李成威

(中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院，北京 100142)

到2018年，中國(guó)的改革開(kāi)放已經(jīng)走過(guò)了四十年。財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)與重要支柱，既是改革的對(duì)象，也是改革的保障，國(guó)家治理的任何“破”與“立”都與財(cái)政改革息息相關(guān)?？梢哉f(shuō)，改革開(kāi)放走多遠(yuǎn)，財(cái)政改革就走多遠(yuǎn)，四十年改革開(kāi)放風(fēng)雨征程中留下了一幅幅精彩的財(cái)政改革歷史畫(huà)卷?？偨Y(jié)四十年中國(guó)的財(cái)政改革，不斷取得成功的重要原因是堅(jiān)持以馬克思哲學(xué)重要觀點(diǎn)為指引，遵循馬克思主義“實(shí)事求是”的思想路線，結(jié)合中國(guó)文化基因和國(guó)情特點(diǎn)，堅(jiān)持在實(shí)踐中探索。

一、馬克思主義科學(xué)實(shí)踐觀與風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的財(cái)政改革

實(shí)踐觀點(diǎn)是馬克思主義哲學(xué)首要的和基本的觀點(diǎn)。在馬克思主義哲學(xué)中，實(shí)踐的意義和作用是多方面的：在世界觀中，馬克思主義哲學(xué)確認(rèn)實(shí)踐是自在世界與人類(lèi)世界分化和統(tǒng)一的基礎(chǔ)，是人類(lèi)世界得以存在和發(fā)展的基礎(chǔ)；在認(rèn)識(shí)論中，馬克思主義哲學(xué)確認(rèn)實(shí)踐是認(rèn)識(shí)發(fā)生的基礎(chǔ)，是認(rèn)識(shí)的來(lái)源、動(dòng)力和認(rèn)識(shí)真理性的標(biāo)準(zhǔn)；在歷史觀中，確認(rèn)社會(huì)生活在本質(zhì)上是實(shí)踐的，歷史不過(guò)是人的實(shí)踐活動(dòng)在實(shí)踐中的展開(kāi)[1]。

1．風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的財(cái)政改革要有新的科學(xué)理性：風(fēng)險(xiǎn)理性

從發(fā)展的階段來(lái)看，人類(lèi)社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，其特征是高度不確定性。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)等公共風(fēng)險(xiǎn)相互交織、疊加放大，若處理不好會(huì)引發(fā)嚴(yán)重的危機(jī)。中國(guó)的財(cái)政改革之所以取得成功和豐碩成果，主要在于注重既化解各種內(nèi)生的公共風(fēng)險(xiǎn)，又防止在改革過(guò)程中出現(xiàn)的各種公共風(fēng)險(xiǎn)。

財(cái)政具有整體性、全局性和戰(zhàn)略性，不斷防范和化解全社會(huì)內(nèi)生的公共風(fēng)險(xiǎn)、服務(wù)于更好更快的發(fā)展，是財(cái)政改革的重要目標(biāo)。但改革本身也會(huì)產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)。任何改革實(shí)際上都是利益關(guān)系和風(fēng)險(xiǎn)分配的調(diào)整，改革通過(guò)利益關(guān)系和風(fēng)險(xiǎn)分配的調(diào)整影響個(gè)人、組織乃至整個(gè)社會(huì)的行為。這種改革帶來(lái)的對(duì)行為的影響并不一定按照預(yù)先設(shè)計(jì)好的路徑產(chǎn)生，甚至在絕大多數(shù)情況下很大程度上與設(shè)計(jì)好的路徑大相徑庭。也就是說(shuō)改革本身在很大程度是具有不確定性的。在這種情況下，過(guò)分強(qiáng)調(diào)依靠文本制度構(gòu)建的改革模式很難取得成功，而基于風(fēng)險(xiǎn)理性的行為主義改革模式則具有很大的優(yōu)勢(shì)。

以往我們談到的理性，往往指?jìng)鹘y(tǒng)科學(xué)理性。傳統(tǒng)科學(xué)理性是基于確定性的邏輯，有著既定的路線和規(guī)律可以遵循。在20世紀(jì)前，由牛頓創(chuàng)立，拉普拉斯等進(jìn)一步開(kāi)拓的經(jīng)典力學(xué)被認(rèn)為是整個(gè)自然科學(xué)的基礎(chǔ)，自然科學(xué)的規(guī)律最終會(huì)歸納到力學(xué)定律中幾乎成為共識(shí)。從認(rèn)識(shí)論上看，經(jīng)典力學(xué)將各種現(xiàn)象描述為一個(gè)復(fù)雜的鐘表機(jī)構(gòu)，擁有對(duì)過(guò)去和未來(lái)的完整、客觀的描述。但是現(xiàn)實(shí)卻總是有“劇本”以外的“黑天鵝”事件發(fā)生。量子力學(xué)中不確定性原理，非線性動(dòng)力學(xué)的混沌概念，混沌學(xué)科的奇異吸引子等證據(jù)，表明世界本質(zhì)上是不確定性的[2]。

