文／劉群藝

2017年，WTO體制下的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定（Regional Trade Agreement RTA）安排一再受到挑戰(zhàn)。美國總統(tǒng)特朗普在上任第一天就簽署命令宣布退出TPP（跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定），美、加、墨三國自2017年8月16日至11月21日連續(xù)進(jìn)行五輪更新NAFTA（北美自貿(mào)協(xié)定）談判；英國政府在全民公投之后，宣布脫歐，將在兩年之內(nèi)完成全部程序。這其中，TPP雖然對(duì)美國來說還不是一個(gè)生效的RTA，[1]但英國要退出的可是一系列已經(jīng)生效的RTA，總共有48個(gè)，其中最早的已有45年之久。[2]如果脫歐談判結(jié)束，影響到的RTA超過現(xiàn)在生效的RTA總數(shù)的十分之一。另外，還有14個(gè)處于早期通知階段的協(xié)定，也因?yàn)橛耐顺龆貑⒄勁小?/p>

實(shí)際上，RTA失效現(xiàn)象并不鮮見，但是作為國際經(jīng)濟(jì)體系的締造者英美兩國之前在RTA領(lǐng)域還算是守信的君子。英國只是在1973年因?yàn)榕c愛爾蘭同時(shí)加入歐共體而廢除了之前簽署的英愛FTA，而美國則是因?yàn)镹AFTA在1989年與加拿大解除了兩國之間的FTA，都是屬于簽新協(xié)定廢舊約?？梢哉f，無論是最初的體制設(shè)計(jì)，還是執(zhí)行過程中的積極推動(dòng)，英美都在自由貿(mào)易體制中勞苦功高，而偏偏是這樣的自由貿(mào)易主導(dǎo)者，先后做出意外之舉，這就使得RTA可能的失效現(xiàn)象值得關(guān)注了。但是，無論是美國重啟的NAFTA談判，還是英國的脫歐協(xié)商都面臨不少阻撓，并不因?yàn)樘嶙h者的經(jīng)濟(jì)大國地位而獲得談判對(duì)手的輕易應(yīng)和。

我國在區(qū)域貿(mào)易協(xié)定政策方面始終堅(jiān)持守信與持續(xù)的原則。與“一帶一路”建設(shè)相輔相成，我國不僅正在積極展開新RTA的研究與談判，而且正謀求原有RTA的升級(jí)與深化，這是新一屆政府“只有改革開放才能發(fā)展中國”大政布局的對(duì)外政策重心。正因?yàn)槿绱?，以上提到的這些失效現(xiàn)象就值得關(guān)注了，英美的舉動(dòng)是否說明RTA要失去其作為貿(mào)易政策工具的有效性？毀約現(xiàn)象是否有普遍性趨勢(shì)？又有哪些預(yù)防性措施？本文試圖探討這些問題。

一 區(qū)域貿(mào)易協(xié)定為何會(huì)失效

TPP與英國參與的一系列RTA同屬于WTO定義的廣義RTA，是指WTO協(xié)定框架下兩個(gè)或兩個(gè)以上成員簽訂的雙邊或次多邊貿(mào)易協(xié)定，包括關(guān)稅同盟（CU）、服務(wù)貿(mào)易的EIA（Economic Integration Agreement）、貨物貿(mào)易的FTA（Free Trade Agreement）以及涵蓋范圍與開放程度有限的局部自由貿(mào)易協(xié)定（Partial Scope Agreement）。隨著2016年蒙古與日本貿(mào)易協(xié)定的生效，所有WTO成員都參與了至少一個(gè)RTA。與RTA相對(duì)的是單邊自由貿(mào)易協(xié)定PTA（Preferential Trade Agreement），比如普惠性貿(mào)易安排（GSP）以及其它單邊性貿(mào)易協(xié)定，主要針對(duì)發(fā)展中國家。截至2017年6月20日，向WTO通報(bào)的RTA共有659個(gè)，其中445個(gè)協(xié)定仍在生效，而214個(gè)協(xié)定已經(jīng)失效（inactive）。PTA共有31個(gè)，全部都在生效。[3]

RTA屬于廣義的國際條約，是為解決國際貿(mào)易及對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策問題而締結(jié)的契約性文件，對(duì)簽字方都有約束力。但是，根據(jù)《維也納條約法公約》，即使條約中不含關(guān)于終止、廢止或退出規(guī)定的條款，也可以經(jīng)當(dāng)事國同意而停止施行條約，或者（1）因締結(jié)后訂條約；（2）違約；（3）發(fā)生意外不可能履行；（4）情況之基本改變；（5）斷絕外交或領(lǐng)事關(guān)系；（6）一般國際法新強(qiáng)制規(guī)律（絕對(duì)法）之產(chǎn)生，條約繼而無效而終止，或者由當(dāng)事方將終止、退出或停止施行條約之理由通知其他當(dāng)事國，倘無當(dāng)事方表示反對(duì)，由當(dāng)事方實(shí)施其所提議之措施。

對(duì)此，WTO體制下也有相應(yīng)的條款。GATT第27條“減讓的停止或撤銷”規(guī)定，締約方有權(quán)隨時(shí)全部或部分停止或撤銷任何減讓，只要“通知締約方全體，并應(yīng)請(qǐng)求，與對(duì)有關(guān)產(chǎn)品有實(shí)質(zhì)利害關(guān)系的締約方進(jìn)行磋商”。GATS第五條第5款則規(guī)定得更為具體，即“一成員有意修改或撤銷一具體承諾，因而與其減讓表中所列條款和條件不一致，則該成員應(yīng)至少提前90天通知該項(xiàng)修改或撤銷”，第21條規(guī)定，應(yīng)“在減讓表中任何承諾生效之日起3年期滿后的任何時(shí)間修改或撤銷該承諾”，并且要進(jìn)行談判，提供必要的補(bǔ)償性調(diào)整。

