文／史春玉

近20年來，參與式預(yù)算成為全世界范圍內(nèi)最為突出的一種公民參與創(chuàng)新制度。發(fā)起于巴西的阿雷格里港，這項公民參與機制首先在南美國家廣泛實踐，2001年巴西“世界社會論壇”召開之后，參與式預(yù)算逐步在歐洲推廣作為公民賦權(quán)的一項重要制度，參與式預(yù)算旨在最大程度地邀請最廣泛的居民，特別是普通平民參與到公共財政從預(yù)算編制到執(zhí)行的過程中。參與式預(yù)算在公共決策過程中發(fā)揮的具體作用主要表現(xiàn)在兩個方面：一是通過納入具有豐富生活經(jīng)驗知識的普通平民的參與以完善公共決策；二是通過擴大參與者范圍以增強公共決策的合法性。如果說這些預(yù)期效果在巴西等發(fā)展中國家得到部分程度的實現(xiàn)，那么在發(fā)達民主國家，諸如法國，近十幾年來參與式預(yù)算的實踐進展如何？本文旨在探討總結(jié)法國參與式預(yù)算的起源背景、發(fā)起動機、經(jīng)驗全貌以及它的政治和社會影響。

一 政治生態(tài)的變動與參與式預(yù)算在法國的出現(xiàn)

在法國，參與式預(yù)算的實踐開始于1990年代末，最早由巴黎郊區(qū)共產(chǎn)黨執(zhí)政的市鎮(zhèn)如圣丹尼（Saint-Denis）、博比尼（Bobigny）、新庭（Courneuve）、莫爾桑（Morsang-sur-Orge）和部分外省地區(qū)如歐巴涅（Aubagne）、勒蓬德克萊（Pont-de-claix）等地發(fā)起。在法國三萬多個地方市鎮(zhèn)中，寥寥幾個市鎮(zhèn)的實驗不過是星星之火。第一代參與式預(yù)算主要是以社區(qū)為依托，成為“街坊民主”的主要載體。隨后幾年，因為地方執(zhí)政黨的變換，參與式預(yù)算在部分市鎮(zhèn)消失。2012年法國左派政黨贏得選舉后一些大城市左派陣營議員開始考慮推行參與式預(yù)算實踐。巴黎充當了排頭兵，2014年在市一級發(fā)起參與式預(yù)算，其它城市諸如蘭斯、梅斯、格勒諾不勒和蒙特勒伊在2015年也相繼跟上。第二代參與式預(yù)算實踐在原則要求、組織程序和日程安排等方面基本類似。[1]

參與式預(yù)算在法國是一場由議員代表發(fā)起的自上而下的參與式民主運動。發(fā)起者基本上是左派政黨，如截至2005年，法國12個開展參與式預(yù)算的地區(qū)，其中有8個地區(qū)由法國共產(chǎn)黨執(zhí)政。2014年參與式預(yù)算再掀熱潮，也是社會黨聯(lián)手共產(chǎn)黨一起推動的結(jié)果。因此可以說，相比較于近幾十年來的其它民主參與實踐，它更多地是來自于政黨甚至是某些議員代表的強烈意愿，而不是社會運動推動的結(jié)果。

作為公民參與的主要表現(xiàn)形式之一，參與式預(yù)算具備公民參與的諸多優(yōu)點。而在法國各種官方政治演講中，公民參與被賦予了三種優(yōu)點：它有利于改善地方行政事務(wù)管理，有利于加強地方社會凝聚力，有利于培養(yǎng)公民對公共事務(wù)的興趣。公民參與以居住公民權(quán)而不是選舉公民權(quán)為參與原則，這就給外國人表達意愿提供了重要機會。另外，在一些貧困社區(qū)，居民往往自認為被公共政治生活遺棄，通過在這些貧困社區(qū)創(chuàng)建各種參與機制，居民就可以影響地方公共事務(wù)，進而改善他們的生活境況和居住環(huán)境。各種參與機制也為社區(qū)里不同身份居民的互動和交往提供了機會，有利于社會凝聚力的加強。[2]

由此可見，與巴西、南美等發(fā)展中國家不同，法國實施參與式預(yù)算的直接目的并不是為了反腐敗，甚至也不是為了促進社會正義。它背后所傳遞的政治動機和政治邏輯較為明顯。至少有三個因素可以解釋參與式預(yù)算在法國興起的背景與動機。

