◎郭彩琴

◎呂靜宜 a，b(蘇州大學(xué)a.政治與公共管理學(xué)院；b.社會(huì)公共文明研究所，江蘇蘇州215006)

黨的十九大報(bào)告指出，“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局……實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”[1]，社區(qū)治理是實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)的基層平臺(tái)。社區(qū)作為社會(huì)治理格局中的自治主體，如何提升居民參與水平，如何改善社區(qū)治理的互動(dòng)結(jié)構(gòu)，已成為理論和實(shí)踐關(guān)注的熱點(diǎn)問題。社區(qū)參與式互動(dòng)治理與傳統(tǒng)行政管理的最大區(qū)別，就在于地方政府、社區(qū)、社區(qū)居民之間的互動(dòng)結(jié)構(gòu)，由單一治理主體轉(zhuǎn)為多元治理主體，參與多于合作，參與機(jī)制重于參與鼓勵(lì)，由居民參與積極上升為社區(qū)參與式的治理結(jié)構(gòu)完善，從而在地方政府、社區(qū)、社區(qū)居民三者之間形成相互依賴、相互惠利的社區(qū)參與式互動(dòng)治理結(jié)構(gòu)。

一、社區(qū)參與式治理中的互動(dòng)結(jié)構(gòu)

社區(qū)是社會(huì)的縮影，最能反映人民生活的真實(shí)面貌，社區(qū)參與是社會(huì)治理的重要形式，社區(qū)參與式互動(dòng)治理結(jié)構(gòu)有助于推進(jìn)地方政府、社區(qū)與社區(qū)居民的良性互動(dòng)。

“參與”原意是指?jìng)€(gè)人的思想、感情與行為投入到團(tuán)隊(duì)之中，并構(gòu)成鼓勵(lì)個(gè)人為團(tuán)隊(duì)目標(biāo)做出貢獻(xiàn)、享受權(quán)利、分擔(dān)責(zé)任的一種協(xié)同機(jī)制。社區(qū)參與是出于個(gè)人與社區(qū)的利益訴求，構(gòu)成社區(qū)利益相關(guān)者參與社區(qū)公共事務(wù)與公共活動(dòng)的協(xié)同過程。社區(qū)利益相關(guān)者包括地方政府、社區(qū)與社區(qū)居民，這三者主體之間的互動(dòng)結(jié)構(gòu)，反映利益主體之間的相互權(quán)利、義務(wù)關(guān)系，準(zhǔn)確地講，就是反映社區(qū)范圍內(nèi)地方政府、社區(qū)與社區(qū)居民三者主體之間的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系。其中，三個(gè)變量值得研究。第一，治理主體間的結(jié)構(gòu)性變量。長(zhǎng)期以來，居民委員會(huì)與街道辦事處之間的單一性互動(dòng)，隨著西方新公共管理理論與治理理論的興起，人們對(duì)社會(huì)與政府之間的互動(dòng)模式開始新的思考。格里·斯托克就提出三種伙伴關(guān)系的合作形式，即主導(dǎo)者與職能單位的關(guān)系、組織之間的談判協(xié)商關(guān)系和系統(tǒng)的合作[2]。第二，體制性結(jié)構(gòu)間的導(dǎo)向變量。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，中國(guó)沒有社區(qū)只有居民委員會(huì)，居委會(huì)原意應(yīng)該是居民自治組織，實(shí)踐中是街道辦事處下伸的“腳”，是政府一部分職能的具體操辦者，長(zhǎng)期被看成是政府的一個(gè)組成部分，因此，居民委員會(huì)與街道辦事處之間是單向性的互動(dòng)。隨著治理網(wǎng)絡(luò)擴(kuò)展，尤其是政府體制改革總體進(jìn)程的推進(jìn)，社區(qū)將越來越展示出自治主體的資質(zhì)。這個(gè)自治主體將如何與地方政府相處，必將成為一個(gè)問題去面對(duì)。第三，機(jī)制運(yùn)作之間的互動(dòng)性變量。在長(zhǎng)期的管制模式下，居民委員會(huì)一直是街道辦事處的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，二者之間是命令與服從、交代與執(zhí)行的單邊關(guān)系，居民委員會(huì)在街道辦事處面前沒有自主性、沒有自主權(quán)。隨著治理理論的傳播，隨著高層對(duì)社會(huì)治理的重視，社區(qū)與政府之間的單邊關(guān)系，將逐漸變成雙邊互動(dòng)機(jī)制，誰也離不開誰。

