姜 涵 中國(guó)信息通信研究院政策與經(jīng)濟(jì)研究所工程師

張子淇 中國(guó)信息通信研究院政策與經(jīng)濟(jì)研究所工程師

1 引言

公共信息資源開放平臺(tái)是推進(jìn)開放工作的關(guān)鍵載體和重要抓手?！豆残畔①Y源開放試點(diǎn)工作方案》（簡(jiǎn)稱《方案》）要求試點(diǎn)地區(qū)按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，依托現(xiàn)有資源建立統(tǒng)一的省級(jí)公共信息資源開放平臺(tái)（以下簡(jiǎn)稱“數(shù)據(jù)開放平臺(tái)”），與本地政府門戶網(wǎng)站和共享平臺(tái)做好整合銜接，與未來的國(guó)家平臺(tái)實(shí)現(xiàn)上下聯(lián)動(dòng)，提供數(shù)據(jù)下載、接口訪問等多種數(shù)據(jù)獲取方式，開展有特色的開放服務(wù)。

2 國(guó)內(nèi)外數(shù)據(jù)開放平臺(tái)建設(shè)現(xiàn)狀

自美國(guó)Data.gov數(shù)據(jù)開放平臺(tái)上線以來，構(gòu)建集中統(tǒng)一、安全可控的數(shù)據(jù)開放平臺(tái)已成為開放政府?dāng)?shù)據(jù)的通行做法。世界各國(guó)將數(shù)據(jù)開放平臺(tái)視為連接開放部門和社會(huì)公眾的重要窗口，優(yōu)化服務(wù)功能，強(qiáng)化安全保障，促進(jìn)數(shù)據(jù)利用。

（1）我國(guó)數(shù)據(jù)開放平臺(tái)建設(shè)運(yùn)行概況

2015年8月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》，提出到2018年年底前建成國(guó)家政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺(tái)。目前該平臺(tái)正在建設(shè)中，我國(guó)部分地區(qū)和行業(yè)已率先利用現(xiàn)有電子政務(wù)資源建成數(shù)據(jù)開放平臺(tái)或?qū)ｉT網(wǎng)站。從地區(qū)來看，已有十余個(gè)省市依托各自的數(shù)據(jù)開放平臺(tái)或?qū)ｉT網(wǎng)站開放了一批數(shù)據(jù)。如北京、上海、浙江、福建、貴州等試點(diǎn)地區(qū)，以及佛山、青島、武漢、長(zhǎng)沙等地。截至2018年1月中旬，北京市數(shù)據(jù)開放平臺(tái)已開放42個(gè)政務(wù)部門18個(gè)領(lǐng)域的748個(gè)數(shù)據(jù)集，上海市已開放42個(gè)政務(wù)部門12個(gè)領(lǐng)域的1564個(gè)數(shù)據(jù)集，浙江省已開放39個(gè)政府部門8個(gè)領(lǐng)域的292個(gè)數(shù)據(jù)集，貴州省已開放58個(gè)部門13個(gè)領(lǐng)域的470個(gè)數(shù)據(jù)集，福建省數(shù)據(jù)開放平臺(tái)對(duì)既有開放數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)查詢網(wǎng)站進(jìn)行了整合。從行業(yè)來看，司法、信用、氣象、林業(yè)等部門通過專門網(wǎng)站提供數(shù)據(jù)的瀏覽下載。