（一）社會結(jié)構(gòu)變化與選舉民主危機交疊

1970年代以來，法國社會日益多元化，階層結(jié)構(gòu)重組，就業(yè)女性比例逐步擴大，社會呈現(xiàn)文化多元主義。在法國，只有獲得法籍的成年公民才有投票權(quán)，當社會成員種族結(jié)構(gòu)比較單一的時候，這并不構(gòu)成問題。但當外國移民越來越多、社會階層分化和社會結(jié)構(gòu)越來越復(fù)雜時，傳統(tǒng)有利于精英白人成年男性的政治參與方式就面臨挑戰(zhàn)了。外國人在法國沒有投票權(quán)，無法選舉代表他們利益的議員，而議員們的決策卻無時無刻不在影響著他們的日常生活，選舉政治下，除了參與投票，社會公眾沒有其它可以有效影響公共政治的渠道。

與此同時，近幾十年來，代議制民主在西方國家包括法國遭遇持續(xù)的信任危機。這種危機最突出的表現(xiàn)是公民投票率逐年下降，具體到地方層面，投票棄權(quán)率則更加明顯。公民漸漸放棄傳統(tǒng)的政治參與渠道，轉(zhuǎn)而訴諸于各種各樣的社會運動和自主性較高但也比較松散的協(xié)會組織。

在此雙重背景下，法國左派政黨發(fā)起參與式民主運動，其中包括參與式預(yù)算制度，其直接目的是給沒有或不能參與投票的人另辟參與政治的機會和渠道。同時，參與式預(yù)算也意在化解各種不滿代議制政府的社會抵抗運動，試圖通過革新制度化參與渠道以滿足社會公眾的參與需求。

（二）權(quán)力下放與地方作為主要政治活動場域

1982年開始的權(quán)力下放改革，從根本上改變了法國的地方政治權(quán)力結(jié)構(gòu)。地方上獲得了更多的職責和權(quán)限，市鎮(zhèn)議員從此不再對代表中央政府的省長負責，而是直接對選區(qū)的選民負責，身份由曾經(jīng)的政策執(zhí)行者變?yōu)檎咧贫ㄕ吆偷胤降慕y(tǒng)治者。市長議員們的主要對話對象不再是他們的上級，而是他們治理轄區(qū)的公民，其執(zhí)政合法性也主要取決于后者。選票和支持率的獲取不再通過傳統(tǒng)的政黨或工會動員，而是直接取決于他們的執(zhí)政績效。如果執(zhí)政績效在一個3至5年的任期難以評估的話，那么營造積極良好的政治形象，同治理選區(qū)的選民建立良好、信任的關(guān)系也就至關(guān)重要。這種良好信任關(guān)系的締造曾經(jīng)由政黨在地方上的分支機構(gòu)、工會、協(xié)會來承擔，它們曾經(jīng)是政黨及其議員和地方人民互動的主要紐帶，當這些傳統(tǒng)機構(gòu)逐漸失去其社會影響力和政治影響力的時候，推廣參與式預(yù)算這樣的公眾參與機制，無論從形象宣傳還是從議員—選民互動平臺搭建等層面，都能發(fā)揮再造議員政治形象和信任關(guān)系的作用。

（三）政黨危機與左派形象革新

正如許多西方代議制國家，法國參與式預(yù)算等公眾參與機制的推廣，是為了回應(yīng)和挽救陷入危機的民主政治，同時給不參與投票的年輕人和外國人提供政治參與機會。大部分參與式預(yù)算是由左派政黨發(fā)起的。這是因在選舉政治和政黨政治捉襟見肘的背景下，左派政黨面臨的危機尤為突出。作為平民階層政治參與的傳統(tǒng)整合機構(gòu)，左派政黨在地方政治生活中日益失去影響力，不僅表現(xiàn)在國家和地方大選中逐年失利，也表現(xiàn)在成員招募和意識形態(tài)社會認同危機的加深。在某種程度上，參與式民主特別是參與式預(yù)算成為左派政黨重新打入平民階層，拉近雙方距離，挽救他們在地方尤其是市鎮(zhèn)層面日益衰落的政治影響力的政治工具。