上述社區(qū)參與式互動(dòng)治理結(jié)構(gòu)中的三個(gè)變量，推導(dǎo)出我國(guó)目前過渡期社區(qū)與政府之間的三種類型。第一種是傳統(tǒng)型，治理結(jié)構(gòu)仍然偏向于單一治理主體。街道辦事處在社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中占據(jù)主導(dǎo)地位，街道辦事處既是上級(jí)政府的“代理人”，也是公民權(quán)利的代言人以及社區(qū)公共利益的提供者。第二種是行政型，即在“街社分離”改革的基礎(chǔ)上，街道辦事處職能通過制度化的渠道適度進(jìn)入社區(qū)，社區(qū)的自治性地位逐漸提升，社區(qū)居民參與意識(shí)逐漸增強(qiáng)，并在與社區(qū)對(duì)話以及參與街道辦事處職能下放的治理中，逐漸凸顯主體性地位。第三種是協(xié)作型，社區(qū)、街道辦事處、社區(qū)居民共同參與社區(qū)治理，三者共同享有各自權(quán)利、共同承擔(dān)社區(qū)公共事務(wù)責(zé)任。

思考社區(qū)治理主體之間權(quán)利、義務(wù)關(guān)系的三個(gè)變量，解析社區(qū)參與式互動(dòng)治理結(jié)構(gòu)是一條重要路徑。參與式治理(Participatory Governance)應(yīng)該就是指與政策有利害關(guān)系的公民個(gè)人、團(tuán)體與政府一起參與公共決策、資源分配、合作治理的過程。社區(qū)參與式互動(dòng)治理結(jié)構(gòu)特別強(qiáng)調(diào)“參與”的意義，特別重視社區(qū)居民的知情權(quán)，居民越知情，就越有助于參與結(jié)構(gòu)的完善。謝里爾·西姆瑞爾·金等人認(rèn)為，傳統(tǒng)的參與表現(xiàn)為在議題確定后，政府人員作為公眾的代表進(jìn)行決策，公民被置于議題的外圍。我們這里所說的社區(qū)參與式互動(dòng)治理結(jié)構(gòu)，是以居民作為中心，地方政府及其社區(qū)的作用，取決于他們與居民之間關(guān)系的密切程度與互動(dòng)效果。在全程介入的過程中，最終形成由地方政府、社區(qū)、社區(qū)居民之間的合作關(guān)系，全方位實(shí)現(xiàn)信息互通、資源共享、相互依賴、互惠互利，因此，社區(qū)參與式互動(dòng)治理結(jié)構(gòu)是一種實(shí)質(zhì)性參與結(jié)構(gòu)，是居民表達(dá)自身意愿的多元主體協(xié)同合作過程。這需要通過地方政府權(quán)力邊界的進(jìn)一步明晰，通過協(xié)調(diào)社區(qū)與社區(qū)居民之間的關(guān)系，建立以地方政府作為參與指導(dǎo)、社區(qū)作為參與平臺(tái)、社區(qū)居民作為參與主體的新型自治結(jié)構(gòu)與新型服務(wù)結(jié)構(gòu)。在這個(gè)結(jié)構(gòu)中，地方政府自覺是制度性保證，一方面，地方政府遵循規(guī)范，嚴(yán)格履行現(xiàn)有的行政責(zé)任并限定職能總量，為更好地發(fā)揮社區(qū)功能提供保障；另一方面，地方政府審時(shí)度勢(shì)，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，將以前包攬的事務(wù)交還給社區(qū)，為明確減輕政府的負(fù)擔(dān)騰出空間。在這個(gè)結(jié)構(gòu)中，社區(qū)居民參與熱情是基本前提，一方面，社區(qū)居民參與積極性的釋放，構(gòu)成推動(dòng)地方政府職能轉(zhuǎn)變的主要?jiǎng)恿?；另一方面，社區(qū)居民參與有序，構(gòu)成表達(dá)社區(qū)居民利益多樣化需求的成熟。在這個(gè)結(jié)構(gòu)中，社區(qū)自治是關(guān)鍵性基礎(chǔ)，一方面，社區(qū)自治性提升，需要社區(qū)與地方政府互動(dòng)的雙向性、平等性與互惠性的遵守與堅(jiān)持；另一方面，社區(qū)服務(wù)完善，構(gòu)成社區(qū)居民主人翁精神的展現(xiàn)，也成為平等享有主體性權(quán)利的家園。由此，遵循共同認(rèn)可的規(guī)則是基點(diǎn)，良性互動(dòng)的協(xié)同是重點(diǎn)，共同承擔(dān)責(zé)任是難點(diǎn)。

