唐 亮

黨的十九大明確提出，要“堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。確保到2020年我國現(xiàn)行標準下農村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧?！苯陙?，南疆四地州扶貧工作在國家和各援疆省市的大力支持下，在各級黨政部門的不懈努力下，取得了一定的成績，但受經濟、醫(yī)療、教育、人口素質、思想觀念、語言障礙、基礎設施建設等綜合因素的影響，南疆四地州扶貧工作仍面臨著嚴重挑戰(zhàn)和巨大壓力。

一、南疆四地州扶貧工作基本情況

南疆四地州是新疆扶貧工作的重中之重，有國家扶貧開發(fā)重點縣(市)21個，占全疆的60%;有國家扶貧開發(fā)重點村2605個，占全疆的86%;建檔立卡貧困人口 186．62萬人，占全疆貧困人口的85．2%，是我區(qū)實現(xiàn)同步全面小康、扶貧攻堅最難啃的“硬骨頭”。

喀什地區(qū)堅持區(qū)域發(fā)展帶動扶貧開發(fā)、扶貧開發(fā)促進區(qū)域發(fā)展，大力發(fā)展產城融合、以城代鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)一體區(qū)域經濟。實行扶貧開發(fā)目標量化管理，提出精準扶貧“一看房、二看糧、三看羊、四看勞動力強不強、五看家中有沒有讀書郎”的“五看法”。和田地區(qū)以摸清底數(shù)、精準識別、核實好建檔立卡數(shù)據(jù)為基礎，與各縣市簽訂目標責任書?？酥萏岢霰７€(wěn)定、促發(fā)展、惠民生、強基礎的工作思路，制定定點幫扶工作實施方案，選派151名機關優(yōu)秀干部擔任貧困村第一書記，直接傳導扶貧開發(fā)責任和政策支持，確保年均減貧3萬人。阿克蘇地區(qū)堅持小片區(qū)示范引領和縣市間均衡帶動發(fā)展，制定《2016～2020年扶貧開發(fā)工作實施方案》，及時調整充實各級扶貧開發(fā)領導小組，扶貧資金項目四級全程公開，上下聯(lián)動、齊抓共管，扶貧攻堅工作取得了突出進展。尤其是連續(xù)開展的“訪惠聚”駐村工作，促使各級“訪惠聚”駐村工作隊努力承擔起扶貧攻堅任務，協(xié)調爭取了大量扶貧資金，引進大批扶貧項目落地。

二、南疆四地州扶貧工作存在的問題及原因

扶貧工作涉及到方方面面，屬于復雜而系統(tǒng)的社會治理范疇，而不僅僅是扶貧部門一家的事，任何一個層面推進的不平衡，都會影響和制約著扶貧攻堅的整體效果。筆者綜合“訪惠聚”駐村工作實踐和近幾年調研中了解到的情況，對南疆四地州扶貧工作梳理、歸納出以下六方面的問題。

(一)南疆四地州脫貧攻堅整體合力有待進一步形成

扶貧工作涉及多個部門，各部門職權不一，缺乏互聯(lián)互通，扶貧項目種類多、渠道多、扶貧資金投入分散，降低了南疆四地州扶貧工作整體推動的針對性和實效性。部分扶貧制度設計存在缺陷，“扶農”而非“扶貧”，尤其是涉農資金項目整合難。目前，財政扶貧資金投入與發(fā)展“一村一品”、“一戶一業(yè)”，支持貧困村、貧困戶發(fā)展生態(tài)綠色種養(yǎng)業(yè)、林果業(yè)、設施農業(yè)、民族特色產業(yè)計劃所需缺口較大。

自治區(qū)《貫徹落實〈中共中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定〉的意見》明確了實施“十大專項行動”的精準脫貧攻堅措施，確定了“六項政策”、“九項保障機制”，要求相關責任部門單位結合各自職能，制定方案，明確任務，細化責任，促進扶貧資源整裝集成，形成整體合力。但從目前情況看，南疆四地州尚存在進度不一致，方案內容籠統(tǒng)，缺乏可操作性，急需進一步完善。

(二)南疆四地州經濟發(fā)展滯后，產業(yè)特色不足，產業(yè)鏈不明晰

黨的十九大明確指出，新時代我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。南疆四地州自然條件惡劣，人口眾多，勞動力素質不高，經濟發(fā)展落后，舉步維艱，而南疆四地州經濟結構、產業(yè)發(fā)展方向是否合理、發(fā)展得好壞，直接關系著其脫貧攻堅目標的實現(xiàn)。當前，南疆四地州產業(yè)發(fā)展方向和產業(yè)結構還需進一步規(guī)劃和調整，在推動中小企業(yè)發(fā)展、優(yōu)勢特色產業(yè)發(fā)展、農副產品精深加工、產銷平臺建立等方面還需進一步加強。

