新時(shí)代下行政服務(wù)中心職能轉(zhuǎn)變?cè)偬?/h1>
2018-02-21 01:18:57李曉燕南京理工大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院江蘇南京210094
行政論壇 2018年6期
◎李曉燕 （南京理工大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院，江蘇南京 210094）
◎楊夕冉 （賓夕法尼亞州東斯特勞茲堡大學(xué)文理學(xué)院，美國(guó)東斯特勞茲堡 18301）
黨的十九屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，規(guī)定了新時(shí)代黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的重大戰(zhàn)略，這是自改革開放以來(lái)，機(jī)構(gòu)整合力度最大、部門利益沖擊最強(qiáng)、機(jī)構(gòu)職能配置更優(yōu)的改革，這是撬動(dòng)地方政府職能轉(zhuǎn)變的號(hào)角。作為承擔(dān)各級(jí)地方政府行政審批事項(xiàng)的行政服務(wù)中心，首當(dāng)其沖，主要內(nèi)容是加快職能轉(zhuǎn)變，扭轉(zhuǎn)簡(jiǎn)政放權(quán)不徹底、事項(xiàng)辦理分割不清晰、“一門辦理”不落實(shí)、審批環(huán)節(jié)和標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的局面，真正把以人民為中心的發(fā)展思想落到實(shí)處，具有現(xiàn)實(shí)的必要性與時(shí)代的緊迫性。
一、方向確認(rèn)：新時(shí)代下政府機(jī)構(gòu)改革的原則提煉
改革開放40年，我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革不斷推進(jìn)。黨的十八大以來(lái)，明顯特征是政府機(jī)構(gòu)改革的日趨整合優(yōu)化，行政審批項(xiàng)目下放不斷到位。黨的十九大報(bào)告提出，要轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡(jiǎn)政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。黨的十九屆三中全會(huì)進(jìn)一步對(duì)地方政府職能轉(zhuǎn)變做出具體規(guī)定，行政服務(wù)中心作為地方政府轉(zhuǎn)變職能的窗口，必須在新時(shí)代下緊跟政府職能轉(zhuǎn)變步伐。
（一）簡(jiǎn)政放權(quán)促進(jìn)職能轉(zhuǎn)變
簡(jiǎn)政放權(quán)，是全面深化改革的“先手棋”。黨的十八大以來(lái)，政府機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)政放權(quán)成效顯著，國(guó)務(wù)院各部門取消和下放的行政審批事項(xiàng)占比超過(guò)40%，減少各類職業(yè)資格超過(guò)70%，外資項(xiàng)目95%以上由核準(zhǔn)制改為備案制。在地方，簡(jiǎn)政放權(quán)力度甚至超過(guò)中央，辦事手續(xù)明顯簡(jiǎn)化，突出表現(xiàn)在工商登記變“先證后照”為“先照后證”，大大壓縮前置審批程序，其中通過(guò)“多證合一、一照一碼”改革，為企業(yè)注冊(cè)登記減少了手續(xù)、縮短了時(shí)間。《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》對(duì)深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)提出進(jìn)一步要求，其中特別強(qiáng)調(diào)減少微觀事務(wù)管理權(quán)限和具體審批事項(xiàng)，凡是市場(chǎng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一律取消審批［1］，從而最大限度地減少政府對(duì)市場(chǎng)資源的直接配置。簡(jiǎn)政放權(quán)落實(shí)到行政服務(wù)中心，表現(xiàn)為窗口管轄事項(xiàng)減少、報(bào)批手續(xù)簡(jiǎn)便，這是貫徹黨的十九大及十九屆三中全會(huì)精神的具體行為，是體現(xiàn)地方政府體制改革的行動(dòng)實(shí)踐。
（二）合并同類倒逼職能整合
新一輪政府機(jī)構(gòu)改革的一個(gè)亮點(diǎn)，就是將職能“合并同類項(xiàng)”，解決“政出多門”問(wèn)題。舊體制建構(gòu)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)平臺(tái)上，由于社會(huì)事務(wù)簡(jiǎn)明，政府各部門的職能設(shè)定也相對(duì)簡(jiǎn)單，呈現(xiàn)一種線性關(guān)系，在部門職能獨(dú)立設(shè)定的情況下，各平行部門之間基本沒有什么聯(lián)系，或者根本不需要有什么聯(lián)系，各管各的事、各操各的心。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)，本來(lái)簡(jiǎn)單的社會(huì)事務(wù)逐漸復(fù)雜起來(lái)，本來(lái)沒有聯(lián)系的事務(wù)逐漸也聯(lián)系起來(lái)，針對(duì)社會(huì)事務(wù)關(guān)系的變化，似乎同一件社會(huì)事務(wù)與多個(gè)部門的職能有關(guān)，于是，出于應(yīng)對(duì)與應(yīng)付，出現(xiàn)多個(gè)相關(guān)部門從不同的角度插手同一件事情的現(xiàn)象，且長(zhǎng)時(shí)間存在，雖然互相掣肘、互相牽制，但一直沒有解決。盡管大家都認(rèn)識(shí)到機(jī)構(gòu)重疊已經(jīng)不適應(yīng)新形勢(shì)下的政府治理，應(yīng)當(dāng)將同一事項(xiàng)的審批與管轄職能整合，但是由于利益管轄，至今仍然沒有改變職能重疊，改革一直沒有到位。
然而，人們?cè)缫堰_(dá)成共識(shí)，即在行政服務(wù)中心平臺(tái)上，最大限度地實(shí)現(xiàn)了同一事項(xiàng)由一個(gè)窗口牽頭、由一個(gè)部門負(fù)責(zé)的辦事流程，在事實(shí)上跨出了優(yōu)化政府職能配置的步伐，從客觀效果上避免了政出多門、辦事推諉、遇事扯皮的體制弊端。但是問(wèn)題在于，行政服務(wù)中心只是在面對(duì)民眾期盼的眼光中逐步整改辦事流程，只是在應(yīng)急處事中逐步調(diào)整后臺(tái)結(jié)構(gòu)，只是在滿足服務(wù)民眾需求的積極與自覺中，逐漸意識(shí)到職能整合的緊迫。這一次國(guó)務(wù)院組建自然資源部，整合國(guó)土資源部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家林業(yè)局、國(guó)家海洋局、國(guó)家測(cè)繪地理信息局的同類職能，從頂層設(shè)計(jì)中著眼于山水林田湖草整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理的統(tǒng)籌需求，從而整合了長(zhǎng)期分散在多個(gè)機(jī)構(gòu)的共同的生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能，統(tǒng)一歸并在生態(tài)環(huán)境部［2］。這種頂層設(shè)計(jì)與行為引領(lǐng)，將大大加快政府機(jī)構(gòu)整合，推進(jìn)政府大部制建構(gòu)，從而倒逼政府職能改革的有機(jī)性與統(tǒng)一性，對(duì)提高政府適應(yīng)新時(shí)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求大有裨益。顯然，在新時(shí)代下，中央政府職能部門“合并同類項(xiàng)”改革，是優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置的重要告示；行政服務(wù)中心的實(shí)踐成就，則在地方政府層面，為大部門體制改革提供現(xiàn)成示范。
（三）放管結(jié)合推進(jìn)優(yōu)化服務(wù)