二、社區(qū)參與式互動(dòng)治理結(jié)構(gòu)中的互動(dòng)困境

事物在發(fā)展過程中總會(huì)留下一些不足，社區(qū)參與式互動(dòng)治理結(jié)構(gòu)作為一種互動(dòng)結(jié)構(gòu)性嘗試，關(guān)鍵問題是社區(qū)居民參與不足，在實(shí)踐中，具體表現(xiàn)為參與形式單一、參與內(nèi)容單調(diào)、參與效果單薄。

(一)在地方政府與社區(qū)互動(dòng)中，強(qiáng)弱關(guān)系基本不變，角色失衡仍在繼續(xù)

所謂強(qiáng)弱關(guān)系，是指對(duì)政府的制約力量不足、對(duì)政府的結(jié)構(gòu)性監(jiān)督稚嫩。以政府購(gòu)買公共服務(wù)為例，一般來說，社區(qū)層面的公共服務(wù)，主要購(gòu)買者是政府，“政府購(gòu)買公共服務(wù)質(zhì)量控制是政府購(gòu)買公共服務(wù)過程中的重要內(nèi)容”[3]。政府代表全社會(huì)向社區(qū)購(gòu)買公共服務(wù),一是為社區(qū)居民提供便利，如提供部分運(yùn)動(dòng)器材、提供老年人活動(dòng)場(chǎng)所等；二是為社區(qū)提供行政性、社會(huì)性與福利性服務(wù)。但是，實(shí)際上，往往是監(jiān)督職能轉(zhuǎn)移不力，許多政府部門將本部門的工作任務(wù)交給社區(qū)，卻沒有一種機(jī)制可以規(guī)范政府送服務(wù)進(jìn)社區(qū)，權(quán)力下沉異化成甩包袱、卸擔(dān)子，也沒有一種制約能夠規(guī)定相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)進(jìn)社區(qū)，“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”往往成為空話，雷聲大雨點(diǎn)小。即使是服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)社區(qū)，也往往出現(xiàn)這樣的情況：一是對(duì)購(gòu)買社區(qū)服務(wù)的經(jīng)費(fèi)使用監(jiān)督乏力，導(dǎo)致公共資金分配和使用不公，甚至資金浪費(fèi)。地方政府資金使用失控還表現(xiàn)為?？钏?、成本大收益小，達(dá)不到預(yù)期。二是缺乏對(duì)項(xiàng)目落實(shí)的監(jiān)督，地方政府為了管理效率提高，往往疏于對(duì)社區(qū)工作人員“自利性”的防范，也疏于對(duì)社區(qū)能不能代表和滿足大部分居民需求的考察，更難以保證項(xiàng)目的公開、公平、公正。三是缺乏對(duì)社區(qū)工作者自身素質(zhì)與服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督，社區(qū)工作者基本要件參差不齊，直接影響到社區(qū)服務(wù)的質(zhì)量。

