◎李玲玲

◎梁疏影(華北電力大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院，北京102206)

作為社會(huì)性動(dòng)物，人類不可避免地處于與他人的聯(lián)系中，受到公共政策的影響，甚至不同程度地對公共政策產(chǎn)生反作用。公共政策具有資源分配、秩序維護(hù)和行為約束等功能，有必要從理論層面探討公共政策的邏輯起點(diǎn)，為公共政策樹立應(yīng)有的標(biāo)準(zhǔn)，使公共政策的制定、執(zhí)行、評估和效果都不偏離其邏輯起點(diǎn)。

從政府管理的視角看，公共政策的制定、執(zhí)行和利益的再分配，是政府生存、維持和發(fā)展的必要條件；是政府管理實(shí)現(xiàn)政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧的必要手段。從公民角度而言，公共政策有效地解決社會(huì)公共問題，實(shí)現(xiàn)公共利益，增進(jìn)公共福利，深刻地影響各種企業(yè)、非營利組織等社會(huì)團(tuán)體的生存與發(fā)展。豪伍德與彼得斯提出的政策病理指出，若政策制定者對錯(cuò)誤的問題提出正確的解決方案，原本以為會(huì)解決政策問題，實(shí)際上卻因?yàn)檫h(yuǎn)離問題的癥結(jié)，最終導(dǎo)致政策方案無效果。對公共政策的分析也應(yīng)該關(guān)注其邏輯起點(diǎn)，否則公共政策一開始就可能偏離政策本身的價(jià)值和目標(biāo)，從而變得無意義或者低效率。

一、邏輯起點(diǎn)及其特征

迄今，公共行政學(xué)的發(fā)展經(jīng)歷科學(xué)管理、行為科學(xué)、決策學(xué)派、系統(tǒng)權(quán)變再到新公共行政、新公共管理、新公共服務(wù)等多個(gè)時(shí)期。在不同時(shí)期，對效率、公平、民主等價(jià)值取向有不同程度的側(cè)重。作為公共行政重要組成部分的公共政策也不斷發(fā)展變化，早期在政治與行政二分思潮的影響下，公共政策以其計(jì)劃執(zhí)行性標(biāo)榜凸顯自己，而近代以來，隨著民主政治的發(fā)展，尤其是公民參與意識(shí)的不斷加強(qiáng)、參與程度的不斷增加，公共政策越來越強(qiáng)調(diào)其公共性。公共政策公共性特征的逐步凸顯，反映出人們對公共政策價(jià)值取向的探索，是人們對公共政策源之何處、歸去何方的思考。換言之，探明公共政策的邏輯起點(diǎn)是推動(dòng)公共行政學(xué)學(xué)科發(fā)展和對公共政策正確認(rèn)知的必要性思考。只有明確關(guān)于其邏輯起點(diǎn)的思考，我們才有可能制定出符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律和人民根本利益的公共政策，才能正確認(rèn)識(shí)和評價(jià)當(dāng)前的公共政策，從而進(jìn)一步推動(dòng)公共政策的有效制定與執(zhí)行。

分析公共政策的邏輯起點(diǎn)，首先應(yīng)該明晰邏輯起點(diǎn)的概念和特征。周越和徐繼紅對邏輯起點(diǎn)的概念特征進(jìn)行較為全面的文獻(xiàn)綜述，并在此基礎(chǔ)進(jìn)一步說明“邏輯起點(diǎn)”是一個(gè)物的概念，“邏輯起點(diǎn)不是關(guān)系、不是矛盾，不是問題，而是在這些關(guān)系、矛盾、問題中的一個(gè)物的概念，是一個(gè)以‘關(guān)系’‘問題’和‘矛盾’為實(shí)質(zhì)的‘物’的概念”[1]，在具體分析公共政策邏輯起點(diǎn)中，想要找到這樣一個(gè)“物”的存在是不可能的，但可以借鑒邏輯起點(diǎn)是包含關(guān)系、問題、矛盾的實(shí)質(zhì)這一觀點(diǎn)。他們還提出“在對基本問題的回答中，只有找到并抓住有關(guān)概念中最具有關(guān)鍵意義的一個(gè)做出充分說明，而后延伸到相關(guān)概念和概念聯(lián)系，才能將問題回答清楚，則這個(gè)關(guān)鍵概念可以看做基本問題回答的起點(diǎn)，而這個(gè)起點(diǎn)也就自然而然地成為理論體系構(gòu)建的起點(diǎn)，使邏輯鏈條的前端明確到一個(gè)具體起點(diǎn)意義的概念上”[1]，邏輯起點(diǎn)能夠體現(xiàn)理論體系的個(gè)性特征，能夠使得某個(gè)理論體系與其他理論相區(qū)分?？梢?，邏輯起點(diǎn)是指研究對象中以關(guān)系、矛盾和問題為實(shí)質(zhì)的最簡單、最一般的本質(zhì)規(guī)定。