法國共產(chǎn)黨在推行參與式預(yù)算問題上扮演了先鋒者的角色。這與共產(chǎn)黨在法國變動的政治生態(tài)格局中日漸脆弱的影響和地位有關(guān)。1990年代蘇聯(lián)解體、柏林墻倒塌后共產(chǎn)黨在西方國家遭遇到空前的政治和意識形態(tài)危機，法國共產(chǎn)黨被認為是無政府主義者，其成員越來越少，在選舉中也屢遭失利。參與式民主成為共產(chǎn)黨重構(gòu)政黨形象，建立積極的政黨價值認同的重要方式和政治機會。其它法國左派政黨如社會黨推動參與式預(yù)算等公眾參與機制的政治動機，也與共產(chǎn)黨是一致的。作為一種新的政治產(chǎn)品，左派政黨可以借助參與式預(yù)算與社會運動建立一種新型的關(guān)系，在滿足社會運動部分訴求的同時，也可以招募吸納新成員，擴大社會影響力。通過參與式預(yù)算，左派政黨為平民階層提供政治和社會融入的平臺與機會，并在互動的過程中贏得他們的支持，成為他們修復(fù)政治格局的重要政治機會。參與式預(yù)算等公眾參與機制即便不能保證政黨當選，但至少可以為其打造積極的社會形象，并在這個過程中和公民社會組織建立同盟或網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。

二 法國參與式預(yù)算的三個案例

與巴西、南美等發(fā)展中國家不同，法國參與式預(yù)算涉及的項目與議題很少是關(guān)于滿足居民基本生活服務(wù)需求如自來水、電、住房的供給問題，在很多情況下，公共協(xié)商主要涉及城市整治（自行車道、公園、道路等）和城市規(guī)劃、環(huán)保問題等和生活環(huán)境相關(guān)的公共議題有時則涉及文化和教育問題。就組織程序而言大部分是依托一系列公共協(xié)商會議，就地方集體預(yù)算支出做出討論和決策。和鄰國德國相比法國參與程序的制度化程度不高。拿出來討論的預(yù)算數(shù)額比較小，大約占公共預(yù)算總體的4%～5%。

通常情況下，法國的參與式預(yù)算是向所有居民開放的，不論國籍、年齡（14歲以上的居民都可參與）。一般在市鎮(zhèn)一級，但主要是在社區(qū)進行，社區(qū)一級一般以居民委員會為依托市鎮(zhèn)一級，則建立相應(yīng)的臨時性協(xié)商會議機構(gòu)決策以投票或共識的形式達成，而早期第一代參與式預(yù)算的大部分地區(qū)僅賦予該機制咨詢性質(zhì)。根據(jù)決策程序的差異，可選取以下三個案例代表法國參與式預(yù)算的實踐概貌：

（一）莫爾桑市經(jīng)驗

在歐洲，莫爾桑（Morsang-sur-Orge)是最早進行參與式預(yù)算實踐的市鎮(zhèn)。自二戰(zhàn)勝利以來，這個2萬人口的巴黎郊區(qū)小鎮(zhèn)一直由共產(chǎn)黨執(zhí)政。但在1995年的地方選舉中，共產(chǎn)黨差點敗選。這促使共產(chǎn)黨開始反思當?shù)氐恼螌嵺`，并從整體上思考他們和當?shù)厝嗣竦年P(guān)系在此背景下，當?shù)厥紫冗M行了大幅度的行政人事改革，接著創(chuàng)立了八個社區(qū)議事會向所有居民開放，每個議事會擁有6萬歐元的財政撥款以協(xié)商會議的形式由居民自由決定其用途?？傮w而言，這代表了莫爾桑市20%左右的公共財政支出預(yù)算總額。居民每年兩到三次被邀請參與當?shù)氐摹邦A(yù)算工作坊”討論預(yù)算用途，最終決策通過共識達成。[3]