所謂角色失衡是指角色扮演者在角色扮演過程中的矛盾與障礙。戴維·奧斯本和特德·蓋布勒在《改革政府》一書中提到“政府再造”完美政府組織的十條標(biāo)準(zhǔn)，其中第二條指出：“社區(qū)擁有的政府，即把服務(wù)控制權(quán)從官僚手中奪過來，放到社區(qū)手里，政府通過對(duì)社區(qū)的撥款和授權(quán)解決問題，而不直接提供服務(wù)?！盵4]社區(qū)角色失衡主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：其一，社區(qū)自治性與行政性仍然難分難解。長(zhǎng)期以來的行政性工作方式，給社區(qū)治理帶來嚴(yán)重的路徑依賴，社區(qū)功能不清，行政管理色彩濃厚，常規(guī)工作動(dòng)不動(dòng)就是老套路，應(yīng)急事務(wù)處理更是老規(guī)矩、老辦法，導(dǎo)致社區(qū)工作基本處于量大人累的狀態(tài)，居民不領(lǐng)情、不認(rèn)同。其二，社區(qū)的工作量與權(quán)益不對(duì)稱。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷推進(jìn)，街道辦事處的工作事務(wù)越來越繁雜、千頭萬緒，其中，既有順理成章的使命擔(dān)待，也有規(guī)范滯后、工作超前的矛盾。于是，在適逢購(gòu)買服務(wù)的機(jī)遇，街道辦事處的哪個(gè)職能下沉，就在哪個(gè)職能范圍里出現(xiàn)新領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，社區(qū)“被領(lǐng)導(dǎo)”的工作在不斷加碼，但相應(yīng)的權(quán)利卻沒有對(duì)稱到位。其三，在角色培育中失范。伴隨地方政府指導(dǎo)社區(qū)治理，必然需要對(duì)社區(qū)成員進(jìn)行培訓(xùn)與優(yōu)化，其初衷應(yīng)該是帶領(lǐng)社區(qū)“把自己組織起來，進(jìn)行自主治理，從而能夠在所有人都面對(duì)搭便車、規(guī)避責(zé)任或其他機(jī)會(huì)主義行為誘惑的情況下，取得持久的共同收益”[5]。但是，由于地方政府的規(guī)范性與操作性的脫節(jié)，社區(qū)的人事與經(jīng)費(fèi)又都掌控在街道辦事處，導(dǎo)致利益機(jī)制獨(dú)領(lǐng)風(fēng)騷，而中心職能下移的效果不明顯，理性下移的職能沒有到位，應(yīng)該給付的利益沒有兌現(xiàn)，導(dǎo)致培訓(xùn)的內(nèi)容跟實(shí)際脫節(jié)，社區(qū)應(yīng)有的角色往往在許諾與告知中悄然走樣，甚至消失。

(二)在社區(qū)與居民的互動(dòng)中，主體格局基本不變，路徑依賴仍在繼續(xù)

社區(qū)沾染的行政性凸顯，導(dǎo)致在社區(qū)與居民的互動(dòng)中，社區(qū)成為“領(lǐng)導(dǎo)者”，居民成為“被領(lǐng)導(dǎo)者”，是否自覺充當(dāng)行政主體角色，是否自覺沿襲傳統(tǒng)行政模式，具體表現(xiàn)在四個(gè)方面：其一，參與目標(biāo)不協(xié)調(diào)。行政化的社區(qū)在繁雜的事務(wù)中無法展示自治角色，淡化了社區(qū)的組織目標(biāo)。被行政化的社區(qū)在居民困難無法解決、需求無法實(shí)現(xiàn)的失望中，居民對(duì)社區(qū)產(chǎn)生陌生感、疏遠(yuǎn)感，社區(qū)治理前景似乎是遙遠(yuǎn)的事情，社區(qū)治理目標(biāo)似乎與自己沒有關(guān)系，導(dǎo)致社區(qū)居民對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的參與愿望不強(qiáng)烈，參與動(dòng)力不明顯，很難展現(xiàn)主人翁姿態(tài)。其二，居民參與治理層次較低。根據(jù)參與的內(nèi)容，參與可以分為政治性參與和非政治性參與，政治性參與是指與國(guó)家政治事務(wù)或本社區(qū)權(quán)力運(yùn)作有關(guān)的公共性參與，非政治性參與是指與居民日常生活有關(guān)且與社區(qū)權(quán)力運(yùn)作不相干的事務(wù)性參與。現(xiàn)實(shí)狀況是，社區(qū)居民更側(cè)重于非政治性參與，他們更為關(guān)心社區(qū)日常生活?yuàn)蕵肥聞?wù)，缺乏政治意識(shí)與政治熱情。其三，參與即使帶有政治色彩，也是與自己切身利益相關(guān)。在現(xiàn)實(shí)參與中，社區(qū)希望在繁忙的行政事務(wù)和政府職能分流之際提升自己的地位，盡快靠近行政編制，實(shí)現(xiàn)個(gè)人身份的轉(zhuǎn)變。居民則希望在為人民服務(wù)的口號(hào)中，從社區(qū)層面真正享受到改革紅利，希望更便利、更多地獲得政策規(guī)定下的實(shí)際滋養(yǎng)，實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益追求。社區(qū)的行政性追求與居民的個(gè)體性追求的差異性，又會(huì)壓抑居民的參與認(rèn)同感。其四，居民參與還存在陌生感，進(jìn)而缺失對(duì)社區(qū)的信任感。居民的參與愿望理當(dāng)強(qiáng)烈，但是很多居民不知道怎么參與眼前的社區(qū)活動(dòng)。面對(duì)社區(qū)日常工作的基調(diào)，面對(duì)社區(qū)執(zhí)行上級(jí)政府指示的活動(dòng)內(nèi)容，在如何執(zhí)行的微觀決策選擇方面、在怎樣全程參與決策的機(jī)制方面、在怎樣評(píng)判社區(qū)執(zhí)行政策的理解偏差方面、在怎樣監(jiān)督社區(qū)執(zhí)行政策的效果方面，居民都很少有發(fā)言的機(jī)會(huì)，這是導(dǎo)致居民對(duì)社區(qū)費(fèi)解乃至信任度低的主要原因。