在不確定性的前提下，傳統(tǒng)科學(xué)理性是存在局限的，而新的科學(xué)理性——風(fēng)險(xiǎn)理性則顯示出強(qiáng)大的生命力。馬克思指出“如果‘偶然性’不起任何作用的話，那么世界歷史就會(huì)有非常神秘的性質(zhì)。這些偶然性本身自然納入總的發(fā)展過(guò)程中，并且為其他偶然性所補(bǔ)償”[3]。人類(lèi)社會(huì)在與不確定性和公共風(fēng)險(xiǎn)競(jìng)賽過(guò)程中，需要不斷提升自身應(yīng)對(duì)和防御不確定性和公共風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)理性水平，不斷注入確定性，主要表現(xiàn)為知識(shí)的進(jìn)步、技術(shù)的提升以及公共創(chuàng)新能力和公共風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的提高，在此基礎(chǔ)上優(yōu)化各種隱性和顯性的制度措施。僵化的制度難以應(yīng)對(duì)隨時(shí)改變的不確定性。只有善于學(xué)習(xí)、知行合一，才能提高應(yīng)對(duì)不確定性的公共風(fēng)險(xiǎn)理性水平。從歷史的角度來(lái)觀察，我們只能從“可見(jiàn)”的公共制度“化石”(政治架構(gòu)、文化傳承、價(jià)值觀念等)來(lái)了解當(dāng)時(shí)曾經(jīng)發(fā)生了什么樣的公共風(fēng)險(xiǎn)[4]。

2.基于風(fēng)險(xiǎn)理性的財(cái)政改革要求必須以馬克思主義科學(xué)實(shí)踐觀為指引

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的財(cái)政改革要以內(nèi)外相結(jié)合來(lái)推進(jìn)?？客庠诘牧α?，實(shí)際上是機(jī)械唯物主義的觀點(diǎn)，即一切靠制度去規(guī)范和約束。但如果不認(rèn)可這套制度，就會(huì)變形、隱匿，就會(huì)把這種行為方式加以轉(zhuǎn)換，從公開(kāi)變成地下。這不僅解決不了問(wèn)題，還會(huì)產(chǎn)生新的公共風(fēng)險(xiǎn)。馬克思主義實(shí)踐觀就是強(qiáng)調(diào)內(nèi)與外結(jié)合的，這就是一個(gè)國(guó)家既強(qiáng)調(diào)法治又強(qiáng)調(diào)人治的原因。行為動(dòng)機(jī)既有內(nèi)在的因素也有外在的因素，是一個(gè)復(fù)合體。中國(guó)的傳統(tǒng)文化恰恰是講天人合一、內(nèi)外綜合和知行合一。所以，馬克思主義科學(xué)實(shí)踐觀，與中國(guó)的傳統(tǒng)文化也是契合的。實(shí)際上，馬克思主義科學(xué)實(shí)踐觀并不排除制度設(shè)計(jì)，馬克思主義科學(xué)實(shí)踐觀指引下的制度是一種良性的、務(wù)實(shí)的制度，能充分體現(xiàn)各個(gè)利益主體的互動(dòng)、信息傳遞與預(yù)期等，讓制度變得更加可靠，增強(qiáng)各方對(duì)制度的遵從度，提高制度的執(zhí)行力，并通過(guò)將各種不確定性以及風(fēng)險(xiǎn)因素納入制度設(shè)計(jì)中來(lái)減少不確定性和防范化解風(fēng)險(xiǎn)，或?qū)⒉淮_定性轉(zhuǎn)化為可以預(yù)見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)[5]。四十年來(lái)，正是在馬克思主義科學(xué)實(shí)踐觀指引下，我們走出了一條基于風(fēng)險(xiǎn)理性的財(cái)政改革模式，使得我們的改革不斷推進(jìn)，同時(shí)也推動(dòng)了制度不斷完善和創(chuàng)新。

二、從“此岸世界”到“彼岸世界”和摸著石頭過(guò)河

1.“真理的彼岸世界消逝以后，歷史的任務(wù)就是確立此岸世界的真理”

中國(guó)的財(cái)政改革是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的重要組成部分，而中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)是一項(xiàng)前無(wú)古人的創(chuàng)造性事業(yè)。用馬克思哲學(xué)觀點(diǎn)來(lái)看，這項(xiàng)事業(yè)存在一個(gè)彼岸世界，即我們追求的世界；也有一個(gè)此岸世界，即通過(guò)我們的創(chuàng)新來(lái)實(shí)現(xiàn)的世界。馬克思在《<黑格爾法哲學(xué)批判>導(dǎo)言》中寫(xiě)道：“真理的彼岸世界消逝以后，歷史的任務(wù)就是確立此岸世界的真理”[6]。