黑格爾和馬克思關(guān)于邏輯起點(diǎn)的特征的闡述較有權(quán)威性和可操作性。馬克思對黑格爾的邏輯起點(diǎn)理論進(jìn)行批判繼承，認(rèn)為邏輯起點(diǎn)有抽象、簡單、元素形式、起點(diǎn)和終點(diǎn)的辯證統(tǒng)一、歷史起點(diǎn)和邏輯起點(diǎn)相一致這五個(gè)特點(diǎn)[2]47-101。聯(lián)系以上概念分析，對特征做出如下總結(jié)：

首先，起點(diǎn)是最抽象的東西。馬克思認(rèn)為，理論體系的構(gòu)建應(yīng)該是從抽象到具體而不是從具體到抽象。起點(diǎn)包含關(guān)系、問題、矛盾，而不是關(guān)系、問題或者矛盾本身。

其次，起點(diǎn)是最簡單的東西。“在思維的進(jìn)程中，范疇的發(fā)展順序應(yīng)該是從最簡單的范疇發(fā)展到復(fù)雜的范疇，前者為后者提供根據(jù)和前提，后者為前者提供論證和發(fā)展”[3]。邏輯起點(diǎn)是對基本問題的關(guān)鍵解答，而不是包含若干概念或者關(guān)系的一組命題。

再次，起點(diǎn)是構(gòu)成體系的細(xì)胞的、元素的形式，而不能只是個(gè)別的偶然的存在。

復(fù)次，起點(diǎn)和終點(diǎn)是辯證統(tǒng)一的。馬克思提出，“每一點(diǎn)同時(shí)表現(xiàn)為起點(diǎn)和終點(diǎn)，并且只有在它表現(xiàn)為終點(diǎn)的時(shí)候，它才表現(xiàn)為起點(diǎn)”[4]532，起點(diǎn)和終點(diǎn)的辯證統(tǒng)一不是簡單的循環(huán)而是波浪式前進(jìn)、螺旋狀上升。起點(diǎn)和終點(diǎn)看似同為一物，實(shí)際已經(jīng)有了質(zhì)的變化。

最后，歷史起點(diǎn)和邏輯起點(diǎn)是一致的。邏輯的發(fā)展隨著現(xiàn)實(shí)的發(fā)展而發(fā)展，“歷史從哪里開始，思想進(jìn)程也應(yīng)當(dāng)從哪里開始，而思想進(jìn)程的進(jìn)一步發(fā)展不過是歷史過程的抽象、理論上的前后一貫的反映”[4]532。邏輯和歷史的一致是“對現(xiàn)實(shí)的具體的歷史經(jīng)過抽象之后所達(dá)到的歷史的客觀邏輯的一致”[5]。

由此，運(yùn)用馬克思關(guān)于邏輯起點(diǎn)特征的論述來對公共政策的邏輯起點(diǎn)的一些代表性觀點(diǎn)進(jìn)行分析，進(jìn)而探討公共利益作為公共政策邏輯起點(diǎn)的合理性。

二、有關(guān)公共政策邏輯起點(diǎn)的代表性觀點(diǎn)

近年來，學(xué)者們越來越強(qiáng)調(diào)公共政策的價(jià)值取向，關(guān)于公共政策取向的探討其實(shí)是對于公共政策邏輯起點(diǎn)的理性思考。學(xué)術(shù)界關(guān)于公共政策的邏輯起點(diǎn)有較大爭論，其中比較有代表性的觀點(diǎn)有以下三種：

