作為國家權力結構和運行的核心載體，政府機構承擔著經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務、生態(tài)保護等重要職能，是中國特色社會主義制度和國家治理體系的基礎和關鍵。改革開放40年來，我國先后經歷了八次較大規(guī)模的政府機構改革，深刻體現了黨和國家與時俱進、持續(xù)創(chuàng)新的勇氣和決心。2018年2月28日，中國共產黨第十九屆中央委員會第三次全體會議審議通過《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》；2018年3月17日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議審議通過《關于國務院機構改革方案的決定》；2018年3月22日，國務院公開發(fā)布《國務院關于機構設置的通知》。新一輪政府機構改革又啟航了。在此背景下，對改革開放40年來政府機構改革歷史進行回顧，研究不同歷史階段政府機構改革的階段性特征，既可以從一個新的角度總結政府機構改革的經驗，探尋我國政府機構改革的內在規(guī)律和發(fā)展趨勢，也可以有助于發(fā)展政府機構改革理論和行政管理理論，為新一輪政府機構改革提供啟示。

對制度本體的理性揚棄：1982年至1993年的政府機構改革

新中國成立后，我國建立了適應高度計劃經濟需要的行政管理制度體系和政府機構體系?！拔幕蟾锩苯Y束后，面對百廢待興的局面，為了快速恢復經濟建設、推進社會發(fā)展，國家增設了很多管理部門。在1977年到1981年的五年時間內，國務院共增設了48個行政機構。到1981年，國務院共設有行政部門100個，其中，部委機構52個、直屬機構43個、辦公機構5個。在國務院的100個工作機構中，行使經濟管理職能的有71個。一方面適應了當時經濟社會發(fā)展的需要，另一方面也進一步加劇了原有計劃經濟體制下政府機構臃腫、行政效率低下等問題。1980年，國務院發(fā)布《關于經濟改革的初步意見》，正式提出經濟體制改革的重點是要體現自覺運用經濟規(guī)律，變單一計劃經濟為計劃指導下的商品經濟的意見。在此背景下，政府機構存在的突出問題很快凸顯出來。

實際上，鄧小平同志早在1978年就已經注意到政府機構臃腫、效率低下的問題，開始思考實施政府機構改革。鄧小平同志認為，黨的思想路線、政治路線確立以后，最關鍵的問題就是組織路線問題，而機構臃腫問題是組織路線問題的重要方面。1978年12月，十一屆三中全會正式確立把“全黨工作重點轉移到社會主義現代化建設上來”的改革思路，明確提出要“多方面改變與生產力發(fā)展不相適應的生產關系和上層建筑，改變一切不適應的管理方式、活動方式和思想方式?！?979年7月，鄧小平同志在接見中共海軍委員會常委擴大會議全體同志時明確指出：“組織路線方面還有其他的問題，如機關臃腫怎樣解決，退休制度問題怎樣解決等等”。①可見他已經正式開始思考政府機構改革問題。1980年8月，鄧小平同志提出，要改革黨和國家的領導制度，廢除干部領導職務終身制。②1982年1月，他在中共中央政治局擴大會議上發(fā)表題為《精簡機構是一場革命》的講話，指出精簡機構是一場革命，并就機構改革的性質、任務和方針原則等提出重要意見，認為“讓黨和國家的組織繼續(xù)目前這樣機構臃腫重疊、職責不清，許多人員不稱職、不負責，工作缺乏精力、知識和效率的狀況，這是不可能得到人民贊同的?！雹壑?，中共中央政治局正式通過機構改革方案，改革開放后的首次機構改革正式啟動。