2017年，國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告提出推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，必須深化簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，強(qiáng)調(diào)政府要把“放管服”改革作為政府職能轉(zhuǎn)變和行政體制改革的抓手；2018年，國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告明確提出深化“放管服”改革。何謂“放管服”改革？“放”就是簡(jiǎn)政放權(quán)，“管”就是放了權(quán)并不等于放手不管，“服”就是服務(wù)，就是對(duì)于取消和下放的審批項(xiàng)目，政府要擔(dān)負(fù)起服務(wù)與監(jiān)管職責(zé)。加強(qiáng)監(jiān)管是改革的重任，“雙隨機(jī)、一公開”是監(jiān)管的具體策略。所謂“雙隨機(jī)”是指監(jiān)管時(shí)要隨機(jī)抽取檢查對(duì)象，隨機(jī)選派執(zhí)法檢查人員；“一公開”是指抽查情況及查處結(jié)果及時(shí)向社會(huì)公開，從根本上落實(shí)監(jiān)管到位。監(jiān)管是傳統(tǒng)的被動(dòng)服務(wù)模式，要想更新和豐富監(jiān)管舊模式，就是要形成主動(dòng)式的服務(wù)機(jī)制，這需要利用現(xiàn)代信息技術(shù)開辟的新型服務(wù)平臺(tái)，實(shí)行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，結(jié)合本地實(shí)際，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上辦理申請(qǐng)事項(xiàng)，不能網(wǎng)上辦理的事項(xiàng)，則到現(xiàn)場(chǎng)，通過(guò)部門整合和窗口設(shè)置，做到審批“只進(jìn)一扇門”“最多跑一次”。實(shí)踐的嘗試總是帶有強(qiáng)勁的生命力，實(shí)踐還常常附帶無(wú)情的沖擊力，要想真正做到“只進(jìn)一扇門”“最多跑一次”，一個(gè)重要前提是必須打破原有的信息孤島，拆除過(guò)時(shí)的部門藩籬，只有真正實(shí)現(xiàn)政府各部門之間信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通，才能真正解決民眾辦理申請(qǐng)事項(xiàng)中遇到的煩惱，展現(xiàn)政府辦事的效率。除此之外，還需要清理和規(guī)范原來(lái)群眾辦理申請(qǐng)手續(xù)中的各類證明，凡是沒有法律依據(jù)的證明要求一律取消，凡是要求提交的證明一律有明確清晰的格式和內(nèi)容規(guī)范，不能各行其是，一個(gè)窗口一個(gè)樣、一個(gè)大廳一個(gè)樣。作為直接面向公眾的服務(wù)平臺(tái)，行政服務(wù)中心如何“放管結(jié)合，優(yōu)化服務(wù)”，是明晰改革重點(diǎn)、促進(jìn)改革步伐的關(guān)鍵，其中有三個(gè)要點(diǎn)環(huán)環(huán)相扣，做到“放”得明確，“管”得嚴(yán)格，“服”得滿意：第一，“放”就是釋放權(quán)力空間，減少政府管制范疇，并很快形成明晰的權(quán)力邊界，從此不得超越、不得萎縮，不得不明不白，不得隨意任性。第二，“管”就是按照市場(chǎng)規(guī)律管，按照社會(huì)發(fā)展規(guī)律管，不是按照長(zhǎng)官意志管，不是按照情面管，更不能主管隨意任性地管、粗暴地管，而是要管得有根有據(jù)，管得不折不扣，也要管得有情有義、有始有終。管理就是通透管理，管得徹底，決不中途繞道或半途而廢；管理就是理性管理，管得明白，決不走樣、不變形；管理就是責(zé)任管理，管得規(guī)范，決不變味、不離譜，即使已經(jīng)放出去的審批項(xiàng)目，也要增強(qiáng)監(jiān)管職責(zé)。第三，“服”就是提高服務(wù)水平、提升服務(wù)質(zhì)量。行政服務(wù)中心的實(shí)踐為什么得到民眾的普遍滿意，關(guān)鍵是運(yùn)行要公開與透明，窗口與民眾要直接對(duì)話與互動(dòng)，直接面對(duì)就等于直面監(jiān)管，并將這種直面監(jiān)管變成主動(dòng)的服務(wù)機(jī)制，在服務(wù)中準(zhǔn)確把握民眾的意愿與需求，在互動(dòng)中完善服務(wù)機(jī)制?，F(xiàn)代化信息技術(shù)開辟了新型服務(wù)機(jī)制，從本地實(shí)際出發(fā)，通過(guò)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上辦理申請(qǐng)事項(xiàng)，不能網(wǎng)上辦理的事項(xiàng)，做到“只進(jìn)一扇門”“最多跑一次”，通過(guò)政府運(yùn)行機(jī)制的改革，實(shí)現(xiàn)為民眾服務(wù)的滿意度最大化。
二、問(wèn)題梳理：行政服務(wù)中心實(shí)踐中的不足
行政服務(wù)中心在簡(jiǎn)化行政審批環(huán)節(jié)、便民利民服務(wù)、提高行政效率上取得了明顯的成績(jī)，然而，在新時(shí)代背景下，對(duì)照黨的十九大和十九屆三中全會(huì)要求，行政服務(wù)中心在運(yùn)行中暴露不少問(wèn)題，如果不解決這些問(wèn)題，很有可能成為推進(jìn)改革持續(xù)深化的屏障。
（一）定位不明：行政服務(wù)中心職能模糊
行政服務(wù)中心現(xiàn)有的成就，基本體現(xiàn)在職能組織與協(xié)調(diào)上?，F(xiàn)有的行政運(yùn)行的職能，除了職權(quán)核心、權(quán)力聚集的職能、專業(yè)性較強(qiáng)的或暫時(shí)不適宜的職能，其他大部分審批事項(xiàng)都轉(zhuǎn)移到行政審批中心。這些轉(zhuǎn)移來(lái)的職能，使行政服務(wù)中心的相關(guān)窗口實(shí)際享有審批決定權(quán)、審批分流權(quán)、審批督辦權(quán)。這些職權(quán)來(lái)自原行政機(jī)關(guān)的委托，并在行政服務(wù)中心的審批流程中得以運(yùn)行。問(wèn)題在于，并不意味著原行政審批機(jī)關(guān)的審批職權(quán)喪失，這樣，新的問(wèn)題就產(chǎn)生了?，F(xiàn)有行政服務(wù)中心審批窗口基本做到了流程無(wú)阻礙、服務(wù)“無(wú)縫隙”，但并不代替地方政府相關(guān)職能實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一與整合，窗口的審批業(yè)務(wù)最終還需要到原單位辦理，窗口仍然只是“收發(fā)室”。進(jìn)一步講，隨著社會(huì)事務(wù)不斷復(fù)雜化、高科技化，政府部門的職能設(shè)定也會(huì)越來(lái)越專業(yè)化，這就對(duì)現(xiàn)有行政服務(wù)中心架構(gòu)提出拷問(wèn)，復(fù)雜事項(xiàng)的辦理、高科技含量的面對(duì)，審批流程是不是需要不斷分割？審批機(jī)關(guān)是否要不斷調(diào)整？環(huán)保、建筑等行業(yè)審批事項(xiàng)顯露出來(lái)的首尾難顧困境，行政服務(wù)中心的協(xié)調(diào)顯然無(wú)法獨(dú)當(dāng)一面。按理說(shuō)，當(dāng)初行政服務(wù)中心的建立，就是為了協(xié)調(diào)和整合這些“碎片化”的審批流程，可是，客觀上行政服務(wù)中心既受同級(jí)職能部門領(lǐng)導(dǎo)，也受上級(jí)相關(guān)機(jī)關(guān)指導(dǎo)，在這樣雙重體制下，行政服務(wù)中心的協(xié)調(diào)功能能夠維持多久，令人擔(dān)憂。如果再加上審批背后隱含的復(fù)雜利益糾葛，很有可能在新的審批事項(xiàng)面前，又可能出現(xiàn)協(xié)調(diào)有隙、配合困難。新時(shí)代帶來(lái)新事物，新事物構(gòu)成新審批，新審批產(chǎn)生新問(wèn)題，無(wú)疑會(huì)對(duì)行政服務(wù)中心的協(xié)調(diào)功能提出新的挑戰(zhàn)。
（二）標(biāo)準(zhǔn)不一：簡(jiǎn)政便民工作規(guī)范性不足