從哲學(xué)的角度來(lái)看，中國(guó)的財(cái)政改革要從“此岸世界”到“彼岸世界”，并無(wú)現(xiàn)成的模式可以借鑒，唯有通過(guò)實(shí)踐來(lái)實(shí)現(xiàn)。用鄧小平的話說(shuō)，就是要“摸著石頭過(guò)河”?！懊^過(guò)河”是和認(rèn)識(shí)論密切相關(guān)的。不確定性是絕對(duì)的，確定性是相對(duì)的，在這種背景下，改革需要邊摸索邊前進(jìn)，避免激進(jìn)式改革帶來(lái)的災(zāi)難性后果。與一些社會(huì)主義國(guó)家改革的失敗相比，中國(guó)的改革之所以能夠成功，就在于實(shí)施分步驟和增量改革，為試錯(cuò)留出空間，并減少舊體制的阻力。在改革之初和改革過(guò)程中，我們并沒(méi)有事先設(shè)計(jì)好的、系統(tǒng)完整的財(cái)政改革路線圖，而是基于各個(gè)時(shí)期的公共風(fēng)險(xiǎn)不斷動(dòng)態(tài)調(diào)整財(cái)政改革的目標(biāo)與方向。從“放權(quán)讓利”到“分灶吃飯”，再到“分稅制”，是基于當(dāng)時(shí)的客觀環(huán)境與條件對(duì)財(cái)政體制進(jìn)行不斷的改革調(diào)整；從“減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)”到“取消農(nóng)業(yè)稅”到實(shí)施“農(nóng)村綜合改革”，再到實(shí)施“鄉(xiāng)村振興計(jì)劃”，財(cái)政在“三農(nóng)”領(lǐng)域的改革也是基于我國(guó)農(nóng)村發(fā)展和城鄉(xiāng)關(guān)系的歷史變化不斷演化和深入的。

2.“摸著石頭過(guò)河”的改革路徑有一個(gè)很重要的做法是先試點(diǎn)后推廣

這在我國(guó)改革開(kāi)放初期的“分灶吃飯”財(cái)政體制改革中表現(xiàn)得很充分。我國(guó)幅員遼闊，如何正確處理中央與地方的財(cái)政分配關(guān)系，調(diào)動(dòng)地方增收節(jié)支、當(dāng)家理財(cái)?shù)姆e極性，始終是經(jīng)濟(jì)體制改革面臨的主要問(wèn)題之一。改革初期正處于思想上撥亂反正、工作上實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)折、國(guó)民經(jīng)濟(jì)百業(yè)待舉的時(shí)期，各級(jí)政府要加快經(jīng)濟(jì)建設(shè)，普遍遇到財(cái)政資金緊張問(wèn)題，希望手中有一定的財(cái)權(quán)。因此，各方要求改革財(cái)政管理體制的呼聲很高。當(dāng)時(shí)，一些同志認(rèn)為財(cái)政管理體制集中過(guò)多，管得過(guò)死，束縛了企業(yè)和地方的積極性，不利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，主張經(jīng)濟(jì)體制改革首先要擴(kuò)大地方和企業(yè)的財(cái)權(quán)，財(cái)政管理體制的改革是當(dāng)務(wù)之急。但調(diào)整財(cái)政體制，涉及利益分配格局的調(diào)整，在調(diào)整分配格局的時(shí)候也可能因?yàn)橹贫仍O(shè)計(jì)的問(wèn)題產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。如果在一開(kāi)始就貿(mào)然出臺(tái)體制調(diào)整的制度，風(fēng)險(xiǎn)就無(wú)法預(yù)期。在實(shí)踐中，我們按照先試點(diǎn)后推開(kāi)的原則，走出了一條帶有行為主義色彩的改革模式。改革之初，財(cái)政部專門(mén)成立了體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組，組織力量在江蘇試行辦法的基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)了幾個(gè)方案，反復(fù)進(jìn)行比較，經(jīng)過(guò)研究提出，從1980年起，在全國(guó)大多數(shù)省份試行江蘇式的財(cái)政管理體制，即“收支掛鉤，全額分成，比例包干，三年不變”的辦法；同時(shí)，在四川進(jìn)行“劃分收支，分級(jí)包干”財(cái)政體制的試點(diǎn)。當(dāng)時(shí)，人們把這兩種辦法稱為“江蘇式體制”和“四川式體制”。1979年10月，確定四川省1980年先走一步，其他地區(qū)做好準(zhǔn)備工作后再試行。1980年2月，經(jīng)過(guò)充分醞釀，“劃分收支，分級(jí)包干”財(cái)政管理體制正式出臺(tái)[7]34。

三、從“量變”到“質(zhì)變”與漸進(jìn)式改革

1.漸進(jìn)式改革的馬克思哲學(xué)原理

漸進(jìn)式改革與“摸著石頭過(guò)河”都是基于馬克思主義科學(xué)實(shí)踐觀的改革策略，但“摸著石頭過(guò)河”屬于認(rèn)識(shí)論的范疇，而漸進(jìn)式改革則屬于條件論的范疇。漸進(jìn)式改革是要根據(jù)客觀實(shí)際的變化在一定的條件下逐步釋放改革措施，是基于馬克思主義量變和質(zhì)變?cè)淼母母锫窂?。發(fā)展是量變與質(zhì)變、漸進(jìn)與飛躍、連續(xù)與間斷的同一，推進(jìn)改革要基于量變和質(zhì)變的條件變化來(lái)推進(jìn)，等待條件或時(shí)機(jī)成熟，或者不斷創(chuàng)造條件來(lái)推進(jìn)改革，這就是漸進(jìn)式改革的馬克思主義哲學(xué)原理。