(一)公共政策的邏輯起點(diǎn)是彌補(bǔ)市場失靈

陳慶云等學(xué)者認(rèn)為，公共政策的邏輯起點(diǎn)在于彌補(bǔ)市場失靈，市場機(jī)制的缺陷需要公共政策干預(yù)以使其不斷完善。

筆者認(rèn)為，從以下五個(gè)方面來看，彌補(bǔ)市場失靈并不能構(gòu)成公共政策的邏輯起點(diǎn)：

第一，馬克思認(rèn)為，構(gòu)建學(xué)科理論體系是一個(gè)從具體到抽象再到具體的過程。理論的構(gòu)建是從具體入手，從對具象進(jìn)行歸納與抽象開始的，抽象性是對各種具體現(xiàn)象共有的主要特征的歸納，這使得這個(gè)抽象特征具有代表性和說服力，理論的邏輯起點(diǎn)只有具有抽象性，才能更有代表性和說服性。因此，理論體系構(gòu)建的起點(diǎn)是從有關(guān)研究對象的生動(dòng)豐富的具體表象中“抽象”出來的，即起點(diǎn)一定是抽象的東西。市場失靈本身只是一個(gè)問題，是眾多具體現(xiàn)象中的一種，“彌補(bǔ)市場失靈”已經(jīng)是十分具體的行為，違背邏輯起點(diǎn)抽象性的特征。

第二，思維、理論的發(fā)展要經(jīng)歷一個(gè)從簡單到復(fù)雜的過程，思維理論源頭的邏輯起點(diǎn)必然是簡單的。理論的構(gòu)建總是從簡單的邏輯起點(diǎn)開始，然后逐步對其發(fā)展擴(kuò)充、刪改糾正，從而建立起一套復(fù)雜而完整的理論體系?？紤]市場失靈的原因(自發(fā)性、盲目性、滯后性)和表現(xiàn)(如不完全競爭、不完全市場、信息不充分、外部性、公共物品等)等，“市場失靈”也不是一個(gè)簡單的東西。除了政府以外，仍然有其他社會(huì)組織對彌補(bǔ)市場失靈發(fā)揮重要作用，彌補(bǔ)市場失靈不能將公共政策與其他非公共政策相區(qū)分。彌補(bǔ)市場失靈并不是對公共政策關(guān)鍵問題的基本回答。

第三，“彌補(bǔ)市場失靈”也不是構(gòu)成公共政策的細(xì)胞的、元素的形式。公共政策涉及一國政治、經(jīng)濟(jì)、文化、軍事、社會(huì)等各個(gè)方面，而非僅限于經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域。邏輯起點(diǎn)應(yīng)揭示對象的最本質(zhì)規(guī)定，以此作為整個(gè)學(xué)科體系賴以建立的基礎(chǔ)。邏輯起點(diǎn)還應(yīng)該是理論體系發(fā)展的胚芽，“市場失靈”無法解釋公共政策在其他領(lǐng)域中的活動(dòng)，將其作為公共政策邏輯起點(diǎn)只能是個(gè)別的偶然的存在。

第四，起點(diǎn)和終點(diǎn)應(yīng)該是波浪式、螺旋狀辯證統(tǒng)一的，是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展的過程，即使是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域范圍之內(nèi)，解決市場失靈也只是相對簡單的一次性行為，而不是連續(xù)的動(dòng)態(tài)發(fā)展過程，因此，起點(diǎn)和終點(diǎn)的辯證統(tǒng)一也就無從談起。

第五，就歷史起點(diǎn)和邏輯起點(diǎn)相一致來看，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域以外的公共政策無法得到合理解釋。市場與公共政策也并不是同時(shí)產(chǎn)生的，市場以商品經(jīng)濟(jì)為特征，在商品交換中產(chǎn)生市場，公共政策的“公共性”則是在工業(yè)化進(jìn)程中，伴隨公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的分立而產(chǎn)生的，二者之間有關(guān)系卻并不同源，因此，市場失靈不是公共政策的邏輯起點(diǎn)。

(二)公共政策的邏輯起點(diǎn)是政府利益

也有學(xué)者從行政人員的自利性、不同層級的政府及其職能部門爭搶利益、政府本身的自利性等方面分析，認(rèn)為公共政策的邏輯起點(diǎn)在于政府利益。筆者認(rèn)為，人民利益一直是政府利益的核心內(nèi)容，政府利益雖然既是一個(gè)高度抽象的概念，也具有不可分割性，但是考慮公共政策目標(biāo)的包容性、活動(dòng)的廣泛性，并非所有政策都能追本溯源到政府利益，即政府利益不能成為所有公共政策的細(xì)胞的、元素形式。例如，在經(jīng)濟(jì)適用房政策、廉租房政策、新農(nóng)合政策等很多公共政策中，政府利益并不是基礎(chǔ)的構(gòu)成元素。

