李基凱

(南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院，天津 300350)

0 引言

PPP(Public-Private Partnership)項(xiàng)目誕生于政府與市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中此消彼長(zhǎng)的過(guò)程。20世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著新自由主義浪潮和私有化浪潮的退去，各國(guó)政府和國(guó)際組織都將PPP項(xiàng)目作為加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要合作模式進(jìn)行推廣。英國(guó)政府被認(rèn)為是最早開(kāi)始嘗試推廣PPP項(xiàng)目的政治組織?！?992年11月，保守黨政府的財(cái)政部長(zhǎng)諾曼·拉蒙特(Norman Lamont)在秋季預(yù)算報(bào)告中宣布，將允許社會(huì)資本在公共建設(shè)中發(fā)揮更大作用?！弊源?，PPP模式作為政府財(cái)政融資的方式開(kāi)始在西方國(guó)家出現(xiàn)。我國(guó)政府真正意義上推廣PPP項(xiàng)目始于2002年原建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于加快市政共用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》，支持政府部門(mén)與社會(huì)資本的合作，推廣PPP項(xiàng)目。隨著2014年《預(yù)算法》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的意見(jiàn)》中對(duì)政府與社會(huì)資本合作進(jìn)行重點(diǎn)描述，以及2015年政府工作報(bào)告中強(qiáng)調(diào)在基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)中推廣政府和社會(huì)資本合作模式，PPP項(xiàng)目在國(guó)內(nèi)迅速推廣。

任何公共項(xiàng)目都存在違約風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目由于項(xiàng)目本身投資金額大、參與主體多、運(yùn)營(yíng)時(shí)間長(zhǎng)等特點(diǎn)，違約風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)高于一般公共項(xiàng)目。其中，政府信用風(fēng)險(xiǎn)又被認(rèn)為是PPP項(xiàng)目違約的最重要影響因素。亓霞通過(guò)分析16個(gè)PPP項(xiàng)目的失敗案例得出結(jié)論：雖然我國(guó)政府并未缺乏信用，但是由于種種原因，客觀上政府信用風(fēng)險(xiǎn)是導(dǎo)致PPP項(xiàng)目失敗的重要原因。政府的承諾是有限的，而政府信用風(fēng)險(xiǎn)也已經(jīng)成為影響PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵因素，研究和解決政府信用風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題能夠最大限度地降低PPP項(xiàng)目的違約風(fēng)險(xiǎn)，為推進(jìn)PPP項(xiàng)目建設(shè)和發(fā)展提供理論支持。

1 PPP項(xiàng)目中政府信用風(fēng)險(xiǎn)影響因素

1.1 政府本身導(dǎo)致的政府信用風(fēng)險(xiǎn)

1.1.1 政府部門(mén)利益調(diào)整

PPP項(xiàng)目是一種在合同框架內(nèi)形成的長(zhǎng)期合作的模式，項(xiàng)目跨度一般為15～30年。而根據(jù)《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》規(guī)定，地方政府官員一屆任期5年，可連任兩屆。理論上，PPP項(xiàng)目從立項(xiàng)到實(shí)際運(yùn)營(yíng)會(huì)經(jīng)歷2～6屆政府，同時(shí)也會(huì)面臨2～6屆政府官員。政府的任期限制導(dǎo)致政府作為PPP項(xiàng)目的責(zé)任主體一直存在，但是作為責(zé)任主體的負(fù)責(zé)人卻不是固定的。在PPP項(xiàng)目的前期，政府的收益表現(xiàn)為招商引資大幅提高本地區(qū)的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和公共服務(wù)提供水平，具有示范效應(yīng)和政績(jī)工程意義。政府的成本包括對(duì)于項(xiàng)目的承諾成本以及一定的財(cái)政支出。PPP項(xiàng)目前期，政府的收益遠(yuǎn)高于成本。而在PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)階段，政府的成本表現(xiàn)為可能存在的對(duì)該項(xiàng)目持續(xù)財(cái)政補(bǔ)貼和支持以及合約承諾的義務(wù)，收益表現(xiàn)為項(xiàng)目二期等對(duì)于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和公共服務(wù)提供水平的持續(xù)提高。上一屆政府出于急于留住社會(huì)資本或以PPP項(xiàng)目打造政績(jī)工程等原因在PPP項(xiàng)目簽訂時(shí)給予社會(huì)資本以豐厚的利潤(rùn)、預(yù)期，或是提高PPP項(xiàng)目的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，抑或承諾社會(huì)資本以高額的財(cái)政支持。但是PPP項(xiàng)目承諾的高額利潤(rùn)會(huì)引起公眾對(duì)于公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)高收費(fèi)的不滿和政府財(cái)政的沉重負(fù)擔(dān)。對(duì)于下一屆政府而言，沒(méi)有享受到PPP項(xiàng)目確立、社會(huì)資本投資所帶來(lái)的GDP發(fā)展、政績(jī)工程的“紅利”，卻需要承擔(dān)公眾對(duì)于政府提供PPP項(xiàng)目的不滿以及沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，影響本屆政府施政能力的開(kāi)展。因此，本屆政府對(duì)于上屆政府遺留的不合理的PPP項(xiàng)目，具備了違背項(xiàng)目契約的意愿和能力。