2.增值稅改革是漸進(jìn)式改革的典型案例

漸進(jìn)式改革的一個(gè)典型案例是增值稅的轉(zhuǎn)型改革和擴(kuò)圍(營(yíng)改增改革)。我國(guó)的增值稅是在1979年引進(jìn)的，是在產(chǎn)品稅的基礎(chǔ)上進(jìn)行試點(diǎn)。因此，當(dāng)時(shí)雖然被稱為增值稅，但實(shí)際上是對(duì)產(chǎn)品稅的一種改良，試點(diǎn)范圍不大。1984年完成試點(diǎn)，并結(jié)合第二步“利改稅”正式頒布《中華人民共和國(guó)增值稅條例(草案)》，自1984年10月1日起試行，標(biāo)志著我國(guó)正式確定實(shí)行增值稅。2004年9月，增值稅轉(zhuǎn)型改革以東北地區(qū)8大行業(yè)試點(diǎn)為開(kāi)端，正式拉開(kāi)了序幕，2007年決定在中部地區(qū)20多個(gè)工業(yè)城市擴(kuò)大推進(jìn)增值稅轉(zhuǎn)型改革試點(diǎn)，2008年又?jǐn)U大到受地震災(zāi)害嚴(yán)重的地區(qū)，并研究制定在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施的方案。2008年11月5日國(guó)務(wù)院第34次常務(wù)會(huì)議修訂通過(guò)，《中華人民共和國(guó)增值稅暫行條例》自2009年1月1日起施行，并出臺(tái)了《財(cái)政部國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于全國(guó)實(shí)施增值稅轉(zhuǎn)型改革若干問(wèn)題的通知》，標(biāo)志著我國(guó)完成增值稅由生產(chǎn)型向消費(fèi)型的轉(zhuǎn)型。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，自2012年1月1日起，在上海市開(kāi)展交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)營(yíng)業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)。自此開(kāi)始，通過(guò)擴(kuò)大試點(diǎn)范圍、擴(kuò)大行業(yè)范圍等步驟，我國(guó)在稅制改革上又走入營(yíng)業(yè)稅改征增值稅的道路。到2015年底，僅剩四大行業(yè)尚未完成營(yíng)業(yè)稅改征增值稅。2016年5月，我國(guó)在全國(guó)范圍內(nèi)全面推開(kāi)營(yíng)改增試點(diǎn)，建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)、生活服務(wù)業(yè)等全部營(yíng)業(yè)稅納稅人，納入試點(diǎn)范圍，由繳納營(yíng)業(yè)稅改為繳納增值稅。但直到2017年11月，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)才簽署《國(guó)務(wù)院關(guān)于廢止〈中華人民共和國(guó)營(yíng)業(yè)稅暫行條例〉和修改〈中華人民共和國(guó)增值稅暫行條例〉的決定》，從制度層面確認(rèn)實(shí)施60多年的營(yíng)業(yè)稅正式退出歷史舞臺(tái)?；厥孜覈?guó)增值稅和營(yíng)業(yè)稅的發(fā)展和演變歷程，是依據(jù)改革條件的變化而變化的。

四、“否定之否定”與因勢(shì)而變之道

1.否定之否定是基于公共風(fēng)險(xiǎn)變化的抉擇

任何事物內(nèi)部都包含著肯定的方面與否定的方面，二者的相互作用使事物呈現(xiàn)出自己發(fā)展自己的過(guò)程。辯證的否定不僅是對(duì)肯定的否定，是包含著肯定因素的否定，而且是對(duì)否定的否定，即否定之否定。“辯證法自身包含著否定的因素，并且這是它的最重要的要素”[8]。一切改革措施，必須以適合于當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況為準(zhǔn)，一旦過(guò)時(shí)了就應(yīng)該放棄。此一時(shí)，彼一時(shí)，此時(shí)的辦法，不一定適合彼時(shí)，反過(guò)來(lái)也一樣。刻舟求劍者的最大錯(cuò)誤在于不識(shí)時(shí)務(wù)，以固定不變的眼光去看待不斷變化的情況。適時(shí)變與不變應(yīng)基于事物變化的情況特別是風(fēng)險(xiǎn)的變化來(lái)考慮。這一點(diǎn)在我國(guó)收費(fèi)制度的改革中得到了充分體現(xiàn)。