在政府利益不構(gòu)成基礎(chǔ)元素的領(lǐng)域，也就談不上起點(diǎn)和終點(diǎn)、歷史起點(diǎn)和邏輯起點(diǎn)的辯證統(tǒng)一。公共政策起點(diǎn)和終點(diǎn)的辯證統(tǒng)一，指的是存在這樣的邏輯起點(diǎn)，它使得公共政策過程是一個(gè)自我否定、自我發(fā)展的過程，是一個(gè)螺旋狀上升、波浪式前進(jìn)的過程；一項(xiàng)公共政策的終點(diǎn)又構(gòu)成下一項(xiàng)公共政策的起點(diǎn)，二者實(shí)際上已經(jīng)有本質(zhì)的差別。此外，公共政策和政府利益二者所在的領(lǐng)域具有不對稱性，不論內(nèi)涵還是外延，公共政策所涉及的領(lǐng)域都是大于政府利益的，二者無法達(dá)到一一對應(yīng)的吻合。因此，領(lǐng)域分離的部分必然得不到解釋，起點(diǎn)和終點(diǎn)不可能辯證統(tǒng)一，邏輯的發(fā)展和現(xiàn)實(shí)也是脫離的。

公共政策區(qū)別于其他政策最顯著的特點(diǎn)就是其公共性，“公共性”一詞已經(jīng)決定公共政策固有的永恒為公眾的本質(zhì)。對于二者相交叉的領(lǐng)域，種種政策源于政府利益的現(xiàn)象，看似耦合的狀況不過是因?yàn)檎媾c社會(huì)公共利益具有相容性。盡管政府和行政人員有著自利的特性，但并不一定意味著政府及其行政人員必然地與人民群眾是對立的，政府作為社會(huì)的管理者、服務(wù)者，其存在本身就是為了管理社會(huì)和提供服務(wù)。政府及其行政人員可能在某些方面與人民利益發(fā)生沖突，但是二者之間的利益關(guān)系總體上還是一致的，政府利益與公共利益具有內(nèi)在一致性。因此，公共政策既能增進(jìn)公共利益又能在一定程度上實(shí)現(xiàn)政府利益。

(三)公共政策的邏輯起點(diǎn)是民意，公眾需要，還是公共問題

民意和公眾需要這兩個(gè)概念都符合邏輯起點(diǎn)的前四條要求，即最抽象、最簡單，是構(gòu)成體系的細(xì)胞的、元素的形式、起點(diǎn)和終點(diǎn)的統(tǒng)一。因?yàn)檫壿嬈瘘c(diǎn)不是問題，而是包含問題的物的概念，所以公共問題只具有最簡單、細(xì)胞元素形式、起點(diǎn)和終點(diǎn)統(tǒng)一這三個(gè)特征。因此，關(guān)于“民意”“公眾需要”“公共問題”的探討將重點(diǎn)考察這三個(gè)概念在余下的特征中是否相符合。

在查閱文獻(xiàn)的過程中，筆者發(fā)現(xiàn)不少學(xué)者認(rèn)為公共政策的邏輯起點(diǎn)在于民意。然而學(xué)者們只是強(qiáng)調(diào)民意在地方政府政策制定中的重要作用，如“民意是確保公共政策合法性的基本起點(diǎn)”“民意是評判公共政策公共性的價(jià)值尺度”“民意是維護(hù)公共政策權(quán)威性的根本保證”“民意是體現(xiàn)公共政策科學(xué)性的重要因素”[6-7]等。不可否認(rèn)，民意在公共政策的制定、執(zhí)行和評估中都扮演十分重要的角色，但邏輯起點(diǎn)本身也有著嚴(yán)格的定義和性質(zhì)，并不能將其重要性和邏輯起點(diǎn)等同起來。

歷史起點(diǎn)和邏輯起點(diǎn)是一致的，不會(huì)隨著政策的變動(dòng)而呈現(xiàn)不同的特點(diǎn)，“歷史從哪里開始，思想進(jìn)程就從哪里開始”[4]532。不難發(fā)現(xiàn)，民意、公眾需要都先于公共政策之前而產(chǎn)生。從歷史發(fā)展角度看，公共政策的產(chǎn)生源于公共性的出現(xiàn)。向玉瓊認(rèn)為，通過反對特殊主義、反對私人追求、反對主觀性，在等級身份和特權(quán)消除之后，公共利益與私人利益才開始相區(qū)分，才產(chǎn)生公共性，產(chǎn)生公共利益，從而產(chǎn)生公共政策[8]。從具體的生活實(shí)際看，在公眾需要和公共問題產(chǎn)生之前，許多政策已經(jīng)推行，公眾需要和公共問題也無法解釋政府的一些前瞻性政策的出臺(tái)和執(zhí)行?？梢?，民意、需要和社會(huì)問題的歷史起點(diǎn)比較難以確定，因此不具有歷史起點(diǎn)和邏輯起點(diǎn)的一致性。