簡(jiǎn)政放權(quán)在行政服務(wù)中心得到集中的體現(xiàn)，通過(guò)權(quán)力簡(jiǎn)化與下放，減少政府負(fù)荷，放松政府管制，減少行政審批項(xiàng)目。簡(jiǎn)政放權(quán)不是取消行政審批，必要的行政審批是維護(hù)市場(chǎng)主體合法權(quán)益與公平經(jīng)營(yíng)的“守門神”，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的“穩(wěn)定閥”。簡(jiǎn)政放權(quán)主要是指在行政服務(wù)中心，通過(guò)“減政”實(shí)現(xiàn)便民，通過(guò)簡(jiǎn)化行政程序，減少申請(qǐng)者負(fù)擔(dān)，杜絕荒唐的所謂證明。問(wèn)題是簡(jiǎn)政在便民服務(wù)的規(guī)范上存在不足，具體表現(xiàn)在：一是簡(jiǎn)政放權(quán)前提模糊。很多行政服務(wù)中心都沒有證照、證明等相關(guān)查驗(yàn)?zāi)K，往往在審批中不得不重復(fù)收集相關(guān)證明材料，使簡(jiǎn)政放權(quán)的初衷在具體收集證照中抵消并埋沒。二是簡(jiǎn)政放權(quán)內(nèi)容虛化。很多行政服務(wù)中心沒有實(shí)施清單化管理，沒有負(fù)面清單規(guī)定，也沒有及時(shí)向社會(huì)公布，即使公布了也不完整，使得民眾不知內(nèi)里、稀里糊涂。三是便民服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不一。不少行政服務(wù)中心在減政便民的具體措施上各有套路，特別是對(duì)審批保留的各項(xiàng)證明規(guī)范化不夠，同一地市下轄的縣區(qū)行政服務(wù)中心，在辦理同類事項(xiàng)保留的證明不一樣，辦理同一件事的標(biāo)準(zhǔn)也不一樣。四是簡(jiǎn)政放權(quán)與服務(wù)的關(guān)系不明確。不少行政服務(wù)中心將便民服務(wù)作為政績(jī)，把簡(jiǎn)政放權(quán)作為宣傳口號(hào)，把說(shuō)的與做的視為兩張皮，互不相關(guān)、互補(bǔ)連接，沒有將簡(jiǎn)政放權(quán)與便民服務(wù)歸結(jié)為政府角色的回歸，也沒有將簡(jiǎn)政放權(quán)與便民服務(wù)統(tǒng)一在體制改革的軌道中。
（三）設(shè)計(jì)不周：簡(jiǎn)政放權(quán)的民眾知情權(quán)尚顯欠缺
簡(jiǎn)政放權(quán)是改革向前推進(jìn)的契入點(diǎn)，是黨中央、國(guó)務(wù)院的重大決策，事關(guān)人民群眾的切身利益，必須積極主動(dòng)地向民眾做好告知工作。告知不等于宣傳，告知具有具體性、細(xì)則性特點(diǎn)，宣傳具有廣泛性、鼓動(dòng)性特點(diǎn)，告知民眾簡(jiǎn)政放權(quán)的改革，不能滿足宣傳的一般效應(yīng)，應(yīng)該幫助民眾及時(shí)了解事關(guān)他們切身利益的行政審批信息。民眾到窗口一般處于被動(dòng)狀態(tài)，對(duì)于窗口接受申請(qǐng)以后如何流轉(zhuǎn)、如何把握審批條件與標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)事人往往沒有知情權(quán)，由于參與不夠，有可能導(dǎo)致公共服務(wù)導(dǎo)向的偏離。近年來(lái)，地方行政服務(wù)中心推出很多便民惠民項(xiàng)目，但是，因?yàn)槊癖姴恢椋矝]有感覺福祉降臨。例如，有民調(diào)機(jī)構(gòu)從個(gè)人網(wǎng)上報(bào)稅情況發(fā)現(xiàn)，盡管網(wǎng)上報(bào)稅平臺(tái)已經(jīng)開通，但是個(gè)體網(wǎng)上申報(bào)率還較低，普及程度不夠高。主要表現(xiàn)為稅收政策變化的途徑不斷增多，但納稅人反映對(duì)這些變化途徑不熟悉。行政服務(wù)中心不重視簡(jiǎn)政放權(quán)信息的告知，其實(shí)反映了政府普遍存在的“對(duì)上負(fù)責(zé)，對(duì)下不負(fù)責(zé)”的慣性，似乎只要落實(shí)了上級(jí)的簡(jiǎn)政放權(quán)安排，主要任務(wù)是讓上級(jí)部門知道他們執(zhí)行了就夠了，至于民眾知不知道并不重要。因此，他們應(yīng)付上級(jí)檢查的多，面向民眾的告知工作的少；讓上級(jí)部門知道的多，讓群眾了解的少；向上級(jí)部門匯報(bào)的多，與群眾交流的少。
（四）步調(diào)不齊：“放管服”改革仍未到位
“放管服”改革是一場(chǎng)牽一發(fā)而動(dòng)全身的深刻改革，不僅涉及機(jī)構(gòu)調(diào)整和職能重新配置，還涉及管理模式的再造以及工作方式的轉(zhuǎn)型。作為“放管服”改革的重要平臺(tái)，近年來(lái)，各行政服務(wù)中心在協(xié)調(diào)職能、簡(jiǎn)化流程、優(yōu)化服務(wù)方面，取得了很大的成績(jī)，但在“放管服”改革上，對(duì)管理制度、工作方式，卻沒有相應(yīng)轉(zhuǎn)變，具體表現(xiàn)為：一是一些放權(quán)措施雖然出臺(tái)卻沒有落地。例如，很多審批事項(xiàng)的各種審批材料、程序環(huán)節(jié)仍然沒有真正簡(jiǎn)化，審批周期雖有所縮短，但還是比較長(zhǎng)，只是“萬(wàn)里跋涉”變成“千里跋涉”。此外，對(duì)于一些辦理事項(xiàng)，個(gè)別部門的標(biāo)準(zhǔn)和要求互為前置，導(dǎo)致群眾無(wú)所適從、不知所措。二是權(quán)力下放方向有所偏差。例如，有些需要下放市場(chǎng)和社會(huì)的項(xiàng)目，卻沒有向外下放，只在是政府內(nèi)部下放，只是上級(jí)部門下放到下級(jí)部門。有些需要政府進(jìn)一步繼續(xù)承擔(dān)責(zé)任的權(quán)力，卻直接下放給社會(huì)組織或市場(chǎng)主體，甚至連帶責(zé)任一起“丟了出去”。三是職能轉(zhuǎn)變?nèi)鄙倌鹾团浜?。一些涉及多個(gè)部門的審批權(quán)限上，往往出現(xiàn)這個(gè)部門放了，而那個(gè)部門仍然緊緊抓在手里，涉及多個(gè)環(huán)節(jié)的審批事項(xiàng)，大部分環(huán)節(jié)放了，個(gè)別關(guān)鍵環(huán)節(jié)卻仍然不放?？梢?，職能轉(zhuǎn)變、下放權(quán)力、公共服務(wù)是一個(gè)整體，如果整體上不協(xié)調(diào)、不一致，必然導(dǎo)致改革和張弛無(wú)度，難以真正推進(jìn)。另外，地方行政服務(wù)中心在加強(qiáng)監(jiān)管職能，創(chuàng)新監(jiān)管方式，加快監(jiān)管體制創(chuàng)新上亦沒能同步跟進(jìn)，一些取消以及下放的事項(xiàng)缺乏監(jiān)管，在優(yōu)化審批服務(wù)、提高審批效率、強(qiáng)化社會(huì)服務(wù)上還有不少問(wèn)題，不利于激發(fā)市場(chǎng)和社會(huì)的活力和創(chuàng)造力。
三、路徑探索：新時(shí)代下行政服務(wù)中心改革對(duì)策
改革是政府面臨的永恒話題，在新時(shí)代背景下，政府改革更具迫切性和必要性。黨的十九大報(bào)告為政府改革提出總要求，十九屆三中全會(huì)決定對(duì)政府改革進(jìn)一步明確了方向、規(guī)劃了路線圖、具體了實(shí)施措施。行政服務(wù)中心只有順應(yīng)中央號(hào)召，加快改革步伐、實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，從服務(wù)民眾出發(fā)，進(jìn)一步探索改革的形式與重點(diǎn)。
（一）自覺接受黨對(duì)行政服務(wù)中心改革的領(lǐng)導(dǎo)
取消、下放和整合行政審批項(xiàng)目和服務(wù)項(xiàng)目，是新一輪政府機(jī)構(gòu)改革與職能重新配置的重點(diǎn)，黨中央和國(guó)務(wù)院的專門部署，制定了配套措施、明確了任務(wù)分工、確定了時(shí)間節(jié)點(diǎn)。這就給各級(jí)地方行政服務(wù)中心的改革指明了方向，并且明確了具體要求。顯然，如果沒有黨對(duì)這一工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)一步的改革就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，地方黨委統(tǒng)領(lǐng)行政服務(wù)中心改革實(shí)踐，關(guān)鍵是進(jìn)一步確立改革理念，把握改革方向，堅(jiān)定改革步伐。具體來(lái)說(shuō)，第一，要把改革的緊迫性當(dāng)成重大的政治任務(wù)來(lái)抓，就是強(qiáng)化時(shí)間觀念，明確在規(guī)定期限內(nèi)完成的各項(xiàng)具體任務(wù)，確保改革使命一件一件真正完成；第二，要把職能定位當(dāng)成重大的政治任務(wù)來(lái)抓，該取消的取消，該下放的下放，該整合的整合，該加強(qiáng)的加強(qiáng)，確保職能重新配置方案得到真正落實(shí)；第三，要以貫徹落實(shí)黨的十九大精神為基點(diǎn)，堅(jiān)決執(zhí)行以習(xí)近平同志為核心的黨中央的改革部署，營(yíng)造改革氛圍，嚴(yán)肅改革紀(jì)律，以敢于擔(dān)當(dāng)?shù)墓ぷ髯黠L(fēng)，不折不扣地將黨中央各項(xiàng)決策落到實(shí)處，增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，使各項(xiàng)改革形成總體效應(yīng)；第四，落實(shí)部門職能的整合力度，這一輪改革職權(quán)轉(zhuǎn)型程度高，流程設(shè)計(jì)步驟新，都將涉及深層次部門利益之間的平衡與協(xié)調(diào)，也將觸及人員分流以及編制再定，這在很大程度上關(guān)系到行政服務(wù)中心改革的要害，只有加強(qiáng)黨對(duì)這一工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，才能確保改革穩(wěn)定、人心不散、隊(duì)伍不亂、工作不斷。