2.對(duì)“亂”收費(fèi)的否定之否定

黨的十一屆三中全會(huì)作出了改革開(kāi)放的戰(zhàn)略決策。在國(guó)家財(cái)政收支矛盾較為突出的情況下，一方面開(kāi)始發(fā)行國(guó)債，另一方面也鼓勵(lì)行政事業(yè)單位利用服務(wù)性收費(fèi)進(jìn)行融資。20世紀(jì)80年代初期，全國(guó)只有少量收費(fèi)項(xiàng)目，比如，農(nóng)業(yè)稅附加、養(yǎng)路費(fèi)、中小學(xué)雜費(fèi)，年收費(fèi)額約100億元左右。1980年，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于節(jié)約非生產(chǎn)性開(kāi)支、反對(duì)浪費(fèi)的通知》規(guī)定：“一切有條件組織收入的事業(yè)單位，都要積極挖掘潛力，從擴(kuò)大服務(wù)項(xiàng)目中合理地組織收入，以解決經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題”。這一規(guī)定打破了事業(yè)單位開(kāi)支由財(cái)政包起來(lái)的傳統(tǒng)模式，為減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)、增加事業(yè)發(fā)展資金開(kāi)辟了一條新渠道。但也使得行政事業(yè)單位收費(fèi)大大增加，主要有：養(yǎng)路費(fèi)、隧道車(chē)輛通行費(fèi)、港口費(fèi)、環(huán)境保護(hù)費(fèi)、排污費(fèi)，以及名目繁多的管理費(fèi)、注冊(cè)登記費(fèi)、審批費(fèi)、檢驗(yàn)費(fèi)、防疫費(fèi)、教育附加費(fèi)等。1980年6月至1981年2月，財(cái)政部、國(guó)家經(jīng)委先后發(fā)布征收國(guó)營(yíng)工交企業(yè)固定資產(chǎn)、國(guó)撥流動(dòng)資產(chǎn)有償占用費(fèi)的暫行辦法和補(bǔ)充規(guī)定。1982年12月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)家能源交通重點(diǎn)建設(shè)基金征集辦法》，規(guī)定國(guó)營(yíng)企事業(yè)單位、機(jī)關(guān)團(tuán)體、部隊(duì)和地方政府的預(yù)算外資金，以及城鎮(zhèn)集體企業(yè)交納所得稅后的利潤(rùn)，按10%征收。1983年9月，《財(cái)政部關(guān)于貫徹執(zhí)行國(guó)務(wù)院決定提高國(guó)家能源交通重點(diǎn)建設(shè)基金征收比例的幾個(gè)有關(guān)問(wèn)題的通知》把征收比例提高到15%，把征收范圍擴(kuò)大到城鎮(zhèn)小集體企業(yè)和農(nóng)村社隊(duì)企業(yè)(征收比例為10%)。1989年2月，財(cái)政部頒發(fā)《國(guó)家預(yù)算調(diào)節(jié)基金征集辦法實(shí)施細(xì)則》[9]，范圍與能源交通建設(shè)基金相同，征集比例為10%。1993年6月，國(guó)務(wù)院開(kāi)始籌集三峽工程建設(shè)基金。與此同時(shí)，隨著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包制的實(shí)行和人民公社的逐步解體，為了滿足縣鄉(xiāng)政府履行職能需要，滿足農(nóng)村公共服務(wù)需求，農(nóng)村各種籌資方式也日益增加，主要有：村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌、攤派、收費(fèi)、派購(gòu)等[7]152。

從改革開(kāi)放初期當(dāng)時(shí)的歷史條件來(lái)看，由于國(guó)家財(cái)力緊張，允許有關(guān)部門(mén)通過(guò)收費(fèi)籌集資金在當(dāng)時(shí)的情況下，不能說(shuō)不是一種正確的選擇，在當(dāng)時(shí)還是發(fā)揮了一定的積極作用。但隨著歷史的變化，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入和政府職能的不斷轉(zhuǎn)變，國(guó)家財(cái)政包攬社會(huì)事務(wù)的格局逐步打破，一部分事業(yè)發(fā)展開(kāi)始引入市場(chǎng)機(jī)制，政府部門(mén)取得的收費(fèi)收入越來(lái)越多、數(shù)額越來(lái)越大，已經(jīng)對(duì)國(guó)家的財(cái)政秩序造成了一定沖擊和混亂，可能會(huì)引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。行政事業(yè)性收費(fèi)與財(cái)政收支關(guān)系密切，收費(fèi)的大量存在，既侵蝕了稅基，弱化了財(cái)政職能，也擾亂了國(guó)家正常的社會(huì)分配秩序，削弱了國(guó)家宏觀調(diào)控能力。在這種背景下，1990年，黨中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于堅(jiān)決制止亂收費(fèi)、亂罰款和各種攤派的決定》，在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展了治理“三亂”工作。為了扭轉(zhuǎn)這種局面，加強(qiáng)財(cái)政職能，逐步理順政府分配秩序，改善宏觀投資環(huán)境，1991年國(guó)務(wù)院決定，重新調(diào)整收費(fèi)管理權(quán)限，規(guī)定收費(fèi)審批權(quán)集中在中央和省兩級(jí)，由財(cái)政部門(mén)會(huì)同物價(jià)部門(mén)審批。1993年，針對(duì)一些地方和部門(mén)利用職權(quán)和壟斷地位亂收費(fèi)的問(wèn)題，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了財(cái)政部《關(guān)于治理亂收費(fèi)的規(guī)定》，在全國(guó)再次開(kāi)展了治理亂收費(fèi)工作，取消了一批不合法、不合理的收費(fèi)項(xiàng)目。與此同時(shí)，國(guó)務(wù)院還責(zé)成教育、交通、農(nóng)業(yè)等部門(mén)，分別開(kāi)展了治理中小學(xué)亂收費(fèi)、公路亂收費(fèi)亂罰款和減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作。1995年以前一系列政策規(guī)定的出臺(tái)，雖然有助于制止“三亂”擴(kuò)張的勢(shì)頭，但沒(méi)有從根本上制約“三亂”行為。從1996年開(kāi)始，我國(guó)逐步拉開(kāi)了全面治理整頓收費(fèi)和進(jìn)行稅費(fèi)改革的序幕。并順應(yīng)改革的變化，逐步出臺(tái)規(guī)范收費(fèi)的制度，通過(guò)制度來(lái)規(guī)范收費(fèi)行為。建立健全收費(fèi)管理制度，實(shí)行收費(fèi)基金目錄管理，對(duì)行政事業(yè)性收費(fèi)實(shí)行統(tǒng)一歸口管理，加強(qiáng)行政事業(yè)性收費(fèi)票據(jù)管理，實(shí)行“收支兩條線”管理，等等。