特別是在一些貧困地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，公眾對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)的需求也不強(qiáng)烈，但是政府部門(mén)會(huì)出于對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)前景的樂(lè)觀考量，超前透支政府財(cái)政資金，為本地區(qū)提供超前于當(dāng)下需求的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施。當(dāng)新一屆政府上任之后，一旦預(yù)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展沒(méi)有出現(xiàn)，大量超前的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施遭到閑置，這使得本屆政府對(duì)于繼續(xù)承擔(dān)財(cái)政支出失去了履行PPP項(xiàng)目合約的積極性。

政府任期限制所引發(fā)的政府信用風(fēng)險(xiǎn)不僅表現(xiàn)在有限的財(cái)政收入與PPP項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)貼之間的矛盾，還存在于新一屆政府的城市總體規(guī)劃與上一屆政府簽訂的PPP項(xiàng)目之間的矛盾。雖然城市整體規(guī)劃與PPP項(xiàng)目一樣，都是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，但是隨著2010年之后地方城市規(guī)劃的興起和陸續(xù)出臺(tái)，在城市規(guī)劃出臺(tái)之前簽訂的PPP項(xiàng)目特別是與上屆政府簽訂的項(xiàng)目與城市整體規(guī)劃之間存在發(fā)生矛盾的潛在風(fēng)險(xiǎn)。而矛盾一旦發(fā)生，本屆政府會(huì)為了城市發(fā)展的整體考慮，傾向于修改PPP項(xiàng)目合約，使其符合當(dāng)下的城市整體規(guī)劃。雖然PPP項(xiàng)目并沒(méi)有失敗，影響的只是項(xiàng)目的利潤(rùn)率、利用率或是施工進(jìn)度，但事實(shí)上政府違背了其政府信用，引發(fā)信用風(fēng)險(xiǎn)。

1.1.2 政府部門(mén)行政能力缺失

政府行政能力的缺失主要表現(xiàn)為PPP項(xiàng)目審批遇阻，政府部門(mén)對(duì)于PPP項(xiàng)目缺乏經(jīng)驗(yàn)和部分官員腐敗問(wèn)題。

PPP項(xiàng)目審批遇阻和缺乏PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)有相似之處，就是政府部門(mén)對(duì)于新生的PPP項(xiàng)目缺乏實(shí)際認(rèn)識(shí)，對(duì)于該項(xiàng)目流程不熟悉導(dǎo)致PPP項(xiàng)目出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)。但是PPP項(xiàng)目審批遇阻主要發(fā)生于項(xiàng)目立項(xiàng)和價(jià)格聽(tīng)證會(huì)環(huán)節(jié)，人大、群眾代表、專(zhuān)家學(xué)者等群體對(duì)于PPP項(xiàng)目不斷提出質(zhì)疑，導(dǎo)致項(xiàng)目審批遇阻。政府部門(mén)對(duì)于PPP項(xiàng)目缺乏經(jīng)驗(yàn)主要側(cè)重于在項(xiàng)目合同簽訂階段，政府部門(mén)對(duì)于PPP項(xiàng)目預(yù)估和合同簽訂不了解，在知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)方面處于相對(duì)弱勢(shì)一方，社會(huì)資本利用這種不對(duì)稱優(yōu)勢(shì)贏得相對(duì)利益，實(shí)際上對(duì)于政府部門(mén)而言是不公平的，導(dǎo)致了政府部門(mén)潛在的毀約風(fēng)險(xiǎn)。