南疆四地州農村多以農牧業(yè)為主，受大環(huán)境制約，現(xiàn)代農牧業(yè)尚未發(fā)展起來，產業(yè)結構單一，第一產業(yè)比重較大，糧食自給自足成為農民配置資源的主要目標，產業(yè)效率低下，農民增收緩慢。一家一戶小農經濟發(fā)展的模式，缺乏長效性，返貧率較高。人口快速增長，加上過度平面墾殖進一步造成生態(tài)環(huán)境的惡化。

習近平總書記在黨的十九大報告中指出，創(chuàng)新是引領發(fā)展的第一動力，是建設現(xiàn)代化經濟體系的戰(zhàn)略支撐。我們要培養(yǎng)一大批具有國際水平的青年科技人才，而要做好青年創(chuàng)新人才的培養(yǎng)，離不開高校對大學生創(chuàng)業(yè)的引導與支持。實際上自十八大以來，國家層面大力推進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)工作，李克強總理在2014年達沃斯論壇上首次提出“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”的概念，2015年6月國務院下發(fā)《關于大力推進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新若干政策措施的意見》，2018年9月又下發(fā)《關于推動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)高質量發(fā)展打造“雙創(chuàng)”升級版的意見》，明確“在全國高校推廣創(chuàng)業(yè)導師制，把創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育和實踐課程納入高校必修課體系，允許大學生用創(chuàng)業(yè)成果申請學位論文答辯”。

南疆四地州農田水利基礎設施薄弱。南疆四地州整體水資源匱乏，而水資源利用率低尤為突出。目前，四地州還存在著灌溉主干、支渠及田間毛渠失修的狀況，渠道防滲尚未普及，節(jié)水灌溉還有待進一步推廣;機井配套不完善，存在井房破漏、露天井等現(xiàn)象;土地平整仍需加大力度，科技興農、技術培訓有待進一步加強。

(三)扶貧部門編制人員嚴重不足，扶貧項目偏向于短期效益，扶貧資金投向較難把握

扶貧機構性質不一，有行政單位、有事業(yè)單位;隸屬關系不一，有政府組成部門，有直屬政府管理，有的掛靠政府辦;編制規(guī)模不一，縣市編制多則10來人，少則1人，且內設機構上下不一致。據(jù)統(tǒng)計，全區(qū)35個重點縣每個縣平均編制不到8名，42個非重點縣每個縣平均編制不到2名。按當前貧困人口數(shù)計算，1名縣(市)扶貧干部要服務近7000名貧困人口，扶貧力量嚴重不足，年輕干部更缺。尤其是扶貧系統(tǒng)編制未設置到鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一級，工作一般由副鄉(xiāng)(鎮(zhèn))長兼任，落地存在“空擋”。

精準扶貧要體現(xiàn)目標精準科學、制度精確、管理精細，減貧制度系統(tǒng)完備，這對扶貧工作人員提出了更高、更全面的要求。扶貧工作人員不再是制定計劃、分配資金，而是要做減貧治理全過程的參與者、實踐者。目前，部分扶貧干部的能力素質與扶貧工作要求尚有差距。

扶貧項目雷同現(xiàn)象突出，產品科技含量不高、結構單一、加工轉化率低，扶貧項目參與者之間利益關系松散，缺乏較穩(wěn)定的利益共享、風險共擔的利益聯(lián)結機制。扶貧項目普遍帶動就業(yè)弱，延續(xù)性較差。一些民族特色產業(yè)，如服裝加工、地毯編織、手工藝等產品同質化嚴重，銷售渠道匱乏，市場競爭力弱，抗風險能力低，貧困戶參與的積極性不高。同時，存在著扶貧項目審批手續(xù)繁雜，扶貧技術指導滯后，扶貧項目效益評價缺乏科學、合理的辦法等問題。

扶貧資金投向存在偏差。產業(yè)扶持政策惠及的對象是貧困戶，貧困戶多數(shù)缺乏自我發(fā)展能力，前瞻性、自身能力均不足。這就出現(xiàn)了矛盾，即，想發(fā)展的農戶缺乏資金，受各種主客觀因素制約的貧困戶難以發(fā)展卻享受扶貧資金支持。相關部門未能及時征求貧困戶意愿，扶貧項目的選定與貧困戶需求不相符。