（二）推動(dòng)民眾知情權(quán)上做到“上知、下知、己知”
行政服務(wù)中心是直面民眾的平臺(tái)，是服務(wù)民眾的窗口，既需要上級(jí)部門的了解與指令，也需要廣大民眾的認(rèn)同與支持，這需要將民眾的知情權(quán)提到一定的高度。落實(shí)民眾的知情權(quán)，第一，要實(shí)現(xiàn)“上知、下知、己知”的統(tǒng)一，其中，尤其需要做好“下知”工作。哪些審批事項(xiàng)取消了，取消后有沒有備案程序，有什么要求；哪些審批項(xiàng)目下放了，下放到哪一級(jí)，下放后辦事程序有哪些不同，都應(yīng)該完完整整地告知民眾。第二，告知職能轉(zhuǎn)變后的環(huán)節(jié)與流程變化。以前一事多管的項(xiàng)目現(xiàn)在整合到一個(gè)部門了，如何整合的，之前是什么審批環(huán)節(jié)，整合后又應(yīng)該怎么辦理，這些都應(yīng)該使民眾耳熟能詳。第三，告知申報(bào)流程。新增了哪些服務(wù)項(xiàng)目，這些服務(wù)項(xiàng)目對(duì)民眾來(lái)說(shuō)有什么益處，如何申請(qǐng)，哪些事項(xiàng)可以網(wǎng)上辦理，是完全實(shí)行網(wǎng)上辦理還是線上線下相結(jié)合；等等。行政服務(wù)中心與民眾之間的信息互動(dòng)與互通，不僅要讓黨的十九大精神入自己心，還要讓黨的十九大精神深入民心。保障民眾的知情權(quán)，既是為了更好地落實(shí)監(jiān)督權(quán)，也是為了推動(dòng)地方政府積極作為。在學(xué)習(xí)并貫徹黨的十九大精神過(guò)程中，行政服務(wù)中心要把宣傳中央精神與服務(wù)地方民眾結(jié)合起來(lái)，通過(guò)自身實(shí)際學(xué)習(xí)，聯(lián)系具體工作，要主動(dòng)走進(jìn)基層、走進(jìn)企業(yè)，主動(dòng)深入民眾，而不是把學(xué)習(xí)宣傳貫徹黨的十九大精神當(dāng)作差事、流于形式。
（三）在突出改革重點(diǎn)的基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)推進(jìn)
改革重點(diǎn)工作主要是在抓好簡(jiǎn)政放權(quán)的前提下，一是抓職能信息公開化。對(duì)外移、委托、撤銷事項(xiàng)，一律進(jìn)行目錄動(dòng)態(tài)管理并及時(shí)公布，并規(guī)范各級(jí)各類進(jìn)駐事項(xiàng)的辦理方式與程序。二是抓進(jìn)駐單位的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)范化。依據(jù)編制總數(shù)和機(jī)構(gòu)不增應(yīng)減的原則，制訂進(jìn)駐單位相應(yīng)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)方案，明確機(jī)構(gòu)名稱，確定人員編制。三是建立和完善集中、統(tǒng)一的公共資源交易市場(chǎng)，加快公共資源交易平臺(tái)建設(shè)，大膽探索其與行政服務(wù)中心一體化運(yùn)行模式，打破行業(yè)和地區(qū)分割的局面，合理整合現(xiàn)有資源，打造一體化的公共資源交易市場(chǎng)。四是充分利用物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等信息資源和技術(shù)手段，打造虛實(shí)結(jié)合的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)。加強(qiáng)統(tǒng)一規(guī)劃，加大對(duì)行政服務(wù)中心的資金、人才和技術(shù)投入，建立設(shè)施先進(jìn)、服務(wù)優(yōu)質(zhì)、線上線下相結(jié)合的行政服務(wù)中心，打破部門之間的信息壁壘，實(shí)現(xiàn)信息互聯(lián)互通和資源共享［3］。真正實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)能有效解決的事項(xiàng)交由市場(chǎng)解決、社會(huì)能自律管理的事項(xiàng)交社會(huì)組織管理、下級(jí)政府能自主解決的事項(xiàng)就交下級(jí)政府辦理、國(guó)家明令取消的審批事項(xiàng)就堅(jiān)決不染指。
（四）實(shí)體線上與虛擬線下協(xié)同推進(jìn)
多少年來(lái)，行政審批總是在實(shí)體流程中進(jìn)行，行政服務(wù)中心的主要工作就是實(shí)體審批，但是在互聯(lián)網(wǎng)高速發(fā)展時(shí)代，民眾越來(lái)越成為網(wǎng)絡(luò)虛擬平臺(tái)的主力軍，必然對(duì)網(wǎng)絡(luò)虛擬審批提出越來(lái)越高的要求。從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度看，行政服務(wù)中心僅僅局限于實(shí)體審批是顯然不夠的，其長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)應(yīng)該是順應(yīng)民眾需求，擴(kuò)大虛擬審批業(yè)務(wù)，打造實(shí)體審批和網(wǎng)絡(luò)審批一體化平臺(tái)。要實(shí)現(xiàn)行政服務(wù)中心并聯(lián)審批，一是要加快完善網(wǎng)上共享數(shù)據(jù)平臺(tái)，實(shí)行各進(jìn)駐服務(wù)中心部門審批系統(tǒng)之間的銜接和數(shù)據(jù)自動(dòng)傳送；二是要全程記錄網(wǎng)上審批流程，及時(shí)對(duì)接實(shí)體審批，充分利用技術(shù)和平臺(tái)，盤活各個(gè)部門的信息數(shù)據(jù)庫(kù)資源；三是要充分利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，盡可能將審批事項(xiàng)前置，最大限度地開放行政審批和公共服務(wù)事項(xiàng)網(wǎng)上辦理，打造“政務(wù)服務(wù)一張網(wǎng)”系統(tǒng)，開辦全天候網(wǎng)上辦事大廳，實(shí)現(xiàn)實(shí)體與網(wǎng)絡(luò)的無(wú)縫對(duì)接；四是要加強(qiáng)“頂層設(shè)計(jì)”，全面貫徹電子證照辦理、數(shù)據(jù)共享、網(wǎng)上身份認(rèn)證等有關(guān)網(wǎng)絡(luò)審批問(wèn)題的統(tǒng)一規(guī)范，并出臺(tái)相關(guān)實(shí)施細(xì)則，分計(jì)劃、分階段實(shí)現(xiàn)各級(jí)共享交換平臺(tái)對(duì)接，保證信息資源能夠跨部門、跨層級(jí)、跨區(qū)域互通和協(xié)同共享。
當(dāng)下，全國(guó)各地行政服務(wù)中心紛紛實(shí)施“審批最多跑一次”“審批不見面”的改革嘗試，這是以進(jìn)一步的服務(wù)誠(chéng)意推動(dòng)行政體制改革的熱誠(chéng)創(chuàng)舉，這是一場(chǎng)深刻而生動(dòng)的不忘初心的自覺，涉及行政理念、行政作風(fēng)的轉(zhuǎn)變。既體現(xiàn)了我國(guó)地方政府自我革命、勇于擔(dān)當(dāng)?shù)木?，也體現(xiàn)了地方政府服務(wù)意識(shí)、全局意識(shí)、協(xié)調(diào)意識(shí)，必將成為引領(lǐng)并推動(dòng)新時(shí)代深化改革的表率與真誠(chéng)。