從上述條款可以看出，RTA的終止或停止施行是有國際法依據(jù)的，但有相應(yīng)的事先與事后條件。RTA一般為無限期契約，在早期的RTA中甚至都沒有關(guān)于終止、廢止或退出的條款。例如1964年生效的EEC—土耳其FTA中，僅提到如在協(xié)定實(shí)施的準(zhǔn)備階段，如果一方認(rèn)為實(shí)施條款有困難，可以進(jìn)行條款修訂的協(xié)商。1966年生效的英國—愛爾蘭FTA是較早出現(xiàn)終止條款的協(xié)定之一?，F(xiàn)在的協(xié)定更多具備退出或終止條款，作為防止協(xié)約方可能隨意終止協(xié)定的緩沖措施。例如EFTA第五十七條的“退出”條款，規(guī)定任何成員國可以退出協(xié)定，條件是提前12個(gè)月通知其他成員國，而且得到其他成員的認(rèn)可，并達(dá)成相應(yīng)退出成本的分擔(dān)協(xié)議；再如中國—澳大利亞FTA第十七章第四條“終止”條款：“一、本協(xié)定在任何一方向另一方遞交書面終止通知前應(yīng)有效。該終止應(yīng)自另一方收到書面通知之日后180日起生效。二、在收到本條第一款項(xiàng)下通知后30日內(nèi)，任何一方可就本協(xié)定的任何條款可否晚于本條第一款規(guī)定的日期終止效力提出磋商請(qǐng)求。該磋商應(yīng)在一方提出請(qǐng)求后30日內(nèi)啟動(dòng)?！?/p>

由于三次區(qū)域化浪潮中生效的RTA具有不同的特征，其失效也因此有不同的原因。

第一次區(qū)域化浪潮伴隨著歐洲戰(zhàn)后重建以及前殖民地國家獨(dú)立后謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程，當(dāng)時(shí)簽訂的RTA也就因此可以大致分為三類，分別是：（1）以歐盟前身為代表的謀求戰(zhàn)后和平和重建的歐洲區(qū)域RTA，以EEC和EFTA為代表；（2）受到歐洲區(qū)域合作政策引領(lǐng)，而在亞洲、非洲和拉丁美洲形成的次多邊RTA，如亞洲區(qū)的ASEAN前身ASA、非洲的東非合作組織（EAC）、拉美的中美共同市場(chǎng)（CACM)等；（3）宗主國與殖民地之間的RTA，以及廣義的盟國之間的RTA，前者如婆羅洲（Borneo）FTA，后者如美國簽訂的第一個(gè)RTA——美國—以色列FTA。這一時(shí)期的RTA高失效率的表面原因是較易理解的，即其中第二類以及第三類中的RTA由于簽約主體的改變（殖民國家的獨(dú)立）而導(dǎo)致國際條約的失效。還有由于處于全球貿(mào)易規(guī)則演變的第一與第二階段，協(xié)定只包含關(guān)稅減讓與非關(guān)稅壁壘消除等易過時(shí)的淺度一體化議題。當(dāng)然，第二個(gè)原因值得商榷，因?yàn)榭梢酝ㄟ^簽訂補(bǔ)充協(xié)議與修訂協(xié)議來彌補(bǔ)，這也是歐盟一路走來、保持協(xié)定有效性的處理方式。這一時(shí)期RTA失效的深層次原因就更加具有政策含義了，即貿(mào)易轉(zhuǎn)移所帶來的進(jìn)出口額與財(cái)政收入的沖擊，對(duì)于發(fā)展中國家來說，這種沖擊有可能是不可承受的，從而導(dǎo)致RTA的失效或者成員國的退出。為了減少這種短期沖擊對(duì)成員國的影響，很多發(fā)展中國家次多邊RTA具有補(bǔ)償性條款或者關(guān)稅分享機(jī)制，像至今仍在生效的南部非洲關(guān)稅聯(lián)盟（SACU）就有關(guān)稅補(bǔ)償機(jī)制。但如果這種沖擊足夠巨大，并且缺乏補(bǔ)償機(jī)制或者這一機(jī)制并沒有產(chǎn)生效果，RTA的失效或者成員的退出就不可避免了。失效的東非共同體RTA（EAC）以及乍得從中部非洲經(jīng)濟(jì)與貨幣共同體（UDEAC）中退出都有這方面的原因。[4]協(xié)定中相關(guān)條款的缺乏降低了違約成本，增加了協(xié)定的不穩(wěn)定性因素。