（2）國(guó)外數(shù)據(jù)開放平臺(tái)建設(shè)運(yùn)行概況

美國(guó)、英國(guó)開放政府?dāng)?shù)據(jù)的水平處于全球領(lǐng)先地位，分別開放了23萬(wàn)個(gè)和4萬(wàn)個(gè)數(shù)據(jù)集。為了從試點(diǎn)地區(qū)層面進(jìn)行比較，我們選取了全球最早一批開放政府?dāng)?shù)據(jù)的兩個(gè)城市，即紐約和舊金山的數(shù)據(jù)開放平臺(tái)進(jìn)行分析。數(shù)量方面，紐約市數(shù)據(jù)開放平臺(tái)已開放10個(gè)領(lǐng)域的1826個(gè)數(shù)據(jù)集，舊金山市已開放10個(gè)領(lǐng)域1077個(gè)數(shù)據(jù)集，略領(lǐng)先于上海、北京的數(shù)據(jù)開放量。人員方面，紐約數(shù)據(jù)開放平臺(tái)運(yùn)行團(tuán)隊(duì)由數(shù)據(jù)分析市長(zhǎng)辦公室、信息技術(shù)通訊部組成；舊金山數(shù)據(jù)開放平臺(tái)運(yùn)行團(tuán)隊(duì)由專門的核心數(shù)據(jù)團(tuán)隊(duì)（包括首席數(shù)據(jù)官、開放數(shù)據(jù)項(xiàng)目經(jīng)理等6人）、科技部數(shù)據(jù)開放服務(wù)團(tuán)隊(duì)，以及來自各部門的數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)員組成。數(shù)據(jù)開放平臺(tái)運(yùn)行團(tuán)隊(duì)的專業(yè)性較強(qiáng)，對(duì)接溝通機(jī)制較完善。

（3）國(guó)內(nèi)外數(shù)據(jù)開放平臺(tái)服務(wù)的對(duì)比

國(guó)外數(shù)據(jù)開放平臺(tái)建成運(yùn)行的時(shí)間較長(zhǎng)，其功能和機(jī)制對(duì)試點(diǎn)地區(qū)具有啟發(fā)。公眾互動(dòng)方面，國(guó)外數(shù)據(jù)開放平臺(tái)構(gòu)建了多種用戶反饋和互動(dòng)渠道。如公眾可通過在線留言、郵件等方式提出數(shù)據(jù)獲取需求，再如在法國(guó)等一些國(guó)家，民眾還可對(duì)發(fā)布的數(shù)據(jù)進(jìn)行充實(shí)、修改、翻譯或發(fā)布優(yōu)化版等。我國(guó)大部分?jǐn)?shù)據(jù)開放平臺(tái)不具備上述功能，社會(huì)參與有限。使用登記方面，出于保護(hù)個(gè)人隱私原因，國(guó)外數(shù)據(jù)開放平臺(tái)一般對(duì)用戶個(gè)人信息強(qiáng)制登記，不收集用戶訪問數(shù)據(jù)開放平臺(tái)的行為日志。根據(jù)《方案》要求，我國(guó)試點(diǎn)地區(qū)將僅對(duì)大規(guī)模、連續(xù)利用數(shù)據(jù)服務(wù)的機(jī)構(gòu)和個(gè)人實(shí)施網(wǎng)絡(luò)實(shí)名登記，從而在促進(jìn)與規(guī)范間進(jìn)行平衡，但對(duì)“大規(guī)?！钡呐卸ㄟ€需明確。數(shù)據(jù)評(píng)價(jià)方面，國(guó)外眾多數(shù)據(jù)開放平臺(tái)均已提供數(shù)據(jù)評(píng)價(jià)功能，如法國(guó)在已開放數(shù)據(jù)的下方嵌入投票框，供公眾評(píng)價(jià)該數(shù)據(jù)。用戶若發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息有誤還可標(biāo)注報(bào)錯(cuò)，如標(biāo)注較多，數(shù)據(jù)將自動(dòng)撤下。我國(guó)一些地區(qū)也采用了數(shù)據(jù)評(píng)價(jià)做法，未來應(yīng)參考上述經(jīng)驗(yàn)繼續(xù)加強(qiáng)數(shù)據(jù)評(píng)價(jià)與數(shù)據(jù)撤回、數(shù)據(jù)完善、考核評(píng)估間的銜接。

3 我國(guó)數(shù)據(jù)開放平臺(tái)建設(shè)運(yùn)行中主要問題

從先行地區(qū)現(xiàn)狀及國(guó)內(nèi)外對(duì)比來看，我國(guó)現(xiàn)有數(shù)據(jù)開放平臺(tái)運(yùn)行穩(wěn)定，開放工作已取得積極進(jìn)展，但在方便數(shù)據(jù)獲取和再利用、社會(huì)公眾互動(dòng)、數(shù)據(jù)質(zhì)量評(píng)價(jià)等功能方面仍需不斷完善，同時(shí)也需注意一些潛在問題。