總之，民意、公眾需要和公共問題都不能作為公共政策的邏輯起點(diǎn)?；谥R(shí)水平、思想文化的局限和信息不充分等原因，民意往往導(dǎo)致人民群眾只關(guān)注眼前的、局部的利益，并不利于國家和民族的長遠(yuǎn)發(fā)展。以民意作為公共政策的邏輯起點(diǎn)，可能使公共政策在大方向上出現(xiàn)偏離，而且自利動(dòng)機(jī)的存在也使得民眾不能總是科學(xué)、客觀地評價(jià)公共政策，甚至于出現(xiàn)多數(shù)人暴政的情況。公共政策必須具有一定時(shí)期內(nèi)的相對穩(wěn)定性，否則不僅其本身無法執(zhí)行，還會(huì)嚴(yán)重影響社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定。最后，公眾需要及公共問題通常是紛繁復(fù)雜而動(dòng)態(tài)多變的，所以公眾需要或者公共問題不能作為公共政策的邏輯起點(diǎn)。

三、公共利益是公共政策的邏輯起點(diǎn)

(一)對公共利益的理解

學(xué)術(shù)界關(guān)于公共利益的概念一直沒有定論，王浦劬是用共同利益來指代公共利益，他指出，共同利益“首先是在同一社會(huì)關(guān)系，尤其是經(jīng)濟(jì)關(guān)系和經(jīng)濟(jì)地位基礎(chǔ)上的，是處于同一社會(huì)關(guān)系和社會(huì)地位中的人們的各自利益的相同部分……通常所說的群體利益或者特定群體中的公共利益，僅僅是指該群體成員的共同利益。共同利益具有公共性、非市場實(shí)現(xiàn)性、單一性、相對獨(dú)立支配性、多重價(jià)值復(fù)合性等基本特征”[9]54?！豆舱咴~典》有如下定義：社會(huì)或國家占絕對地位的集體利益而不是某個(gè)狹隘或?qū)ｉT行業(yè)的利益。公共利益表示構(gòu)成一個(gè)政體的大多數(shù)人的共同利益，它基于這樣一種思想，即公共政策應(yīng)該最終提高大家的福利而不只是幾個(gè)人的福利[10]。學(xué)者們對公共利益的界定大多都試圖從其所包容的主體的數(shù)量來將其與私人利益相區(qū)分，但僅從數(shù)量上與私人利益相區(qū)分是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，難道大于“一”的主體就能稱之為公共利益嗎？利益是基于一定生產(chǎn)基礎(chǔ)上獲得社會(huì)內(nèi)容和特性的需要，需要的無限性和廣泛性決定利益內(nèi)容的無限豐富和多樣性。多少數(shù)量的主體才能被認(rèn)定為公共利益呢？利益的心理基礎(chǔ)是人的需要，受主觀需求及社會(huì)客觀事實(shí)影響，人們對利益的價(jià)值認(rèn)定難以達(dá)成共識(shí)。利益內(nèi)容的不確定性和收益對象的不確定性也使得我們難以對“公共利益”有一個(gè)明確的定義。李玲玲曾提出“在一個(gè)多元化的社會(huì)中，可以期望的只能是獲得利益的群體的范圍盡可能的大，而在資源稀缺、有限的條件下，利益具有一定的競爭性，利益實(shí)現(xiàn)程度是非常不確定的”[11]。利益的本質(zhì)是一種需要，利益是需要的社會(huì)形態(tài)，需要是利益的主觀基礎(chǔ)，對于主觀需要的滿足程度也是難以確定的。多大程度上的滿足才是公共利益？利益實(shí)現(xiàn)程度的難以界定也使得公共利益概念變得模糊不確定。曾祥華對公共利益界定的困難進(jìn)行較為全面的總結(jié)，認(rèn)為概念的寬泛性、內(nèi)容的發(fā)展性、不確定性和層次復(fù)雜性導(dǎo)致對公共利益內(nèi)容做出明確界定十分困難。他還提出，公共利益概念易與“個(gè)人利益”“集體利益”“國家利益”“社會(huì)利益”發(fā)生混淆，公共利益的界定面臨制度的困境，公共利益的實(shí)現(xiàn)面臨體制的困境和文化的困境[12]。