腐敗問(wèn)題產(chǎn)生于政府部門(mén)負(fù)責(zé)人與社會(huì)資本之間，表現(xiàn)為社會(huì)資本向政府部門(mén)負(fù)責(zé)人進(jìn)行利益輸送，同時(shí)在項(xiàng)目簽訂與實(shí)施階段，政府給予PPP項(xiàng)目以極大的優(yōu)惠政策，導(dǎo)致政府財(cái)政在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段面臨壓力。PPP項(xiàng)目負(fù)責(zé)人一旦出現(xiàn)貪腐問(wèn)題，在合同簽訂階段政府部門(mén)必然處于弱勢(shì)地位，向社會(huì)資本輸送利益。而隨著貪腐問(wèn)題的暴露，PPP項(xiàng)目中的政府信用風(fēng)險(xiǎn)也隨之出現(xiàn)。貪腐問(wèn)題對(duì)PPP項(xiàng)目的影響是多方面的。對(duì)于政府部門(mén)而言，貪腐導(dǎo)致政府部門(mén)在PPP項(xiàng)目中處于弱勢(shì)一方，增加政府部門(mén)的財(cái)政負(fù)擔(dān)。而對(duì)于社會(huì)資本而言，貪腐問(wèn)題影響了企業(yè)的流動(dòng)資金，尤其是對(duì)一些中小企業(yè)而言，貪腐問(wèn)題可能會(huì)成為企業(yè)資金鏈破裂甚至破產(chǎn)的誘發(fā)原因。除此之外，貪腐現(xiàn)象的客觀存在可能會(huì)導(dǎo)致由于社會(huì)資本“政府公關(guān)”的缺失，拖慢整個(gè)項(xiàng)目的審批進(jìn)程，進(jìn)一步導(dǎo)致項(xiàng)目危機(jī)。

1.2 社會(huì)資本導(dǎo)致的政府信用風(fēng)險(xiǎn)

由于社會(huì)資本逐利的天性，在項(xiàng)目談判階段，社會(huì)資本會(huì)全力提高項(xiàng)目收益，降低項(xiàng)目成本，迫使政府部門(mén)在項(xiàng)目中放棄部分利益，間接造成項(xiàng)目后期政府無(wú)力或者不愿意承擔(dān)項(xiàng)目支出。社會(huì)資本所擴(kuò)展的利潤(rùn)只能轉(zhuǎn)嫁到政府財(cái)政和服務(wù)購(gòu)買(mǎi)者即普通民眾身上。同時(shí)，由于市場(chǎng)的波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)以及社會(huì)資本資質(zhì)、管理模式等方面不足，或出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)虧損，或出現(xiàn)社會(huì)對(duì)于公共基本設(shè)施和公共服務(wù)的不滿，政府迫于財(cái)政和輿論終止合約。雖然社會(huì)資本經(jīng)營(yíng)不善應(yīng)由社會(huì)資本負(fù)責(zé)，但是最終的結(jié)果卻是政府單方面終止合約，政府信用風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)。

1.3 環(huán)境因素導(dǎo)致的政府信用風(fēng)險(xiǎn)

1.3.1 社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境波動(dòng)

PPP項(xiàng)目立項(xiàng)之后，社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境并不是一成不變的，存在著社會(huì)輿論壓力、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)等現(xiàn)象。

