的是，人民法院監(jiān)察制度是該多源監(jiān)督格局中唯一的自律監(jiān)督形式，因此其能夠較好地兼顧審判權(quán)的獨(dú)立行使與對(duì)審判權(quán)行使的監(jiān)督制約，此一功能顯然是其他監(jiān)督形式難以具備的。由此可見，假若人民法院監(jiān)察制度缺失，可能導(dǎo)致審判權(quán)因缺少必要監(jiān)督而面臨濫用的風(fēng)險(xiǎn)。

與此同時(shí)，其他監(jiān)督形式的運(yùn)行亦在相當(dāng)程度上有賴于人民法院監(jiān)察部門的參與，因?yàn)槲ㄓ腥绱瞬拍苄纬扇谕ǖ谋O(jiān)督程序。具體來說有二：一是黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)在查處擔(dān)任法官的違紀(jì)黨員時(shí)，通常在給予黨紀(jì)處分之后，若尚需給予相應(yīng)的政紀(jì)處分，則需由黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)向人民法院監(jiān)察部門提出處理意見。例如，“市紀(jì)委給予市人民法院副院長開除黨籍處分，同時(shí)建議省人民法院監(jiān)察室給予其開除處分，并由省人民法院履行相關(guān)處理程序?！盵28]二是根據(jù)最高人民法院《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》的規(guī)定，人民法院監(jiān)察部門在追究法官違法審判責(zé)任之時(shí)，對(duì)于涉嫌犯罪的相關(guān)責(zé)任人，則需由人民法院紀(jì)檢監(jiān)察部門將違法線索移送有關(guān)司法機(jī)關(guān)依法處理。此外，在不少法官職務(wù)犯罪案件當(dāng)中，人民法院監(jiān)察部門在前期執(zhí)紀(jì)監(jiān)督時(shí)形成的“紀(jì)檢監(jiān)察案件初核卷宗”“調(diào)查筆錄”“到案經(jīng)過”等材料亦被作為刑事訴訟證據(jù)予以運(yùn)用*參見：《北京市第二中級(jí)人民法院(2016)京02刑終283號(hào)刑事裁定書》《河南省新密市人民法院(2014)新密刑初字第609號(hào)刑事判決書》《四川省成都市中級(jí)人民法院(2015)成刑終字第715號(hào)刑事判決書》等。。

(三)國家監(jiān)察體制改革與監(jiān)督格局的改變

國家監(jiān)察體制改革在相當(dāng)程度上改變了法官的多源監(jiān)督格局：一方面，隨著監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立，法官受到的監(jiān)察監(jiān)督由原本單一的人民法院監(jiān)察，改變?yōu)閲冶O(jiān)察與人民法院監(jiān)察并行的“雙重監(jiān)察”，法官被納入到國家監(jiān)察之監(jiān)督范圍；另一方面，隨著檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職及預(yù)防職務(wù)犯罪等職能整合至監(jiān)察委員會(huì)，在對(duì)法官之職務(wù)犯罪行為進(jìn)行調(diào)查時(shí)，監(jiān)察委員會(huì)便在很大程度上取代了原本的檢察機(jī)關(guān)的相關(guān)職能。如前所述，當(dāng)前國家監(jiān)察體制改革的主要思路是機(jī)構(gòu)與職能的整合，在此思路的作用之下，權(quán)力監(jiān)督模式表現(xiàn)出明顯的外部化和一般化的轉(zhuǎn)型趨勢(shì)。其中，監(jiān)督外部化最典型的例證便是“從過去行政監(jiān)察的‘附屬性同體監(jiān)督’模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤?dú)立性異體監(jiān)督’模式”[29]，即由行政機(jī)關(guān)外部的監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)公職人員；而監(jiān)督一般化則表現(xiàn)為分屬不同國家機(jī)關(guān)并行使不同公權(quán)力的公職人員，皆需一律接受監(jiān)察委員會(huì)的統(tǒng)一監(jiān)督。權(quán)力監(jiān)督模式的此種轉(zhuǎn)型趨勢(shì)，也較為明顯地體現(xiàn)在法官多源監(jiān)督格局的改變過程中。然與此相關(guān)的是，人民法院監(jiān)察部門的屬性和制度功能其實(shí)為在內(nèi)部監(jiān)督和專業(yè)監(jiān)督。監(jiān)督格局的改變，會(huì)對(duì)人民法院監(jiān)察制度產(chǎn)生諸多影響，具體來說有二：