1982年的政府機構改革主要針對機構臃腫、人浮于事、效率低下、干部隊伍老齡化等問題，以精簡機構、提高效率、廢除事實上存在的領導干部終身制、實現干部隊伍年輕化為側重點。通過精簡、合并，將國務院部委、直屬和辦事機構從100個減少到61個、人員編制數縮減約25%。④省級政府工作部門平均減少20個，市縣政府職能部門都有較大精簡；取消了領導干部終身制，開始推行干部退休制度；政府各級領導干部的職數減少67%，國務院副總理由13人精簡到2人；國務院部委領導干部平均年齡從64歲下降到60歲，司局級領導干部平均年齡從58歲下降到50歲。⑤改革成效顯著。然而，受多方面因素的影響，這次改革沒有從根本上觸動既有的計劃經濟管理體制，沒有從轉變政府職能的視角來設計機構改革，甚至也沒有就鄧小平同志在1981年1月13日中共中央政治局中央機構精簡問題討論會上提出的“規(guī)定編制，規(guī)定定額，規(guī)定各單位和個人的職責界限”⑥做出實質性規(guī)定，沒有觸動導致機構臃腫、人浮于事、效率低下等表象后面的深層次根本性體制和制度原因。從實際成果來看，此次機構改革最突出的重大成果是干部任期制的出臺和崗位目標責任制的實施。政府機關的思想觀念、工作制度、管理體制、工作方法和工作作風等方面都有明顯的改進。

由于改革后一些既定政策沒有實施到位，機構數量在精簡之后又繼續(xù)膨脹。到1987年，國務院所屬行政機構再一次從61個增加到72個，一些部門內部又新增了一些司局和處室。1988年，政府機構改革正式啟動。

新一輪改革提出了“轉變政府職能是機構改革的關鍵”這一重要命題，按照精簡、統一、效能的原則，推進政企分開，通過轉變政府職能，實現精簡機構和人員、理順關系、提高效率的目的。此次改革另一個重要特點是，開始實施“三定”，通過定職能、定機構、定編制來促進轉變職能、控制機構和人員數量，并按照專業(yè)化的要求，著手研究建立公務員制度。通過改革，政府轉移、下放了一些職能，撤并了一些專業(yè)經濟管理機構，將國務院機構從改革前的72個縮減到66個，人員編制精簡了20%。

這一階段改革最大的收獲是思想認識的大提高，看到了政府機構存在的問題是一種體制性障礙，核心是政府職能設置不合理，政府職能需要按照經濟社會發(fā)展的需要特別是商品經濟發(fā)展的需要進行轉變，只有這樣才能走出計劃經濟下機構改革“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”的循環(huán)。此外，這一時期政府各部門、各地區(qū)普遍推行了崗位管理制度和目標管理制度，政府行政管理科學化、民主化、法制化、現代化進程大大加速，也是這一階段機構改革的重要成果。雖然此次機構改革后即發(fā)生了國家進行經濟治理整頓，政府職能轉變的進展較為緩慢，原定開展的地方政府機構改革也向后延遲，但是這次改革對于樹立改革政府機構從職能轉變入手，加強科學管理制度建設等理念，對當時和后來的改革發(fā)揮了極為重要的解放思想作用。

從1978年的十一屆三中全會到1992年鄧小平同志發(fā)表《南方談話》，在這個時間段中進行的1982年和1988年兩次機構改革，充分體現了鄧小平同志對政府機構改革的指導作用，是鄧小平理論在政府工作領域的偉大實踐。

一是政府機構改革是黨和國家領導制度改革的重要內容，要從“總病根”上動手術，重點是簡政放權。鄧小平同志在《黨和國家領導制度的改革》中指出，“我們的各級領導機關，都管了很多不該管、管不好、管不了的事，這些事只要有一定的規(guī)章，放在下面，放在企業(yè)、事業(yè)、社會單位，讓他們真正按民主集中制自行處理，本來可以很好辦，但是統統拿到黨政領導機關、拿到中央部門來，就很難辦。誰也沒有這樣的神通，能夠辦這么繁重而生疏的事情。這可以說是目前我們所特有的官僚主義的一個總病根?！雹哌@體現了抓住要害推動政府機構改革的深邃思想。

二是政府機構改革是政治體制改革的重要內容，要擬定正確的標準，積極穩(wěn)妥推進。鄧小平同志反復強調，機構改革是經濟體制改革和政治體制改革的客觀需要，“現在經濟體制改革每前進一步，都深深感到政治體制改革的必要性?！误w制改革的內容現在還在討論。這個問題太困難，每項改革涉及的人和事都很廣泛，很深刻，觸及許多人的利益，會遇到很多的障礙，需要審慎從事。我們首先要確定政治體制改革的范圍，弄清從哪里著手。要先從一兩件事上著手，不能一下子大干，那樣就亂了。”⑧“我們評價一個國家的政治體制、政治結構和政策是否正確，關鍵看三條：第一是看國家的政局是否穩(wěn)定；第二是看能否增進人民的團結，改善人民的生活；第三是看生產力能否得到持續(xù)發(fā)展?！雹徇@體現了推動政府機構改革的政治方向和評價標準。