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◎李曉燕 （南京理工大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院，江蘇南京 210094）
◎楊夕冉 （賓夕法尼亞州東斯特勞茲堡大學(xué)文理學(xué)院，美國(guó)東斯特勞茲堡 18301）
黨的十九屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，規(guī)定了新時(shí)代黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的重大戰(zhàn)略，這是自改革開放以來(lái)，機(jī)構(gòu)整合力度最大、部門利益沖擊最強(qiáng)、機(jī)構(gòu)職能配置更優(yōu)的改革，這是撬動(dòng)地方政府職能轉(zhuǎn)變的號(hào)角。作為承擔(dān)各級(jí)地方政府行政審批事項(xiàng)的行政服務(wù)中心，首當(dāng)其沖，主要內(nèi)容是加快職能轉(zhuǎn)變，扭轉(zhuǎn)簡(jiǎn)政放權(quán)不徹底、事項(xiàng)辦理分割不清晰、“一門辦理”不落實(shí)、審批環(huán)節(jié)和標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的局面，真正把以人民為中心的發(fā)展思想落到實(shí)處，具有現(xiàn)實(shí)的必要性與時(shí)代的緊迫性。
一、方向確認(rèn)：新時(shí)代下政府機(jī)構(gòu)改革的原則提煉
改革開放40年，我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革不斷推進(jìn)。黨的十八大以來(lái)，明顯特征是政府機(jī)構(gòu)改革的日趨整合優(yōu)化，行政審批項(xiàng)目下放不斷到位。黨的十九大報(bào)告提出，要轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡(jiǎn)政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。黨的十九屆三中全會(huì)進(jìn)一步對(duì)地方政府職能轉(zhuǎn)變做出具體規(guī)定，行政服務(wù)中心作為地方政府轉(zhuǎn)變職能的窗口，必須在新時(shí)代下緊跟政府職能轉(zhuǎn)變步伐。
（一）簡(jiǎn)政放權(quán)促進(jìn)職能轉(zhuǎn)變
簡(jiǎn)政放權(quán)，是全面深化改革的“先手棋”。黨的十八大以來(lái)，政府機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)政放權(quán)成效顯著，國(guó)務(wù)院各部門取消和下放的行政審批事項(xiàng)占比超過(guò)40%，減少各類職業(yè)資格超過(guò)70%，外資項(xiàng)目95%以上由核準(zhǔn)制改為備案制。在地方，簡(jiǎn)政放權(quán)力度甚至超過(guò)中央，辦事手續(xù)明顯簡(jiǎn)化，突出表現(xiàn)在工商登記變“先證后照”為“先照后證”，大大壓縮前置審批程序，其中通過(guò)“多證合一、一照一碼”改革，為企業(yè)注冊(cè)登記減少了手續(xù)、縮短了時(shí)間。《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》對(duì)深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)提出進(jìn)一步要求，其中特別強(qiáng)調(diào)減少微觀事務(wù)管理權(quán)限和具體審批事項(xiàng)，凡是市場(chǎng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一律取消審批［1］，從而最大限度地減少政府對(duì)市場(chǎng)資源的直接配置。簡(jiǎn)政放權(quán)落實(shí)到行政服務(wù)中心，表現(xiàn)為窗口管轄事項(xiàng)減少、報(bào)批手續(xù)簡(jiǎn)便，這是貫徹黨的十九大及十九屆三中全會(huì)精神的具體行為，是體現(xiàn)地方政府體制改革的行動(dòng)實(shí)踐。
（二）合并同類倒逼職能整合
新一輪政府機(jī)構(gòu)改革的一個(gè)亮點(diǎn)，就是將職能“合并同類項(xiàng)”，解決“政出多門”問(wèn)題。舊體制建構(gòu)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)平臺(tái)上，由于社會(huì)事務(wù)簡(jiǎn)明，政府各部門的職能設(shè)定也相對(duì)簡(jiǎn)單，呈現(xiàn)一種線性關(guān)系，在部門職能獨(dú)立設(shè)定的情況下，各平行部門之間基本沒有什么聯(lián)系，或者根本不需要有什么聯(lián)系，各管各的事、各操各的心。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)，本來(lái)簡(jiǎn)單的社會(huì)事務(wù)逐漸復(fù)雜起來(lái)，本來(lái)沒有聯(lián)系的事務(wù)逐漸也聯(lián)系起來(lái)，針對(duì)社會(huì)事務(wù)關(guān)系的變化，似乎同一件社會(huì)事務(wù)與多個(gè)部門的職能有關(guān)，于是，出于應(yīng)對(duì)與應(yīng)付，出現(xiàn)多個(gè)相關(guān)部門從不同的角度插手同一件事情的現(xiàn)象，且長(zhǎng)時(shí)間存在，雖然互相掣肘、互相牽制，但一直沒有解決。盡管大家都認(rèn)識(shí)到機(jī)構(gòu)重疊已經(jīng)不適應(yīng)新形勢(shì)下的政府治理，應(yīng)當(dāng)將同一事項(xiàng)的審批與管轄職能整合，但是由于利益管轄，至今仍然沒有改變職能重疊，改革一直沒有到位。
然而，人們?cè)缫堰_(dá)成共識(shí)，即在行政服務(wù)中心平臺(tái)上，最大限度地實(shí)現(xiàn)了同一事項(xiàng)由一個(gè)窗口牽頭、由一個(gè)部門負(fù)責(zé)的辦事流程，在事實(shí)上跨出了優(yōu)化政府職能配置的步伐，從客觀效果上避免了政出多門、辦事推諉、遇事扯皮的體制弊端。但是問(wèn)題在于，行政服務(wù)中心只是在面對(duì)民眾期盼的眼光中逐步整改辦事流程，只是在應(yīng)急處事中逐步調(diào)整后臺(tái)結(jié)構(gòu)，只是在滿足服務(wù)民眾需求的積極與自覺中，逐漸意識(shí)到職能整合的緊迫。這一次國(guó)務(wù)院組建自然資源部，整合國(guó)土資源部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家林業(yè)局、國(guó)家海洋局、國(guó)家測(cè)繪地理信息局的同類職能，從頂層設(shè)計(jì)中著眼于山水林田湖草整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理的統(tǒng)籌需求，從而整合了長(zhǎng)期分散在多個(gè)機(jī)構(gòu)的共同的生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能，統(tǒng)一歸并在生態(tài)環(huán)境部［2］。這種頂層設(shè)計(jì)與行為引領(lǐng)，將大大加快政府機(jī)構(gòu)整合，推進(jìn)政府大部制建構(gòu)，從而倒逼政府職能改革的有機(jī)性與統(tǒng)一性，對(duì)提高政府適應(yīng)新時(shí)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求大有裨益。顯然，在新時(shí)代下，中央政府職能部門“合并同類項(xiàng)”改革，是優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置的重要告示；行政服務(wù)中心的實(shí)踐成就，則在地方政府層面，為大部門體制改革提供現(xiàn)成示范。
（三）放管結(jié)合推進(jìn)優(yōu)化服務(wù)