首先，內(nèi)部違紀(jì)責(zé)任追究的外部化。追究法官違反內(nèi)部規(guī)則的責(zé)任，應(yīng)為人民法院內(nèi)部的行政事務(wù)，因而屬于審判自律的范疇。在人民法院內(nèi)部司法行政工作由司法行政機(jī)關(guān)改為人民法院自行管理之后，作為內(nèi)部執(zhí)紀(jì)者的人民法院監(jiān)察部門在追究法官違紀(jì)責(zé)任中始終扮演著重要角色。例如，根據(jù)已被廢止的《人民法院監(jiān)察工作暫行規(guī)定》第4條之規(guī)定，人民法院監(jiān)察部門具有檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)和一定的行政處分權(quán)?！度嗣穹ㄔ罕O(jiān)察部門查處違紀(jì)案件的暫行辦法》第36條更是明確規(guī)定，如需給被監(jiān)察人記大過以下處分的，可由人民法院監(jiān)察部門直接給予處分?，F(xiàn)行《人民法院監(jiān)察工作條例》未再賦予人民法院監(jiān)察部門“一定的行政處分權(quán)”，但其仍然是“提出紀(jì)律處分意見”的主體，并在院長或院長辦公會(huì)議批準(zhǔn)后下達(dá)處分決定。然而，隨著國家監(jiān)察體制改革的開展和監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立，人民法院內(nèi)部違紀(jì)責(zé)任的追究呈現(xiàn)出明顯的外部化傾向，亦即原本由人民法院監(jiān)察部門承擔(dān)的紀(jì)律處分職權(quán)，在相當(dāng)程度上改由監(jiān)察委員會(huì)承擔(dān)。因?yàn)楦鶕?jù)《中華人民共和國監(jiān)察法》第11條第1項(xiàng)的規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督檢查和調(diào)查范圍及于公職人員“依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況”，以及“貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國家資財(cái)?shù)取保⒂袡?quán)作出包括政務(wù)處分決定在內(nèi)的處置措施。

其次，內(nèi)部紀(jì)律規(guī)則制定的外部化。由人民法院自行制定內(nèi)部紀(jì)律規(guī)則同樣是審判自律的當(dāng)然涵義，也是人民法院監(jiān)察制度功能發(fā)揮的重要形式。比如在日本，有關(guān)法院內(nèi)部紀(jì)律的規(guī)則制定權(quán)歸屬于最高法院，具體由最高法院事務(wù)總局負(fù)責(zé)擬定，并需在法官會(huì)議上通過[30]。在我國，人民法院監(jiān)察部門在內(nèi)部紀(jì)律規(guī)則制定中同樣扮演著重要角色。比如根據(jù)《人民法院監(jiān)察工作條例》第14條第2項(xiàng)的規(guī)定，人民法院監(jiān)察部門的職責(zé)之一便是“制定和完善人民法院廉政制度”。試舉一例，《人民法院工作人員處分條例》被稱之為“法院紀(jì)律規(guī)范的集大成者”，最高人民法院紀(jì)檢監(jiān)察部門在其制定過程中即發(fā)揮了重要作用[31]。然而，隨著監(jiān)察委員會(huì)之政務(wù)處分對(duì)象及于法官，監(jiān)察委員會(huì)作出政務(wù)處分決定的依據(jù)亦將隨之?dāng)U展到《中華人民共和國法官法》以及一系列內(nèi)部紀(jì)律規(guī)則。不過，考慮到由監(jiān)察委員會(huì)執(zhí)行內(nèi)部紀(jì)律規(guī)定在邏輯上其實(shí)是難以自洽的，為此有論者提出“可以考慮起草適用于各類公職人員的統(tǒng)一的《政務(wù)處分工作條例》。同時(shí)，全國人大及其常委會(huì)以外的其他國家機(jī)關(guān)和部門制定對(duì)國家公職人員的政務(wù)處分規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)征得國家監(jiān)察委員會(huì)的同意?！盵32]如此一來，人民法院內(nèi)部紀(jì)律規(guī)則的制定同樣表現(xiàn)出明顯的外部化傾向。