三是機構改革是一場革命。⑩鄧小平同志以革命家的寬闊胸懷和過人膽識，在對機構改革的精準定位和高度理論自覺的基礎上，提出把政府機構改革當作“革命”，提出著名的“精簡機構是一場革命”的論斷，影響極其深遠。

這兩輪政府機構改革作為改革開放以來首開的改革先河，不僅打開了計劃經濟體制下的政府組織結構體系的缺口，初步建構了適應商品經濟和民主政治需要的政府機構格局和運行機制，取得了多方面令人矚目的成就，而且明晰了轉變政府職能、提高行政效能的主要改革任務和路徑，為后來的改革積累了經驗，探索了道路，明確了方向，體現了中國共產黨人對政府機構制度本體的理性揚棄。

對制度本質的理性反思：1993年至2003年的政府機構改革

1992年，鄧小平同志《南方談話》進一步推進了經濟體制改革，為了盡快改革政府機構以適應日益發(fā)展的社會主義市場經濟體制建設的需要，中共十四大按照鄧小平建設有中國特色社會主義理論的指導，正式提出建立社會主義市場經濟的經濟體制改革目標，同時宣布將按政企分開，精簡、統一、效能的原則推進政府機構改革和行政管理體制改革。由于上一輪改革在轉變職能上沒能得到切實推進，也由于1988年之后經濟社會建設的現實需要，我國政府機構迅速膨脹，到1993年，國務院常設機構已經由1988年改革后的66個增加到86個、非常設機構由49個增加到85個。機構臃腫，職能重疊，人浮于事，官僚主義，效率低下，政企不分等問題日益突出，已經嚴重阻礙了社會生產力的發(fā)展和黨群、政社關系，難以適應發(fā)展社會主義市場經濟的需要，到了非改不可的境地。時任中共中央總書記江澤民同志指出：“機構問題不解決，上述弊端不消除，國有企業(yè)就很難真正走向市場，社會主義市場經濟體制就難以建立起來，改革開放和現代化建設就邁不開更快的步伐，我們在日益激烈的國際競爭中就難以立于不敗之地?，F在，進行機構改革不但勢在必行，而且條件已經具備，時機已經完全成熟，必須堅定不移地搞好”。

1993年的政府機構改革是在社會主義市場經濟體制改革進程加快的背景下展開的。此次改革承繼了1988年政府機構改革的主要理念，以推進轉變政府職能和政企分開為重點，按照從中央到地方的順序逐步展開，對政府綜合經濟部門、專業(yè)經濟部門、社會管理部門、直屬機構、辦事機構和非常設機構，提出不同改革要求，基本原則是“加強宏觀調控和監(jiān)督部門、強化社會管理職能部門、減少具體審批事務和對企業(yè)的職能部門?！眄槆鴦赵焊鞑块T之間的關系，合理劃分職責權限，避免重復交叉，調整機構設置，精簡各部門的內設機構和人員，提高行政效率”，目的是做到宏觀管好、微觀放開，建立適應社會主義市場經濟要求的行政管理體制，使市場機制發(fā)揮資源配置的基礎性作用。國務院在機構改革中撤銷了7個部，保留34個部委，新組建6個部，改革后國務院共有59個機構，比改革前減少了27個，人員減少20%。此次改革是第一次面向市場經濟體制建設的政府機構改革，設計了較為詳細完整的改革方案，抓住了改革專業(yè)經濟部門這個重點，并坐實了1988年改革實施“三定”制度，協調解決了一些部門間職責交叉重疊的問題。此次改革的另一個重要內容是在“三定”之后開始正式實施公務員制度。

隨著市場經濟的進一步發(fā)展，1997年9月中共十五大再次提出要按照社會主義市場經濟的要求，轉變政府職能，實現政企分開，把生產經營管理權力交給企業(yè)，根據精簡、統一、效能的原則進行機構改革，建立辦事高效、運轉協調、行為規(guī)范的行政管理體系，提高為人民服務水平，改組綜合經濟部門為宏觀調控部門，調整減少專業(yè)經濟部門，加強執(zhí)法監(jiān)督部門，培育和發(fā)展社會中介組織。按照十五大精神，1998年3月，全國人大九屆一次會議審議通過國務院機構改革方案，新一輪政府機構改革再次啟動。這一輪機構改革的目標是適應經濟發(fā)展和社會全面進步的要求，建立辦事高效、運轉協調、行為規(guī)范的行政管理體系，完善國家公務員制度，建設高素質、專業(yè)化的國家行政干部隊伍，提高為人民服務水平。