從允許行政事業(yè)單位適當(dāng)收費(fèi)，到治理亂收費(fèi)，再到制度性規(guī)范收費(fèi)，這種否定之否定，均是以特定的歷史條件為轉(zhuǎn)移的。

五、“矛盾的普遍性和特殊性”與改革不搞一刀切

1.共性與個(gè)性的辯證關(guān)系是辯證法的精髓

學(xué)習(xí)辯證法就是要運(yùn)用矛盾學(xué)說(shuō)去具體分析矛盾、具體解決矛盾，而分析和解決矛盾并把矛盾學(xué)說(shuō)轉(zhuǎn)化為活動(dòng)方式、認(rèn)識(shí)方法、工作方法的關(guān)鍵，就在于把握矛盾的普遍性和特殊性，即共性與個(gè)性的辯證關(guān)系。矛盾普遍性與特殊性“這一共性個(gè)性、絕對(duì)相對(duì)的道理，是關(guān)于事物矛盾的問(wèn)題的精髓，不懂得它，就等于拋棄了辯證法”[10]。

柳宗元《種樹(shù)郭橐駝傳》中講了一個(gè)故事：從前長(zhǎng)安城里有一個(gè)佝僂人郭橐駝以種樹(shù)為生，很多有錢(qián)人爭(zhēng)相請(qǐng)他去移栽樹(shù)木，因?yàn)樗胸S富的種樹(shù)經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)他移栽的樹(shù)木長(zhǎng)勢(shì)很好，有人詢問(wèn)經(jīng)驗(yàn)時(shí)，他說(shuō)只是因地制宜，讓其自然生長(zhǎng)。郭橐駝種樹(shù)的經(jīng)驗(yàn)實(shí)際上說(shuō)明一個(gè)道理，不管是國(guó)家治理還是推進(jìn)改革，必須因地制宜，實(shí)際上也是從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)，而不是搞制度上的一刀切。

2.財(cái)政體制改革推進(jìn)過(guò)程中考慮的特殊因素

在改革開(kāi)放初期，體制上中央對(duì)大部分省實(shí)行“劃分收支、分級(jí)包干”的辦法，特別是1983年起，除廣東、福建兩省以外，對(duì)其他省市均實(shí)行“按固定比例總額分成”的包干辦法。廣東、福建之所以實(shí)行特殊的財(cái)政體制，是因?yàn)檫@兩省靠近港澳，華僑多，可用資源比較豐富，具有加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的許多有利條件。在確定包干基數(shù)和特殊包干辦法方面，以這兩個(gè)省1979年財(cái)政收支決算數(shù)字為基數(shù)，確定一個(gè)上交或補(bǔ)助的數(shù)額，一定五年不變。執(zhí)行中收入增加或支出結(jié)余全部留歸地方使用。這種辦法的特點(diǎn)是，包干的范圍寬一些，地方的好處多一些，財(cái)政自主權(quán)更多一些。目的是為了促進(jìn)這兩省盡快發(fā)展，并努力為國(guó)家多創(chuàng)造外匯收入。

在分稅制改革的過(guò)程中，也有這樣特殊因素的考量。主要考慮了對(duì)兩頭的照顧：一是考慮公平原則，照顧落后地區(qū)。在當(dāng)時(shí)的過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付政策中，建立了針對(duì)民族地區(qū)的政策性轉(zhuǎn)移支付。過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付制度除了對(duì)全國(guó)30個(gè)地區(qū)按統(tǒng)一因素、統(tǒng)一公式計(jì)算轉(zhuǎn)移支付外，還針對(duì)民族地區(qū)的財(cái)力狀況，建立了對(duì)民族地區(qū)的政策性轉(zhuǎn)移支付，以解決民族地區(qū)當(dāng)時(shí)突出的矛盾。少數(shù)民族地區(qū)財(cái)源基礎(chǔ)薄弱，人均財(cái)政收入水平低，加之主要分布在西部邊遠(yuǎn)地帶，自然條件較為艱苦，不僅財(cái)政支出成本高，而且財(cái)政收入自給率低。為貫徹《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》，切實(shí)幫助解決民族地區(qū)的困難，將8個(gè)民族省區(qū)和民族省區(qū)之外的民族自治州納入政策性轉(zhuǎn)移支付的范圍，選用“財(cái)政供養(yǎng)人口人均財(cái)力”、“財(cái)政供養(yǎng)人口”、“1979年以來(lái)的財(cái)力遞增率”等三項(xiàng)綜合性指標(biāo)，增加對(duì)民族地區(qū)的政策性轉(zhuǎn)移支付。二是提升效率，加速特殊地區(qū)發(fā)展。改革開(kāi)放后，為利用部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)勢(shì)，迅速提升國(guó)力，國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)等各類(lèi)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)制定了一系列財(cái)稅優(yōu)惠政策，對(duì)促進(jìn)對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易往來(lái)、吸引外來(lái)資金、發(fā)展高新技術(shù)、帶動(dòng)內(nèi)地經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了積極作用。分稅制財(cái)政體制改革充分考慮了經(jīng)濟(jì)特區(qū)和開(kāi)發(fā)區(qū)的特點(diǎn)，對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)和開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)行了一定時(shí)期的特殊財(cái)政體制。在改革過(guò)程中，考慮各地的差異，既考慮著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)建立統(tǒng)一的制度體系，又針對(duì)特殊情況在一定時(shí)期實(shí)施針對(duì)性的政策措施，不片面地追求整齊劃一，這既有利于減少阻力推動(dòng)改革順利進(jìn)行，又能避免或防范因改革可能引發(fā)新的公共風(fēng)險(xiǎn)。