四、完善人民法院監(jiān)察制度的路徑探討

誠如上述，國家監(jiān)察體制改革引發(fā)法官的多源監(jiān)督格局發(fā)生變化，并由此影響到人民法院監(jiān)察制度的作用空間和制度功能。人民法院監(jiān)察部門雖未如行政監(jiān)察部門那般轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會(huì)，但其如何在國家監(jiān)察體制改革的背景之下得以完善，無疑是殊值探討的話題。在此尚需說明的是，即便在國家監(jiān)察體制改革之前，既往的人民法院監(jiān)察制度亦不乏諸多有待完善之處，也有不少論者提出了相應(yīng)的改良路徑[33]。但基于本文既定論域的考慮，以下探討主要圍繞人民法院監(jiān)察制度如何應(yīng)對(duì)國家監(jiān)察體制改革的影響而展開。

(一)保留作為內(nèi)部執(zhí)紀(jì)者的人民法院監(jiān)察部門

在國家監(jiān)察體制改革的宏大背景下，人民法院監(jiān)察制度如何深化改革？對(duì)此問題，最高人民法院有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同志在全國法院2017年黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作會(huì)議上明確要求“確保法院監(jiān)察部門機(jī)構(gòu)不撤、思想不亂、隊(duì)伍不散、工作不斷”[34]。同時(shí)，即便是在作為國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)的北京市，“充實(shí)法院監(jiān)察部門和機(jī)關(guān)紀(jì)委力量，更加主動(dòng)有效地開展法院監(jiān)察工作”亦是被寫入了北京市高級(jí)人民法院的工作報(bào)告[35]。不過，與此相對(duì)的理論探討和實(shí)踐做法亦不在少：如有論者認(rèn)為，“為做好與國家監(jiān)察體制改革相銜接，應(yīng)設(shè)置紀(jì)檢監(jiān)察中心，由黨的紀(jì)委或是監(jiān)察委員會(huì)派駐人員組成”，且該“紀(jì)檢監(jiān)察中心不屬于法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)”[36]。同時(shí)在實(shí)踐中，某些人民法院監(jiān)察部門工作人員亦因國家監(jiān)察體制改革而轉(zhuǎn)隸至黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)*例如，在某省高級(jí)人民法院監(jiān)察局的20余人中，因?yàn)閲冶O(jiān)察體制改革的影響，其中有16人直接改隸屬該省紀(jì)委。(參見：周永勝.司法改革背景下的法院紀(jì)檢監(jiān)察工作初探[N].河南法制報(bào),2017-12-12(15).)。

本文以為，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)保留作為“內(nèi)部執(zhí)紀(jì)者”的人民法院監(jiān)察部門，因?yàn)榧幢惚O(jiān)察委員會(huì)相較于行政監(jiān)察部門而言，其監(jiān)督對(duì)象業(yè)已及于法官等群體，但人民法院監(jiān)察制度的獨(dú)特功能乃是國家監(jiān)察體制難以替代的。具體理由有四：其一，人民法院內(nèi)部諸多紀(jì)律規(guī)則尚需人民法院監(jiān)察部門來執(zhí)行，因?yàn)楸O(jiān)察委員會(huì)在執(zhí)行此類規(guī)則時(shí)未必具有相應(yīng)的專業(yè)判斷能力。其二，諸多現(xiàn)行司法制度的有序運(yùn)行尚需人民法院監(jiān)察部門的參與。比如當(dāng)前法官懲戒制度的運(yùn)行遵循著“法院監(jiān)察部門調(diào)查——院長決定——法官懲戒委員會(huì)審議”的模式[37]，尤其是有關(guān)高級(jí)人民法院監(jiān)察部門還需派員向法官懲戒委員會(huì)通報(bào)法官的違法審判事實(shí)及擬處理建議、依據(jù)，并就法官違法審判行為和主觀過錯(cuò)進(jìn)行舉證。此時(shí)，假如人民法院監(jiān)察部門的缺位將致使包括法官懲戒制度在內(nèi)的不少司法制度難以按照預(yù)期的“軌道”運(yùn)行。其三，由監(jiān)察委員會(huì)對(duì)違紀(jì)法官作出政務(wù)處分決定，不符合“司法權(quán)去地方化”的理念。當(dāng)前司法體制改革所欲為之的便是通過人財(cái)物的省級(jí)統(tǒng)管，實(shí)現(xiàn)司法權(quán)的“去地方化”。而國家監(jiān)察體制改革卻是具有某種地方化因素的，如根據(jù)《中華人民共和國監(jiān)察法》第16條第1款的規(guī)定，各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)管轄本轄區(qū)內(nèi)公職人員所涉監(jiān)察事項(xiàng)。因此若本轄區(qū)內(nèi)的法官過度地“受制于”本轄區(qū)內(nèi)的監(jiān)察委員會(huì)，司法權(quán)無疑將再次出現(xiàn)“地方化”的困局。其四，由監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)追究法官所有的違紀(jì)違法責(zé)任，不符合監(jiān)察委員會(huì)的機(jī)構(gòu)定位。因?yàn)楸O(jiān)察委員會(huì)在改革中是被定位為“國家反腐敗機(jī)構(gòu)”，《中華人民共和國監(jiān)察法》相應(yīng)被視為反腐敗國家立法，而法官違紀(jì)違法行為并非皆為腐敗行為，故皆由作為反腐敗機(jī)構(gòu)的監(jiān)察委員會(huì)來追責(zé)自然在定位上值得再探討。