雖然市場(chǎng)波動(dòng)一般造成PPP項(xiàng)目?jī)r(jià)格倒掛，導(dǎo)致社會(huì)資本在持續(xù)虧損和資金鏈緊張的情況下退出PPP項(xiàng)目。但是在某些情況下，政府為吸引社會(huì)資本進(jìn)入給出極為優(yōu)惠的項(xiàng)目條件，利用政府財(cái)政維持PPP項(xiàng)目的正常運(yùn)營(yíng)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的情況下，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)加重，也會(huì)出現(xiàn)政府信用風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。由于本文力求盡可能多地梳理影響政府信用風(fēng)險(xiǎn)的因素，所以將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)也列為影響因素之一。某些PPP項(xiàng)目過(guò)于追求經(jīng)濟(jì)效益，而PPP項(xiàng)目大多提供公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，具有公共性的特征。一旦出現(xiàn)服務(wù)價(jià)格大幅高出以往公共服務(wù)平均價(jià)格，或者出現(xiàn)公共服務(wù)不穩(wěn)定、質(zhì)量低下等問(wèn)題，公眾對(duì)于PPP項(xiàng)目的不滿情緒將首先通過(guò)社會(huì)輿論爆發(fā)出來(lái)，媒體、專(zhuān)家學(xué)者、聽(tīng)證會(huì)、溝通會(huì)等發(fā)聲給PPP項(xiàng)目以及政府部門(mén)施加輿論壓力。政府部門(mén)迫于輿論的巨大壓力，強(qiáng)制終止PPP項(xiàng)目，形成政府信用風(fēng)險(xiǎn)。

1.3.2 政治環(huán)境不穩(wěn)定

很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，我國(guó)對(duì)于PPP模式始終處于“摸著石頭過(guò)河”的狀態(tài)，相關(guān)法律法規(guī)沒(méi)有健全，一般都是在PPP項(xiàng)目出現(xiàn)實(shí)際問(wèn)題之后才制定相關(guān)法律進(jìn)行規(guī)范。因此，在PPP項(xiàng)目實(shí)際操作過(guò)程中，很多問(wèn)題并沒(méi)有具體法律規(guī)定。但是在項(xiàng)目立項(xiàng)和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，本級(jí)政府或者上級(jí)政府乃至中央政府一旦對(duì)于PPP相關(guān)政策出臺(tái)了新的法律政策，可能會(huì)導(dǎo)致PPP項(xiàng)目出現(xiàn)費(fèi)用偏高、過(guò)程不合法等問(wèn)題，最終導(dǎo)致政府信用危機(jī)。在國(guó)內(nèi)，房地產(chǎn)行業(yè)開(kāi)始嘗試以PPP模式建設(shè)產(chǎn)業(yè)新城與配套設(shè)施。由于房地產(chǎn)行業(yè)本身對(duì)于政策變動(dòng)具有高度敏感性，產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目對(duì)于法律法規(guī)變更的影響更具有代表性。

此外，國(guó)際形勢(shì)也會(huì)對(duì)外國(guó)資本參與中國(guó)的PPP項(xiàng)目或者中國(guó)資本參與外國(guó)PPP項(xiàng)目造成影響，比如戰(zhàn)爭(zhēng)、國(guó)際關(guān)系緊張、禁運(yùn)、經(jīng)濟(jì)制裁等因素。國(guó)際形勢(shì)的壓力傳導(dǎo)到公共部門(mén)的政治壓力，迫使公共部門(mén)放棄PPP項(xiàng)目，造成項(xiàng)目違約。

2 PPP項(xiàng)目中政府信用風(fēng)險(xiǎn)影響因素分析

上文梳理了影響政府信用風(fēng)險(xiǎn)的三大因素，即政府部門(mén)因素、社會(huì)資本因素和環(huán)境因素，但是在具體的PPP項(xiàng)目中，政府信用風(fēng)險(xiǎn)的影響因素并不是單獨(dú)出現(xiàn)的，多種因素混合影響政府信用風(fēng)險(xiǎn)普遍存在并且具有內(nèi)在聯(lián)系。因此，本節(jié)將梳理三大影響因素之間的內(nèi)在聯(lián)系，進(jìn)一步分析PPP項(xiàng)目中政府信用風(fēng)險(xiǎn)的影響因素。