第二次區(qū)域化浪潮是美國引導(dǎo)的。由于美國的推動(dòng)，北美貿(mào)易區(qū)的建立是最直接的成果，而拉美地區(qū)或者開始形成新的自由貿(mào)易區(qū)（例如1991年建立的南方共同市場(chǎng)MERCOSUR），或者開始重新簽訂前期失效的RTA（例如1973年失效的中美共同市場(chǎng)CACM在1993年復(fù)興）。隨著美國的全球布局，跨區(qū)域的RTA開始涌現(xiàn)，例如1989年成立的亞太經(jīng)濟(jì)合作組織（APEC），最初建立的意圖就有可能在于最終形成全面性的RTA。由于美國等發(fā)達(dá)國家的推動(dòng)，服務(wù)貿(mào)易以及更多涉及國內(nèi)政策的議題進(jìn)入RTA的條款中，例如1996年發(fā)達(dá)國家提出“新加坡議題”。雖然這些議題未進(jìn)入多邊談判，但后來成為“深度一體化”協(xié)定的標(biāo)準(zhǔn)。[5]因此，這個(gè)時(shí)期出現(xiàn)了貨物貿(mào)易FTA與服務(wù)貿(mào)易EIA一體的RTA，例如NAFTA以及1995年EC吸納新成員的RTA。新的區(qū)域化浪潮與條款的全面性促進(jìn)了RTA的可持續(xù)性。然而這一時(shí)期前蘇東國家的制度變化成為RTA高失效率的一個(gè)重要原因，涉及國際條約失效的第（3）、第（4）與第（5）種情況。

第三次區(qū)域化浪潮的重要主體是東亞區(qū)域現(xiàn)仍在生效的RTA中有近三分之一是東亞國家與地區(qū)參與的，而這些協(xié)定除了早期的幾個(gè)多邊優(yōu)惠制度以及東盟自由貿(mào)易區(qū)（AFTA之外，都是2000年之后簽訂的。這是因?yàn)闁|亞金融危機(jī)之后，東亞區(qū)域的國家與地區(qū)開始認(rèn)識(shí)到世界銀行與國際貨幣基金組織等多邊區(qū)域經(jīng)濟(jì)組織的不足，轉(zhuǎn)而尋求區(qū)域內(nèi)部的合作東亞區(qū)域的RTA普遍為FTA與EIA一體的協(xié)定的可持續(xù)性強(qiáng)。但是，由于這些協(xié)定的簽訂有較明顯的“多米諾骨牌效應(yīng)”，是區(qū)域內(nèi)成員國為爭(zhēng)取相同的國際市場(chǎng)條件而簽訂，存在“意大利面碗效應(yīng)”，利用率和利用成本都有待提高。雖然表面上無一失效，但有可能成為隱形失效的RTA。而這一時(shí)期RTA失效率的貢獻(xiàn)者則主要源于歐盟。2004年歐盟東擴(kuò)就導(dǎo)致了東歐新成員之間原先的RTA失效。這種因“締結(jié)后訂條約”而失效的RTA本應(yīng)該是一個(gè)積極的現(xiàn)象，因?yàn)檫@標(biāo)志著區(qū)域一體化范圍的擴(kuò)大以及一體化程度的提高，但同時(shí)，因?yàn)闅W盟的高一體化程度，對(duì)其新成員有非常嚴(yán)格的加入條件，這些新成員與區(qū)域外國家簽訂的RTA就必須廢止，總數(shù)達(dá)到26個(gè)。在歐盟提交給WTO的失效通知中，并沒有對(duì)這些區(qū)外國家是否進(jìn)行失效RTA補(bǔ)償?shù)臈l款。是否由這些區(qū)外國家自行承擔(dān)了失效的損失，也就不得而知了。同時(shí)，由于美國新政府的貿(mào)易政策轉(zhuǎn)向重啟RTA談判等舉措也使美國參與的RTA開始顯示出失效的高風(fēng)險(xiǎn)性。美國重啟NAFTA談判的結(jié)果應(yīng)該與歐盟“簽新約、廢舊約”的政策舉措類似。但是，英國脫歐以及美國退出TPP凸顯出發(fā)達(dá)國家RTA失效的一個(gè)新的原因，即中間選民通過公投或選舉來影響一國對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策的可能性。之前針對(duì)發(fā)達(dá)國家的貿(mào)易政策多采用“集體行動(dòng)”和“有效游說”模型來解釋，認(rèn)為利益集團(tuán)的集體行動(dòng)可以完成有效游說。但是由于網(wǎng)絡(luò)對(duì)于信息傳播的助力，中間選民對(duì)政策的利損更容易獲得較為完全的信息，可以按照自己的真實(shí)偏好來投票，從而有可能使得中間選民偏好的政策成為政府最終的抉擇。英國公投以及美國大選所左右的兩國對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策證實(shí)了這一理論偏向。

綜上，雖然區(qū)域化浪潮中每個(gè)階段失效的RTA各有不同的特征，但也存在著一些共性：

其一，無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，僅僅涉及邊境政策的淺度一體化RTA屬于高失效率的協(xié)定類型。雖然可以通過后續(xù)補(bǔ)充或修訂條款來彌補(bǔ)，但條款之間的協(xié)調(diào)與完整性還是可能會(huì)促使RTA的失效。

其二，與第一個(gè)共性有關(guān)，時(shí)間因素雖然并不是RTA失效的決定性因素，但畢竟時(shí)過境遷，久遠(yuǎn)的RTA不僅僅會(huì)因?yàn)闂l款的過時(shí)而失效，還會(huì)因?yàn)檎肿兏苯訉?dǎo)致簽約主體的消失，外交或領(lǐng)事關(guān)系的斷絕，以及多邊體制下一般強(qiáng)制法新強(qiáng)制規(guī)律（絕對(duì)法）的變更而失效。相對(duì)于政局較為穩(wěn)定的發(fā)達(dá)國家來說，處于政治與經(jīng)濟(jì)高度變化期的發(fā)展中國家更容易出現(xiàn)RTA失效現(xiàn)象。