與以往幾次改革不同，此次改革除繼續(xù)按照社會主義市場經濟的要求，進一步轉變政府職能、推進政企分開、調整組織結構和部門職責權限、實行精兵簡政外，還按照1997年黨中央提出的依法治國方略，正式提出按照依法治國、依法行政的要求，加強行政法制體系建設。另一方面，與以往歷次機構改革主要關注機構和人員數量，將精簡機構和人員作為主要目標和任務不同，此次改革開始探索政府職能轉變，在集中一些宏觀管理職能的同時，下放了一些微觀管理職能，并向社會讓渡了一些社會服務職能。

1992年和1998年兩次政府機構改革是在鄧小平理論和“三個代表”重要思想指導下展開的。既堅持鄧小平同志對政府機構改革提出的重要指導意見，又融入了中國特色社會主義理論的新成果，在方案制定、制度建構和推行實踐中體現出很強的創(chuàng)新性。江澤民同志把機構改革作為黨和國家領導制度改革的重要任務和政治體制改革的重要內容，提出“政府機構屬于上層建筑，應該適應經濟基礎的要求，經濟基礎是在不斷發(fā)展的，上層建筑也要隨之不斷調整和完善。這是人類社會發(fā)展的一條普遍規(guī)律。我們是社會主義國家，要從我國國情和維護廣大人民群眾的根本利益出發(fā)，自覺進行調整和改革，以利把社會主義制度的優(yōu)越性充分發(fā)揮出來”。他指出，改革黨和國家制度，不是要削弱黨的領導，而是要加強和改善黨的領導，改革要在克服官僚主義、提高工作效率的同時，始終保持黨和國家的活力，要按照我國自己的實際情況來決定改革的內容和步驟，不斷擴大基層民主、加強和完善黨內民主，調動基層和工人、農民、知識分子的積極性。這兩次改革繼續(xù)按照鄧小平同志提出的加強和改善黨的領導、改革黨和國家領導制度的要求，推進機構精簡、轉變職能、政企分開、下放權力，推進政府職責、機構、編制實行嚴格的“三定”，促進政府機構實現規(guī)范化、專業(yè)化，同時，按照“三個代表”重要思想的要求，提出改革是為了在新形勢下加強行政法制建設的命題，探索與機構改革相配套的人事行政制度創(chuàng)新和社會組織創(chuàng)新。

這十年，兩輪改革體現了中國共產黨人對政府機構制度本質的理性反思，成為改革開放以來政府機構改革承上啟下的關鍵性階段，改革成果對于推動經濟社會快速發(fā)展起到了極為重要的體制支撐作用。

對制度發(fā)展的理性超越：2003年至2013年的政府機構改革

1998年政府機構改革的魄力非凡，在政企分開上取得了很大的成效，為進一步轉變職能、調整結構、理順關系、完善政府管理體制奠定了厚實的基礎，開創(chuàng)了良好的前景。隨著經濟體制改革持續(xù)深入，特別是在加入WTO的現實背景下，政府管理體制如何適應新世紀社會主義經濟社會發(fā)展的需要這一重大命題被提出來，機構改革的必要性又在新的條件下凸顯。

2003年3月政府機構改革再次啟動。此次改革的指導思想是：“按照完善社會主義市場經濟體制和推進政治體制改革的要求，堅持政企分開、精簡、統一、效能和依法行政的原則，進一步轉變政府職能，調整和完善政府機構設置，理順政府部門職能分工，提高政府管理水平，形成行為規(guī)范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制”。機構改革以深化國有資產管理體制改革，完善宏觀調控體系，健全金融監(jiān)管體制，推進流通管理體制改革，加強食品安全和安全生產監(jiān)管體制建設為重點，設立了國有資產監(jiān)督管理委員會、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會，改組成立了國家發(fā)展和改革委員會，組建了商務部、國家食品藥品監(jiān)督管理局，變原二級局的國家安全生產監(jiān)督管理局為國務院直屬機構，把原國家計劃生育委員會更名為國家人口和計劃生育委員會。改革后的國務院組成部門為28個，地方政府機構改革隨后推進。