在一定時(shí)期對(duì)民族自治區(qū)和經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)特區(qū)實(shí)行特殊的財(cái)政體制，就是關(guān)于共性與個(gè)性辯證法的生動(dòng)運(yùn)用。

六、“整體與局部的關(guān)系”與調(diào)動(dòng)兩個(gè)積極性

1.整體與局部的辯證關(guān)系

馬克思主義哲學(xué)認(rèn)為，整體與局部存在以下辯證：第一，整體與局部相互依賴，互為存在和發(fā)展的前提。整體由局部組成，離開(kāi)了局部，整體就不能存在。第二，整體對(duì)局部起支配、統(tǒng)率、決定作用，協(xié)調(diào)各局部向著統(tǒng)一的方向發(fā)展。第三，局部的變化也會(huì)影響到整體的變化。這要求我們?cè)谟^察和處理問(wèn)題時(shí)候要著眼于立足于整體，追求系統(tǒng)整體的最佳效應(yīng)，防止和反對(duì)以局部利益來(lái)?yè)p害整體利益的現(xiàn)象；同時(shí)要重視和充分發(fā)揮局部的積極作用，注意各個(gè)局部的特點(diǎn)和要求。

中國(guó)是中央集權(quán)制的國(guó)家，地方政府的權(quán)力由中央政府授予，接受中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，整個(gè)政府實(shí)行層級(jí)控制，當(dāng)然在實(shí)行中央集權(quán)的同時(shí)也實(shí)行某種程度的地方自治。中國(guó)總體上是一個(gè)單一制國(guó)家是毫無(wú)疑問(wèn)的。但是透過(guò)制度的表象，當(dāng)我們分析央地關(guān)系特別是央地財(cái)政關(guān)系的特征時(shí)，與一般的單一制國(guó)家相比，卻帶有明顯的中國(guó)特色，即考慮充分調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性。毛澤東在《論十大關(guān)系》中強(qiáng)調(diào)：“應(yīng)當(dāng)在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，擴(kuò)大一點(diǎn)地方的權(quán)力，給地方更多的獨(dú)立性，讓地方辦更多的事情。這對(duì)我們建設(shè)強(qiáng)大的社會(huì)主義國(guó)家比較有用。”[11]他還從我國(guó)具體國(guó)情出發(fā)，認(rèn)為我們國(guó)家大、人口多，情況復(fù)雜，有中央和地方兩個(gè)積極性，比只有一個(gè)積極性好得多。有活力的經(jīng)濟(jì)體制是應(yīng)該讓地方具有一定的獨(dú)立性和自主權(quán)，同時(shí)又必須服從中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的體制，即集權(quán)與分權(quán)統(tǒng)一的體制。

2.我國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系的演變

我國(guó)中央政府與地方政府的關(guān)系隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)變化而多次調(diào)整，在集權(quán)與放權(quán)之間經(jīng)歷了“三收三放”的循環(huán)。伴隨著中央政府對(duì)地方政府的放權(quán)，地方政府角色也發(fā)生了明顯變化。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，中央政府對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)實(shí)行統(tǒng)一管理，這種統(tǒng)一管理，通過(guò)計(jì)劃和行政手段來(lái)實(shí)現(xiàn)，使得省及以下地方政府只是計(jì)劃和行政決定的執(zhí)行者，最終的決定權(quán)都集中在中央政府，這時(shí)，中央政府與地方政府是簡(jiǎn)單的、單方向的“命令—服從”關(guān)系，地方政府沒(méi)有博弈的權(quán)力和能力。改革開(kāi)放以來(lái)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步建立的情況下，為了發(fā)揮“兩個(gè)積極性”，中央政府對(duì)地方政府下放部分經(jīng)濟(jì)權(quán)和行政權(quán)，包括一些原屬于中央部委的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)，一些審批權(quán)，礦山、土地、森林等資源的管理權(quán)和出讓權(quán)、財(cái)政包干制和分稅制改革后的剩余財(cái)政收入自主權(quán)等，地方政府因此掌握了轄區(qū)內(nèi)各類(lèi)事務(wù)的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)、自由裁量權(quán)和資源支配權(quán)，地方政府的競(jìng)爭(zhēng)主體地位得以形成，成為一方博弈主體。中央政府和地方政府之間的關(guān)系，由“命令—服從”式單純的行政隸屬關(guān)系，變?yōu)榇碚w與局部不同權(quán)力和利益的主體。黨的十八大以來(lái)圍繞建立財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，出臺(tái)了一系列制度措施。2016 年8 月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)央地財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任如何劃分提出了原則性的指導(dǎo)意見(jiàn)，如明確了“誰(shuí)的財(cái)政事權(quán)誰(shuí)承擔(dān)支出責(zé)任”“適度加強(qiáng)中央的財(cái)政事權(quán)”“減少并規(guī)范中央與地方共同的財(cái)政事權(quán)”等重要原則。