其三，與時(shí)間因素同樣相關(guān)的是RTA的隱形失效現(xiàn)象。因?yàn)閱螁慰紤]RTA的貿(mào)易效果的話，零關(guān)稅之后大概會(huì)有五年的蜜月期，也就是貿(mào)易量因?yàn)殛P(guān)稅減讓或消除而出現(xiàn)的高速增長階段，但之后有可能出現(xiàn)貿(mào)易增長放緩甚至倒退的現(xiàn)象，[6]從而使得生效的RTA其實(shí)已經(jīng)沒有效果了。美國主張的重啟NAFTA 談判也存著這樣的原因。這種現(xiàn)象不僅僅存在于雙邊RTA中，次多邊RTA也有可能存在隱性失效問題，即在協(xié)定生效后，其區(qū)域內(nèi)的貿(mào)易傾向不升反降，甚至由于區(qū)域內(nèi)外貿(mào)易的相互抵消，根本就沒有蜜月效果。例如加勒比共同市場(chǎng)在協(xié)定生效后五年內(nèi)區(qū)域內(nèi)貿(mào)易傾向從7.45降到6.21，東盟內(nèi)部自貿(mào)區(qū)從1.85降到1.49。[7]另外一個(gè)隱形失效的原因是“意大利面碗效應(yīng)”，即因?yàn)楹炗嗊^多的RTA而導(dǎo)致原產(chǎn)地證制單成本過高，企業(yè)對(duì)RTA優(yōu)惠關(guān)稅率使用度偏低。甚至因?yàn)镽TA條款之間的相互矛盾，只得進(jìn)行整理，或廢除或重新簽訂（以色列、芬蘭等）。日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)研究所2007年組織的研究表明，泰國企業(yè)為達(dá)到RTA原產(chǎn)地證的要求以及鑒別RTA產(chǎn)品的程序可能會(huì)使得貿(mào)易成本提高2%～10%，這就直接降低了RTA的使用度。

其四，與發(fā)展中國家較為密切相關(guān)的是RTA對(duì)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的短期沖擊問題，包括貿(mào)易偏轉(zhuǎn)、投資空心化以及關(guān)稅收入銳減等。如果RTA條款中或后續(xù)沒有設(shè)定有效的補(bǔ)償機(jī)制，RTA的失效是一個(gè)無奈的政策選擇。RTA導(dǎo)致的國內(nèi)經(jīng)濟(jì)部門損益不均則不僅僅是發(fā)展中國家可能面臨的問題了，特別是下一個(gè)共性提到的中間選民偏好能夠得到更好體現(xiàn)的話，發(fā)達(dá)國家為簽約主體的RTA也同樣會(huì)面臨變數(shù)。

其五，正如上文所述，英國脫歐與美國退出TPP提供了發(fā)達(dá)國家RTA失效的新的可能性，這要?dú)w功于網(wǎng)絡(luò)信息化效果。國內(nèi)民主程序雖然不會(huì)使得RTA戛然而止，也可以援引“情況之基本改變”的國際法慣例，但由于之前的研究更多關(guān)注利益集團(tuán)的訴求，或仍認(rèn)為可以僅僅通過利益集團(tuán)游說通道影響政策形成過程，而增加了RTA失效的意外變數(shù)。

二 日本區(qū)域貿(mào)易協(xié)定政策的經(jīng)驗(yàn)與啟示

日本是如何確保RTA的有效性的呢？

在RTA領(lǐng)域，日本是一個(gè)典型的追隨者。日本在世紀(jì)之交之前一直對(duì)全球貿(mào)易體制寄予厚望，也就對(duì)RTA處于旁觀狀態(tài)。直到第三次區(qū)域化浪潮展開后，由于國內(nèi)經(jīng)濟(jì)停滯以及WTO談判不前等原因，日本才在貿(mào)易白皮書中第一次對(duì)RTA由觀望轉(zhuǎn)為積極參與，2004年更公開了《今后推動(dòng)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易協(xié)定的基本方針》，并在2007年的《經(jīng)濟(jì)增長戰(zhàn)略大綱》中設(shè)定了RTA的政策目標(biāo)與實(shí)現(xiàn)路徑。

根據(jù)WTO的RTA數(shù)據(jù)庫的統(tǒng)計(jì)，日本簽訂的第一個(gè)RTA是2002年11月30日生效的日本—新加坡EPA（Economic Partnership Agreement），最近一個(gè)RTA是2016年6月7日生效的日本—蒙古EPA，共有15個(gè)，無一失效。其中，僅有墨西哥、瑞士和秘魯為非亞太區(qū)域的，并且只有日本—東盟EPA為僅涵蓋貨物貿(mào)易的FTA。另外，還有日本—?dú)W盟EPA、日本—GCC的EPA與日本—韓國EPA處于談判階段。

從這些RTA的名稱可以看出，日本在推行RTA政策的時(shí)候，使用的是EPA的名稱，而非FTA。雖然日本政府認(rèn)為FTA和EPA是等義的，但無論是最初與新加坡簽訂的“新時(shí)代貿(mào)易伙伴關(guān)系協(xié)定”，還是之后與墨西哥、智利、馬來西亞、泰國等簽訂的貿(mào)易協(xié)定，都分明使用了與FTA不同的協(xié)定框架。EPA是日本對(duì)于FTA的基本設(shè)定。根據(jù)日本外務(wù)省的定義，F(xiàn)TA是指“在特定的國家或地域之間削減或撤除商品和服務(wù)貿(mào)易的關(guān)稅與貿(mào)易壁壘，是經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定的其中一項(xiàng)內(nèi)容”；EPA則是指“促進(jìn)特定的兩國或多國之間貿(mào)易以及投資的自由化，撤除規(guī)制，協(xié)調(diào)各種經(jīng)濟(jì)制度，強(qiáng)化各領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)關(guān)系”。與現(xiàn)有的RTA相比，EPA走得更遠(yuǎn)，例如美國在RTA中不曾使用過的“合作與能力建設(shè)”條款，在日本EPA中都有體現(xiàn)。

