劉華

黨的十八屆三中全會提出，推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程。在新時代全面深化改革的背景下，推行權責清單制度，實際上是權力運行的外部保障，既是對權力的約束，又是對權力運行及其理念的強化。權責清單制度的改革和完善與國家全方位改革的順利進行、社會的和諧穩(wěn)定以及人民根本利益的保障密切相關。

一、推行政府權責清單制度的重大意義

（一）有利于行政公開理論與實踐的進一步發(fā)展

在目前的《政府信息公開條例》的基礎上，權責清單的出臺無疑有利于行政公開的進一步發(fā)展。權責清單往往都被置于各級政府的門戶網(wǎng)站，其中列出的權力實施依據(jù)、責任事項、追責情形、流程圖甚至廉政風險防控點都非常清楚，權力運行的關節(jié)點、內(nèi)部管理的薄弱點一目了然，這便于行政相對人和其他社會公眾更直接地了解行政機關的權責所在。

（二）有助于行政組織法的進一步細化

權力清單和責任清單的梳理為我國的政府權責的確定做了一項功在當代、利在千秋的基礎性工作，更重要的是，它們的存在和發(fā)展為行政工作提供了一種全新的依法行政模式。我國的行政組織法尤其是地方組織法理論能夠在此基礎上進一步細化與分化，各種不同層級的政府權力配置也相對明晰化，便于各級政府組織條例的制定，豐富了行政組織法的理論與實踐。

（三）便于權力控制理論和責任政府理論的深層拓展

“控權論”在行政法理論體系中的基礎地位由來已久，通過對權責清單實施問題的進一步研究，有助于對控權開展針對性的條分縷析，對“有權必有責”做出進一步的闡釋，對控制權力濫用有更積極的作用。對于責任清單而言，其實施有助于推進責任政府理論與實踐的進一步發(fā)展，讓政府責任能夠分門別類、條分縷析地得以列示，形成違法行為與法律責任之間的映射關系。權責清單的內(nèi)容在很多地方都已經(jīng)被列入政府依法行政考核的必備指標，成為實際指引和約束各級政府及其職能部門權力運行的測量器。

（四）權責清單是黨風廉政建設和反腐敗的基礎

政府權責清單既是黨風廉政建設和反腐敗斗爭的基礎，又是促進經(jīng)濟發(fā)展、社會進步的利器。隨著改革的不斷深入，越來越多的腐敗現(xiàn)象被揭露與遏制。腐敗產(chǎn)生的原因，一方面是官員用權主體思路蛻變，另一方面則是權力膨脹造成權力異化，法律的缺失和制度的不完善為權力的嬗變提供了客觀條件。為從制度上規(guī)制權力，將權力關進制度的籠子，建立權責清制度顯得尤為重要。權責清單可以界定公職人員的權力范圍，將權力限定在一個固定的邊界和范圍內(nèi)，有利于解決由于權力界定模糊而造成的權力濫用和腐敗。從公眾視角來看，政府權責的明晰有利于公眾知情權和監(jiān)督權的行使。從規(guī)制政府權力的角度來看，政府權責的明晰有助于我國法治政府建設。政府權力的公開、透明，能夠防止政府權力的濫用，對于推進我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設具有重要意義。

二、目前政府權責清單制度建設存在的問題

政府權責清單實際上是對現(xiàn)有法律條文進行的功能性匯總，如果對現(xiàn)有法律清理得及時，時刻保持其相互之間的良性協(xié)調(diào)，就可以將其變成相應的清單式的排列組合。一般來說，權力清單本身涉及的事項包括項目名稱、子項名稱、實施依據(jù)、實施對象、實施機構、其他共同實施部門、時限要求和收費情況等，其內(nèi)容由于各種權力的不同性質(zhì)或有增減，但亦有其共性。有人總結政府權力的構成要素包括權力法授、類別排序、權力名稱、行使主體、管理對象、運轉流程和目標管理等①，這些正如相應的建筑材料，只要材質(zhì)本身良好，不管如何搭建，最終的建筑物都會具有良好的抗震能力，經(jīng)得起時間和各種場合的考驗。權責清單這種特殊法律匯編的編制過程就是對相關法律的立法質(zhì)量的一次認真清理。目前看來，在權責清單制度建設實踐中，政府權責清單制度建設還存在以下幾個方面的問題。