筆者認(rèn)為，在理解“公共”一詞時(shí)，應(yīng)該從其價(jià)值導(dǎo)向和非內(nèi)容層面的公共性即規(guī)則認(rèn)同這兩個(gè)方面入手，將公共利益視為一種規(guī)則、機(jī)制。正如新自由主義代表人物哈耶克所說：“自由社會(huì)的共同福利或公共利益的概念，絕不可以定義為所要達(dá)至的特定結(jié)果的總和，而只能定義為一種抽象的秩序。作為一個(gè)整體，它不指向任何特定的具體目標(biāo)，而是僅僅提供最佳渠道，使無論哪個(gè)成員都可以將自己的知識(shí)用于自己的目的?！盵13]393

雖然公共利益的具體內(nèi)涵難以確定，但其價(jià)值導(dǎo)向卻是明確的。就宏觀層面而言即實(shí)現(xiàn)更大范圍內(nèi)的人民的利益，就微觀層面而言則指公平、民主、正義、效率等。王浦劬認(rèn)為，共同利益具有公共性，公共性在不同的社會(huì)關(guān)系和利益關(guān)系中具有不同含義，“它可以是構(gòu)成利益關(guān)系的利益主體之間利益內(nèi)容的相同性……它可以是社會(huì)集體生活規(guī)則和規(guī)則認(rèn)同意義上的相同性……它也可以是社會(huì)成員在社會(huì)公共生活中圍繞特定利益和利益矛盾相互達(dá)成的讓步妥協(xié)性”[9]54-55。這里，關(guān)于非內(nèi)容層面的公共性的分析值得借鑒。公共利益是制定公共規(guī)則、營造公平正義的氛圍、保障個(gè)體社會(huì)成員權(quán)利、給予個(gè)體成員資源和機(jī)會(huì)，從而推動(dòng)其實(shí)現(xiàn)自身利益的機(jī)制。在這樣的機(jī)制里，有一套被普遍認(rèn)同的社會(huì)集體生活規(guī)則，能做什么不能做什么，都已被普遍接受。這樣的機(jī)制尊重個(gè)體的價(jià)值，并為個(gè)體通過合理合法的方式實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益提供保障，甚至是起到巨大的推動(dòng)作用。

總之，公共利益具有公共性，只有公共利益能夠?qū)⒐舱吲c其他政策相區(qū)分。公共利益是抽象秩序，是機(jī)制規(guī)則，公共利益是公共政策基本問題的核心答案，其他任何答案都不能抓住公共政策的核心內(nèi)容和思想。

(二)公共利益是公共政策的邏輯起點(diǎn)

有學(xué)者也曾提及公共利益是公共政策的邏輯起點(diǎn)，例如，孫長青側(cè)重于對公共利益的存在性進(jìn)行說明，但并沒有對公共政策邏輯起點(diǎn)和公共利益之間的關(guān)系進(jìn)行具體分析與論述[14]。按照馬克思關(guān)于邏輯起點(diǎn)的論述，筆者認(rèn)為：

第一，公共利益是抽象的存在。公共利益是一種保障社會(huì)成員實(shí)現(xiàn)其利益的規(guī)則機(jī)制。公共利益為社會(huì)成員實(shí)現(xiàn)其利益提供規(guī)則和制度，是一種抽象的存在。社會(huì)成員在規(guī)則制度下為實(shí)現(xiàn)和維護(hù)其自身利益而展開活動(dòng)，并且相互影響、相互制約，公共利益反映利益主體之間的關(guān)系。

第二，公共利益是最簡單的東西。馬克思在論述商品是《資本論》的邏輯起點(diǎn)時(shí)，有如下表述：“資本主義生產(chǎn)方式占統(tǒng)治地位的社會(huì)財(cái)富，表現(xiàn)為‘龐大的商品堆積’，單個(gè)的商品表現(xiàn)為這種財(cái)富的元素形式。因此，我們的研究就從分析商品開始?！盵2]47作為一種機(jī)制，公共利益已經(jīng)是最簡單、不可分割的東西。在公共政策分析中，公共利益亦具有不可分割性，是最簡單的元素形式。按照特性將公共利益分為政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)利益，只是對公共利益具體內(nèi)容進(jìn)行的領(lǐng)域分類。想要?jiǎng)澐殖龈〉谋举|(zhì)屬性的內(nèi)容，就會(huì)產(chǎn)生相互獨(dú)立的私人利益，而私人利益不應(yīng)該也不可能成為公共政策的邏輯起點(diǎn)。類比于商品是財(cái)富的表現(xiàn)形式而成為《資本論》的邏輯起點(diǎn)，公共利益也是公共政策的表現(xiàn)形式，具有商品作為《資本論》邏輯起點(diǎn)的抽象性。公共利益作為一種機(jī)制，猶如憲法是一個(gè)國家的根本大法，只是對社會(huì)成員的行為進(jìn)行最一般的約束，對社會(huì)成員的權(quán)利做最一般的保障，對資源和機(jī)會(huì)也做最一般的提供。它不會(huì)具體到某個(gè)領(lǐng)域或者為某個(gè)人而運(yùn)轉(zhuǎn)，它只是一種具有公共性的利益機(jī)制，并沒有豐富精細(xì)的內(nèi)容。公共利益以其公共性的特征將公共政策與其他政策相區(qū)分。

