黃 潔

公平競爭審查制度是政府有意識控制公權力對市場經濟的干預，體現(xiàn)了政府深化經濟體制改革的決心，其將進一步厘清政府與市場的界線，以保障市場在資源配置中起決定性作用。2016年6月，國務院出臺《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》(以下簡稱《意見》)，明確提出在我國建立公平競爭審查制度的重要性和緊迫性，并對建立這一制度的總體要求、基本原則、審查標準作出了規(guī)定。2017年10月，國家發(fā)改委、財政部等五部門聯(lián)合發(fā)布了《公平競爭審查制度實施細則(暫行)》(以下簡稱《實施細則》)，細化了公平競爭審查制度的相關程序和標準，自我審查模式的公平競爭審查制度在我國初步建立。公平競爭審查制度是確立競爭政策的重要舉措，也是我國2018年反壟斷工作的重點，目前從我國初步建立的自我審查模式公平競爭審查制度的實施情況來看，并未達到預期效果，主要是因為其缺少必要的監(jiān)督和有效的獎勵懲罰機制，本文探析澳大利亞實施競爭政策審查模式公平競爭審查制度的成功經驗，并提出相關建議，以期對完善我國自我審查模式的公平競爭審查制度有所裨益。

一、自我審查模式公平競爭審查制度的優(yōu)勢及短板

建立自我審查模式的公平競爭審查制度，可以說是目前我國建立公平審查制度最方便、最快捷的方式，無需增加過多的成本。

(一)自我審查模式公平競爭審查制度的優(yōu)勢

1．方便、快捷

根據(jù)《意見》和《實施細則》的規(guī)定，存量法規(guī)按照“誰制定、誰清理”的原則實施清理工作，增量法規(guī)則由政策制定機關自我審查。政策制定機關對自己所制定的相關規(guī)定以及擬制定的規(guī)定較其他機構或部門更為了解，運行效果也更直觀，由該機關自我審查方便、快捷，無需過多的收集、整理時間，能較快速地完成全國各地大量競爭政策的清理工作。

2．成本較低

政策制定機關實行自我審查，則僅需要在機關內部調整人手即可實施審查，不必組建新的部門，增設新的機構專門實施公平競爭審查。組建新部門或設立新機構需經過大量的認證和考量，并投入相關的人力、物力。因此，自我審查模式能夠減少政府的投入，節(jié)約成本。

可見，自我審查模式，可加快推進公平競爭審查制度實施，減少投入成本，且有助于更好地審查并清理競爭政策制定過程中所出現(xiàn)的詬病。

(二)自我審查模式公平競爭審查制度的短板

推進公平競爭審查制度全面落地，短期內自我審查模式有相當優(yōu)勢，能夠較快地展開審查工作，但同樣，自我審查模式亦有其不足之處，無法很好地實現(xiàn)公平競爭審查的最終目的。自我審查模式要求政策制定機關對自己制定出臺的競爭政策進行審查，但是，從北京、天津、上海等市制訂的網約車實施細則來看，在市場準入方面存在著對人和車的限制，可知自我審查模式的公平競爭審查制度明顯動力不足，沒有充分發(fā)揮公平競爭審查的效用。

1．自我審查模式公平競爭審查制度缺少必要的監(jiān)督機制

由于政策制定機關要主動進行審查，其制定者和監(jiān)督者的身份是重合的，因此對政策制定機關的要求相當高，要求其具有自我革新的勇氣和能力，若其拒絕審查或僅做表面審查，卻沒有必要的監(jiān)督則可能使公平競爭審查無法落到實處，變成“走過場”①。雖然《意見》提出，可以加強社會監(jiān)督和執(zhí)法監(jiān)督;《實施細則》提出，任何單位和個人可以向政策制定機關反映，但是此種外部監(jiān)督方式是非常規(guī)性的事后監(jiān)督，并不能及時、全面地發(fā)現(xiàn)有損競爭的政策出臺。所以，有必要制定更行之有效的監(jiān)督方式，或變革公平競爭審查的模式。

2．自我審查模式公平競爭審查制度缺乏有力的獎勵懲罰機制

缺少有效的激勵，沒有嚴厲的處罰，僅依賴政策執(zhí)法機構的自我約束，自我矯正，將使公平競爭審查制度難以得到真正的實現(xiàn)。誠如我國《反壟斷法》早已明確規(guī)定，行政機關和法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織不得濫用行政權力排除、限制競爭，但仍“不能有效解決政府通過行政權力對市場機制的侵蝕”②，究其原因，即行政機關的壟斷行為規(guī)制機構為上級主管機關，反壟斷執(zhí)法部門僅有建議權，違反成本過低。同樣，若公平競爭審查制度沒有相關的獎懲機制，也不能真正避免出臺的公平競爭政策對市場經濟的不當干預。

公平競爭審查的目的是為了讓市場在資源配置中起決定性作用，雖然能夠提高社會整體利益，但有可能需要某些地區(qū)作出“犧牲”和“讓步”，作出犧牲沒有獎勵，無動于衷不被處罰，這樣的自我審查模式公平競爭審查制度即便在短期內有一定作用，但必然無法走得長遠。