（二）圣丹尼和博比尼經(jīng)驗

圣丹尼（Saint-Denis）和博比尼（Bobigny是兩個位于巴黎郊區(qū)的平民市鎮(zhèn)，長期由共產(chǎn)黨執(zhí)政。兩地分別從2001年和2002年開始進行參與式預(yù)算實驗，邀請當?shù)鼐用窬偷胤焦仓С鲱A(yù)算進行討論。圣丹尼成立了“預(yù)算工作坊”，就市鎮(zhèn)5%的公共預(yù)算進行討論，博比尼的參與式預(yù)算主要通過社區(qū)里的一些機構(gòu)如“懇談會”或“市鎮(zhèn)會議”為依托來進行。[4]但這些機構(gòu)并不擁有決策權(quán)，只是咨詢性質(zhì)，居民在會議上表達意見，市鎮(zhèn)議事會決定是否聽取。協(xié)商會議的結(jié)果對最終決策并沒有程序性的剛性約束，這是一種選擇性傾聽機制，議員和技術(shù)專家們對會議討論結(jié)果做出總結(jié)分析，并決定哪些意見可以采納，但并不存在清晰嚴格的規(guī)定要求議員和相關(guān)決策者具體解釋他們?yōu)槭裁床扇×四承┙ㄗh而拒絕了另外一些建議。

（三）普瓦圖—夏朗德大區(qū)經(jīng)驗

普瓦圖—夏朗德（Poitou-Charentes）大區(qū)約有160萬人口，在當時法國22個大區(qū)中是一個人口相對稀少偏農(nóng)業(yè)的地方。傳統(tǒng)上由右派執(zhí)政，2004年6月，左派議員華亞爾（Royal）當選大區(qū)議長后，在其政治顧問和一些大學(xué)學(xué)者的幫助下，就大區(qū)公共事務(wù)管理與決策建立了一些民意咨詢機制，與此同時，她開始在大區(qū)內(nèi)的高中學(xué)校推行參與式預(yù)算。以大區(qū)預(yù)算作為參與單位，這在歐洲是第一次，并且參與具有決策性質(zhì)，通過投票的方式將參與討論的項目進行排序，按得票高低選擇獲預(yù)算支持的項目。

大區(qū)撥給高中學(xué)校的總體財政預(yù)算是1100萬歐元，其中的100萬歐元被拿出來進行公眾協(xié)商，主要是一些預(yù)算不超過15萬歐元的小微項目，大型項目諸如全面翻新或新建一個學(xué)校則不在討論范圍之內(nèi)。大區(qū)內(nèi)93所中學(xué)每年舉行兩次公共討論會議，所有相關(guān)者如高中生、教師、行政和技術(shù)人員、學(xué)生家長等都可參與。會議由第三方主持，大區(qū)其它行政機構(gòu)派代表參加，會議一年舉行兩次。第一次會議的召開程序如下：首先是大會集中討論，主要介紹參與式預(yù)算的召開程序和運作辦法。接下來，分組討論提交的項目，官方人員和校長回避以免施加影響。之后再進行大會集中，每個小組陳述成員的主要意見。接下來幾個星期，大區(qū)責成專門的技術(shù)團隊就提交的項目逐個進行技術(shù)審查，如果有項目需要做出進一步的解釋和說明，大區(qū)相關(guān)工程師和居民則在涉及中學(xué)召開臨時性的會議集體討論。第二次會議上展示的項目都是經(jīng)過技術(shù)細化了的項目。經(jīng)過大會集體討論，參與者投票挑選他們支持的項目，每人可投票給10個項目。大區(qū)執(zhí)行投票產(chǎn)生的項目。整個參與過程的所有文件和討論內(nèi)容在參與式預(yù)算網(wǎng)站上可以瀏覽下載，每個涉及中學(xué)以海報的形式知情學(xué)生協(xié)商結(jié)果。之后參與者被邀請對協(xié)商過程進行評估，與此同時，外部第三方也對參與式預(yù)算制度執(zhí)行情況進行年度評估。[5]

三 法國參與式預(yù)算的總體經(jīng)驗特征

（一）“街坊民主”政治邏輯指導(dǎo)下的參與

法國參與式預(yù)算一般在市級，但主要是市級以下如鎮(zhèn)、區(qū)和社區(qū)層面展開。不同于巴西，法國的參與式預(yù)算主要是在“街坊民主”的政治邏輯思路指導(dǎo)和規(guī)范下開展。2002年法國出臺《街坊民主法》，規(guī)定凡人口8萬以上的地方行政單位都需建立社區(qū)議事會，作為地方民主的主要實踐平臺和基地。街坊民主包含兩層含義：一是地理意義上的；一是政治意義上的，是議員與居民、居民與鄰居相互直接溝通的一種渠道。