2.1 政府本身因素與社會(huì)資本因素

政府本身因素與社會(huì)資本因素的聯(lián)系主要表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面：

(1)政府部門(mén)經(jīng)驗(yàn)不足、追求政績(jī)工程、腐敗等影響因素在合約中給予了PPP項(xiàng)目大量?jī)?yōu)惠。而社會(huì)資本可能會(huì)通過(guò)專(zhuān)業(yè)知識(shí)和“政府公關(guān)”進(jìn)一步擴(kuò)大所得利益。這將對(duì)政府財(cái)政資金造成巨大壓力，而政府違背諾言也就具備了可能性。

(2)社會(huì)資本在運(yùn)營(yíng)PPP項(xiàng)目中可能會(huì)出現(xiàn)由于不熟悉公共服務(wù)和公共基礎(chǔ)設(shè)施與商品的特征，造成比較嚴(yán)重的社會(huì)矛盾。而政府作為公共服務(wù)和公共基礎(chǔ)設(shè)施的主要供應(yīng)者，對(duì)于公共性的了解遠(yuǎn)高于社會(huì)資本。出于公共輿論或者公共利益考慮，政府可能會(huì)收回特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，違背合約承諾。

2.2 政府本身因素與環(huán)境因素

政府本身因素與環(huán)境因素的聯(lián)系主要存在于審批遇阻與法律法規(guī)變化和經(jīng)濟(jì)環(huán)境波動(dòng)之中。國(guó)內(nèi)關(guān)于PPP項(xiàng)目的法律法規(guī)不完善，導(dǎo)致部分PPP項(xiàng)目處于摸索狀態(tài)。一些PPP項(xiàng)目在立項(xiàng)和合同簽訂時(shí)完全符合法律法規(guī)的規(guī)定，而新法頒布之后某些環(huán)節(jié)、某些條款違反了法律的規(guī)定，根據(jù)新法政府部門(mén)不能對(duì)該P(yáng)PP項(xiàng)目進(jìn)行審批，同時(shí)也無(wú)法繼續(xù)履行合約中的某些條款。國(guó)際國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)會(huì)影響PPP項(xiàng)目的成本，社會(huì)資本的逐利性決定了項(xiàng)目增加的成本必將轉(zhuǎn)嫁到項(xiàng)目服務(wù)產(chǎn)品購(gòu)買(mǎi)者身上。而PPP項(xiàng)目一般提供公共產(chǎn)品，大部分公共產(chǎn)品的定價(jià)需要通過(guò)價(jià)格聽(tīng)證會(huì)，征求民眾許可之后方可提價(jià)。特殊情況下，民眾持續(xù)反對(duì)提價(jià)，反復(fù)多次價(jià)格聽(tīng)證會(huì)都無(wú)法滿足提價(jià)的要求，也將導(dǎo)致審批遇阻。

2.3 社會(huì)資本因素與環(huán)境因素

社會(huì)資本很容易受到環(huán)境因素的影響，國(guó)內(nèi)和國(guó)際環(huán)境因素的變化都決定著社會(huì)資本的運(yùn)營(yíng)成本。如前文所述，PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本的提高是導(dǎo)致政府信用風(fēng)險(xiǎn)的原因之一。

3 PPP項(xiàng)目中政府信用風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的政策建議

3.1 規(guī)范PPP項(xiàng)目建立流程

3.1.1 規(guī)范PPP項(xiàng)目立項(xiàng)流程

通過(guò)對(duì)政府信用風(fēng)險(xiǎn)影響因素的分析，可見(jiàn)在PPP項(xiàng)目立項(xiàng)之前，政府任期限制這一影響因素就已長(zhǎng)期存在。降低政府任期限制對(duì)政府信用風(fēng)險(xiǎn)的影響可以從以下兩個(gè)方面進(jìn)行優(yōu)化：第一，劃定政府部門(mén)對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼或支持的上限；第二，將縣市級(jí)政府PPP項(xiàng)目從地域和時(shí)間兩個(gè)維度納入省一級(jí)統(tǒng)籌規(guī)劃。