二、澳大利亞競爭政策審查模式公平競爭審查制度

政府對競爭的不合理干預和影響在各國均是不可避免的，各國紛紛采取相應措施應對。澳大利亞20世紀對競爭政策相關的法律法規(guī)進行全面清理，這種競爭政策審查模式公平競爭審查制度為其經濟發(fā)展注入了強大的動力，成為各國效仿的典范。

(一)“守門”機制③

澳大利亞競爭政策審查模式的一大特點即“守門”機制，要求各州及領地政府在進行影響競爭的立法時應進行監(jiān)管影響評估，并對監(jiān)管影響評估實行監(jiān)督。該機制最重要的兩個因素，即“守門員”的獨立性和“守門”過程的透明性，以保證該機制能夠有效運行?！笆亻T”機制對于澳大利亞的經濟繁榮至關重要，既保證了競爭政策審查的效率，又加強了監(jiān)督作用。

(二)競爭補償機制

澳大利亞競爭政策審查模式有一個重要的特色，即由國家根據(jù)各州和領地政府在競爭改革過程中的承諾進展給予競爭補償，讓各州和領地政府分享改革紅利，以刺激各州和領地按照改革時間表來完成審查清理工作，若未按相應要求完成改革，將被扣除相應補償。

綜上所述，澳大利亞競爭政策審查模式從監(jiān)督和激勵兩方面來保障公平競爭審查的順利進行，一方面通過內部和外部的監(jiān)督以督促審查，另一方面通過獎勵來刺激其主動改革，雙管其下，成效卓著。

三、逐步完善符合我國國情的公平競爭審查模式

公平競爭審查模式將直接影響審查效果，我國已初步建立起自我審查模式的公平競爭審查機制，但是，國家發(fā)展改革委價監(jiān)局局長張漢東指出，推進落實公平競爭審查制度仍存在個別地方落實積極性不高的情況，包括實施意見未印發(fā)，或雖發(fā)了文件，建了機制，但沒有實際開展審查等問題。④由此可見，我們應進一步完善和發(fā)展公平競爭審查制度，使之更適合我國國情。借鑒澳大利亞競爭政策審查模式公平競爭審查制度的成功經驗，能夠加快我國推進公平競爭審查制度的步伐，在自我審查模式基礎之上，加強內部外部雙重監(jiān)督，并通過制度化的獎勵懲罰機制來發(fā)揮公平競爭審查的積極作用。

(一)在自我審查模式中增設二次審查和監(jiān)督機制

自我審查模式并非一無是處，仍有其相當?shù)膬?yōu)勢，在目前我國自我審查模式既定的情況下，隨意變更審查模式是不明智的，因此，可以進一步補充和完善該審查模式，以彌補自我審查模式的不足。根據(jù)《實施細則》的規(guī)定，政策制定機關開展公平審查后應形成明確的書面審查結論，并將該結論存檔，但此種程序沒有任何監(jiān)督，無法保證政策制定機關公平競爭審查的效果。因此，為保證自我審查切實發(fā)揮效用，可以效仿澳大利亞的“守門”機制，自我審查后，增設二次審查和監(jiān)督機制。

《實施細則》中提出建立各級公平競爭審查聯(lián)席會議或者相應的工作協(xié)調機制(以下統(tǒng)稱聯(lián)席會議)，以負責統(tǒng)籌協(xié)調本地區(qū)公平競爭審查工作。為減少二次審查和監(jiān)督機制的成本，可以將該聯(lián)席會議獨立出來，給予其獨立性地位，并擴大其職權范圍，除統(tǒng)籌協(xié)調公平競爭審查工作之外，賦予其對政策制定機關提交的自我審查書面結論進行二次審查和監(jiān)督的權力，分析政策制定機關的自我審查書面結論對競爭影響的評估是否準確，保障該機制的運行符合我國的公平競爭政策。

具有獨立性的內部機構監(jiān)督能夠在一定程度上減少自我審查的隨意性，避免政策制定機關在制定與競爭有關的法律法規(guī)時過多干預市場經濟的運行。

(二)保證社會監(jiān)督的實現(xiàn)

《意見》和《實施細則》均強調社會監(jiān)督，指出任何單位和個人均可以反映涉嫌未進行公平競爭審查或者違反審查標準出臺的政策措施。但《意見》和《實施細則》都沒有具體措施保證政策出臺的透明度，以方便單位和個人了解該政策是否進行了公平競爭審查，缺少了解政策出臺情況的渠道，社會監(jiān)督只是空殼，不能落到實處，因此，有必要提高公平競爭審查的透明度。

第一，增設公平審查信息公開制度?？梢栽诙螌彶檫^程中公開相關信息，向社會公眾公開除涉及秘密信息之外的其他自我審查相關資料，包括公平競爭自我審查書面結論及其對競爭影響的評估，方便公眾及受影響的利益相關方第一時間獲知相關政策制定情況，以監(jiān)督政策制定機關在政策出臺時是否進行了充分的公平審查。