(二)理順人民法院監(jiān)察部門與監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督關(guān)系

理順二者的關(guān)系并非國家監(jiān)察體制改革帶來的“新問題”，因?yàn)榉ü僭诖酥凹匆咽艿搅思o(jì)委派駐在法院的紀(jì)檢組和人民法院監(jiān)察部門的雙重監(jiān)督，雖然是合署辦公，但當(dāng)時(shí)如何理順派駐紀(jì)檢組與人民法院監(jiān)察部門的關(guān)系，同樣是人民法院紀(jì)檢監(jiān)察工作中的重要問題。例如，在最高人民法院于2014年9月印發(fā)的《關(guān)于人民法院紀(jì)檢監(jiān)察部門履行監(jiān)督責(zé)任的實(shí)施意見》當(dāng)中，便明確提出“進(jìn)一步完善派駐紀(jì)檢組與人民法院內(nèi)設(shè)監(jiān)察部門合署辦公的工作體制，理順派駐紀(jì)檢組與內(nèi)設(shè)監(jiān)察部門、機(jī)關(guān)紀(jì)委的工作關(guān)系”[38]。而隨著國家監(jiān)察體制改革的全面展開，“監(jiān)察全面覆蓋”之改革目標(biāo)使得監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察權(quán)施于法官等群體，為此在各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)全部組建的基礎(chǔ)上，派駐紀(jì)檢組亦將隨之更名為派駐紀(jì)檢監(jiān)察組[39]。而在人民法院內(nèi)部，原本由紀(jì)委派駐的紀(jì)檢組變更為紀(jì)委和監(jiān)察委員會(huì)共同派駐的紀(jì)檢監(jiān)察組。

此過程中看似只是在派駐機(jī)構(gòu)的名稱上增加了“監(jiān)察”二字，但由此而來的問題卻遠(yuǎn)非如此簡單。因?yàn)榕神v紀(jì)檢組作為黨的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)的還只是對(duì)人民法院內(nèi)部的黨員干部遵守黨章黨紀(jì)方面的監(jiān)督，人民法院監(jiān)察部門則主要負(fù)責(zé)人民法院審判業(yè)務(wù)上的監(jiān)督。雖然“合署辦公”的體制有時(shí)會(huì)模糊二者的界限[40]，但區(qū)別仍是明顯的。然而，派駐紀(jì)檢監(jiān)察組在行使黨內(nèi)監(jiān)督職能之外，還能夠行使部分國家監(jiān)察職能[41]，監(jiān)督對(duì)象由具有黨員身份的法官擴(kuò)展至所有法官，監(jiān)督內(nèi)容也由是否遵守黨紀(jì)擴(kuò)展至是否遵守黨紀(jì)、政紀(jì)和國法。