（一）權責清單實施過程中本身的“清單意識”不足

正如較多文獻中所述，在當下這種行政化較強的依法行政模式中，很多一線執(zhí)法部門及其執(zhí)法人員并不能真正認識到權責清單的價值與功能，于是，在執(zhí)法實踐中很容易出現(xiàn)的傾向便是，無論上層部門如何強調(diào)權責清單的重要性，基層執(zhí)法部門仍然慣于固守原有思維，不善于或不樂于按照新版的權責清單來對照執(zhí)法實踐。這實際上是在客觀上造成了權責清單本身在實施過程中的被擱置，也就是說，政府法制部門或編制部門花了很多人力、物力、財力、編制的這種“法條匯編”甚至“法條精編”，僅僅作為一道風景線，且其影響力也僅限于當年，在轟轟烈烈的“清單化”運動之后，相應的執(zhí)法工作依然故我，而權責清單就在這種意識的淡漠中逐漸淡出執(zhí)法者的視線。

（二）權責清單動態(tài)調(diào)整的行政化色彩較為濃厚

有些地方專門成立了職權清理領導小組辦公室，從本意上說，這是為了更好地推進該項工作的開展，同時，這也與我國行政系統(tǒng)一直推行工作的方式較為一致。但問題在于，這種議事協(xié)調(diào)機構的存在，實際上讓原本負有法定管理職責的機構較為茫然。一方面原有機構本身要發(fā)揮其作用，另一方面這種增設的機構使得整個處理過程在程序上又有所增加，不利于該項工作的常態(tài)化。

（三）權責清單的入出口防控機制寬嚴不一

有些地方專門針對新增權力建設防控機制，按照有無法律依據(jù)、法律法規(guī)變更需調(diào)整、上級政府下放而新增、因經(jīng)濟社會發(fā)展需要而確需新設等事項分類，建構了相應的新增權力事項防控機制，但在權責清單尤其是權力清單的動態(tài)調(diào)整上，周期較長、效率較低，沒有做到出口淘汰機制的緊致。

（四）權責清單標準不統(tǒng)一，在操作和評價層面各行其是

如果按照組織法的規(guī)定，各級政府的權責清單應當基本一致，但實際情況是，由于既缺乏約束，又沒有統(tǒng)一標準，在具體制定過程中各地編制管理部門和法制部門對權責清單內(nèi)容的把握和理解不同，出現(xiàn)了各式的權責清單，劃分權力的標準、制度推行的流程以及清單文本的格式規(guī)范都存在不統(tǒng)一的情況。因此，同類部門在權力事項名稱和數(shù)量上就存在著諸多差異，這種差異甚至影響到實際權力的實施過程。

三、完善政府權責清單制度的對策建議

（一）完善政府權責清單的法治化策略

1.強化憲法引領，從憲法層面就開始貫徹清單式思路

憲法層面的清單思路十分關鍵，正如有些國家在憲法中采用分權的做法，雖然這些國家多是聯(lián)邦制國家，但是這種思路對于我國未來的權責清單制度的改革不無可借鑒之處，值得我們進一步思考。作為根本大法，我國憲法其實有些方面還是具有較強的清單建設思路的，如第62條、第67條和第89條關于全國人大、全國人大常委會和國務院的職權規(guī)定，十分明確清晰，但相對于責任清單而言，則稍顯薄弱。另外，除了上述三大機關之外，其他機構尤其是地方相應機構的權責清單明示，也需要進一步強化。憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，是黨和人民意志的集中體現(xiàn)。2018年的憲法修改是國家政治生活中的一件大事，是以習近平同志為核心的黨中央從新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義全局和戰(zhàn)略高度作出的重大決策，是保證黨和國家長治久安的重大制度安排。在憲法修改中對國家主席任職方面有了新規(guī)定，有利于維護以習近平同志為核心的黨中央權威和集中統(tǒng)一領導，有利于加強和完善國家領導體制。同時，憲法中新增的有關監(jiān)察委員會的各項規(guī)定，為權責清單制度的落實提供了根本保障。