2017年，國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告提出推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，必須深化簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，強(qiáng)調(diào)政府要把“放管服”改革作為政府職能轉(zhuǎn)變和行政體制改革的抓手；2018年，國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告明確提出深化“放管服”改革。何謂“放管服”改革？“放”就是簡(jiǎn)政放權(quán)，“管”就是放了權(quán)并不等于放手不管，“服”就是服務(wù)，就是對(duì)于取消和下放的審批項(xiàng)目，政府要擔(dān)負(fù)起服務(wù)與監(jiān)管職責(zé)。加強(qiáng)監(jiān)管是改革的重任，“雙隨機(jī)、一公開”是監(jiān)管的具體策略。所謂“雙隨機(jī)”是指監(jiān)管時(shí)要隨機(jī)抽取檢查對(duì)象，隨機(jī)選派執(zhí)法檢查人員；“一公開”是指抽查情況及查處結(jié)果及時(shí)向社會(huì)公開，從根本上落實(shí)監(jiān)管到位。監(jiān)管是傳統(tǒng)的被動(dòng)服務(wù)模式，要想更新和豐富監(jiān)管舊模式，就是要形成主動(dòng)式的服務(wù)機(jī)制，這需要利用現(xiàn)代信息技術(shù)開辟的新型服務(wù)平臺(tái)，實(shí)行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，結(jié)合本地實(shí)際，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上辦理申請(qǐng)事項(xiàng)，不能網(wǎng)上辦理的事項(xiàng)，則到現(xiàn)場(chǎng)，通過(guò)部門整合和窗口設(shè)置，做到審批“只進(jìn)一扇門”“最多跑一次”。實(shí)踐的嘗試總是帶有強(qiáng)勁的生命力，實(shí)踐還常常附帶無(wú)情的沖擊力，要想真正做到“只進(jìn)一扇門”“最多跑一次”，一個(gè)重要前提是必須打破原有的信息孤島，拆除過(guò)時(shí)的部門藩籬，只有真正實(shí)現(xiàn)政府各部門之間信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通，才能真正解決民眾辦理申請(qǐng)事項(xiàng)中遇到的煩惱，展現(xiàn)政府辦事的效率。除此之外，還需要清理和規(guī)范原來(lái)群眾辦理申請(qǐng)手續(xù)中的各類證明，凡是沒有法律依據(jù)的證明要求一律取消，凡是要求提交的證明一律有明確清晰的格式和內(nèi)容規(guī)范，不能各行其是，一個(gè)窗口一個(gè)樣、一個(gè)大廳一個(gè)樣。作為直接面向公眾的服務(wù)平臺(tái)，行政服務(wù)中心如何“放管結(jié)合，優(yōu)化服務(wù)”，是明晰改革重點(diǎn)、促進(jìn)改革步伐的關(guān)鍵，其中有三個(gè)要點(diǎn)環(huán)環(huán)相扣，做到“放”得明確，“管”得嚴(yán)格，“服”得滿意：第一，“放”就是釋放權(quán)力空間，減少政府管制范疇，并很快形成明晰的權(quán)力邊界，從此不得超越、不得萎縮，不得不明不白，不得隨意任性。第二，“管”就是按照市場(chǎng)規(guī)律管，按照社會(huì)發(fā)展規(guī)律管，不是按照長(zhǎng)官意志管，不是按照情面管，更不能主管隨意任性地管、粗暴地管，而是要管得有根有據(jù)，管得不折不扣，也要管得有情有義、有始有終。管理就是通透管理，管得徹底，決不中途繞道或半途而廢；管理就是理性管理，管得明白，決不走樣、不變形；管理就是責(zé)任管理，管得規(guī)范，決不變味、不離譜，即使已經(jīng)放出去的審批項(xiàng)目，也要增強(qiáng)監(jiān)管職責(zé)。第三，“服”就是提高服務(wù)水平、提升服務(wù)質(zhì)量。行政服務(wù)中心的實(shí)踐為什么得到民眾的普遍滿意，關(guān)鍵是運(yùn)行要公開與透明，窗口與民眾要直接對(duì)話與互動(dòng)，直接面對(duì)就等于直面監(jiān)管，并將這種直面監(jiān)管變成主動(dòng)的服務(wù)機(jī)制，在服務(wù)中準(zhǔn)確把握民眾的意愿與需求，在互動(dòng)中完善服務(wù)機(jī)制?，F(xiàn)代化信息技術(shù)開辟了新型服務(wù)機(jī)制，從本地實(shí)際出發(fā)，通過(guò)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上辦理申請(qǐng)事項(xiàng)，不能網(wǎng)上辦理的事項(xiàng)，做到“只進(jìn)一扇門”“最多跑一次”，通過(guò)政府運(yùn)行機(jī)制的改革，實(shí)現(xiàn)為民眾服務(wù)的滿意度最大化。
二、問(wèn)題梳理：行政服務(wù)中心實(shí)踐中的不足
行政服務(wù)中心在簡(jiǎn)化行政審批環(huán)節(jié)、便民利民服務(wù)、提高行政效率上取得了明顯的成績(jī)，然而，在新時(shí)代背景下，對(duì)照黨的十九大和十九屆三中全會(huì)要求，行政服務(wù)中心在運(yùn)行中暴露不少問(wèn)題，如果不解決這些問(wèn)題，很有可能成為推進(jìn)改革持續(xù)深化的屏障。
（一）定位不明：行政服務(wù)中心職能模糊
行政服務(wù)中心現(xiàn)有的成就，基本體現(xiàn)在職能組織與協(xié)調(diào)上?，F(xiàn)有的行政運(yùn)行的職能，除了職權(quán)核心、權(quán)力聚集的職能、專業(yè)性較強(qiáng)的或暫時(shí)不適宜的職能，其他大部分審批事項(xiàng)都轉(zhuǎn)移到行政審批中心。這些轉(zhuǎn)移來(lái)的職能，使行政服務(wù)中心的相關(guān)窗口實(shí)際享有審批決定權(quán)、審批分流權(quán)、審批督辦權(quán)。這些職權(quán)來(lái)自原行政機(jī)關(guān)的委托，并在行政服務(wù)中心的審批流程中得以運(yùn)行。問(wèn)題在于，并不意味著原行政審批機(jī)關(guān)的審批職權(quán)喪失，這樣，新的問(wèn)題就產(chǎn)生了?，F(xiàn)有行政服務(wù)中心審批窗口基本做到了流程無(wú)阻礙、服務(wù)“無(wú)縫隙”，但并不代替地方政府相關(guān)職能實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一與整合，窗口的審批業(yè)務(wù)最終還需要到原單位辦理，窗口仍然只是“收發(fā)室”。進(jìn)一步講，隨著社會(huì)事務(wù)不斷復(fù)雜化、高科技化，政府部門的職能設(shè)定也會(huì)越來(lái)越專業(yè)化，這就對(duì)現(xiàn)有行政服務(wù)中心架構(gòu)提出拷問(wèn)，復(fù)雜事項(xiàng)的辦理、高科技含量的面對(duì)，審批流程是不是需要不斷分割？審批機(jī)關(guān)是否要不斷調(diào)整？環(huán)保、建筑等行業(yè)審批事項(xiàng)顯露出來(lái)的首尾難顧困境，行政服務(wù)中心的協(xié)調(diào)顯然無(wú)法獨(dú)當(dāng)一面。按理說(shuō)，當(dāng)初行政服務(wù)中心的建立，就是為了協(xié)調(diào)和整合這些“碎片化”的審批流程，可是，客觀上行政服務(wù)中心既受同級(jí)職能部門領(lǐng)導(dǎo)，也受上級(jí)相關(guān)機(jī)關(guān)指導(dǎo)，在這樣雙重體制下，行政服務(wù)中心的協(xié)調(diào)功能能夠維持多久，令人擔(dān)憂。如果再加上審批背后隱含的復(fù)雜利益糾葛，很有可能在新的審批事項(xiàng)面前，又可能出現(xiàn)協(xié)調(diào)有隙、配合困難。新時(shí)代帶來(lái)新事物，新事物構(gòu)成新審批，新審批產(chǎn)生新問(wèn)題，無(wú)疑會(huì)對(duì)行政服務(wù)中心的協(xié)調(diào)功能提出新的挑戰(zhàn)。
（二）標(biāo)準(zhǔn)不一：簡(jiǎn)政便民工作規(guī)范性不足