(四)扶貧基礎工作方面還存在底數(shù)不清、分類困難的狀況

在依據(jù)家庭人均收入確定貧困戶的條件下，由于缺乏剛性標準，農民收入渠道多、雜、小，且難以核算。貧困對象精準識別難，貧困戶界定難。按照“四個一批”進行分類，部分人口交叉重疊、難以清晰劃分。相關部門數(shù)據(jù)與扶貧建檔立卡信息系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)銜接不緊密，不能對應，存在漏項、漏填、填報不準確的問題。

(五)金融扶貧相對滯后，小額貸款免抵押、免擔保的“兩免”政策落實難，“兩居”工程建設補助標準偏低

由于貧困地區(qū)經濟基礎薄弱，金融環(huán)境落后，中小企業(yè)發(fā)展受限，貧困農牧民貸款難度大。一方面，大部分企業(yè)難以達到銀行授信條件;另一方面，貧困戶承包的林地和農村土地所有權為國有，農戶無抵押權，致使小額信貸免抵押、免擔保的“兩免”政策難以落實。此外，部分已貸上款的農戶拖欠還款造成惡性循環(huán)，信貸額度、期限與現(xiàn)代農業(yè)經濟發(fā)展規(guī)律不相適應。

保障貧困群眾有安全住房是精準脫貧總體目標中的一項重要指標。現(xiàn)行“兩居”工程建設補助標準為戶均2．85萬元(中央財政補助1．05萬元、自治區(qū)財政補助0．8萬元、對口援疆省市援助1萬元)。經統(tǒng)計，“十三五”初期，僅喀什地區(qū)、和田地區(qū)就有27．1萬戶貧困戶未建安居富民房。由于貧困地區(qū)財政自給率低，貧困戶自籌能力較弱，加之建材市場價格和人工費用逐年攀升，工程建設成本大幅提高，2．85萬元/戶的補助標準僅占工程建設成本的30%左右，無法滿足“兩居”工程建設需求，進而制約信貸工程的整體推進速度。

(六)南疆四地州重實物扶貧、資金扶貧，輕精神扶貧的方式方法亟待改進

常言道:扶貧先扶志。南疆四地州扶貧工作的現(xiàn)實情況是，實物扶貧遠遠多于精神扶貧、技能扶貧。據(jù)了解，在歷年的扶貧工作中，南疆四地州發(fā)放過電視、米、面、油、牛、羊、煤、錢等，扶貧效果不明顯。扶貧牛、扶貧羊通常兩個月就不見蹤影，扶貧物資去年送了今年沒送、給了這戶沒給那戶，貧困戶都會有意見。還有貧困戶反映希望直接發(fā)錢、發(fā)小轎車等。個別地區(qū)甚至出現(xiàn)過討要扶貧物資的上訪情況。

個別家庭為爭低保，甚至出現(xiàn)將家中老人、殘疾人另外分戶出去的現(xiàn)象。一些低保戶只想要救濟，有地也不種，人懶心懶。此外，遇有扶貧方面的調研，一些貧困戶會迅速轉移財產。這種輸血式的扶貧方式，不僅管理和監(jiān)督較難，貧困戶的依賴思想也愈發(fā)嚴重，某種程度上助長了當?shù)厣鐣牟涣硷L氣。

三、做好南疆四地州扶貧工作的政策建議

習近平總書記曾指出:“脫貧攻堅已經到了啃硬骨頭、攻堅拔寨的沖刺階段，必須以更大的決心、更明確的思路、更精準的舉措、超常規(guī)的力度，眾志成城實現(xiàn)脫貧攻堅目標，決不能落下一個貧困地區(qū)、一個貧困群眾?！秉h的十九大作出了“讓貧困人口和貧困地區(qū)同全國一道進入全面小康社會是我們黨的莊嚴承諾?！泵撠毠詰?zhàn)沖鋒號已經吹響，面對當前形勢，南疆四地州扶貧工作勢必要加快步伐，找準路子、構建完善的體制機制，下大力氣解決好制約南疆區(qū)域經濟發(fā)展的瓶頸問題，在精準施策上出實招、在精準推進上下實功、在精準落地上見實效。