2003年的改革在轉變職能、重組機構等方面取得實質性進展。此次改革提出了要求各地要按照鞏固、完善、探索、深化的總體要求，結合本地實際，鞏固和完善已經取得的改革成果，積極探索符合各地特點的改革路子，同時說明機構設置不搞一刀切、不要求完全上下對口，只要各地重視做好職能銜接，保證國民經濟正常運行，保持企業(yè)改革重組以及其他各項工作的連續(xù)性，維護社會穩(wěn)定即可。這些要求在很大程度上體現了新一屆領導集體和中央政府在特定歷史階段的政治智慧，也體現了治理中國這樣一個人口眾多、區(qū)域特征明顯的大國必然需要的因地制宜和發(fā)揮地方政府改革創(chuàng)新積極性和智慧的重要性，為提升地方行政管理體制改革創(chuàng)新積極性、增強地方活力，探索具有中國特色的政府行政機構設置和行政管理體制、制度創(chuàng)新，注入了動力。同時，2003年改革提出了“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”三權協調的問題，開展了“行政三分制”的試點。這既是此次改革允許地方因地制宜、改革創(chuàng)新的重要體現，也是對進一步探索政府機構改革和行政管理體制創(chuàng)新的有益嘗試。

隨著各領域改革的深入，政府機構設置和行政管理體制不能適應社會主義市場經濟和政治發(fā)展要求的問題日益顯現。2007年，中共十七大提出了加快行政管理體制改革、抓緊制定行政管理體制改革總體方案的要求，提出要加大機構整合力度，探索實現職能有機統一的大部門體制，以解決機構重疊、職能交叉、政出多門的問題，降低行政成本，提高工作效率。中共十七屆二中全會專題討論《關于深化行政管理體制改革的意見》和《國務院機構改革方案(草案)》。2008年3月，十一屆全國人大五次全會表決批準國務院機構改革方案，新一輪政府機構改革再次啟動。此次改革按照積極穩(wěn)妥的方針，以轉變職能為核心、著力理順部門職責關系、精簡和規(guī)范議事協調機構及其辦事機構，并提出抓緊進行地方政府機構改革、適時推進事業(yè)單位改革的要求，目標是合理配置宏觀調控部門職能，加強能源環(huán)境管理機構，整合完善工業(yè)和信息化、交通運輸行業(yè)管理體制，以改善民生為重點，加強與整合社會管理和公共服務部門。

此次改革的最突出特點是提出大部制改革，提出政府機構改革目標實現的時間表，明確建立比較完善的中國特色社會主義行政管理體制，提出深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革，加強基層政權建設的任務。

2003年和2008年這兩次機構改革是進入新世紀，黨和政府在鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀指導下展開的。有三個十分鮮明的特征：

一是強調政府管理體制改革不僅要適應社會主義市場經濟的需要，而且要適應社會主義民主政治的發(fā)展需要。中共十六大報告提出“發(fā)展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明”的目標，從政治文明建設的高度對政府機構改革提出了新要求。十六屆二中全會提出，“深化行政管理體制和機構改革，是推進政治體制改革的重要內容，是完善社會主義市場經濟體制的客觀需要，也是貫徹落實十六大精神的重要舉措”。

二是提出建設與科學發(fā)展觀要求相適應的政府職能體系。2005年胡錦濤同志在政治局集體學習會上指出，“推進行政管理體制改革是貫徹落實科學發(fā)展觀、完善社會主義市場經濟體制、建設社會主義法治國家的必然要求，……要通過推進行政管理體制改革，加快轉變政府職能，改進行政管理方式，加強行政法制建設，形成有利于轉變經濟增長方式、促進全面協調可持續(xù)發(fā)展的機制，推動經濟社會發(fā)展轉入以人為本、全面協調可持續(xù)發(fā)展的軌道”。中共十六大報告第一次明確提出，政府主要職能是經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務。此后黨中央國務院進一步提出建設服務型政府的改革目標，強調政府職能轉變的重點是加強社會管理和公共服務，提出按照大部制改革的要求整合公共服務管理部門，提高為人民服務的水平。