2.完善組織法建設，為權責清單實施奠定法制基礎

日本國內(nèi)采取的“組織規(guī)范”的做法，實際上與我國亟待建設的組織法規(guī)范體系有相當多的一致性。當下，我們除了《國務院組織法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中的部分規(guī)定外，還急需更多的組織法規(guī)范作為依托?，F(xiàn)實中，正是由于缺少這些規(guī)范，“三定方案”②才取代了原本應由組織法或組織條例發(fā)揮作用的位置，而“三定方案”一般由政府部門草擬，這使得其自身的合法性受到質(zhì)疑，盡管有些層面的“三定方案”具備一定的水準，但這依然無法改變法治供給不足的尷尬局面。

這種完善可以以《中華人民共和國立法法》第8條為參照模式，盡快將清單式的規(guī)定模式擴展到更多的行政組織法中。其實，就基本性質(zhì)而言，立法法配合現(xiàn)有的《全國人民代表大會組織法》（1982年通過）、《全國人民代表大會議事規(guī)則》（1989年通過）、《全國人民代表大會常務委員會議事規(guī)則》（1987年通過，2009年修正）一起完成了立法組織法系統(tǒng)的構建任務，尤其是立法法第8條的規(guī)定，對原有的國家立法權的事項進行了羅列，其實是對憲法中相關法條的一種匯集。而未來的行政組織法也可以采取這種模式。一些職能部門的組織條例，也需要盡可能地詳細列示本部門的各項權限，這些權限往往散見于各種單行法的規(guī)定之中，通過梳理，以法的形式將其提取出來，而不是僅把它們羅列于“權責清單”的層面，同時融入“三定方案”的內(nèi)容，這就初步實現(xiàn)了組織法統(tǒng)一規(guī)定的目標。從政府權責清單與“三定方案”改革的關系來看，中央一再強調(diào)要將兩者結合起來，但問題在于，兩者目前的法治化屬性都存在一些問題，它們都不是嚴格意義上通過立法化或準立法化程序完成的，都屬于行政機關在自身范圍內(nèi)通過一定的特殊程序促成的。因此，改革的終極目的就是強調(diào)權責清單的法治化屬性，通過系統(tǒng)化的法治權責清單建設，讓實施權責清單的政府及其職能部門以及監(jiān)督權責清單實施的社會組織和行政相對人認識到清單的重要性，樹立“清單意識”，做到行必有清單。權責清單的內(nèi)容實際上完全依符于法律、法規(guī)等規(guī)范性文件。以《行政處罰法》《行政許可法》和《行政強制法》等“行政三法”為例，其中都規(guī)定了行政處罰、行政許可和行政強制的內(nèi)容，這實際上是權責清單最重要的依據(jù)和合法性判斷標準。《行政許可法》規(guī)定，在尚未制定法律、行政法規(guī)的情況下，國務院部門不得設定行政許可，同時，在尚未制定法律、法規(guī)的情況下，省級政府規(guī)章可以設定臨時性的行政許可。這里的“不得設定”和“臨時性”，其實都是判斷權責清單中“行政許可”事項合法性的重要標準。因此，對于權責清單的法治化屬性的判定，一定要先回歸于現(xiàn)有法律條文的原初規(guī)定與精神。