三、社區(qū)參與式互動(dòng)治理結(jié)構(gòu)完善對(duì)策

社區(qū)參與式互動(dòng)治理結(jié)構(gòu)的困境，既源自政府體制整體改革沒有到位，也源自地方政府、社區(qū)、居民三者結(jié)構(gòu)關(guān)系還不成熟，還源自社區(qū)運(yùn)行機(jī)制的諸多弊端。要消解社區(qū)參與式互動(dòng)治理結(jié)構(gòu)性的困境，需要在機(jī)制與體制層面，著重從地方政府、社區(qū)、居民三方合力中尋找突破口。

(一)以界定職責(zé)分工的邊界為目標(biāo)，地方政府不僅應(yīng)該從整體性改革入手，還應(yīng)從機(jī)制上增強(qiáng)自律與自覺

地方政府認(rèn)清法律規(guī)定的職能總量與邊界，必須敬畏規(guī)則，“社區(qū)規(guī)劃須更具包容性，能統(tǒng)籌、兼顧各方特點(diǎn)、利益與訴求”[6]，這是整體體制的題中應(yīng)有之義，具體到政府與社區(qū)之間的運(yùn)行機(jī)制，需要在確定地方政府各個(gè)部門面對(duì)社區(qū)治理的共同目標(biāo)，“認(rèn)領(lǐng)”并認(rèn)清屬于自己的分內(nèi)責(zé)任，在總目標(biāo)的前提下確定各自的子目標(biāo)，越清晰越好。從政府角色上看，在社區(qū)參與式互動(dòng)治理結(jié)構(gòu)中，地方政府既是政策的制定者與公共服務(wù)的提供者，也是社區(qū)參與式互動(dòng)治理結(jié)構(gòu)的組織者與監(jiān)督者。這就需要解決政府各部門“各行其是”的問題，就要像奧爾森筆下的“集體行動(dòng)”那樣，實(shí)行整體的結(jié)構(gòu)性推進(jìn)。薩瓦斯說：“政府本質(zhì)上是一個(gè)安排者或者提供者，是一種社會(huì)工具，用以決定什么應(yīng)該通過集體去做，為誰而做，做到什么程度或什么水平，怎樣付費(fèi)等問題?！盵7]地方政府在社區(qū)治理中的多元主體、多重身份的前提下，重點(diǎn)落實(shí)五大責(zé)任機(jī)制：一是搭建社區(qū)參與式互動(dòng)治理主體之間的對(duì)話平臺(tái)，盡快出臺(tái)社區(qū)與居民參與決策、參與預(yù)算、參與推進(jìn)、參與評(píng)估等參與，并保證參與機(jī)制自始至終體現(xiàn)平等、互惠、合作關(guān)系；二是提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)“供應(yīng)鏈”，側(cè)重彌補(bǔ)制度性不足，主要是通過政府條線上的傳遞，在社區(qū)設(shè)立地方人大代表、地方政協(xié)委員聯(lián)絡(luò)工作室，制度化拓寬社區(qū)居民合法有序的訴求渠道；三是完善信息公開制度，全面落實(shí)黨中央提出的“以公開為常態(tài)、以不公開為例外，推進(jìn)決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開”的要求；四是完善參與機(jī)制，將聽證會(huì)、民主懇談會(huì)等公眾參與形式，作為地方政府決策與執(zhí)行的必定程序，并由法律確定為地方政府治理的剛性制度；五是落實(shí)政府職能的轉(zhuǎn)變，凡居民個(gè)人能夠解決的事務(wù)，政府一律撤離，還權(quán)于民，凡社區(qū)的公共性事務(wù)，政府必須與社區(qū)之間確定法律性切割，或劃出界線、各司其職，或合作共治、完善路徑。凡政府委托事項(xiàng)，應(yīng)在審查委托事項(xiàng)的必要性、正當(dāng)性與合理性的前提下，一律按市場(chǎng)規(guī)則辦理，要通過購(gòu)買的方式而不是分配任務(wù)的形式，下移給社區(qū)。不管是職能撤離、協(xié)同切割還是行政委托，都必須自始至終強(qiáng)調(diào)政府的自律，尤其在自始至終貫徹契約精神中堅(jiān)守自覺。合同條款就是依據(jù)，是保障參與式治理有效進(jìn)行的法治支撐，從而在契約關(guān)系的架構(gòu)上，形成自覺的服務(wù)購(gòu)買與服務(wù)供給之間的獨(dú)立、平等關(guān)系，構(gòu)成政府與社區(qū)之間公平、公正的互動(dòng)，每一種類型的契約都應(yīng)該對(duì)應(yīng)于特定的契約責(zé)任[8]。美國(guó)學(xué)者Neil Gibert說，福利服務(wù)的契約化，不僅可以作為促進(jìn)服務(wù)輸送效率和效果的方式，還是促進(jìn)社會(huì)服務(wù)的民主化機(jī)制[9]，當(dāng)然，這個(gè)契約化需要不斷剛性化。