在PPP項(xiàng)目立項(xiàng)期間，評(píng)估項(xiàng)目的總投資額和政府的財(cái)政收入，規(guī)定對(duì)PPP項(xiàng)目的財(cái)政補(bǔ)貼不能高于項(xiàng)目總投資額的一定百分比和政府財(cái)政收入的一定百分比。將政府對(duì)PPP項(xiàng)目的財(cái)政補(bǔ)貼納入一個(gè)理性的范圍之內(nèi)，既保證項(xiàng)目不過(guò)分依賴政府補(bǔ)貼而導(dǎo)致項(xiàng)目抗風(fēng)險(xiǎn)能力低下，又保證政府財(cái)政能夠長(zhǎng)期穩(wěn)定持久地為PPP項(xiàng)目提供財(cái)政補(bǔ)貼。此外，將地方PPP項(xiàng)目納入省一級(jí)統(tǒng)籌規(guī)劃，能夠合理規(guī)劃省一級(jí)范圍內(nèi)公共服務(wù)和基礎(chǔ)公共設(shè)施的需求和長(zhǎng)遠(yuǎn)需求，合理控制PPP項(xiàng)目的產(chǎn)能和成本，將地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)控制在合理的范圍之內(nèi)，同時(shí)保證政府的承諾不在中長(zhǎng)期的規(guī)劃中因政府換屆而發(fā)生改變，以防止在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段政府部門(mén)因?yàn)樨?cái)政壓力而導(dǎo)致政府信用風(fēng)險(xiǎn)。

3.1.2 規(guī)范合同簽訂流程

規(guī)范合同簽訂流程應(yīng)從政府部門(mén)和社會(huì)資本兩方面作為切入口。

(1)在PPP項(xiàng)目合同簽訂之前對(duì)負(fù)責(zé)部門(mén)進(jìn)行深度培訓(xùn)和案例教學(xué)，總結(jié)PPP項(xiàng)目失敗的教訓(xùn)經(jīng)驗(yàn)，使政府部門(mén)了解PPP項(xiàng)目及其合約簽訂過(guò)程，掌握談判技巧。此外，加大對(duì)于PPP項(xiàng)目負(fù)責(zé)部門(mén)的反腐倡廉力度，建立該部門(mén)的長(zhǎng)效反腐監(jiān)督機(jī)制。

(2)將社會(huì)資本的PPP項(xiàng)目記錄納入企業(yè)誠(chéng)信檔案，項(xiàng)目記錄可包括是否存在腐敗行為，在PPP項(xiàng)目過(guò)程中是否存在違規(guī)違法行為等。這些因素納入誠(chéng)信檔案之后可為其他PPP項(xiàng)目招投標(biāo)提供參考，影響社會(huì)資本在PPP項(xiàng)目中的盈利能力，從而為社會(huì)資本在PPP項(xiàng)目合作時(shí)規(guī)范自身行為提供約束。

3.2 建立PPP項(xiàng)目監(jiān)督和調(diào)整機(jī)制

3.2.1 建立PPP項(xiàng)目監(jiān)督機(jī)制

PPP項(xiàng)目監(jiān)督機(jī)制分為PPP項(xiàng)目合約監(jiān)督機(jī)制簽訂和PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)監(jiān)督兩個(gè)部分。PPP項(xiàng)目合約監(jiān)督機(jī)制簽訂主要表現(xiàn)為在合約簽訂階段將政府部門(mén)的監(jiān)督寫(xiě)入合約條款，政府部門(mén)和社會(huì)資本雙方承諾在項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)階段引入政府監(jiān)督。作為PPP項(xiàng)目監(jiān)督機(jī)制的主體部分，項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)監(jiān)督就是將PPP項(xiàng)目所提供的公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的價(jià)格水平、質(zhì)量要求、穩(wěn)定性要求和受眾滿意度進(jìn)行量化，對(duì)于不達(dá)標(biāo)的PPP項(xiàng)目及時(shí)進(jìn)行整改，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)仍未達(dá)到要求的進(jìn)行違約賠償甚至政府部門(mén)收回特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的處罰。