(一)下大力氣解決制約南疆四地州區(qū)域經濟發(fā)展的瓶頸問題

區(qū)位因素、資源稟賦決定了南疆四地州不可能大出大進地發(fā)展外向型經濟，也不可能像北疆那樣以重化工業(yè)帶動迅速提升經濟規(guī)模。揚長避短，把劣勢轉化為優(yōu)勢是當務之急，也是解決南疆四地州扶貧問題的長遠治本之策。

盡快選派、充實一批懂經濟、研究型干部到南疆四地州工作。加快構建南疆四地州特色產業(yè)體系，走出一條符合南疆四地州特點的科學發(fā)展路子，解決好南疆四地州產業(yè)結構趨同和低水平重復問題，使各級扶貧項目與“訪惠聚”駐村工作隊開展的扶貧項目有效銜接起來，增強當?shù)亟洕砷L的生命力。從長遠看，只有將小農經濟的自給性生產與發(fā)展市場經濟結合起來，改變單一產業(yè)結構，才能長期、穩(wěn)定地脫貧致富。

加快南疆四地州農牧業(yè)結構調整，構建現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)體系、生產體系、經營體系，完善農業(yè)支持保護制度。大力發(fā)展綠色有機農業(yè)、林果業(yè)，推動畜牧業(yè)發(fā)展，加速提升產業(yè)化、特色化、市場化、專業(yè)化水平。抓好退耕還林還草，因地制宜發(fā)展草產業(yè)、經濟林、中藥材、蔬菜業(yè)、花卉業(yè)，以及其他特色非農產業(yè)，既增加農民的收入、改善當?shù)丨h(huán)境，還保證了飼料供給。發(fā)揮南疆四地州光熱資源優(yōu)勢，支持建設日光溫室，發(fā)展設施農業(yè)和休閑農業(yè)。培育新型經營主體，扶持種養(yǎng)大戶、家庭農牧場、農牧民合作社、農牧業(yè)社會化服務組織發(fā)展，實現(xiàn)小農戶和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展有機銜接。加大農產品產地初加工補助力度，重點用于南疆果蔬冷藏、烘干設施建設。對開發(fā)貧困地區(qū)資源的大型加工企業(yè)、有利于貧困地區(qū)產品輸出的貿易企業(yè)要給予強有力的政策扶持。

大力發(fā)展農副產品精深加工，做大做強綠色產品，提升農副產品附加值。南疆四地州有很多高品質的綠色有機產品，因多是初級加工，缺乏知名度和市場競爭力，經濟效益低。尤其是經濟人才匱乏，欠缺應對市場經濟的經營頭腦、借勢的經營能力，包括策劃宣傳、品牌打造、標準設定、銷售定位、營銷策略等方面的人才匱乏，嚴重制約當?shù)亟洕l(fā)展。建議協(xié)調對口援建省市，多引進一些農副產品龍頭加工企業(yè)，幫助南疆四地州綠色有機農副產品深加工、外銷走出一條路子，包銷一部分產品。這樣既為南疆四地州農副產品創(chuàng)立品牌，又增加南疆四地州農民的收入，比在南疆四地州投建一些不切實際的工業(yè)項目、園區(qū)要有效得多。

大力發(fā)展南疆四地州文化旅游產業(yè)。南疆四地州自然和人文旅游資源極為豐富，賦有古絲綢之路的傳奇色彩。依托南疆四地州獨特的旅游資源，點穿線、線帶面，完善基礎設施配套建設，形成旅游規(guī)模經濟。通過發(fā)展繁榮文化旅游業(yè)，增進與外界的交往交流交融，可以有效提高人口素質，提升市場經濟能力，帶動南疆四地州餐飲業(yè)、賓館業(yè)、民俗文化、手工藝、農牧業(yè)、印刷業(yè)、物流業(yè)、影視業(yè)、歌舞產業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)等一系列行業(yè)產業(yè)發(fā)展，不僅有效帶動就業(yè)，還能提升南疆四地州民眾的雙語能力。

加快喀什市、和田市、阿圖什市等城市經濟圈發(fā)展，擴充經濟職能，增強輻射效應。加快推進當?shù)禺a業(yè)結構調整，搞活市場經濟，推進多元經濟結構發(fā)展，推動富余勞動力向第二、第三產業(yè)轉移。