在共和傳統(tǒng)特別濃厚的法國，參與式民主和代議式民主的功能區(qū)分得特別清楚。只有選舉產(chǎn)生的機構(gòu)才擁有代表公共利益的合法性，但特殊利益也有表達的合法性，議員需要予以重視。因此，代議制民主保證議員擁有絕對的決策權(quán)和代表公共利益的合法性，參與式民主保證公民表達他們的特殊需求和利益的權(quán)利。代議制民主和參與式民主的次序需要嚴格明確：后者只是前者的補充而不是競爭者。踐行這個原則的任務(wù)由社區(qū)議事會承擔，這是一種基層性質(zhì)的民意咨詢機構(gòu)，議事會討論議題也涉及社區(qū)事務(wù)，且在任何情況下它都不具備決策功能。當然它也有獨特的長處，對居民定期的咨詢可以豐富公共輿論空間中的議題，有利于議員傾聽了解選民的需求并滿足公民參與地方日常事務(wù)管理的愿望。

在公眾參與場域界定問題上，法國對社區(qū)的情有獨鐘，并不是某個政黨的心血來潮，它實際上是繼承了一定的歷史傳統(tǒng)。法國的公眾參與運動有兩個歷史來源：一是1970年代城市抵抗運動下的社區(qū)自治運動；二是1970年代末由左派掀起的“城市政策”，即隨后40年來被左右政黨視作主要執(zhí)政內(nèi)容的貧民社區(qū)治理政策，也強調(diào)“居民參與”的重要性。社區(qū)因此成為公眾參與政治演說的核心概念，理想合理有效的參與范圍當然是最貼近居民的最為地方化的公共事務(wù)。社區(qū)自然就成為最為理想、合理有效的參與制度、創(chuàng)新平臺。參與機制的主要作用既然是在代議制危機日益深化、公共權(quán)力機構(gòu)的公信力日漸消弱的背景下加強政府和公民的關(guān)系，增加議員和選民的親密聯(lián)系，它的主要思路是通過創(chuàng)建物理空間上的接觸關(guān)系來抵消社會政治層面上的距離和隔離，那么地方尤其是街坊當然就成為首要之選。當然，民主實踐場域的地方性被高度強調(diào)，這也與今天人們對專家知識和平民知識的作用和價值認知的變化有關(guān)。傳統(tǒng)民主意識形態(tài)下普通大眾被認為是無知的，但今天關(guān)于他們知識結(jié)構(gòu)和作用價值的認知發(fā)生了變化，普通民眾被認為擁有一定技能、知識、經(jīng)驗，且可以對決策的民主性、科學(xué)性發(fā)揮重要作用。但普通民眾的知識被視作是一種地方性經(jīng)驗知識，鑒于他們在特定地點長期的生活實踐，相較技術(shù)人員和專家更了解地方情況，地方公共產(chǎn)品和公共服務(wù)使用者即普通大眾的知識在公共決策過程中的作用因此被充分強調(diào)和重視。另一方面，因為群眾的經(jīng)驗知識和專家的科學(xué)知識被嚴格區(qū)分開來，他們所掌握知識的科學(xué)性仍受懷疑。因此他們對公共事務(wù)的參與也只能局限在他們憑個人經(jīng)驗熟知的居住或工作場所，而不能參與超越“街坊”之外的涉及更大范圍的公共事務(wù)。

（二）議員主導(dǎo)的公民參與

法國獨特的深厚悠久的共和主義政治文化使議員們被視作是唯一的公共利益的合法代言人，這不利于一切公民—議員協(xié)同決策民主制度的發(fā)展。議員們在公開講話中反復(fù)強調(diào)公民只能夠表達其特殊的需求，而沒有全局觀和公共利益觀，賦予普通公民完全決策權(quán)是一種民粹主義的表現(xiàn)。這種獨特的政治文化對法國參與式預(yù)算實踐影響很大，使它在很大程度上區(qū)別于歐洲其它國家的經(jīng)驗：議員在參與過程中占據(jù)核心和主導(dǎo)地位，他們主持會議，管理并規(guī)范會議中的協(xié)商討論，而在歐洲其它國家，議員基本不出席協(xié)商會議。議員的參與大大消減了法國參與式預(yù)算的協(xié)商效果，往往使之變成簡單的民意咨詢會議，而不是應(yīng)然上的集體共建決策和項目的會議。參與式預(yù)算微弱的自主權(quán)在很大程度上消減了它的政治吸引力：鑒于議員在協(xié)商過程中的重要影響作用，預(yù)算協(xié)商后的最終決策和市議會的決策并無二致，參與式預(yù)算并不能形成公民獨立權(quán)力機制，因此它也就失去了對民間組織和公民的吸引力。