此時(shí)，若認(rèn)為派駐紀(jì)檢監(jiān)察組行使的監(jiān)察職能，可完全取代原本由人民法院監(jiān)察部門行使的監(jiān)察職能，那么人民法院監(jiān)察部門便再無存在的必要。不過人民法院監(jiān)察制度的存續(xù)價(jià)值已如上所述，且繼續(xù)保留該部門的必要性同樣在實(shí)踐中得到了印證。既然人民法院監(jiān)察部門應(yīng)當(dāng)繼續(xù)保留在人民法院內(nèi)部，其與監(jiān)察委員會(huì)皆可對(duì)法官施以監(jiān)察，那么如何理順人民法院監(jiān)察部門與監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督關(guān)系，以及合理界分二者的監(jiān)督權(quán)限就顯得頗為重要。同時(shí)，人民法院監(jiān)察部門的監(jiān)督其實(shí)僅是一種自律性質(zhì)的監(jiān)督形式，故而也應(yīng)與監(jiān)察委員會(huì)的他律形式相互補(bǔ)充。由此可見，理順二者的監(jiān)督關(guān)系其實(shí)在某種意義上而言便是劃定自律與他律的界限和范圍。此一問題亦是國家監(jiān)察體制改革實(shí)踐中的難題，例如，在廣州市的改革試點(diǎn)工作中，“監(jiān)察委員會(huì)管轄權(quán)是大家遇到的難題之一，廣州市紀(jì)委按照市紀(jì)委監(jiān)察委、派駐紀(jì)檢監(jiān)察組、被監(jiān)督單位內(nèi)設(shè)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)、未派駐紀(jì)檢監(jiān)察組的市管單位等不同主體，細(xì)化提出了管轄范圍和方式”[42]。

由國家監(jiān)察體制改革的方案及試點(diǎn)實(shí)踐可知，“監(jiān)察全面覆蓋”所指向的更多是監(jiān)督對(duì)象，亦即監(jiān)察委員會(huì)之監(jiān)督對(duì)象雖可及于全部行使公權(quán)力的公職人員，但是否意味著公職人員的全部違紀(jì)違法責(zé)任皆由監(jiān)察委員會(huì)來負(fù)責(zé)追究呢？對(duì)于監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督內(nèi)容，有論者將公職人員的責(zé)任劃分為犯罪責(zé)任、違法違紀(jì)責(zé)任和違反內(nèi)部規(guī)則責(zé)任三個(gè)層次，并認(rèn)為監(jiān)察委員會(huì)僅負(fù)責(zé)追究法官的犯罪責(zé)任，而法官的違紀(jì)違法責(zé)任和違反內(nèi)部規(guī)則的責(zé)任則依然由人民法院監(jiān)察部門等來追究[43]。當(dāng)前改革試點(diǎn)過程中的做法擴(kuò)大了監(jiān)督方式及手段，根據(jù)中央紀(jì)委研究室就國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作所作的“權(quán)威答疑”可知，派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)有權(quán)對(duì)審判機(jī)關(guān)公務(wù)員作出警告、記過、記大過、降級(jí)、撤職和開除公職等政務(wù)處分[44]。

將法官作為公務(wù)員對(duì)待應(yīng)是無疑義的，這也是將其視為公職人員從而納入監(jiān)察委員會(huì)之監(jiān)督對(duì)象的主要理據(jù)。然而，法官雖可歸類于公務(wù)員之范疇，但其與司法輔助人員及司法行政人員的差別卻是顯而易見的，這也是實(shí)行法官員額制、法官單獨(dú)職務(wù)序列、法官等級(jí)與行政職級(jí)脫鉤等的原因。同時(shí)，此類差別也為監(jiān)察內(nèi)容層面確定了限度，即監(jiān)察委員會(huì)雖有權(quán)監(jiān)督人民法院的公職人員，但在監(jiān)督內(nèi)容層面應(yīng)是有所區(qū)別的。與此類似，國有企業(yè)管理人員、公辦高校管理人員等亦為監(jiān)察監(jiān)督之對(duì)象，但此類機(jī)構(gòu)中的公職人員其實(shí)同樣有別于一般行政機(jī)關(guān)中的公職人員，其亦需借助于相當(dāng)?shù)膬?nèi)部自律機(jī)制，而非單一的外部監(jiān)督。例如，在日本的高校治理實(shí)踐中，在國立大學(xué)法人化改革時(shí)即實(shí)行了大學(xué)法人監(jiān)察制度，由此從制度層面加強(qiáng)國立大學(xué)自律，而非此前將國立大學(xué)全然置于文部科學(xué)省的控制之下[45]，此點(diǎn)不乏借鑒參考價(jià)值。因此本文以為，理順法院監(jiān)察與國家監(jiān)察的關(guān)系其實(shí)就是合理界分二者的監(jiān)督對(duì)象與監(jiān)督內(nèi)容，大體來說有三：