第三，公共利益是構(gòu)成公共政策的細(xì)胞的、元素的形式。這是指它具有成為任何公共政策的起點(diǎn)的普遍性特征，而不是個(gè)別、偶然的存在。生活在現(xiàn)代社會(huì)中的人們無時(shí)不處于公共利益機(jī)制之下。社會(huì)生活總是在這樣的機(jī)制下展開，遵循公共利益機(jī)制對人們的規(guī)則約束。公共利益是公共政策產(chǎn)生的源泉，它推動(dòng)公共政策的制定與執(zhí)行，衡量公共政策的績效結(jié)果，貫穿于公共政策的全過程。

第四，公共政策源于而又止于公共利益，是一個(gè)不斷循環(huán)上升的過程。在現(xiàn)實(shí)生活中，能進(jìn)入決策系統(tǒng)的大都是政府議程。于是，不少人認(rèn)為，即使公共政策的制定者做出看似利民的一些決策或者措施，其歸根結(jié)底也是為了維護(hù)自身的地位，期望自身能夠得到公眾的擁護(hù)，從而加強(qiáng)公共政策的合法性，以推動(dòng)政策執(zhí)行，最終實(shí)現(xiàn)自身的利益。如前所述，種種政策出于政府或者政策制定者利益的現(xiàn)象，都是源于政府利益或者說政策制定者利益與公共利益的相容性，而非源于他們的私利。

公共政策源于公共利益而產(chǎn)生，其目的也是為了實(shí)現(xiàn)公共利益。在公共政策的執(zhí)行過程中，公共利益被逐步實(shí)現(xiàn)，人民的幸福感與獲得感逐漸增強(qiáng)。公共利益在螺旋狀發(fā)展的過程中不斷被豐富完善，其內(nèi)涵已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于作為公共政策起點(diǎn)時(shí)的公共利益的概念。起點(diǎn)與終點(diǎn)的辯證統(tǒng)一不是簡單的回歸，而是經(jīng)過一系列的過渡、轉(zhuǎn)化，呈現(xiàn)為螺旋狀上升的過程，是不斷擴(kuò)展的曲線。盡管起點(diǎn)和終點(diǎn)看似仍為統(tǒng)一的抽象存在，然而二者之間已經(jīng)有了質(zhì)的區(qū)別。公共政策的終止，既意味著上輪政策的終結(jié)，也意味著全新的被豐富的公共利益作為公共政策的制定與執(zhí)行的起點(diǎn)的繼續(xù)。公共利益既體現(xiàn)為公共政策的起點(diǎn)和終點(diǎn)，也體現(xiàn)為公共政策運(yùn)行的背景和規(guī)則，每一次公共政策的執(zhí)行，都將或多或少地對這個(gè)機(jī)制起到完善和豐富的作用。