簡(jiǎn)政放權(quán)在行政服務(wù)中心得到集中的體現(xiàn)，通過(guò)權(quán)力簡(jiǎn)化與下放，減少政府負(fù)荷，放松政府管制，減少行政審批項(xiàng)目。簡(jiǎn)政放權(quán)不是取消行政審批，必要的行政審批是維護(hù)市場(chǎng)主體合法權(quán)益與公平經(jīng)營(yíng)的“守門神”，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的“穩(wěn)定閥”。簡(jiǎn)政放權(quán)主要是指在行政服務(wù)中心，通過(guò)“減政”實(shí)現(xiàn)便民，通過(guò)簡(jiǎn)化行政程序，減少申請(qǐng)者負(fù)擔(dān)，杜絕荒唐的所謂證明。問(wèn)題是簡(jiǎn)政在便民服務(wù)的規(guī)范上存在不足，具體表現(xiàn)在：一是簡(jiǎn)政放權(quán)前提模糊。很多行政服務(wù)中心都沒有證照、證明等相關(guān)查驗(yàn)?zāi)K，往往在審批中不得不重復(fù)收集相關(guān)證明材料，使簡(jiǎn)政放權(quán)的初衷在具體收集證照中抵消并埋沒。二是簡(jiǎn)政放權(quán)內(nèi)容虛化。很多行政服務(wù)中心沒有實(shí)施清單化管理，沒有負(fù)面清單規(guī)定，也沒有及時(shí)向社會(huì)公布，即使公布了也不完整，使得民眾不知內(nèi)里、稀里糊涂。三是便民服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不一。不少行政服務(wù)中心在減政便民的具體措施上各有套路，特別是對(duì)審批保留的各項(xiàng)證明規(guī)范化不夠，同一地市下轄的縣區(qū)行政服務(wù)中心，在辦理同類事項(xiàng)保留的證明不一樣，辦理同一件事的標(biāo)準(zhǔn)也不一樣。四是簡(jiǎn)政放權(quán)與服務(wù)的關(guān)系不明確。不少行政服務(wù)中心將便民服務(wù)作為政績(jī)，把簡(jiǎn)政放權(quán)作為宣傳口號(hào)，把說(shuō)的與做的視為兩張皮，互不相關(guān)、互補(bǔ)連接，沒有將簡(jiǎn)政放權(quán)與便民服務(wù)歸結(jié)為政府角色的回歸，也沒有將簡(jiǎn)政放權(quán)與便民服務(wù)統(tǒng)一在體制改革的軌道中。
（三）設(shè)計(jì)不周：簡(jiǎn)政放權(quán)的民眾知情權(quán)尚顯欠缺
簡(jiǎn)政放權(quán)是改革向前推進(jìn)的契入點(diǎn)，是黨中央、國(guó)務(wù)院的重大決策，事關(guān)人民群眾的切身利益，必須積極主動(dòng)地向民眾做好告知工作。告知不等于宣傳，告知具有具體性、細(xì)則性特點(diǎn)，宣傳具有廣泛性、鼓動(dòng)性特點(diǎn)，告知民眾簡(jiǎn)政放權(quán)的改革，不能滿足宣傳的一般效應(yīng)，應(yīng)該幫助民眾及時(shí)了解事關(guān)他們切身利益的行政審批信息。民眾到窗口一般處于被動(dòng)狀態(tài)，對(duì)于窗口接受申請(qǐng)以后如何流轉(zhuǎn)、如何把握審批條件與標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)事人往往沒有知情權(quán)，由于參與不夠，有可能導(dǎo)致公共服務(wù)導(dǎo)向的偏離。近年來(lái)，地方行政服務(wù)中心推出很多便民惠民項(xiàng)目，但是，因?yàn)槊癖姴恢椋矝]有感覺福祉降臨。例如，有民調(diào)機(jī)構(gòu)從個(gè)人網(wǎng)上報(bào)稅情況發(fā)現(xiàn)，盡管網(wǎng)上報(bào)稅平臺(tái)已經(jīng)開通，但是個(gè)體網(wǎng)上申報(bào)率還較低，普及程度不夠高。主要表現(xiàn)為稅收政策變化的途徑不斷增多，但納稅人反映對(duì)這些變化途徑不熟悉。行政服務(wù)中心不重視簡(jiǎn)政放權(quán)信息的告知，其實(shí)反映了政府普遍存在的“對(duì)上負(fù)責(zé)，對(duì)下不負(fù)責(zé)”的慣性，似乎只要落實(shí)了上級(jí)的簡(jiǎn)政放權(quán)安排，主要任務(wù)是讓上級(jí)部門知道他們執(zhí)行了就夠了，至于民眾知不知道并不重要。因此，他們應(yīng)付上級(jí)檢查的多，面向民眾的告知工作的少；讓上級(jí)部門知道的多，讓群眾了解的少；向上級(jí)部門匯報(bào)的多，與群眾交流的少。
（四）步調(diào)不齊：“放管服”改革仍未到位
“放管服”改革是一場(chǎng)牽一發(fā)而動(dòng)全身的深刻改革，不僅涉及機(jī)構(gòu)調(diào)整和職能重新配置，還涉及管理模式的再造以及工作方式的轉(zhuǎn)型。作為“放管服”改革的重要平臺(tái)，近年來(lái)，各行政服務(wù)中心在協(xié)調(diào)職能、簡(jiǎn)化流程、優(yōu)化服務(wù)方面，取得了很大的成績(jī)，但在“放管服”改革上，對(duì)管理制度、工作方式，卻沒有相應(yīng)轉(zhuǎn)變，具體表現(xiàn)為：一是一些放權(quán)措施雖然出臺(tái)卻沒有落地。例如，很多審批事項(xiàng)的各種審批材料、程序環(huán)節(jié)仍然沒有真正簡(jiǎn)化，審批周期雖有所縮短，但還是比較長(zhǎng)，只是“萬(wàn)里跋涉”變成“千里跋涉”。此外，對(duì)于一些辦理事項(xiàng)，個(gè)別部門的標(biāo)準(zhǔn)和要求互為前置，導(dǎo)致群眾無(wú)所適從、不知所措。二是權(quán)力下放方向有所偏差。例如，有些需要下放市場(chǎng)和社會(huì)的項(xiàng)目，卻沒有向外下放，只在是政府內(nèi)部下放，只是上級(jí)部門下放到下級(jí)部門。有些需要政府進(jìn)一步繼續(xù)承擔(dān)責(zé)任的權(quán)力，卻直接下放給社會(huì)組織或市場(chǎng)主體，甚至連帶責(zé)任一起“丟了出去”。三是職能轉(zhuǎn)變?nèi)鄙倌鹾团浜?。一些涉及多個(gè)部門的審批權(quán)限上，往往出現(xiàn)這個(gè)部門放了，而那個(gè)部門仍然緊緊抓在手里，涉及多個(gè)環(huán)節(jié)的審批事項(xiàng)，大部分環(huán)節(jié)放了，個(gè)別關(guān)鍵環(huán)節(jié)卻仍然不放?？梢?，職能轉(zhuǎn)變、下放權(quán)力、公共服務(wù)是一個(gè)整體，如果整體上不協(xié)調(diào)、不一致，必然導(dǎo)致改革和張弛無(wú)度，難以真正推進(jìn)。另外，地方行政服務(wù)中心在加強(qiáng)監(jiān)管職能，創(chuàng)新監(jiān)管方式，加快監(jiān)管體制創(chuàng)新上亦沒能同步跟進(jìn)，一些取消以及下放的事項(xiàng)缺乏監(jiān)管，在優(yōu)化審批服務(wù)、提高審批效率、強(qiáng)化社會(huì)服務(wù)上還有不少問(wèn)題，不利于激發(fā)市場(chǎng)和社會(huì)的活力和創(chuàng)造力。
三、路徑探索：新時(shí)代下行政服務(wù)中心改革對(duì)策
改革是政府面臨的永恒話題，在新時(shí)代背景下，政府改革更具迫切性和必要性。黨的十九大報(bào)告為政府改革提出總要求，十九屆三中全會(huì)決定對(duì)政府改革進(jìn)一步明確了方向、規(guī)劃了路線圖、具體了實(shí)施措施。行政服務(wù)中心只有順應(yīng)中央號(hào)召，加快改革步伐、實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，從服務(wù)民眾出發(fā)，進(jìn)一步探索改革的形式與重點(diǎn)。
（一）自覺接受黨對(duì)行政服務(wù)中心改革的領(lǐng)導(dǎo)
取消、下放和整合行政審批項(xiàng)目和服務(wù)項(xiàng)目，是新一輪政府機(jī)構(gòu)改革與職能重新配置的重點(diǎn)，黨中央和國(guó)務(wù)院的專門部署，制定了配套措施、明確了任務(wù)分工、確定了時(shí)間節(jié)點(diǎn)。這就給各級(jí)地方行政服務(wù)中心的改革指明了方向，并且明確了具體要求。顯然，如果沒有黨對(duì)這一工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)一步的改革就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，地方黨委統(tǒng)領(lǐng)行政服務(wù)中心改革實(shí)踐，關(guān)鍵是進(jìn)一步確立改革理念，把握改革方向，堅(jiān)定改革步伐。具體來(lái)說(shuō)，第一，要把改革的緊迫性當(dāng)成重大的政治任務(wù)來(lái)抓，就是強(qiáng)化時(shí)間觀念，明確在規(guī)定期限內(nèi)完成的各項(xiàng)具體任務(wù)，確保改革使命一件一件真正完成；第二，要把職能定位當(dāng)成重大的政治任務(wù)來(lái)抓，該取消的取消，該下放的下放，該整合的整合，該加強(qiáng)的加強(qiáng)，確保職能重新配置方案得到真正落實(shí)；第三，要以貫徹落實(shí)黨的十九大精神為基點(diǎn)，堅(jiān)決執(zhí)行以習(xí)近平同志為核心的黨中央的改革部署，營(yíng)造改革氛圍，嚴(yán)肅改革紀(jì)律，以敢于擔(dān)當(dāng)?shù)墓ぷ髯黠L(fēng)，不折不扣地將黨中央各項(xiàng)決策落到實(shí)處，增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，使各項(xiàng)改革形成總體效應(yīng)；第四，落實(shí)部門職能的整合力度，這一輪改革職權(quán)轉(zhuǎn)型程度高，流程設(shè)計(jì)步驟新，都將涉及深層次部門利益之間的平衡與協(xié)調(diào)，也將觸及人員分流以及編制再定，這在很大程度上關(guān)系到行政服務(wù)中心改革的要害，只有加強(qiáng)黨對(duì)這一工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，才能確保改革穩(wěn)定、人心不散、隊(duì)伍不亂、工作不斷。