（三）參與式預(yù)算作為公民動員和政治化平臺

參與式預(yù)算被一些政黨和議員用作動員和政治化選區(qū)人民的重要手段。在少數(shù)派政黨執(zhí)政的地區(qū)，如傳統(tǒng)上作為反對政黨的共產(chǎn)黨執(zhí)政的市鎮(zhèn)，參與式預(yù)算會議被市長、議員用作說服、動員人民支持他們反對執(zhí)政政府和其它政黨的平臺，以此來調(diào)整政治權(quán)力場中有利于他們的力量對比關(guān)系。不少時候，借助召開協(xié)商會議的機會，地方議員在參會居民的陪同下到警察局或中央部委去示威，要求增加地方上警力配置或公共服務(wù)配置如養(yǎng)老院、郵局、幼兒園等。參與式預(yù)算會議不僅僅是為了集體商議地方部分公共財政支配問題，也是為了對居民進行政治動員和意識灌輸，借助群眾的支持以使議員們在正式權(quán)力機構(gòu)中的政治斗爭中處于有利地位。

在參與式預(yù)算會議中，議員們將一些地方問題政治化，即將一些原本是非政治性的私人問題，如私家車被偷、人行道被損毀、車道設(shè)計不周全等，轉(zhuǎn)換為集體問題。對于這些議員而言，協(xié)商會議議題的政治化是修改公民行為引導(dǎo)其政治化的第一步，進而誘導(dǎo)他們參與投票和集體動員活動，加入?yún)f(xié)會或政黨組織。[10以這些公共商討會議為依托，在所謂的地方集體利益構(gòu)建的過程中，議員們打造一個堅實的團結(jié)的市鎮(zhèn)共同體：一方面使執(zhí)政黨形象明顯區(qū)別于其它政黨，另一方面使市鎮(zhèn)成為反對政敵的重要陣地。[6]

四 法國參與式預(yù)算的成效和影響

（一）參與者范圍：被排除的繼續(xù)被排除

法國參與式預(yù)算機制的公民參與率較低介于1%～5%之間，以一些大城市為例，格勒諾布爾2015年的公眾參與率是1%，巴黎同年公眾參與率為4%，蘭斯為5%。[7]且參與者的社會階層比較均質(zhì)，他們通常是在其它社會公共或政治領(lǐng)域比較活躍，通過投票或協(xié)會活動對城市政治生活有一定影響力的公民，且一般是年齡較大的中產(chǎn)階級白人，40～60歲之間的參與者占比較高。外國人、移民、工人階層、年輕人基本缺席參與式預(yù)算會議。參與者的社會代表性有限，受到良好教育、政治化程度較深的公民被過分代表。在這種情況下，由有閑有文化階層做出的關(guān)于市鎮(zhèn)或社區(qū)公共預(yù)算的決策，其代表性易受質(zhì)疑?？梢哉f，制度實施的結(jié)果并沒有提高社會層面或政治層面被邊緣化群體的政治參與度和社會融入度。

（二）參與結(jié)果：對公共政策產(chǎn)出影響有限

參與式預(yù)算帶來的公共政策的變化和革新主要表現(xiàn)在三個方面：首先，它可以部分改變公共預(yù)算項目支出，如可能會使原來用作城市規(guī)劃的預(yù)算轉(zhuǎn)移到文化項目建設(shè)中去；其次，在某個具體領(lǐng)域，因為普通公民的參與，公共協(xié)商后預(yù)算也可能改變用途方向。如在城市道路和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題上，鑒于公眾對環(huán)境問題的重視，修建自行車道、擴展人行道、發(fā)展公共交通等一般是協(xié)商討論后的公眾選擇；此外，在法國乃至歐洲，參與式預(yù)算在某種程度上是一種“地方性積極歧視”政策，旨在革新地方公共政策，使其更傾向于城市邊緣社區(qū)，補償被傳統(tǒng)公共行政遺忘的弱勢群體，無論是性別意義上、文化意義上還是宗教意義上的弱勢資源獲得者。