第一，根據(jù)《人民法院監(jiān)察工作條例》第2條的規(guī)定，人民法院監(jiān)察部門的監(jiān)督對(duì)象為人民法院及其法官和其他工作人員。但由于我國人民法院內(nèi)部呈現(xiàn)著審判權(quán)與行政管理權(quán)并行的二元權(quán)力結(jié)構(gòu)，其中作為審判權(quán)主體的法官具有獨(dú)立性的角色特征[46]，而行政管理權(quán)雖與審判權(quán)有諸多關(guān)聯(lián)，但其獨(dú)立性要求遠(yuǎn)不如審判權(quán)。因此可按照人民法院人員分類管理的邏輯，對(duì)于法官違反審判責(zé)任的追究，建議由人民法院監(jiān)察部門和法官懲戒委員會(huì)共同負(fù)責(zé)，同時(shí)將司法行政人員和司法輔助人員從人民法院監(jiān)察部門的監(jiān)督對(duì)象中“剝離”，改由監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督。第二，人民法院監(jiān)察部門屬于人民法院內(nèi)部的政紀(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，故而人民法院內(nèi)部的紀(jì)律規(guī)則應(yīng)當(dāng)由人民法院監(jiān)察部門監(jiān)督執(zhí)行。同時(shí)人民法院監(jiān)察制度的功能在于維持審判自律，亦即在維護(hù)審判權(quán)獨(dú)立行使與防止審判權(quán)濫用之間達(dá)致平衡。法官的職務(wù)行為若違反刑法從而構(gòu)成職務(wù)犯罪，則應(yīng)由監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督。第三，監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督對(duì)象是人員而非機(jī)關(guān)，而人民法院監(jiān)察部門的監(jiān)督對(duì)象卻是包括機(jī)關(guān)的，比如根據(jù)《人民法院監(jiān)察工作條例》第15條的規(guī)定，最高人民法院監(jiān)察局可對(duì)本院各部門、各高級(jí)人民法院等實(shí)施監(jiān)察。因此，建議對(duì)單位和部門的監(jiān)督亦應(yīng)繼續(xù)由人民法院監(jiān)察部門負(fù)責(zé)。

(三)實(shí)現(xiàn)人民法院監(jiān)察制度與國家監(jiān)察體制的協(xié)調(diào)銜接

人民法院監(jiān)察制度因具有與國家監(jiān)察體制不同的制度功能，故其應(yīng)當(dāng)與國家監(jiān)察體制并存。而隨著人民法院監(jiān)察制度與國家監(jiān)察體制關(guān)系的理順，尤其是對(duì)二者監(jiān)督范圍的合理界分，兩種監(jiān)察得以并存的前提亦隨之具備。本文認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)兩種監(jiān)察的并存至少有以下兩層考慮：一是如何使人民法院監(jiān)察部門與監(jiān)察委員會(huì)分別在各自的領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮監(jiān)督作用，二是如何實(shí)現(xiàn)人民法院監(jiān)察制度與國家監(jiān)察體制的協(xié)調(diào)銜接。在國家監(jiān)察體制改革之前，人民法院監(jiān)察部門需就法官職務(wù)犯罪事項(xiàng)與檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行銜接，即將涉嫌職務(wù)犯罪的法官及相關(guān)證據(jù)線索移送至檢察機(jī)關(guān)以追究刑事責(zé)任；同時(shí)還需與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)進(jìn)行銜接，以便給予違反黨紀(jì)的法官以相應(yīng)的黨紀(jì)處分。不過上述銜接機(jī)制在以往的實(shí)踐中尚存優(yōu)化的可能與必要，例如，黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)在給予法官以黨紀(jì)處分之后，大多需要建議該法官所在人民法院作出相應(yīng)的政紀(jì)處分。但由于“法院既未參與案件調(diào)查，又不了解案件情況，紀(jì)委建議其作出政紀(jì)處分決定，往往要做大量的協(xié)調(diào)工作，有的法院還重新對(duì)紀(jì)委調(diào)查情況進(jìn)行核實(shí)，致使案件處理耗時(shí)較長，一定程度上也影響案件處理的效果”[47]。而在國家監(jiān)察體制改革之后，由于檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職等職能業(yè)已整合至監(jiān)察委員會(huì)，加之監(jiān)察委員會(huì)與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，這樣，人民法院監(jiān)察制度與國家監(jiān)察體制的銜接機(jī)制將更為復(fù)雜。