（二）推動(dòng)民眾知情權(quán)上做到“上知、下知、己知”
行政服務(wù)中心是直面民眾的平臺(tái)，是服務(wù)民眾的窗口，既需要上級(jí)部門的了解與指令，也需要廣大民眾的認(rèn)同與支持，這需要將民眾的知情權(quán)提到一定的高度。落實(shí)民眾的知情權(quán)，第一，要實(shí)現(xiàn)“上知、下知、己知”的統(tǒng)一，其中，尤其需要做好“下知”工作。哪些審批事項(xiàng)取消了，取消后有沒有備案程序，有什么要求；哪些審批項(xiàng)目下放了，下放到哪一級(jí)，下放后辦事程序有哪些不同，都應(yīng)該完完整整地告知民眾。第二，告知職能轉(zhuǎn)變后的環(huán)節(jié)與流程變化。以前一事多管的項(xiàng)目現(xiàn)在整合到一個(gè)部門了，如何整合的，之前是什么審批環(huán)節(jié)，整合后又應(yīng)該怎么辦理，這些都應(yīng)該使民眾耳熟能詳。第三，告知申報(bào)流程。新增了哪些服務(wù)項(xiàng)目，這些服務(wù)項(xiàng)目對(duì)民眾來(lái)說(shuō)有什么益處，如何申請(qǐng)，哪些事項(xiàng)可以網(wǎng)上辦理，是完全實(shí)行網(wǎng)上辦理還是線上線下相結(jié)合；等等。行政服務(wù)中心與民眾之間的信息互動(dòng)與互通，不僅要讓黨的十九大精神入自己心，還要讓黨的十九大精神深入民心。保障民眾的知情權(quán)，既是為了更好地落實(shí)監(jiān)督權(quán)，也是為了推動(dòng)地方政府積極作為。在學(xué)習(xí)并貫徹黨的十九大精神過(guò)程中，行政服務(wù)中心要把宣傳中央精神與服務(wù)地方民眾結(jié)合起來(lái)，通過(guò)自身實(shí)際學(xué)習(xí)，聯(lián)系具體工作，要主動(dòng)走進(jìn)基層、走進(jìn)企業(yè)，主動(dòng)深入民眾，而不是把學(xué)習(xí)宣傳貫徹黨的十九大精神當(dāng)作差事、流于形式。
（三）在突出改革重點(diǎn)的基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)推進(jìn)
改革重點(diǎn)工作主要是在抓好簡(jiǎn)政放權(quán)的前提下，一是抓職能信息公開化。對(duì)外移、委托、撤銷事項(xiàng)，一律進(jìn)行目錄動(dòng)態(tài)管理并及時(shí)公布，并規(guī)范各級(jí)各類進(jìn)駐事項(xiàng)的辦理方式與程序。二是抓進(jìn)駐單位的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)范化。依據(jù)編制總數(shù)和機(jī)構(gòu)不增應(yīng)減的原則，制訂進(jìn)駐單位相應(yīng)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)方案，明確機(jī)構(gòu)名稱，確定人員編制。三是建立和完善集中、統(tǒng)一的公共資源交易市場(chǎng)，加快公共資源交易平臺(tái)建設(shè)，大膽探索其與行政服務(wù)中心一體化運(yùn)行模式，打破行業(yè)和地區(qū)分割的局面，合理整合現(xiàn)有資源，打造一體化的公共資源交易市場(chǎng)。四是充分利用物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等信息資源和技術(shù)手段，打造虛實(shí)結(jié)合的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)。加強(qiáng)統(tǒng)一規(guī)劃，加大對(duì)行政服務(wù)中心的資金、人才和技術(shù)投入，建立設(shè)施先進(jìn)、服務(wù)優(yōu)質(zhì)、線上線下相結(jié)合的行政服務(wù)中心，打破部門之間的信息壁壘，實(shí)現(xiàn)信息互聯(lián)互通和資源共享［3］。真正實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)能有效解決的事項(xiàng)交由市場(chǎng)解決、社會(huì)能自律管理的事項(xiàng)交社會(huì)組織管理、下級(jí)政府能自主解決的事項(xiàng)就交下級(jí)政府辦理、國(guó)家明令取消的審批事項(xiàng)就堅(jiān)決不染指。
（四）實(shí)體線上與虛擬線下協(xié)同推進(jìn)
多少年來(lái)，行政審批總是在實(shí)體流程中進(jìn)行，行政服務(wù)中心的主要工作就是實(shí)體審批，但是在互聯(lián)網(wǎng)高速發(fā)展時(shí)代，民眾越來(lái)越成為網(wǎng)絡(luò)虛擬平臺(tái)的主力軍，必然對(duì)網(wǎng)絡(luò)虛擬審批提出越來(lái)越高的要求。從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度看，行政服務(wù)中心僅僅局限于實(shí)體審批是顯然不夠的，其長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)應(yīng)該是順應(yīng)民眾需求，擴(kuò)大虛擬審批業(yè)務(wù)，打造實(shí)體審批和網(wǎng)絡(luò)審批一體化平臺(tái)。要實(shí)現(xiàn)行政服務(wù)中心并聯(lián)審批，一是要加快完善網(wǎng)上共享數(shù)據(jù)平臺(tái)，實(shí)行各進(jìn)駐服務(wù)中心部門審批系統(tǒng)之間的銜接和數(shù)據(jù)自動(dòng)傳送；二是要全程記錄網(wǎng)上審批流程，及時(shí)對(duì)接實(shí)體審批，充分利用技術(shù)和平臺(tái)，盤活各個(gè)部門的信息數(shù)據(jù)庫(kù)資源；三是要充分利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，盡可能將審批事項(xiàng)前置，最大限度地開放行政審批和公共服務(wù)事項(xiàng)網(wǎng)上辦理，打造“政務(wù)服務(wù)一張網(wǎng)”系統(tǒng)，開辦全天候網(wǎng)上辦事大廳，實(shí)現(xiàn)實(shí)體與網(wǎng)絡(luò)的無(wú)縫對(duì)接；四是要加強(qiáng)“頂層設(shè)計(jì)”，全面貫徹電子證照辦理、數(shù)據(jù)共享、網(wǎng)上身份認(rèn)證等有關(guān)網(wǎng)絡(luò)審批問(wèn)題的統(tǒng)一規(guī)范，并出臺(tái)相關(guān)實(shí)施細(xì)則，分計(jì)劃、分階段實(shí)現(xiàn)各級(jí)共享交換平臺(tái)對(duì)接，保證信息資源能夠跨部門、跨層級(jí)、跨區(qū)域互通和協(xié)同共享。
當(dāng)下，全國(guó)各地行政服務(wù)中心紛紛實(shí)施“審批最多跑一次”“審批不見面”的改革嘗試，這是以進(jìn)一步的服務(wù)誠(chéng)意推動(dòng)行政體制改革的熱誠(chéng)創(chuàng)舉，這是一場(chǎng)深刻而生動(dòng)的不忘初心的自覺，涉及行政理念、行政作風(fēng)的轉(zhuǎn)變。既體現(xiàn)了我國(guó)地方政府自我革命、勇于擔(dān)當(dāng)?shù)木?，也體現(xiàn)了地方政府服務(wù)意識(shí)、全局意識(shí)、協(xié)調(diào)意識(shí)，必將成為引領(lǐng)并推動(dòng)新時(shí)代深化改革的表率與真誠(chéng)。
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