第五，公共政策和公共利益具有歷史起點(diǎn)和邏輯起點(diǎn)的一致性。也就是說，經(jīng)過歷史抽象的公共利益與公共政策是同時(shí)產(chǎn)生的。李春成對“公共利益”這個(gè)概念的產(chǎn)生發(fā)展做了較為詳盡的描述[15]?！肮怖妗边@一表達(dá)在近代以后才出現(xiàn)，17世紀(jì)40年代以前普遍使用的是“公共善”一詞，表達(dá)的是個(gè)體、局部和特殊利益應(yīng)當(dāng)服從更大范圍的普遍的整體的利益。在美國建國時(shí)期聯(lián)邦黨人提出“只有當(dāng)權(quán)力得以有效制約，作為個(gè)體利益之綜合的公共利益才不至于被那些并非圣賢的公職人員所侵蝕”，他們強(qiáng)調(diào)通過加強(qiáng)監(jiān)督和權(quán)力制衡來實(shí)現(xiàn)所謂的公共利益。18世紀(jì)與19世紀(jì)之交，強(qiáng)調(diào)公職人員的道德對公共利益有著重要影響。19世紀(jì)末期，美國又更加關(guān)注設(shè)計(jì)完美制度約束人們的行為，確保公共利益的實(shí)現(xiàn)。隨后“進(jìn)步改革”又提出效率與道德可以兼得，效率與倫理在根本上是一致的，應(yīng)該從效率和人的道德兩個(gè)方面推動(dòng)公共利益的實(shí)現(xiàn)。之后，利益集團(tuán)、多元主義和公共選擇理論都對公共利益及其實(shí)現(xiàn)做了相應(yīng)的解釋。公共利益是一個(gè)歷史發(fā)展的概念，將這些所有黨派以不同稱謂或者表達(dá)方式所指稱的公共利益一詞抽象出來，最早可以追溯到工業(yè)化時(shí)期，這也正是公共政策產(chǎn)生的時(shí)期。

在農(nóng)業(yè)社會(huì)中，私人利益和公共利益還沒有明確地區(qū)分，“利益”一詞更多地服務(wù)于非平民階級，社會(huì)大眾被視為貴族的財(cái)產(chǎn)，也談不上公共利益。向玉瓊提出，“等級社會(huì)中一切利益都是附著在以統(tǒng)治者為中心的等級結(jié)構(gòu)中，最終可歸結(jié)為以統(tǒng)治者為中心的共同利益，因而農(nóng)業(yè)社會(huì)中并沒有出現(xiàn)‘公共’與‘私人’的分化，也就不存在‘公共利益’”[8]。在工業(yè)化進(jìn)程中，只有“公共”與“私人”相區(qū)分，才需要不同屬性特征的政策來對二者分別進(jìn)行管理，由此產(chǎn)生公共政策。

從公共利益的機(jī)制來看，公共利益就是公共政策得以順利執(zhí)行的秩序背景。當(dāng)前，為治理霧霾、為緩解交通擁擠狀況而出臺(tái)的各種限行政策，為規(guī)范網(wǎng)約車而出臺(tái)的“京籍京牌”“滬籍滬牌”等細(xì)則，這些具體政策都反映出對公共利益的確認(rèn)和維護(hù)。公共利益機(jī)制規(guī)定個(gè)人、社會(huì)組織以及政府在社會(huì)中的活動(dòng)范圍、行為方式。自律使人自由，沒有公共利益機(jī)制的激勵(lì)和約束，各個(gè)利益主體也將無法進(jìn)行各類社會(huì)活動(dòng)，更談不上實(shí)現(xiàn)其利益。

四、結(jié)語

邏輯起點(diǎn)有其自身的定義和特征，我們應(yīng)該秉承嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的態(tài)度和精神去對待每一項(xiàng)公共政策議題。探明公共政策的邏輯起點(diǎn)既有助于確保國家大政方針在總體方向上的正確性，也有助于提高政府政策的合理化、合法化水平，還有助于營造公正和諧的社會(huì)氛圍，更有利于公共管理理論與實(shí)踐的發(fā)展和完善。

公共利益是人們現(xiàn)實(shí)生活中的抽象秩序和制度規(guī)則，其最大的特征就是公共性。公共利益的本質(zhì)使得它符合作為邏輯起點(diǎn)的五個(gè)特征，從而成為公共政策的邏輯起點(diǎn)。以公共利益作為公共政策的邏輯起點(diǎn)，一方面，能夠充分體現(xiàn)對公眾需求的回應(yīng)性和前瞻性照應(yīng)，使公共政策在制定、執(zhí)行、評估等過程中緊緊圍繞公共利益而展開，從而提高公共政策的合目的性與合理性，增強(qiáng)公共政策的合法性，減少政策執(zhí)行過程中的障礙因素，最終實(shí)現(xiàn)公共利益的有效增進(jìn)與公平分配。另一方面，能夠強(qiáng)化政府及行政人員以人為本、為人民服務(wù)的理念、動(dòng)機(jī)和能力，從而提高其公共服務(wù)思想素養(yǎng)和公共服務(wù)水平，促進(jìn)公共政策達(dá)到既定目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)對社會(huì)的有效管理，最終推動(dòng)服務(wù)型政府的建立和完善。