三是繼續(xù)推進職能創(chuàng)新、理順關系，推進各級政府的“三定”剛性化約束，不再增加編制總額，同時將事業(yè)單位改革與政府機構改革聯動，推進事業(yè)單位分類改革，使得政府機構改革在原有基礎上得以拓展內涵，細化施工，不斷“積小勝為大勝”。

改革實踐充分表明，政府機構改革只有堅持以科學發(fā)展觀理論為指導，堅持發(fā)展是第一要務，堅持全面、協調、可持續(xù)的發(fā)展理念，在理論創(chuàng)新的基礎上進行實踐創(chuàng)新，才能實現政府機構制度發(fā)展的理性超越。這兩輪改革為后續(xù)新時代繼往開來的政府機構改革打下了堅實的基礎。

對制度創(chuàng)新的理性重構：2013年以來的政府機構改革

改革開放向縱深發(fā)展，對政府機構改革提出了新期待。中共十八大吹響了全面深化改革的號角，進一步為政府機構改革指明了方向。2013年2月，中共十八屆二中全會討論通過《國務院機構改革和職能轉變方案》。2013年3月，十二屆全國人大一次會議審議通過《國務院機構改革和職能轉變方案》，新一輪機構改革付諸實施。

此次改革在實現國家治理體系和治理能力現代化的總目標引領下，把“創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質公共服務、維護社會公平正義”確定為轉變政府職能的總方向，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結構優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。繼續(xù)推進大部制改革，實行鐵路政企分開，不再保留鐵道部，組建國家衛(wèi)生和計劃生育委員會、食品藥品監(jiān)督管理總局、新聞出版廣電總局、國家海洋局、國家能源局。改革后的國務院設有25個組成部門。

緊接著2013年改革的，是正在進行中的最新一輪政府機構改革。2018年3月十三屆全國人民代表大會一次會議審議通過國務院提交的《國務院機構改革方案》。在本輪機構改革中，許多以往制約發(fā)展的體制方面問題得到化解，辦成了許多過去想辦而沒有辦成的大事，推動國家治理體系創(chuàng)新。比如，理順市場監(jiān)管體制，推進政府監(jiān)管職能綜合化，加強監(jiān)管協同，形成市場監(jiān)管合力；組建應急管理部，整合先前分散在13個部門的應急管理職能，基本完成了自然災害和事故災難領域內的全災種管理；理順行政執(zhí)法體制，統籌配置行政處罰職能和執(zhí)法資源，相對集中行政處罰權，整合精簡執(zhí)法隊伍，解決多頭多層重復執(zhí)法問題；理順自然資源和生態(tài)環(huán)境管理體制，設立國有自然資源資產管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構，完善生態(tài)環(huán)境管理制度，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責，統一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責，解決“九龍治水”的管理體制。本次改革國務院減少8個正部級機構、7個副部級機構。對改革的時間制定了嚴格的進度表，要求國務院機構改革在2018年底前落實到位，地方機構改革任務在2019年3月底前基本完成。改革的廣度、深度、力度、速度前所未有。

這次改革有以下幾個關鍵特點：一是立足社會主義初級階段的國情，審時度勢，積極主動適時正在不斷轉化的社會主要矛盾，把解決不平衡不充分發(fā)展作為政府機構改革的重點領域。二是進一步突出黨對政府工作的全面領導，將黨的全心全意為人民服務宗旨更直接更全面地體現到政府機構改革中。三是提出政府治理現代化的要求，將實現政府治理體系和治理能力現代化這個全面深化改革的總目標進一步具體化。四是在轉變職能方面創(chuàng)造性地進行簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務“三管齊下”改革。五是將黨、政、軍、群機構以及中央和地方機構改革協同推進。

2013年以來的政府機構改革，是在鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想指導下，在習近平同志直接主導下進行的，全面體現了習近平治國理政的新理念、新思想、新戰(zhàn)略。新時代政府機構改革成為推動上層建筑適應經濟基礎的重要力量，成為全面深化經濟體制改革和政治體制改革的重要推手，體現了中國共產黨人對政府機構制度體系創(chuàng)新的理性重構。