（二）強化政府權責清單實施的法治化路徑

1.強化權責清單的入口防控與動態(tài)調(diào)整

目前權責清單的操作主要是由各地編制管理部門和法制工作部門共同完成梳理任務，以編辦的文件形式下發(fā)，其中明確指出如果需要調(diào)整，由實施主體按程序報批。在這個環(huán)節(jié)，需要做好的是嚴加防控，保證不再隨意增設各種權力名目，保證按照嚴格的程序層層審批，做到“無法則無權”“有權必有責”。

而在入口關，則強化權責清單的動態(tài)調(diào)整，堅持依法而行。目前，在國內(nèi)已經(jīng)有一些地方政府開始嘗試法治化的動態(tài)調(diào)整機制。湖北省政府2015年通過的《湖北省行政權力清單管理辦法》第11條明確規(guī)定：“沒有法定依據(jù)的行政職權，應當及時取消；確有必要保留的，依法提請制定地方性法規(guī)或政府規(guī)章。雖有法定依據(jù)但不符合全面深化改革要求和經(jīng)濟社會發(fā)展需要的，法定依據(jù)相互沖突矛盾的，調(diào)整對象消失、多年不發(fā)生管理行為的行政職權事項，應當提出取消或調(diào)整建議?！逼渲忻鞔_了兩點：一是該辦法本身就是省級政府規(guī)章，該項工作已經(jīng)被上升到“法”的層面，相關要求已經(jīng)變成了法定義務，與原來行政許可法的相關精神也實現(xiàn)了內(nèi)洽，便于依法開展相應的工作。二是其中提到“不符合全面深化改革要求”的“行政職權事項”的處理辦法，實際上已經(jīng)契合了黨的十八屆三中全會的精神，是“四個全面”精神的重要體現(xiàn)和落實。而且，這種立法態(tài)勢可能成為“地方包圍中央”的重要嘗試。

全國各地發(fā)展不均衡，能夠像湖北省政府將其上升到地方規(guī)章層面的，委實不多。以河南省政府為例，《河南省法治政府建設實施方案（2016—2020年）》也曾提出，要“制定權責清單動態(tài)管理辦法”，但一直未能付諸實施，在省內(nèi)各地，進度也先后不一。有些地方以紅頭文件形式來出臺相應的規(guī)定，比較早的如鄭州、開封、新鄉(xiāng)、安陽、焦作、濮陽、漯河。目前，不僅多個地市都已制定相應的權責清單動態(tài)管理辦法，還有一些政府的職能部門或縣級政府也有相應的制度探索，如《駐馬店市教育體育局權責清單動態(tài)管理辦法》《安陽市龍安區(qū)行政權力清單動態(tài)管理辦法（試行）》《南樂縣行政權力清單動態(tài)管理辦法》（試行），等等。洛陽市高新技術開發(fā)區(qū)管理委員會也出臺了權責清單的動態(tài)調(diào)整管理辦法，內(nèi)容涉及清單管理原則、管理主體、編制主體、審查主體、監(jiān)督主體以及協(xié)同聯(lián)動、懲戒措施等。

除了上述法治步驟之外，需要配給的還有相應的技術手段與措施。以洛陽市為例，筆者在當?shù)鼐庌k和法制辦進行系統(tǒng)考察時，發(fā)現(xiàn)當?shù)貥嬛玫穆尻柺袡嘭熐鍐尉C合信息管理平臺，具有非常強的可操作性，且記錄非常清楚，其文字提示所謂“內(nèi)部未審核”“內(nèi)部審核通過”“一審通過”“二審通過（歸檔）”“待歸檔”“審核不通過”中的“一審”“二審”很明顯地指的是政府法制部門或編制管理部門內(nèi)容的審核程序，這就既很形象地表明了該項工作所處的狀態(tài)，也很實用地解決了相關問題，一目了然。政府編制管理部門作為審核主體保留有該系統(tǒng)的終極審批操作權限，而各職能部門又有相應的系統(tǒng)管理員予以對接，保證了整個信息管理系統(tǒng)的動態(tài)化。洛陽市的這個系統(tǒng)是目前電子政務有效運用的典范。