選擇比FTA更有約束力的EPA的原因在于：一是與貿(mào)易領(lǐng)域的開放相比，日本更重視對(duì)外直接投資的利益；[8]二是通過簽訂EPA可以有效地在協(xié)約國推行政策法律制度的“日本化”。這兩個(gè)原因有地域差別，其中第二條主要針對(duì)亞洲特別是東亞地區(qū)。

另外，日本的關(guān)稅率已經(jīng)相對(duì)較低，可以開放的市場(chǎng)空間不大，而對(duì)于本國農(nóng)產(chǎn)品的保護(hù)也是日本不得不通過其它更大范圍的非貿(mào)易開放項(xiàng)目來吸引締約國的原因。日本選擇的EPA協(xié)定國或者是沒有農(nóng)產(chǎn)品方面的威脅（如新加坡），或者在農(nóng)產(chǎn)品方面可以給予一定的讓步（如墨西哥）。因此，日本在簽訂EPA時(shí)可以進(jìn)行90%以上范圍的關(guān)稅減免或消除。

深度一體化條款保證了日本RTA政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而RTA伙伴國的選擇則是體現(xiàn)日本RTA戰(zhàn)略的另一個(gè)政策手段，可以有效防止“意大利面碗效應(yīng)”，提高RTA使用率，避免RTA的隱形失效。當(dāng)然，日本最初的RTA應(yīng)該是明顯受到中國啟動(dòng)與東盟FTA談判的刺激，是區(qū)域內(nèi)“多米諾骨牌效應(yīng)”的一個(gè)實(shí)例。之后，與東盟成員國深度一體化的RTA則與日本的投資利益息息相關(guān)，并且取得明顯效果。本來，TPP是日本力圖擺脫中國影響、塑造區(qū)域合作領(lǐng)導(dǎo)者形象的關(guān)鍵布局。在美國毀約之后，日本在2017年7月以接受“歐盟政策化的代價(jià)，簽署了日本—?dú)W盟EPA框架協(xié)議，力爭(zhēng)在2019年完成最終談判，并使協(xié)定生效。

可見，日本重視投資利益、審慎確定路線圖的RTA政策是提高RTA利用率，同時(shí)又減少對(duì)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)部門沖擊的原因所在。

另外，簽約的同時(shí)（甚至事先）輔以受損經(jīng)濟(jì)部門的補(bǔ)償性政策，對(duì)發(fā)展中國家簽約伙伴施以邊境后的全面舉措，并事后實(shí)施RTA效果監(jiān)控等，也是日本RTA政策的有機(jī)組成部分。

根據(jù)日本財(cái)務(wù)省的統(tǒng)計(jì)，日本RTA的利用率在2012年為14.2%，2016年上升為18.5%。其中日本—越南EPA的利用率最高2016年達(dá)到35.7%。全部商品中，利用率最高的是塑料以及相關(guān)產(chǎn)品，其次為有機(jī)化學(xué)產(chǎn)品動(dòng)植物性油脂、紡織用纖維等等。[9]根據(jù)調(diào)查RTA影響到普通消費(fèi)者的產(chǎn)品選擇，并提升了日本企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。

在簽訂EPA之后，日本的市場(chǎng)往往不會(huì)受到太大沖擊，而對(duì)于投資的促進(jìn)作用卻是非常明顯的。在與墨西哥簽訂EPA一年之后，日本對(duì)墨西哥的出口增幅達(dá)到80%，超過協(xié)定生效前的水平；進(jìn)口最多也只增加20%左右，與協(xié)定生效前持平，但投資卻在生效后有了非常顯著的提高。

由于日本農(nóng)業(yè)部門的高保護(hù)特征，在簽訂RTA政策之后，受到?jīng)_擊最明顯的還是國內(nèi)的農(nóng)業(yè)部門，政府的傾斜性對(duì)策也就主要針對(duì)這一部門。日本農(nóng)林水產(chǎn)省一開始對(duì)RTA持強(qiáng)烈的反對(duì)態(tài)度，直到2003年才轉(zhuǎn)變態(tài)度，同意簽署RTA。2005年4月1日生效的日本—墨西哥RTA具有象征性意義，因?yàn)槟鞲缬旋嫶蟮霓r(nóng)產(chǎn)品部門，此項(xiàng)RTA又部分取消了從墨西哥進(jìn)口的肉類以及水果的關(guān)稅。最終的EPA在農(nóng)產(chǎn)品相關(guān)品目有“以此換彼”的效果農(nóng)林水產(chǎn)省在促進(jìn)日本農(nóng)產(chǎn)品出口的同時(shí)，同時(shí)推出相應(yīng)的輔助性措施。在日本—?dú)W盟EPA框架協(xié)議達(dá)成后，日本農(nóng)林水產(chǎn)省也立即參考TPP項(xiàng)目公布《提升農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力基本方針》，措施具體到奶酪和木材等具體產(chǎn)品。

日本與EPA相應(yīng)的邊境后政策主要還是應(yīng)用于東亞區(qū)域的簽約伙伴國。日本主導(dǎo)的東亞東盟經(jīng)濟(jì)研究中心成立于2007年，至今運(yùn)營已10年有余，其主要運(yùn)營項(xiàng)目為“亞洲綜合開發(fā)計(jì)劃”，主要針對(duì)東盟區(qū)域，謀求與EPA相應(yīng)的“深化經(jīng)濟(jì)一體化”效果。