3.2.2 建立PPP項(xiàng)目調(diào)整機(jī)制

PPP項(xiàng)目監(jiān)督機(jī)制是針對(duì)項(xiàng)目本身而言的，PPP項(xiàng)目調(diào)整機(jī)制是針對(duì)項(xiàng)目合約而言的。PPP項(xiàng)目跨度較長(zhǎng)，社會(huì)政治環(huán)境因素卻無(wú)時(shí)無(wú)刻不在發(fā)生著變化。當(dāng)前簽訂的PPP項(xiàng)目合約在目前的社會(huì)政治環(huán)境中是公平而可行的，但是經(jīng)過(guò)10年甚至只是5年的發(fā)展，環(huán)境因素在改變項(xiàng)目的成本和需求的同時(shí)，也改變了民眾的觀念和國(guó)際形勢(shì)，這些變量對(duì)于PPP項(xiàng)目的穩(wěn)定性都存在著影響。因此，單一的面向中長(zhǎng)期的項(xiàng)目合約可能受到環(huán)境因素的影響而喪失其公平和可行的特征，導(dǎo)致政府迫于各方壓力而產(chǎn)生政府信用風(fēng)險(xiǎn)。

因此，將項(xiàng)目合約按照預(yù)定的時(shí)間跨度進(jìn)行審查和修正，以契合長(zhǎng)遠(yuǎn)的社會(huì)政治環(huán)境變化，將大大提高項(xiàng)目合約的合理性和公平性，減少政府信用風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)。為防止政府部門(mén)利用政府權(quán)力的強(qiáng)勢(shì)力量和項(xiàng)目合約定期審查和修正制度，在合約審查和修正階段對(duì)社會(huì)資本提出不合理要求，項(xiàng)目合約的審查和修正必須由第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)和上一級(jí)政府合作開(kāi)展，同時(shí)引入政府部門(mén)、社會(huì)資本、媒體、公眾和非政府組織等參與，共同審查和修正下一階段的PPP項(xiàng)目合約。

3.3 形成相關(guān)法律體系和法律預(yù)防機(jī)制

在影響PPP項(xiàng)目政府信用風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)境因素中，法律法規(guī)的不健全導(dǎo)致運(yùn)營(yíng)階段項(xiàng)目或合約的某些部分不符合新出臺(tái)的法律規(guī)定，政府部門(mén)不得不終止PPP項(xiàng)目，造成政府對(duì)于項(xiàng)目承諾的信用風(fēng)險(xiǎn)。因此，我國(guó)要大力推進(jìn)PPP項(xiàng)目，避免出現(xiàn)政府信用風(fēng)險(xiǎn)，就要加快完善PPP項(xiàng)目的相關(guān)法律，將PPP項(xiàng)目立項(xiàng)、招標(biāo)、合約簽訂、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等PPP項(xiàng)目的各個(gè)環(huán)節(jié)納入法制之中，形成一整套規(guī)范、沒(méi)有遺漏的法律體系。

法律體系的完善不是一蹴而就的，就目前而言，面對(duì)PPP項(xiàng)目相關(guān)法律法規(guī)的不健全，在PPP項(xiàng)目合約簽訂階段就應(yīng)當(dāng)合理分配法律政策變化所帶來(lái)的政府信用風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。根據(jù)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)理論，法律變更風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的時(shí)期可分為PPP項(xiàng)目的建設(shè)期和經(jīng)營(yíng)期。在建設(shè)期階段出現(xiàn)法律變更風(fēng)險(xiǎn)，將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到建筑承包商；在經(jīng)營(yíng)階段出現(xiàn)法律變更風(fēng)險(xiǎn)，將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到項(xiàng)目公司，政府部門(mén)依據(jù)合同規(guī)定給予項(xiàng)目公司補(bǔ)償。通過(guò)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，將法律變更風(fēng)險(xiǎn)合理分配給不同的參與主體，而不僅僅將法律變更風(fēng)險(xiǎn)交由政府部門(mén)獨(dú)自承擔(dān)，這樣既可以提高PPP項(xiàng)目的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，也能夠降低政府部門(mén)信用風(fēng)險(xiǎn)，維持政府部門(mén)良好的信用記錄。