第二，明確社會監(jiān)督信息反饋機制。僅給予社會公眾以舉報的權利，卻無相應的反饋機制，會降低公眾的積極性，必須要讓舉報公眾知悉相關的處理過程和結果，才能鼓勵公眾行使舉報監(jiān)督的權利。《實施細則》規(guī)定，相關處理決定和建議依據(jù)法律法規(guī)向社會公開，但如何公開不得而知，應有明確的社會監(jiān)督信息反饋機制。建議相關部門接到舉報后，應在明確的期限內(例如五日內)作出受理的通知，并著手核實相關情況，同時承諾核實的期限，在承諾期限內給予舉報人核實情況的答復，避免出現(xiàn)相關部門怠于行使職責的情況。而處理決定和建議除向社會公開外，還應直接告知舉報人，以方便舉報人明確知曉該結果。明確的社會監(jiān)督信息反饋機制是社會公眾行使監(jiān)督權的保障，也能提高公眾監(jiān)督的積極性。

(三)加快開展第三方評估

《意見》和《實施細則》中提出要引入第三方評估，但僅使用“在時機成熟時”、“鼓勵”等字樣，可見第三方評估尚未真正納入到公平競爭審查制度中。第三方評估作用重大，專業(yè)的第三方評估機構地位中立，完全獨立于政府機構，能夠較客觀地對政策制定機關的自我審查行為進行評估，避免政策制定機關因自身利益而規(guī)避公平競爭審查制度的實施。同時，由于第三方評估機構的專業(yè)性，在評估過程中能夠主動將類型化問題反饋給政策制定機關，為相關部門提供更可行的意見和方法，以促進公平競爭審查制度的推進。

因此，不必等到時機成熟時才組織開展第三方評估，而應該加快進度，在逐步完善公平競爭審查制度過程中同時開展第三方評估，讓第三方評估隨公平競爭審查制度的實施一同發(fā)展完善，二者相互促進。

(四)制定相應的獎懲機制

2017年底，國家發(fā)展改革委、財政部和商務部聯(lián)合印發(fā)了《2017～2018年清理現(xiàn)行排除限制競爭政策措施的工作方案》，明確了自查梳理、審核排查、公開清廢、總結匯報以及督促檢查等五個階段的清理步驟，但是并沒有設置獎懲機制以激勵和保障清理工作的完成，而有效的激勵和有力的懲罰，能促使相關部門按要求完成存量法規(guī)的清理工作。當然，獎懲機制不應當僅限于存量政策的清理，還應包括增量法規(guī)的出臺。

1．制定適當?shù)募钪贫?/p>

公平競爭審查的順利實施需要政策制定機關的主動參與，我國亦可借鑒澳大利亞的經驗，制定必要的激勵制度。根據(jù)存量政策清理完成的進度以及增量競爭政策的審查情況給予各地適當?shù)慕洕膭?。同時，亦可將公平競爭審查制度實施的效果作為對政府考核的一個項目，以刺激其參與公平競爭審查的積極性。

2．制定必要的懲罰制度

無處罰或處罰過輕，對拒不實施公平競爭審查制度的政策制定機關無威懾力。因此，只有對拒不實施公平競爭審查制度的政策制定機關實施嚴厲的懲罰，才能促使其認真完成自我審查任務。首先，從經濟方面進行制裁，一經發(fā)現(xiàn)政策制定機關拒不實施公平競爭審查制度或違反公平競爭審查標準出臺政策，則立即取消相應的經濟鼓勵政策，并通報該不當行為;其次，要層層落實責任，追究主管人員和相關責任人的法律責任;最后，若造成相關市場主體的損害，還應承擔賠償責任。

此外，所制定的獎勵懲罰機制應當制度化、長期化，以獎勵鼓勵政策制定機關主動實施公平競爭審查，用處罰震懾怠于實施公平競爭審查的政策制定機關，雙管其下，必能全面推進我國公平競爭審查的進度。

公平競爭審查制度的實施在我國剛剛起步，為了使之更有效地發(fā)揮作用，可以在自我審查模式的基礎上，由聯(lián)席會議對審查結果進行二次審查及監(jiān)督，增加其透明度以加強社會監(jiān)督，引進專業(yè)的第三方評估，并制定相應的獎勵懲罰機制，以達到內外監(jiān)督并行，獎勵懲罰并重的效果。公平競爭審查制度與反壟斷執(zhí)法監(jiān)督，分別對行政機關干預市場的行為進行事先監(jiān)督和事后監(jiān)管，相信二者合力必能營造出公平、開放的市場環(huán)境。

注 釋:

①劉繼峰:《論公平競爭審查制度中的問題與解決》［J］，《價格理論與實踐》，2016年第11期，第31～34頁。

②李俊峰:《公平競爭自我審查的困局及其破解》［J］，《華東政法大學學報》，2017年第1期，第118～128頁。

③周麗霞:《澳大利亞競爭政策及其審查機制給我國帶來的啟示》［J］，《價格理論與實踐》，2016年第9期，第48～52頁。

④張漢東:《公平競爭審查制度總體落實情況》［J］，《中國價格監(jiān)管與反壟斷》，2017年第5期，第4～5頁。