EPA的經(jīng)濟(jì)影響層次較多，難以與其它經(jīng)濟(jì)增長效果相分離。為了有效監(jiān)控EPA的政策效果，日本主要采用EPA利用企業(yè)問卷調(diào)查的方式。日本JETRO利用每年進(jìn)行的“海外經(jīng)營調(diào)查”同時(shí)進(jìn)行EPA效果監(jiān)測(cè)，每年調(diào)查的企業(yè)近3000家。日本還重視貿(mào)易伙伴RTA的比較研究。2010年，日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)研究所曾經(jīng)組織東亞日本、韓國、中國、泰國以及澳大利亞等各國學(xué)者，對(duì)現(xiàn)有的RTA使用度做過調(diào)查。

但是，日本RTA政策雖然布局縝密，美國退出TPP還是讓日本政府措手不及。雖然日本事后提出簽訂雙邊EPA，但遭到美國的拒絕，只得通過與歐盟的EPA談判來補(bǔ)救。RTA政策失誤使得日本政府的支持率降到低點(diǎn)，也使得預(yù)警機(jī)制的缺失成為日本EPA政策一個(gè)需要改進(jìn)之處。

與我國的RTA相比，日本RTA的起點(diǎn)較高，以深度一體化條款為基本內(nèi)容，來保證協(xié)定的長期有效性，并盡可能推行協(xié)定國制度環(huán)境的“日本化”；雖然如此，日本仍然注意國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的保護(hù)，特別是不具有國際競(jìng)爭(zhēng)力的農(nóng)產(chǎn)品部門，甚至通過避開要求農(nóng)業(yè)高開放度的談判對(duì)手來贏得國內(nèi)部門的支持，防止出現(xiàn)中間選民效應(yīng)對(duì)政策制定者的執(zhí)政威脅；另外，雖然是區(qū)域貿(mào)易協(xié)定，日本還是迎合了對(duì)外投資效果優(yōu)先的新RTA趨勢(shì)。這種RTA政策趨向有助于開拓我國RTA的新思路，即以貿(mào)易協(xié)定促企業(yè)“走出去”，輔助“一帶一路”建設(shè)；但是，日本的國際經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略經(jīng)驗(yàn)還稍顯不足，與歐美的政策博弈中明顯處于跟隨地位，對(duì)于政策的突變無力應(yīng)對(duì)。

三 中國的應(yīng)對(duì)策略與路徑

RTA政策自二戰(zhàn)后全球多邊貿(mào)易體制形成以后就開始受到各國政府的推崇，先后經(jīng)過了三次區(qū)域化浪潮的洗禮。各國在積極簽訂新協(xié)定的同時(shí)，也在對(duì)舊協(xié)定進(jìn)行修訂或整理，失效的現(xiàn)象并不鮮見。隨著全球宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的演進(jìn)，RTA失效的原因各不相同，也存在著發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家之間的區(qū)別。分析RTA失效問題，實(shí)質(zhì)上還是為了提升RTA政策的有效性，提高全球經(jīng)濟(jì)的開放度，獲得國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長的實(shí)質(zhì)性效果。[10]即使出現(xiàn)美國退出TPP以及英國脫歐變局，RTA仍是各國政府意在采用的對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策工具，最近的政策安排可參見日歐EPA框架協(xié)議。英國雖然脫歐，但謀求軟脫歐，即政治脫歐，經(jīng)濟(jì)仍與歐盟成員保持自由貿(mào)易區(qū)關(guān)系，因此英國希望在完成脫歐程序后立即開始一系列雙邊FTA談判。美國雖然退出TPP，但重啟NAFTA談判，希望與加拿大和墨西哥分別簽署不同的協(xié)定。這是因?yàn)镽TA（特別是雙邊RTA）易于通過協(xié)商實(shí)現(xiàn)差別性政策意圖，而多邊貿(mào)易體制的停滯更突出了這一政策需求的必要性。并且，即使最初簽訂RTA的目的在于政治動(dòng)機(jī)，這一動(dòng)機(jī)的實(shí)現(xiàn)也有賴于協(xié)定中經(jīng)濟(jì)內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)。因此，RTA政策雖然一再受到挑戰(zhàn)，但仍為各國政府的策略性貿(mào)易工具；由于國內(nèi)經(jīng)濟(jì)利益占優(yōu)，雙邊RTA會(huì)比次多邊RTA更受到青睞。

綜合上文分析的RTA失效原因以及日本RTA政策的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，有以下幾個(gè)政策建議可供參考：

（一）建立RTA預(yù)警機(jī)制，防范RTA失效風(fēng)險(xiǎn)

二戰(zhàn)后三次區(qū)域化浪潮中一再出現(xiàn)的RTA失效現(xiàn)象，還是將預(yù)警機(jī)制提上了政策議程。[11]這就需要針對(duì)不同的簽約伙伴國設(shè)定不同的失效情景模式，預(yù)估可能出現(xiàn)的失效概率以及相應(yīng)后果，制定相應(yīng)的預(yù)防性措施。這其中尤其需要注意的是發(fā)達(dá)國家中間選民的偏好，即第三次區(qū)域化浪潮中出現(xiàn)的新動(dòng)向。例如英國脫歐公投中，英格蘭北部老工業(yè)區(qū)的選民成為支持脫歐的重要群體。另外，RTA的邊境后效應(yīng)越發(fā)需要受到關(guān)注。有研究表明，英國脫歐和美國貿(mào)易政策轉(zhuǎn)向?qū)?huì)影響全球汽車行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈。[12]