3.4 政府部門(mén)違約制裁和追責(zé)機(jī)制

3.4.1 建立政府部門(mén)違約制裁機(jī)制

政府部門(mén)對(duì)于PPP項(xiàng)目的履約成本高于違約成本，是出現(xiàn)政府信用風(fēng)險(xiǎn)的主要原因。因此，規(guī)避政府信用風(fēng)險(xiǎn)除了降低政府部門(mén)的履約成本，也可以從提高政府部門(mén)違約成本入手。提高政府部門(mén)的違約成本有政府官員和負(fù)責(zé)部門(mén)兩個(gè)維度。將PPP項(xiàng)目政府信用風(fēng)險(xiǎn)納入政府官員和負(fù)責(zé)部門(mén)的績(jī)效考評(píng)，保證PPP項(xiàng)目承諾成為考核政府官員和負(fù)責(zé)部門(mén)績(jī)效的重要因素，使其不敢輕易違約。同時(shí)，在合同簽訂階段對(duì)政府部門(mén)出現(xiàn)政府信用風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題進(jìn)行明確規(guī)定，包括對(duì)于PPP項(xiàng)目的處理，對(duì)于項(xiàng)目員工的安置和對(duì)于社會(huì)資本的補(bǔ)償。規(guī)范政府部門(mén)在處理政府信用風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的政策措施。雖然合約的明確規(guī)定一定程度上允許了政府信用風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)，但由于對(duì)PPP項(xiàng)目、員工和社會(huì)資本補(bǔ)償?shù)臈l款存在，政府部門(mén)違背承諾的成本提高，在財(cái)政壓力緊張的前提下，政府部門(mén)不敢輕易違約。

3.4.2 建立PPP項(xiàng)目違約追責(zé)機(jī)制

政府部門(mén)的違約追責(zé)機(jī)制主要是以政府官員的任期限制為前提，針對(duì)政府官員，特別是PPP項(xiàng)目負(fù)責(zé)人員的政策機(jī)制。設(shè)立PPP項(xiàng)目違約追責(zé)機(jī)制，將參與過(guò)PPP項(xiàng)目立項(xiàng)、招標(biāo)、合約簽訂、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的官員與該P(yáng)PP項(xiàng)目進(jìn)行綁定。PPP項(xiàng)目出現(xiàn)政府信用風(fēng)險(xiǎn)之后，通過(guò)政府部門(mén)、第三方機(jī)構(gòu)等對(duì)問(wèn)題原因進(jìn)行分析，了解導(dǎo)致政府信用風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目環(huán)節(jié)，最后定位責(zé)任人。將政府信用風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任與政府官員捆綁，形成追責(zé)機(jī)制。PPP項(xiàng)目違約追責(zé)機(jī)制的建立使得政府部門(mén)負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目官員不敢權(quán)力尋租以及為了政績(jī)工程強(qiáng)制上馬PPP項(xiàng)目。因?yàn)镻PP項(xiàng)目一旦出現(xiàn)問(wèn)題，不論是否還負(fù)責(zé)該項(xiàng)目都會(huì)受到問(wèn)責(zé)。PPP項(xiàng)目違約追責(zé)機(jī)制的形成，有助于克服政府官員任期限制帶來(lái)的政府信用風(fēng)險(xiǎn)。

4 結(jié)語(yǔ)

本文梳理了PPP項(xiàng)目中導(dǎo)致政府信用風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的主要因素，即政府本身因素、社會(huì)資本因素和環(huán)境因素。以上三大因素在PPP項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等階段影響政府對(duì)于PPP項(xiàng)目的承諾信用。政府和社會(huì)資本的約束，以及技術(shù)手段預(yù)知和降低環(huán)境因素的負(fù)面影響，能夠顯著提高政府部門(mén)在PPP項(xiàng)目中的承諾信用，有助于推動(dòng)PPP項(xiàng)目在國(guó)內(nèi)快速健康地推廣。

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