在制度上實(shí)行單一集權(quán)制，但在實(shí)際中又體現(xiàn)了地方行為上的靈活性，這是中國(guó)經(jīng)濟(jì)得以迅速發(fā)展，而國(guó)家又始終能保持穩(wěn)定的制度優(yōu)勢(shì)。“調(diào)動(dòng)兩個(gè)積極性”給地方很大的空間，極大發(fā)揮了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生積極性?！胺艡?quán)使國(guó)家(中國(guó))極大地受益。放權(quán)產(chǎn)生了地方發(fā)展主義，即以發(fā)展為導(dǎo)向的地方政府。受到地方經(jīng)濟(jì)和政治利益的驅(qū)動(dòng)，地方政府在促進(jìn)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展上成為了主要的角色。和中央政府相比，地方政府在中國(guó)的經(jīng)濟(jì)生活中扮演著一個(gè)更為重要的角色?！盵12]

集權(quán)與分權(quán)統(tǒng)一的財(cái)政體制，有效調(diào)動(dòng)了中央與地方的兩個(gè)積極性，既激發(fā)了地方活力，又保證了中央的統(tǒng)率作用，這樣的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)就是關(guān)于整體與局部的辯證法的成功創(chuàng)造。

七、結(jié)論與展望

黨的十九大在準(zhǔn)確判斷我國(guó)社會(huì)主要矛盾變化的同時(shí)，也更加強(qiáng)調(diào)“風(fēng)險(xiǎn)”，指出要有效抵御重大風(fēng)險(xiǎn)，更加自覺(jué)地防范各種風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的攻堅(jiān)戰(zhàn)，要求各級(jí)政府和黨員干部要增強(qiáng)駕馭風(fēng)險(xiǎn)的本領(lǐng)。對(duì)于過(guò)去認(rèn)為是好的做法，也要根據(jù)情況及時(shí)調(diào)整。例如，中央與地方關(guān)系，過(guò)去“調(diào)動(dòng)兩個(gè)積極性”與中國(guó)的高速經(jīng)濟(jì)發(fā)展與是密切相關(guān)的，但這種做法也在當(dāng)前也產(chǎn)生了一定負(fù)面的影響。為了追求行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)利益最大化和地方政府自身價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，地方政府在投資政策等方面具有強(qiáng)烈的按自己意圖行事的內(nèi)在動(dòng)力。這些問(wèn)題需要在未來(lái)的改革中引起重視，尤其是未來(lái)的發(fā)展在由以“物”為中心的發(fā)展轉(zhuǎn)向以“人”為中心的發(fā)展的新時(shí)代下，如何探索構(gòu)建新的中央和地方關(guān)系，重新定義并調(diào)動(dòng)符合新要求的“兩個(gè)積極性”，使新時(shí)代的發(fā)展理念成為中央和地方的內(nèi)在動(dòng)力而非外在壓力，是值得研究的重大課題。

服務(wù)于國(guó)家治理目標(biāo)的財(cái)政體制改革，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅(jiān)持以馬克思主義哲學(xué)為指引，尤其是科學(xué)實(shí)踐觀和唯物辯證法的應(yīng)用，根據(jù)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的新要求做出優(yōu)化調(diào)整。

一是強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理。應(yīng)當(dāng)以財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任的合理劃分，明確各級(jí)政府、各個(gè)部門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，避免風(fēng)險(xiǎn)主體責(zé)任缺位；通過(guò)賦予地方政府更大的自主權(quán)限，打破中央政府兜底所有風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)期，使各級(jí)政府成為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系和共享共治社會(huì)治理格局中真正的公共風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任主體；逐步強(qiáng)化地方政府的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，實(shí)現(xiàn)中央政府與地方政府在風(fēng)險(xiǎn)管理方面的激勵(lì)相容。

二是加強(qiáng)改革和政策協(xié)調(diào)。在推進(jìn)國(guó)家治理能力與治理體系現(xiàn)代化的改革目標(biāo)過(guò)程中，財(cái)政管理應(yīng)當(dāng)更加突出綜合平衡，不僅更加有效地協(xié)調(diào)各級(jí)政府、各部門(mén)的財(cái)政收支，也應(yīng)更加重視各地區(qū)、各部門(mén)間的政策、制度與管理的協(xié)調(diào)，重視政府、市場(chǎng)與社會(huì)之間的協(xié)調(diào)與平衡。

三是注重化解結(jié)構(gòu)失衡和利益沖突風(fēng)險(xiǎn)。發(fā)展的不平衡、不充分，發(fā)展的質(zhì)量和效益不高，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，民生領(lǐng)域的短板，社會(huì)利益格局的固化等已成為新時(shí)期公共風(fēng)險(xiǎn)的主要來(lái)源。新的社會(huì)矛盾的解決要靠經(jīng)濟(jì)總量的增長(zhǎng)，更要靠經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、利益分配的均衡。財(cái)政作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財(cái)政政策作為國(guó)家治理的工具，就應(yīng)在調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)總量的同時(shí)，更加關(guān)注結(jié)構(gòu)與不同群體利益的調(diào)節(jié)。