從總體上看，法國的參與式預(yù)算制度并沒有給公共政策制定帶來明顯的變化。最早進行參與式預(yù)算實踐的莫爾桑市一個副市長坦言：“一兩年之后，我們發(fā)現(xiàn)，公民的選擇和議員們的決策傾向大致一致?！痹趯嵤﹨⑴c式預(yù)算的市鎮(zhèn)，更多更重要的決策與城市規(guī)劃、社會住房相關(guān)的問題卻仍沿襲傳統(tǒng)的決策模式，由議員決定。在大部分進行參與式預(yù)算的地區(qū)，因為拿出來進行公共討論的預(yù)算數(shù)目非常有限，相應(yīng)地，公共政策偏好在整體上的影響也就很有限。即使是夏朗德大區(qū)的中學(xué)預(yù)算，對大區(qū)政策的影響也不大。一方面，預(yù)算討論以中學(xué)為單位進行，而不是在大區(qū)層面進行，這就使參與式預(yù)算很難實現(xiàn)其增強社會正義的目標，不能保證預(yù)算流向最需支持的學(xué)校，如從財政充裕的學(xué)校向匱乏的學(xué)校轉(zhuǎn)移。當然，參與式預(yù)算可以部分地改變討論預(yù)算涉及范圍內(nèi)的資源分配情況，也可以使傳統(tǒng)決策模式下被忽略的問題浮出水面并得以解決，如中學(xué)的預(yù)算去向經(jīng)過公共討論之后可能會更傾向于學(xué)生和學(xué)校工作人員。幾年下來，學(xué)校在文化活動，寄宿生宿舍、工作人員辦公場所等方面得到了加強和改善。[8]

（三）政治目標：政黨認同未得到明顯加強

鑒于參與式預(yù)算在制度設(shè)計上的局限性，如商討的預(yù)算規(guī)模小，議員主導(dǎo)，程序非正式性以及參與結(jié)果與決策的非強制約束性，從情理邏輯上很難想象參與式預(yù)算能夠?qū)崿F(xiàn)左派政黨賦予它的政治期望。而現(xiàn)實也證明了這一點。首先是實施參與式預(yù)算未必幫助議員贏得未來的選舉，如在夏朗德大區(qū)推行中學(xué)預(yù)算的華亞爾便在2013年大區(qū)再次選舉中失利，而共產(chǎn)黨在地方政治格局中的陣營也不斷被其它政黨侵蝕。

其次，如果說參與式預(yù)算幫助左派政黨在某種程度上加強了和部分選民的關(guān)系，但如上文所言，參與者在傳統(tǒng)的政治秩序里原本就是比較活躍的公民，因此加強的也是已經(jīng)存在了的議員—公民聯(lián)系，那些平民群體和邊緣化群體如年輕人、外國人、移民后代、工人缺席這些參與機制，未被吸納整合到左派政黨的政治體系中去。換句話說，代表平民階層的左派政黨試圖通過參與式預(yù)算來擴大其社會基礎(chǔ)和聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)的意圖并沒有實現(xiàn)。

最后，在參與式預(yù)算等公眾參與機制成為一種超越政黨意識形態(tài)差異的共識性民主革新機制的時代背景下，倡議和推行這些參與機制并不能使左派政黨在意識形態(tài)認同問題上明顯區(qū)別于其它政黨。因為無論是從政治演說還是從具體執(zhí)政措施來看，其它政黨甚至包括法國極右翼政黨國民陣線，都表現(xiàn)出對這些公民參與機制的極大認同和支持，而所有的城市和鄉(xiāng)村也都在以各種方式進行旨在擴大公眾參與的政治生活方式創(chuàng)新。

（四）積極影響：提高了公民的政治社會化程度

既沒有對公共政策取向產(chǎn)生重要影響，也沒有增強它們的合法性，更未必有幫助政黨獲取更多的選票贏得選舉，為什么地方議員們?nèi)允钢静灰频赝菩袇⑴c式預(yù)算呢？這是因為它可以幫助他們制造一種與時俱進具有強烈創(chuàng)新意識的政治形象，同時也有助于他們了解選區(qū)公民心理和意見，和選區(qū)的活躍力量建立聯(lián)系。因此，在法國，參與式預(yù)算在議員、民間組織、參與該機制的公民之間建立一種新型的政治溝通機制，而這個過程也是發(fā)現(xiàn)和招攬政治精英的良好渠道。對于部分公民而言，參與可以維護個人利益（通過投票支持影響他們直接利益的項目），履行被不少法國人認為相對重要的公民義務(wù)，同時也可以擴展他們的社交網(wǎng)絡(luò)，促進個人實現(xiàn)和個人發(fā)展。而部分公民則認為在參與的過程中可以獲取更多的政治知識和技能。