（二）加強(qiáng)RTA理論研究與政策導(dǎo)向銜接，克服“RTA研究悖論”

RTA之所以失效，部分原因還是在于研究過于理論化與政策執(zhí)行缺乏未雨綢繆的先見。按照WTO的劃分，RTA的簽訂分為意向、談判、簽署、生效和向WTO通報(bào)共五個(gè)階段，其中前兩個(gè)階段屬于研究階段，應(yīng)該說簽約前的研究與政策準(zhǔn)備都很充分了，但這仍然難以避免“RTA研究悖論”[13]問題，即RTA理論研究與政策導(dǎo)向脫節(jié)。這是因?yàn)镽TA一直被認(rèn)為是策略性貿(mào)易政策，研究方法應(yīng)該與一般國際貿(mào)易理論不同，但實(shí)際上，研究中仍然采用傳統(tǒng)的貿(mào)易理論以及福利分析方法，如采用“天然貿(mào)易伙伴”“比較優(yōu)勢(shì)”等來估計(jì)簽訂動(dòng)機(jī)，僅僅關(guān)注協(xié)定的國內(nèi)及全球福利效果等等。近年來，這一領(lǐng)域雖然加入新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)等方法來分析協(xié)定形成過程，并添加垂直一體化因素來分析簽訂動(dòng)力，但主要工作仍集中于事前預(yù)測(cè)政策導(dǎo)向，事后注重福利標(biāo)準(zhǔn)。而政策執(zhí)行者并不以此為然，他們往往將RTA作為一種國際政治手段，通過RTA策略性政策來實(shí)現(xiàn)外交目標(biāo)。實(shí)際上，現(xiàn)存的歐盟與東盟等較大規(guī)模的RTA均呈現(xiàn)出形成動(dòng)因的非經(jīng)濟(jì)因素，而RTA也往往通過一方或者雙方的讓步與灰色區(qū)域順利達(dá)成。在這其中大國與小國各有所長，比如美國、德國等在區(qū)域一體化中形成的“萬邦來朝”效果，小國可形成小國輪軸效應(yīng)等。因此，RTA研究不應(yīng)該只關(guān)注一個(gè)意向中或者談判中的協(xié)定，而應(yīng)將RTA政策作為一個(gè)整體，進(jìn)行策略性研究。這就需要政策執(zhí)行者與研究者的密切合作。中國推行RCEP（區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定），與韓國、澳大利亞通過相互讓步以及長至20年的過渡期限來達(dá)成協(xié)定，都表現(xiàn)出策略性貿(mào)易政策傾向。[14]

（三）提升RTA的深度一體化水平

在第一次與第二次區(qū)域化浪潮中失效的RTA存在條款內(nèi)容過淺的問題，相比之下，日本EPA則是明顯的深度一體化條約。

根據(jù)東艷的闡釋，（1）區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中的共同市場(chǎng)與經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟；（2）或者RTA協(xié)定內(nèi)容超越關(guān)稅以及非關(guān)稅貿(mào)易壁壘范圍，包括超越貨物貿(mào)易的服務(wù)貿(mào)易（5個(gè)部門以上）以及非貿(mào)易內(nèi)容；（3）或者包含WTO新加坡談判中提出的四類非貿(mào)易內(nèi)容，即投資、競(jìng)爭(zhēng)政策、政府采購與貿(mào)易便利中的至少三項(xiàng)，符合上述條件之一的便是深度一體化協(xié)定，否則即屬于淺度一體化條約。[15]

美國重啟NAFTA談判的一個(gè)理由就是現(xiàn)在的協(xié)定深度不足，沒有體現(xiàn)出服務(wù)貿(mào)易以及投資領(lǐng)域的變化，例如數(shù)字娛樂產(chǎn)品貿(mào)易，以及在知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、原產(chǎn)地原則、通關(guān)程序與政府采購等領(lǐng)域加入電子商務(wù)因素。

以我國為例，在已經(jīng)簽署的16個(gè)RTA中8個(gè)都被WTO認(rèn)定為快速全面減讓，且都為FTA與EIA一體的RTA，但深度一體化協(xié)定并不多。[16]其中，中國—新加坡95%的關(guān)稅稅目在一年內(nèi)消除，也包括5個(gè)以上服務(wù)貿(mào)易部門的條款；中國—新西蘭RTA與中國—秘魯RTA都包括至少3項(xiàng)新加坡條款。但是，最新生效的中國—澳大利亞RTA并未實(shí)現(xiàn)深度一體化，兩國籌劃將在今年啟動(dòng)升級(jí)談判。此外中國正在與新加坡、新西蘭和智利進(jìn)行RTA升級(jí)談判，其中的中國—新西蘭自貿(mào)升級(jí)談判將涉及海關(guān)程序、貿(mào)易便利化和環(huán)境合作等方面的內(nèi)容，協(xié)定達(dá)成后將成為一個(gè)新的深度一體化RTA。

（四）關(guān)注RTA事后研究，提高RTA有效性

無論是美國還是日本，對(duì)于RTA的研究開始逐漸轉(zhuǎn)向邊境后效果。

RTA事后研究最常見的為RTA邊境使用度調(diào)查，這也是較容易甄別政策效果的一個(gè)主題。在2010年日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)研究所主持的“東亞FTA的使用度”系列研究課題中，張?zhí)N嶺主持了中國相關(guān)課題，以2008年232家、2009年436家中國出口企業(yè)的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，結(jié)論為國內(nèi)樣本企業(yè)對(duì)中國—東盟FTA的使用度從2008年的29%上升到2009年的36%。