(二)接受政府服務(wù)并以居民服務(wù)為導(dǎo)向，社區(qū)應(yīng)該在社會(huì)體制整體性改革大局著眼，從具體行為上增強(qiáng)自治與自信

社會(huì)體制整體性改革的本質(zhì)含義是提升社會(huì)的地位、明晰社會(huì)的權(quán)利，同時(shí)牢記社會(huì)的義務(wù)及責(zé)任，重點(diǎn)提升居民的主體性角色，使居民的主人翁地位固化、確定、不遺忘、不疏漏、不動(dòng)搖。在社區(qū)服務(wù)居民的導(dǎo)向中，重點(diǎn)表現(xiàn)在對(duì)民意的敬畏，表現(xiàn)在尊重居民享有參與社區(qū)治理的權(quán)利，表現(xiàn)在盡可能建構(gòu)居民進(jìn)入社區(qū)決策過程的渠道暢通，通過協(xié)商對(duì)話，形成社區(qū)與居民的意思表達(dá)一致。如何將社區(qū)內(nèi)各類群體動(dòng)員起來，如何將零散的個(gè)人組織起來，合理定位各類群體的參與角色與參與價(jià)值，合理協(xié)調(diào)并界定恰當(dāng)?shù)睦娑ㄏ?，就是社區(qū)參與式互動(dòng)治理結(jié)構(gòu)的使命。

要增強(qiáng)社區(qū)自治性，第一，要正確面對(duì)利益需求的多元性。社區(qū)居民的價(jià)值觀念與利益需求各不相同，往往會(huì)在社區(qū)治理的資源配置與資源使用、服務(wù)內(nèi)容與服務(wù)方式的意見相左。社區(qū)的使命就是不管這些意見來自個(gè)體的需求還是發(fā)展公共利益的視角，不管是“淺層”的希望還是高端的建議，社區(qū)應(yīng)該辨析社會(huì)資源與個(gè)體需求的區(qū)別，通過不同的工作方式做到一視同仁，認(rèn)真對(duì)待，盡可能實(shí)現(xiàn)居民的要求。對(duì)于居民個(gè)體性參與，社區(qū)工作的側(cè)重點(diǎn)是強(qiáng)化“個(gè)性化特征”，讓每一個(gè)居民都有機(jī)會(huì)各抒己見，在盡可能實(shí)現(xiàn)自主訴求的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)居民參與目標(biāo)。對(duì)于居民的不合理、不恰當(dāng)?shù)囊?，社區(qū)的責(zé)任是幫助這些居民校正主張、明確應(yīng)然與實(shí)然的距離，盡可能回歸理性。第二，要善于引導(dǎo)參與的價(jià)值觀念。社區(qū)居民的參與大多碎片化、零星化，如何引導(dǎo)居民從個(gè)性的非政治性參與向共性的政治性參與轉(zhuǎn)變，其路徑是通過引導(dǎo)居民積極參與社區(qū)事務(wù)的決策、管理與監(jiān)督，調(diào)動(dòng)居民的維權(quán)意識(shí)與主體理念，在通過減少社區(qū)組織的“行政化傾向”，將個(gè)體利益訴求提升為社區(qū)整體居民利益的訴求。