(二)高度重視調查研究，做好南疆四地州扶貧攻堅方案、制度的頂層設計

加大調研力度，找準現(xiàn)實問題，認清發(fā)展需要，切實做好南疆四地州扶貧攻堅的頂層設計，綜合評判貧困地區(qū)社會經濟發(fā)展的當前利益與長遠利益。重點查找貧困地區(qū)扶貧攻堅的“短板”，調查制約瓶頸和突出矛盾，研究銜接行業(yè)規(guī)劃與扶貧規(guī)劃、加速區(qū)域整體脫貧。研究強化產業(yè)支撐、改善基礎條件、提升公共服務的突破方向和具體舉措。研究解決好部分扶貧制度“扶農”而非“扶貧”的問題。

針對當前專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧“三位一體”不斷發(fā)展的現(xiàn)實情況，強化整合扶貧資源，改革扶貧資金管理體制，調整扶貧資金利用結構，進一步下放資金管理權，重點放在扶貧實際效果的監(jiān)督、檢查、考核、評估上。

(三)加快建立南疆四地州農村社會保障體系

下大力氣解決基本民生，尤其是提供貧困地區(qū)人畜飲水、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、道路、電力、基本農田建設、養(yǎng)老住房等方面的保障。

研究調整民政救助政策和新型農村合作醫(yī)療政策、完善大病保險政策、增加大病報銷比例和救助力度，防止農民因病返貧、因貧失醫(yī)。區(qū)分低保和社會救助對象，研究扶貧線和低保線“兩線合一”的實施辦法，制定政策兜底計劃方案。加大教育，尤其是技能培訓力度。擴大面向南疆四地州大學畢業(yè)非師范專業(yè)招錄教師比例。建立黨員干部在公共場合使用國家通用語言交流機制，創(chuàng)造有效的雙語環(huán)境，提升雙語教育效果。加大貧困地區(qū)土地改良投資，下大力氣改造中低產田，提高土地質量。完善灌溉區(qū)配套設施，加速發(fā)展節(jié)水灌溉。提升農業(yè)抗災減災能力。提高“兩居”工程建設補助標準。

(四)南疆四地州切實抓好發(fā)展規(guī)劃、扶貧項目的實施

發(fā)揮好各級扶貧開發(fā)領導小組作用，認真搞好南疆四地州長遠和中近期發(fā)展規(guī)劃。凡經反復論證，具有科學性、可行性的南疆四地州發(fā)展規(guī)劃要保證延續(xù)性。加強扶貧項目決策的科學性論證，做好扶貧項目儲備和管理，真正構建起符合市場規(guī)律的“一鄉(xiāng)一業(yè)、一村一品或數(shù)村一品”格局。切實加強部門間的溝通和銜接，解決好資金多頭投入、“撒胡椒面”問題。研究完善扶貧建檔立卡工作的精細化管理制度，制訂科學、有效的脫貧、返貧動態(tài)管理方法。

建議各部門對批準實施的扶貧項目實行歸口管理，做好南疆四地州基礎性調研，提供好配套服務，保證扶貧項目取得預期效果。實施扶貧項目要符合南疆四地州當?shù)貙嶋H，符合當?shù)刭Y源優(yōu)勢，符合貧困戶的意愿，充分調動貧困戶和基層組織參與的積極性。要切實引入競爭機制，提高南疆四地州扶貧項目的經濟效益。

(五)建強基層組織，大力發(fā)展南疆四地州村集體經濟

切實發(fā)揮好基層黨支部、團組織、婦女組織的作用，建強南疆四地州基層戰(zhàn)斗堡壘。建議從縣、鄉(xiāng)和兵團農牧團場及部隊復轉軍人中選拔一批優(yōu)秀的年輕干部擔任村支部書記或村委會主任。從提高人口素質入手，注重扶貧與扶志、扶智相結合，抓好觀念引導、科技教育、技能培訓等工作。樹立良好的社會風氣，注重榮譽激勵，激發(fā)內在動力，不斷激發(fā)南疆四地州社會創(chuàng)造力和發(fā)展活力。南疆四地州要嚴格貧困戶選定，盡快落實基層農村女小隊長的津貼補貼。

建立基層“一把手”定期培訓機制，在提高南疆四地州社會治理能力的同時，重點提升發(fā)展經濟、帶動就業(yè)的能力。依靠“能人”興辦鄉(xiāng)村扶貧經濟實體，盤活投建廢棄的加工廠、養(yǎng)殖場、蔬菜大棚等，帶動貧困戶共同發(fā)展。整合農村土地，引進現(xiàn)代農牧業(yè)企業(yè)，將村民轉變?yōu)楫a業(yè)工人，以生產方式的改變推動南疆四地州發(fā)展。