——建設人民滿意的服務型政府。以人民為中心，是習近平新時代中國特色社會主義思想的根本立足點。政府機構改革貫徹以人民為中心的思想，就是要深化轉職能、轉方式、轉作風，提高效率效能，使政府治理體系適應推進“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局的要求。黨的十九大報告提出，“統籌考慮各類機構設置，科學配置黨政部門及內設機構權力、明確職責。統籌使用各類編制資源，形成科學合理的管理體制，完善國家機構組織法。轉變政府職能，深化簡政放權，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設人民滿意的服務型政府。”

——建設現代政府治理體系。黨的十九屆三中全會第一次把建設“職責明確、依法行政的政府治理體系”作為深化黨和國家機構改革的目標之一，做出了全面部署，提出了具體要求，為進一步優(yōu)化政府機構設置和職能配置、加快轉變政府職能、深化行政體制改革指明了方向、明確了任務。雖然經過改革開放以來的多次機構改革，使政府職能得到轉變，但對微觀干預過多過細、宏觀經濟調節(jié)不完善、市場監(jiān)管問題較多、社會管理亟待加強、公共服務比較薄弱的問題還廣泛存在，不依法行政的現象也屢見不鮮。習近平同志指出：建設現代政府治理體系的關鍵是轉變職能，其實質上是“要解決政府應該做什么、不應該做什么，重點是政府、市場、社會的關系，即哪些事應該由市場、社會、政府各自分擔，哪些事應該由三者共同承擔。”他同時指出，“抓住主要矛盾和重點問題，按照轉變職能的總方向，科學界定政府職能范圍，優(yōu)化各級政府組織結構，理順部門職責分工，突出強化責任，確保權責一致，既鞏固以往的改革成果，又著力破解重大難題?！鄙钊胪七M依法行政，加快建設法治政府，既是日常工作，又需要在進行機構改革時集中突出地進行，以改革精神強化各級行政機關依法履行職責的意識，堅持法定職責必須為、法無授權不可為。習近平同志強調，“政府職能轉變到哪一步，法治建設就要跟進到哪一步。要發(fā)揮法治對轉變政府職能的引導和規(guī)范作用，既要重視通過制定新的法律法規(guī)來鞏固轉變政府職能已經取得的成果，引導和推動轉變政府職能的下一步工作，又要重視通過修改或廢止不合適的現行法律法規(guī)為轉變政府職能掃除障礙。”在《關于〈中共中央關于全民推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》中，習近平同志提出：“各級政府必須堅持在黨的領導下，在法治軌道上開展工作，加快建設職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府?！?/p>

——建立權力分解制約機制。習近平同志指出，“決不允許任何組織或者個人有超越法律的特權”“要強化制約，科學配置權力，形成科學的權力結構和運行機制”。十九屆三中全會就政府機構職能、權限、程序、責任法定化，機關內部重大決策合法性審查，政府法律顧問制度，重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，綜合行政執(zhí)法改革，政府內部權力制約監(jiān)督，政務公開等與機構改革相關問題做出了一系列規(guī)定。

——創(chuàng)新行政管理方式。要最大限度減少政府對微觀事務的管理，必須在轉變職能的同時努力創(chuàng)新政府管理和服務的方式。黨的十八大第一次在黨代會報告中將“創(chuàng)新行政管理方式”列為機構改革的重要內容。十九大報告提出“全面實施績效管理”。2016年3月5日，在參加十二屆全國人大四次會議上海代表團審議時，習近平同志指出，管理方式要創(chuàng)新，“該放給市場和社會的權一定要放足、放到位，該政府管的事一定要管好、管到位，堅決扭轉政府職能錯位、越位、缺位現象。要深化行政審批制度改革，推進簡政放權，深化權力清單、責任清單管理，同時要強化事中事后監(jiān)管。”

結語：理性的力量

“橫看成嶺側成峰”。我們從改革開放以來政府機構改革的四個階段進程中清晰地看到，黨的理論創(chuàng)新是指導政府機構改革不斷深化的一根紅線，中國特色社會主義理論的每一步重大發(fā)展都成為推進政府機構改革的巨大理性力量。