結(jié) 語

制度的設(shè)計本身和其產(chǎn)出有很大的直接關(guān)系。就參與式預(yù)算制度而言，涉及議題利害關(guān)系越是重大，協(xié)商會議在決策權(quán)方面越是享有自主權(quán)，其社會影響力和公民參與度、支持率也就越高。但在共和傳統(tǒng)深厚的法國，議員們對一切分享權(quán)力的制度創(chuàng)新深懷敵意和懷疑，參與式預(yù)算只是政黨和地方議員修復(fù)其政治形象、合法化其政治權(quán)力的一個工具，并未在地方上改變公民和議員間的權(quán)力關(guān)系。這種政治商品既非出自公民要求，公民的參與興趣也不高。它是一種來自議員們對公民的“參與請求”。[9]與此同時，參與機制在政治權(quán)力體系中又被邊緣化，參與悖論從此產(chǎn)生：一方面議員們希望通過參與賦予其權(quán)力合法性，另一方面又不愿意分享權(quán)力，對決策沒有實質(zhì)性影響的參與機制必定被公民疏離，最終形同虛設(shè)。

參與式預(yù)算等公眾參與機制沒有提高法國公民對地方事務(wù)的參與度和增強政黨及議員的社會認同和信任，這種新型的公民政治整合機制并沒有發(fā)揮法國政黨預(yù)期的作用。實際上，在傳統(tǒng)社會日趨解構(gòu)，碎片化和去組織化日益明顯的今天，零星的且往往陷入形式主義的政治制度創(chuàng)新，在多大程度上可以拯救政治生態(tài)變化所帶來的傳統(tǒng)政治秩序危機？如果不能超越傳統(tǒng)思維疆域限制，對變動的政治生態(tài)和政治形態(tài)進行徹底深入細致的思考和再估，不能對建立在啟蒙運動思想基礎(chǔ)上的當代政治民主制度和民主價值進行根本性的再思考和再評估民主政治危機甚至是治理危機的議題，恐怕永遠都是議而難決的迷思。

注釋：

[1]法國參與式預(yù)算官網(wǎng)，2016年6月30日http：//lesbud getsparticipatifs.fr/le-renouveaudes-budgets-participatifs-en-france/，2017年12月5日。

[2]Ste'phanie Sotison， La De'mocratie Local Participative ou L'e'mergence Complexe D'un Nouvelle Citoyennete'，Me'moire de fin D'e'tudes anne'e Universitaire 2005-2006，Universite'Lyon 2 pp.11-14.

[3]Les Dispositifs Participatifs locaux en Lle-de-France et en Europe：Vers une De'mocratie Technique？Rapport D'activite's du PICRI，Avril 2006-Avri 2007.

[4]Giovanni Allegretti & Carsten Herzberg“Participatory budgets in Europe：Between Efficiency and Growing Local Democracy”，TNI Briefing Series TransNational Institute and the Centre for Democrati Policy-Making， no.5(2007)， pp.1-24.

[5]Yves Sintomer， Anja R?cke et Julien TALPIN“De'mocratie Participative ou De'mocratie de Proximite'？Le Budget Participatif des Lyce'es du Poitou-Charentes”，L'homme et la socie'te'， no.172-173(avril-septembre 2009)，pp.304-309.

[6]Michael Hastings， “Les Filigranes d communisme fran?ais”，Daniel Cefa? e'd.，Culture Politiques，Paris， Puf， 2001， pp. 317-339.

[7]法國參與式預(yù)算官網(wǎng)，http：//lesbudgetsparticipatifs.fr，2016年8月31日。

[8]Yves Sintomer， Anja R?cke et Julien Talpin“De'mocratie Participative ou De'mocratie de Proximite'？”art.cit.p.314.

[9]Julien Talpin，“La De'mocratie Participativ Marginalise'e par le Pouvoir Local”，Savoir/Agirno.25(2013)，p.30.