首先，在實(shí)現(xiàn)人民法院監(jiān)察制度與國家監(jiān)察體制的協(xié)調(diào)銜接時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮派駐紀(jì)檢監(jiān)察組的作用。因?yàn)榕神v紀(jì)檢監(jiān)察組乃是由黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)和監(jiān)察委員會(huì)共同派駐的，同時(shí)亦與人民法院監(jiān)察部門合署辦公，由此使得派駐紀(jì)檢監(jiān)察組具有連接人民法院監(jiān)察部門與監(jiān)察委員會(huì)的優(yōu)勢(shì)。概而言之，派駐紀(jì)檢監(jiān)察組在協(xié)調(diào)銜接機(jī)制中的作用主要有三：一是在案件移送過程中，發(fā)揮派駐紀(jì)檢監(jiān)察組的紐帶傳送作用；二是在監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查法官職務(wù)犯罪時(shí)，發(fā)揮派駐紀(jì)檢監(jiān)察組駐在人民法院、熟悉審判工作的優(yōu)勢(shì)，以此補(bǔ)強(qiáng)監(jiān)察委員會(huì)專業(yè)判斷的不足；三是可在相當(dāng)程度上解決人民法院監(jiān)察制度之“同體監(jiān)督”的弊端。

其次，實(shí)現(xiàn)案件管轄上的協(xié)調(diào)銜接。以上關(guān)于人民法院監(jiān)察部門與監(jiān)察委員會(huì)之監(jiān)督權(quán)限界分的探討，在一定程度上明晰了二者在辦理法官違紀(jì)違法案件時(shí)的分工。但改革實(shí)踐中呈現(xiàn)出另外一種可能，因?yàn)閲冶O(jiān)察權(quán)被設(shè)計(jì)為一種復(fù)合性權(quán)力[48]，由此致使監(jiān)察委員會(huì)的職權(quán)配置及《中華人民共和國監(jiān)察法》的相關(guān)規(guī)定都具有明顯的“紀(jì)法共治”特征，即對(duì)行政違法違紀(jì)和刑事違法構(gòu)成犯罪的行為一并追究，對(duì)監(jiān)察委員會(huì)職能管轄的規(guī)定亦未區(qū)分紀(jì)法問題[49]。尤其是當(dāng)中使用的“濫用職權(quán)”“徇私舞弊”等概念的規(guī)定，難免定性不明。為此，有必要在法律實(shí)施過程中區(qū)分紀(jì)法問題，為人民法院監(jiān)察制度之自律功能的發(fā)揮預(yù)留相應(yīng)的空間。