要增強(qiáng)社區(qū)自信性，需要提高社區(qū)治理的政策性水平與自覺性程度。政策性水平主要表現(xiàn)在從執(zhí)行政府部門指令到執(zhí)行法律規(guī)范的制度自信，也表現(xiàn)在實(shí)現(xiàn)居民個(gè)體性需求到實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民多元性、整體性聚合的行動(dòng)自信。社區(qū)行動(dòng)自信的根本源泉除了來自對(duì)政府體制改革整體性規(guī)劃的準(zhǔn)確理解之外，還源自對(duì)居民的服務(wù)真誠(chéng)而不是言而無信，源自對(duì)居民的服務(wù)有度而不是言不由衷，源自對(duì)居民的服務(wù)有效而不是敷衍搪塞。

(三)推動(dòng)居民人格進(jìn)步并以完善公民人格為導(dǎo)向，社區(qū)居民應(yīng)該在新時(shí)代的召喚下，從自身言行中增強(qiáng)自律與自強(qiáng)

居民人格與公民人格之間相差一步之遙，居民人格更多著眼于社會(huì)性，公民人格更多著眼于政治性；完善居民人格需要從社會(huì)基層的點(diǎn)點(diǎn)滴滴做起，完善公民人格必須從社會(huì)結(jié)構(gòu)的理性著力。以完善人格為目標(biāo)，就必須強(qiáng)化社區(qū)居民的主體性地位。正如黨的十九大報(bào)告指出的那樣，要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主，在基層社區(qū)建設(shè)中，充分調(diào)動(dòng)社區(qū)內(nèi)單位參與的積極性，營(yíng)造社區(qū)共建的氛圍。通過從細(xì)節(jié)到大局的參與，來完善社區(qū)溝通協(xié)商機(jī)制，通過從生活性事務(wù)到社會(huì)性公共事務(wù)的參與，來推動(dòng)社區(qū)的主體性與自主性提升。擺脫社區(qū)溝通中的協(xié)商梗阻、協(xié)商不當(dāng)，避免口頭約定、避免人為因素，構(gòu)建明確的溝通協(xié)商機(jī)制與協(xié)商交流平臺(tái)。米勒(David Miller)等人把商議民主理解成為一種民主的決策體制，每個(gè)公民都能夠平等地參與公共政策的制定過程，在理性討論和協(xié)商中做出具有集體約束力的決策[10]。從日常溝通商量到制度化溝通協(xié)商，是在清晰界定溝通協(xié)商事項(xiàng)范圍的前提下，構(gòu)建溝通協(xié)商的制度化基礎(chǔ)，完善參與主體協(xié)商議事規(guī)則，設(shè)計(jì)合理簡(jiǎn)便的溝通協(xié)商流程，搭建參與主體間溝通協(xié)商網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。通過協(xié)商網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息的及時(shí)推送、共享和應(yīng)用，確保協(xié)商結(jié)果真正代表群眾的利益和訴求。

完善人格的一個(gè)必不可少的通道，是完善監(jiān)督機(jī)制與監(jiān)督平臺(tái)，并在監(jiān)督中加強(qiáng)居民的自我教育、自我覺醒。當(dāng)社會(huì)進(jìn)入到合理使用政府提供的外包服務(wù)資金、真正體現(xiàn)等價(jià)的公共服務(wù)購(gòu)買的階段，一個(gè)重要前提是居民人格的健全以及居民自主性、自律性提高。社區(qū)參與式互動(dòng)治理結(jié)構(gòu)的一個(gè)重要任務(wù)是解決地方政府對(duì)社區(qū)監(jiān)督的斷層，從服務(wù)外包項(xiàng)目的批準(zhǔn)、到執(zhí)行、到結(jié)果，都應(yīng)該堅(jiān)持公開、公平、公正的原則，從過程中鍛煉人格，從原則中檢驗(yàn)人格，從具體事務(wù)中考察人格，從地方政府與社區(qū)居民的雙向監(jiān)督制度建構(gòu)中體現(xiàn)公民人格。購(gòu)買關(guān)系就是一種契約關(guān)系，契約是培育公民人格的最好平臺(tái)。在雙向監(jiān)督關(guān)系中，一方面，重點(diǎn)發(fā)揮黨組織的監(jiān)督作用，具體落實(shí)在社區(qū)黨組織中配備紀(jì)檢委員，落實(shí)在社區(qū)紀(jì)檢監(jiān)督小組，落實(shí)各個(gè)環(huán)節(jié)與過程的全透明；另一方面，側(cè)重推進(jìn)社區(qū)居民的心理成熟與參與成熟，從中增強(qiáng)自律性與自強(qiáng)意識(shí)。