2.促進權責清單實施績效考核的精準化

目前權責清單制度建設在實施中遭遇困境的最大原因就在于，對于權責清單的實施，編纂部門或發(fā)布部門并沒有過硬的約束手段。但是，對于這種狀況，我們并不是沒有任何改善的路徑或方法，依法行政考核應該成為此項工作推進過程中的一項重要抓手。換句話說，各級政府法制部門每年都會在依法行政考核中起到主導作用，這實際上為我們開展政府權責清單尤其是對權力清單的推進考核提供了十分重要的鋪墊與啟示。對比各級政府對權責清單方面的指標設定，我們會發(fā)現(xiàn)分值設定比較有限，因此，下一步對權責清單方面的指標設定還可更具體，所占分值也可以更多，這樣才能更好地起到約束作用。

對于權責清單實施狀況的考核，可以考慮通過聽取群眾意見、調(diào)研、暗訪等方式來加強評估，及時修訂清單運行過程中的不科學、不合理的內(nèi)容，所謂考核之后見效果，完善工作做在平時。對于目前各地不統(tǒng)一的權責清單，則可以由中央發(fā)布相對統(tǒng)一的模板和評價標準，保證其內(nèi)容、名稱和適用上的趨同，同時也有利于權責清單在全國得到統(tǒng)一的實施，從而保證各地的依法行政考核與建設能夠遵循大致相同的路徑，得到較為接近的效果。

3.通過各種機制強化“清單意識”

在筆者看來，權責清單并不是一種真正意義上的目標性改革模式，更像是一種為了促成行政執(zhí)法效率的提升而將相應的權力、責任歸于一體的提示性法條總匯，有著較強的時代烙印，具有很明顯的權宜性。長久來看，法治政府和法治國家更需要的是直接依據(jù)相應的法條來精準執(zhí)法，當然，這種狀態(tài)達成的前提就是執(zhí)法人員本身對法條了如指掌，不需要再經(jīng)過清單式的法條提示，不僅了解中央一級的法律和行政法規(guī)，而且對地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章也同樣耳熟能詳，這在設區(qū)的市獲得城鄉(xiāng)建設與管理、歷史文化保護、環(huán)境保護等方面的立法權之后尤其如此。因此，對于“清單意識”的培養(yǎng)，除了加強日常的培訓與考試外，其他相應的配套制度的跟進也很必要。比如，對于行政執(zhí)法人員，2015年底由中辦和國辦共同發(fā)布的《關于完善國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格制度的意見》明確指出，除了原來要求必須獲得法律職業(yè)資格的人員外，擔任政府部門中從事行政處罰決定審核、行政復議、行政裁決的人員，同樣應取得該資格，同時，國家鼓勵其他行政執(zhí)法人員參加該考試以取得職業(yè)資格。這實際上就提出了一個較為嚴肅的專業(yè)問題，即未來法律職業(yè)共同體的盡快構建，而這一共同體中的人員只有具備較為一致的政治素養(yǎng)、業(yè)務能力、職業(yè)倫理和從業(yè)資格要求，才能從事相關法律職業(yè)工作。這樣一來，對于權責清單內(nèi)容的了解，其實便成為業(yè)務能力的一項重要表現(xiàn)。

注釋：

①三門峽市編辦：《政府權力清單分類探析——基于三門峽市推進市政府權力清單制度探索實踐分析》，《河南省編辦2014年度改革管理創(chuàng)新研究獎論文集》，第419頁。

②“三定方案”是中央編辦或地方編辦為深化行政體制改革而對相應級別的政府所屬各部門的主要職責、內(nèi)設機構和人員編制等所作規(guī)定的簡稱，屬于相應級別的規(guī)范性文件，是各職能部門履行職責的重要依據(jù)。參見應松年主編：《行政法與行政訴訟法學》，高等教育出版社2017年版，第58頁。