在西方古典哲學的發(fā)展歷程中，“理性”始終是一個核心的概念。馬克思主義創(chuàng)立之前，黑格爾對理性的研究達到頂峰。他在《哲學史講演錄》中指出：“理性的任務在于認識無條件者、無限者。這是什么意思呢？……哲學的任務在于將人們假定為熟知的東西加以真正認識，因此哲學在這里所要做的就是對無條件者得到真知?！倍鞲袼乖陉P于歷史唯物主義的論述中，運用力的平行四邊形的比喻批判地繼承和發(fā)展了黑格爾的理性思想。他說：“歷史是這樣創(chuàng)造的：最終的結果總是從許多單個的意志的相互沖突中產生出來的，而其中每一個意志，又是由于許多特殊的生活條件，才成為它所成為的那樣。這樣就有無數互相交錯的力量，有無數個力的平行四邊形，而由此就產生出一個總的結果，即歷史事變，這個結果又可以看作一個作為整體的、不自覺地和不自主地起著作用的力量的產物。因為任何一個人的愿望都會受到任何另一個人的妨礙，而最后出現的結果就是誰都沒有希望過的事物。所以以往的歷史總是像一種自然過程一樣地進行，而且實質上也是服從于同一運動規(guī)律的。但是，各個人的意志——其中的每一個都希望得到他的體質和外部的、終歸是經濟的情況(或是他個人的，或是一般社會性的)使他向往的東西——雖然都達不到自己的愿望，而是融合為一個總的平均數，一個總的合力，然而從這一事實中決不應做出結論說，這些意志等于零。相反地，每個意志都對合力有所貢獻，因而是包括在這個合力里面的。”因此，所謂理性的力量，實質就是人民的力量，是億萬人民偉大智慧的匯合、凝聚、創(chuàng)造、升華。

回攬縱觀四個階段的政府制度創(chuàng)新歷程，一路走來，充滿了艱難險阻，之所以能夠攻堅克難，堅定前行，取得積極成效，關鍵就在于黨和政府對改革開放中的新情況、新問題、新矛盾及時做出新的客觀分析和理性回應，在于黨和政府對改革主體和對象的本質訴求、變化趨勢做出準確把握、深刻揭示和科學預見，在于黨和政府善于聆聽時代的聲音，回應人民的呼喚，順應歷史的潮流，找到發(fā)展的規(guī)律。歸根結底，在于形成了中國特色社會主義理論，并運用這個理論，研究解決政府機構體系中存在的重大而緊迫的問題，通過實踐創(chuàng)新推動理論再創(chuàng)新，進而推動理論與實踐的互動，形成理論聯系實際的科學理性精神。

黨的理論創(chuàng)新推動政府機構制度創(chuàng)新的理性歷程，是破與立的統一，革故與鼎新的統一，重構與繼承的統一，再造與優(yōu)化的統一，突變與穩(wěn)定的統一，跨越與連續(xù)的統一，通過一輪接一輪遞進式的改革，不斷擊破傳統計劃經濟的桎梏，在組織制度、運行制度、工作制度等各方面建立適應社會主義市場經濟、民主政治、和諧社會需要的政府管理和服務體系。其發(fā)展脈絡就是與黨的社會主義市場經濟理論、黨和國家機構建設理論、科學發(fā)展理論和治國理政理論不斷豐富和發(fā)展相一致。這種指導政府機構改革的理論創(chuàng)新作為中國特色社會主義的一個重要組成部分，將繼續(xù)指引今后的改革實踐。

①鄧小平：《思想路線政治路線的實現要靠組織路線來保證》，《鄧小平文選》(第2卷)，人民出版社，1994年，第192-193頁。

②⑦鄧小平：《黨和國家領導制度的改革》，《鄧小平文選》(第2卷)，人民出版社，1994年，第342、342頁。

③⑥鄧小平：《精簡機構是一場革命》，《鄧小平文選》(第2卷)，人民出版社，1994年，第396、396頁。

④高小平、沈榮華：《推進行政管理體制改革：回顧總結與前瞻思路》，《中國行政管理》2006年第1期。

⑤申坤、穆江峰：《中國政府機構改革60年的歷史變遷與思考》，《河北青年管理干部學院學報》2012年第3期。

⑧⑩鄧小平：《關于政治體制改革問題》，《鄧小平文選》(第3卷)，人民出版社，1993年，第178、178頁。

⑨鄧小平：《怎樣評價一個國家的政治體制》，《鄧小平文選》(第3卷)，人民出版社，1993年，第213頁。