社區(qū)居民的自律與自強(qiáng)，可以在績(jī)效評(píng)估機(jī)制中鍛造。第一，社區(qū)居民在物質(zhì)要求與精神要求的實(shí)現(xiàn)中，必然會(huì)面臨資金的需求。對(duì)于公共物品需求與公共文化需求，沒有政府資金的提供，公共服務(wù)就步履維艱。在如何分割資金、如何使用資金的問題上，單靠政府職能部門的監(jiān)管，往往力不從心。第二，居民所需要的公共服務(wù)，如果政府只重外表，輕視內(nèi)容，不僅收不到良好的效果，還會(huì)造成居民的輕視與蔑視。在如何安置服務(wù)外表與服務(wù)內(nèi)容的關(guān)系，社區(qū)居民應(yīng)該在實(shí)時(shí)了解的基礎(chǔ)上，參與評(píng)判績(jī)效評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)，從評(píng)估體系的執(zhí)行中，提升居民參與治理的能力與民主管理的水平。第三，社區(qū)居民不僅是社區(qū)參與式互動(dòng)治理的調(diào)適者，還在治理博弈過程中，將個(gè)人利益最終轉(zhuǎn)化為大多數(shù)人能接受的公共利益，居民從社區(qū)參與式互動(dòng)治理的調(diào)適者，轉(zhuǎn)變成治理調(diào)適者的角色，從中提升自主與自強(qiáng)。第四，社區(qū)居民在專業(yè)培訓(xùn)中，從技術(shù)、規(guī)范上增強(qiáng)自我約束與自我改造。從社區(qū)工作專業(yè)知識(shí)的普及中，加強(qiáng)社區(qū)工作者的堅(jiān)守力度，創(chuàng)造優(yōu)秀工作者接受專業(yè)教育與學(xué)歷教育的機(jī)會(huì)。通過創(chuàng)新用人激勵(lì)機(jī)制，培育社區(qū)建設(shè)的各類專業(yè)人才。第五，在社區(qū)工作機(jī)構(gòu)專業(yè)化的分類中，不斷擺脫政府的干預(yù)，在社區(qū)多元組織與專業(yè)機(jī)構(gòu)的溝通與合作中，提升社區(qū)居民的參與能力與參與水平。

居民在社區(qū)參與式互動(dòng)治理結(jié)構(gòu)的自律與自強(qiáng)，歸根結(jié)底來源于法律的支撐，這需要人人養(yǎng)成腦中有法、參與靠法、遇事找法、解難用法的行為習(xí)慣。不管是參與決策還是參與評(píng)估，不管是參與推進(jìn)還是參與監(jiān)督，都屬于居民的大參與范疇。大參與必須養(yǎng)成大參與底線思維，那就是不違背良心、不丟失公德，更直接地講，社區(qū)參與式互動(dòng)治理結(jié)構(gòu)不積極應(yīng)對(duì)，就會(huì)產(chǎn)生一種臉面丟失感。當(dāng)社區(qū)居民守住底線思維，就有起碼的動(dòng)力保證社區(qū)參與式互動(dòng)治理結(jié)構(gòu)基本不失軌道。

社區(qū)參與式互動(dòng)治理結(jié)構(gòu)，是國(guó)家治理在基層的模式設(shè)計(jì)，是解決政府與市場(chǎng)之間紛繁復(fù)雜關(guān)系的廣闊平臺(tái)，是填補(bǔ)政府職能空間、緩解政府治理危機(jī)的重要機(jī)制，也是政府還權(quán)于民的治理創(chuàng)新嘗試。社區(qū)參與式互動(dòng)治理結(jié)構(gòu)目前尚處于初步探索的階段，但是滿足社區(qū)居民日益增長(zhǎng)的參與要求，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是黨的十九大提出的總要求，也是社區(qū)治理的總目標(biāo)與總趨勢(shì)。