再次，實(shí)現(xiàn)案件移送上的協(xié)調(diào)銜接。不少違紀(jì)違法與職務(wù)犯罪行為其實(shí)是“相伴而行”的，法官的某一行為可能同時(shí)被納入人民法院監(jiān)察部門與監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督范圍，因而有必要建立健全案件移送的協(xié)調(diào)銜接機(jī)制。同樣在國家監(jiān)察體制改革之前，黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)等相互間案件的移送其實(shí)已較為普遍，并形成了不少制度性安排，如中共中央辦公廳于2015年3月印發(fā)的《關(guān)于在查辦黨員和國家工作人員涉嫌違紀(jì)違法犯罪案件中加強(qiáng)協(xié)作配合的意見》。因此，在構(gòu)建和完善人民法院監(jiān)察部門與監(jiān)察委員會(huì)在案件移送上的協(xié)調(diào)銜接機(jī)制時(shí)，可充分借鑒此類既有的豐富經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，還需要注重發(fā)揮派駐紀(jì)檢監(jiān)察組的上述區(qū)位優(yōu)勢(shì)，即可由其作為案件移送主體，以監(jiān)督范圍為依據(jù)實(shí)現(xiàn)案件互相之間的有序移送。此外，根據(jù)人民法院監(jiān)察部門與檢察機(jī)關(guān)之間案件移送的既往經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于人民法院工作人員涉嫌職務(wù)犯罪的案件，本應(yīng)由人民法院監(jiān)察部門移送至檢察機(jī)關(guān)處理的，但司法實(shí)踐中該情形并不普遍，一些案件中人民法院監(jiān)察部門通過紀(jì)律處分的方式處理了[50]。此般境況其實(shí)是“同體監(jiān)督”的“先天不足”，因而需要“植入”適當(dāng)?shù)摹爱愺w監(jiān)督”因素。此時(shí)，由紀(jì)委和監(jiān)察委員會(huì)派出的派駐紀(jì)檢監(jiān)察組同樣可扮演該“異體監(jiān)督者”的角色，但尚需優(yōu)化派駐紀(jì)檢監(jiān)察組與人民法院監(jiān)察部門“合署辦公”的模式，以避免受制于其所駐在的人民法院，當(dāng)然亦不可行使理應(yīng)屬于人民法院監(jiān)察部門的職權(quán)。

五、結(jié)語

國家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治體制改革，這尤其體現(xiàn)為國家權(quán)力的重新配置與整合。同時(shí)，司法體制亦屬政治體制之范疇，司法體制改革被視為我國政治體制改革的重要組成部分[51]。然而“任何一項(xiàng)制度，決不是孤立存在的。各項(xiàng)制度間，必然是互相配合，形成一整套”[52]，因此，于同屬政治體制改革的國家監(jiān)察體制改革與司法體制改革而言，如何實(shí)現(xiàn)相互之間的協(xié)調(diào)便顯得尤為重要，因?yàn)椤八痉w制改革在前，國家監(jiān)察體制改革在后的秩序安排，容易導(dǎo)致前后沖突、改革無功的困擾”[53]。故此，在推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革的同時(shí)，有必要考察現(xiàn)行司法體制因此可能受到的影響，并在此基礎(chǔ)上探討如何優(yōu)化既有制度及改革方案。在此種意義上來說，本文探討在國家監(jiān)察體制改革背景下如何完善人民法院監(jiān)察制度，一定程度上便是在此方面進(jìn)行努力的結(jié)果。

與人民法院監(jiān)察制度的產(chǎn)生類似，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)察部門亦于近乎相同的時(shí)期建立。最高人民檢察院于1988年11月印發(fā)了《最高人民檢察院機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革“三定”方案》，該方案指出在最高人民檢察院設(shè)立“負(fù)責(zé)高檢院機(jī)關(guān)和全國檢察系統(tǒng)的政紀(jì)監(jiān)察、監(jiān)督工作”的監(jiān)察局，同年12月，最高人民檢察院監(jiān)察局成立[54]。隨后，最高人民檢察院、國家機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)于1990年8月聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于設(shè)立地方各級(jí)人民檢察院監(jiān)察機(jī)構(gòu)的通知》，決定在地方各級(jí)人民檢察院內(nèi)部設(shè)置監(jiān)察機(jī)構(gòu)或監(jiān)察員，至此，全國范圍內(nèi)的人民檢察院監(jiān)察部門及監(jiān)察職能基本形成。最高人民檢察院同樣制定了《人民檢察院監(jiān)察工作暫行條例》《人民檢察院監(jiān)察部門調(diào)查處理案件辦法(試行)》和《人民檢察院監(jiān)察工作條例》等規(guī)范性文件，用以構(gòu)建更為細(xì)致的人民檢察院監(jiān)察制度，以及規(guī)范人民檢察院監(jiān)察部門行使職權(quán)。由于審判機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)皆屬司法機(jī)關(guān)之范疇，人民法院監(jiān)察部門與人民檢察院監(jiān)察部門在屬性及制度功能上亦頗為相似，加之人民檢察院監(jiān)察部門同樣未因國家監(jiān)察體制改革而轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會(huì)，故而本文關(guān)于人民法院監(jiān)察制度的探討和結(jié)論，在很大程度上亦可為國家監(jiān)察體制改革背景下人民檢察院監(jiān)察制度的改革和完善奉獻(xiàn)微薄之力。