如果深入到RTA邊境后措施，則涉及協(xié)定簽訂后的利益共享問題，例如關(guān)稅共享機(jī)制是否有效，是否可以避免過度的投資偏轉(zhuǎn)，以及減少對(duì)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的過度沖擊等等，但往往難度較大，也難以與其他經(jīng)濟(jì)政策效果相分離但其對(duì)RTA持續(xù)性的影響越來越顯著。據(jù)日本大和住銀投信的研究，從NAFTA生效的1994年1月至2017年6月，美國制造業(yè)就業(yè)崗位減少了440萬個(gè)。糾正NAFTA引起的投資偏轉(zhuǎn)問題，繼而增加國內(nèi)制造業(yè)就業(yè)量就是美國重啟談判的決定性動(dòng)機(jī)之一。

綜上，即使在貿(mào)易保護(hù)主義甚囂塵上的今天，RTA的失效應(yīng)該不會(huì)成為一個(gè)普遍性現(xiàn)象，但失效協(xié)定主體的多樣性還是增加了政策風(fēng)險(xiǎn)，有效的防范機(jī)制的設(shè)立以及相關(guān)理論與政策的研究勢(shì)在必行。

注釋：

[1]TPP雖然已經(jīng)由美國貿(mào)易代表簽署了，但尚未獲得美國總統(tǒng)的簽名，也就還沒有遞交美國國會(huì)批準(zhǔn)，因此，對(duì)美國來說還不是一個(gè)生效的RTA。

[2]根據(jù)WTO的RTA數(shù)據(jù)庫信息，英國在1973年1月1日正式加入擴(kuò)大的歐洲共同體條約在數(shù)據(jù)庫中顯示的類型為關(guān)稅同盟。

[3]WTO用“不再生效”（inactive）指稱簽約國或地區(qū)向WTO通報(bào)的不再生效的RTA，與“仍在生效”（in force）相對(duì)。因?yàn)槲从邢刃蟹g參考，本文暫用“失效”來指稱這些“不再生效”的RTA。需要注意的是，部分簽約國退出RTA的行為有可能不會(huì)造成RTA的“不再生效”，例如英國正在進(jìn)行的脫歐談判，結(jié)果并非是英國為成員國的歐盟一系列RTA的失效，但這個(gè)RTA對(duì)于退出方（例如英國）來說，是不再生效了。而美國退出的TPP因?yàn)檫€未生效，所以也不存在“不再生效”的問題。對(duì)于NAFTA來說，因?yàn)樵僬勁羞€在持續(xù)，需要靜觀其最終的談判結(jié)果才能知道之前的NAFTA協(xié)定何去何從。感謝北京大學(xué)法學(xué)院張智勇副教授的指正。由于WTO把同時(shí)包含貨物貿(mào)易與服務(wù)貿(mào)易條款的協(xié)定計(jì)為兩個(gè)協(xié)定，所以仍在生效的實(shí)質(zhì)性RTA為279個(gè)，資料來源：WTO RTA數(shù)據(jù)庫。

[4]M.Schiff， A.Winters：《區(qū)域一體化與發(fā)展》，郭磊譯，北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2004年，第64頁。

[5]東艷、蘇慶義：《揭開TPP的面紗：基于文本的分析》，《國際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2016年第1期。

[6]胡超、王新哲：《中國—東盟區(qū)域經(jīng)濟(jì)深度一體化：制度環(huán)境與制度距離的視角》，《國際經(jīng)貿(mào)探索》2012年第3期。

[7]M.Schiff， A.Winters：《區(qū)域一體化與發(fā)展》，第25頁。

[8]這也是鮑德溫提出的21世紀(jì)新的貿(mào)易規(guī)則的動(dòng)向。R.Baldwin， “21st Century Regionalism： Filling the Gap between 21st Century Trade and 20th Century Trade Rules”， WTO Staff Working Paper ERSD-2011-08， 2011. 將投資納入RTA協(xié)定中也沒有法律障礙，參見張智勇：《解析中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)〈投資協(xié)議〉》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2001年第1期。

[9]山崎伊都子：「世界初のFTA發(fā)效后15年」，『ジェトロセンサ—』2017年8月號(hào)。

[10]趙江林：《中國為什么不挑戰(zhàn)現(xiàn)有國際秩序——新秩序觀與國際公共產(chǎn)品貢獻(xiàn)方向》，《學(xué)術(shù)前沿》2017年第2期。

[11]任琳：《英國脫歐對(duì)全球治理及國際政治經(jīng)濟(jì)格局的影響》，《國際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2016年第6期。

[12]K.Head， T.Mayer， “Reversal of Regional Trade Agreements： Consequences of Brexit and Trumpit for the Multinational Car Industry”，12 November 2016，http：//voxeu.org/article/consequencesbrexit-and-trumpit-multinational-car-industry，2017-07-26.

[13]W.Ethier， “The Trade-Agreement Embarrassment”，Journal of East Asian Economic Integration，vol.17， no.3 (2013)， pp.243-260.

[14]趙江林：《中國亞洲經(jīng)濟(jì)增長中心地位及其對(duì)東亞區(qū)域合作走勢(shì)的影響》，《當(dāng)代亞太》2015年第3期。

[15]東艷：《深度一體化：中國自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略的新趨勢(shì)》，《當(dāng)代亞太》2009年第4期。

[16]董志勇、楊麗花：《推動(dòng)“一帶一路”沿線自貿(mào)區(qū)建設(shè)的策略與路徑》，《中國特色社會(huì)主義研究》2017年第6期。