（1）國(guó)家省市縣數(shù)據(jù)開放平臺(tái)總體聯(lián)動(dòng)不足

我國(guó)公共信息資源開放處在起步階段，數(shù)據(jù)開放平臺(tái)或?qū)ｉT網(wǎng)站由地方自發(fā)建設(shè)，層級(jí)較多、網(wǎng)站分散。一方面，反映了地方公共信息資源開放的需要和意愿。一些區(qū)縣級(jí)開放網(wǎng)站建設(shè)運(yùn)行較為完備，開放水平不遜于省市級(jí)數(shù)據(jù)開放平臺(tái)，如佛山市南海區(qū)、寧波市海曙區(qū)等。但另一方面，不宜再鼓勵(lì)新建市縣一級(jí)的數(shù)據(jù)開放平臺(tái)或?qū)ｉT網(wǎng)站，以免造成分散、重復(fù)建設(shè)和信息孤島。

（2）現(xiàn)有平臺(tái)或網(wǎng)站的域名及命名格式不一

我國(guó)數(shù)據(jù)開放平臺(tái)或?qū)ｉT網(wǎng)站的域名大都含有“data”和“gov”的字樣，但網(wǎng)站域名和命名格式不統(tǒng)一，有的網(wǎng)站名稱使用的是“政務(wù)數(shù)據(jù)”，有的是“數(shù)據(jù)服務(wù)”，還有的是“政務(wù)服務(wù)”等。在我國(guó)數(shù)據(jù)開放平臺(tái)尚未實(shí)現(xiàn)整體聯(lián)動(dòng)的情況下，上述多種稱法混用加大了用戶查找網(wǎng)站的難度，不便于進(jìn)行數(shù)據(jù)獲取和再利用?；谶@一原因，《方案》從企業(yè)和個(gè)人再利用的視角出發(fā)，提出鼓勵(lì)開放平臺(tái)域名采用www.xxxdata.gov.cn的統(tǒng)一格式。

（3）數(shù)據(jù)開放水平和服務(wù)水平仍需繼續(xù)提升

從開放水平來看，我國(guó)開放的數(shù)據(jù)集數(shù)量仍較少，開放內(nèi)容訪問量與下載量整體較低，一些數(shù)據(jù)只能算是“公開”，機(jī)器可讀性和時(shí)效性均有待提升。研究指出，我國(guó)各省市承諾動(dòng)態(tài)更新的數(shù)據(jù)僅占總數(shù)據(jù)的23%，且大部分地區(qū)未實(shí)現(xiàn)其動(dòng)態(tài)更新承諾。從功能來看，我國(guó)大部分開放政府?dāng)?shù)據(jù)網(wǎng)站僅具備了初級(jí)功能，在公眾互動(dòng)、數(shù)據(jù)評(píng)價(jià)、接口下載等用戶服務(wù)方面還有較大差距。這也是《方案》立足便捷獲取和開發(fā)利用，提出“可用API接口下載的數(shù)據(jù)集占開放數(shù)據(jù)集總量的比例不低于30%”，以及“提供有特色的公共信息資源開放服務(wù)”的原因所在。

4 試點(diǎn)地區(qū)落實(shí)《方案》平臺(tái)建設(shè)要求的著力點(diǎn)

根據(jù)《方案》中對(duì)建立統(tǒng)一開放平臺(tái)及組織保障的相關(guān)要求，試點(diǎn)地區(qū)應(yīng)在國(guó)家發(fā)展改革委指導(dǎo)下，依照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，建立前端整合、互相銜接、上下聯(lián)動(dòng)、便捷利用的數(shù)據(jù)開放平臺(tái)體系。建議把握3個(gè)重點(diǎn)，以平臺(tái)建設(shè)帶動(dòng)整體推進(jìn)。

（1）推動(dòng)形成集中統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開放平臺(tái)體系

目前，我國(guó)數(shù)據(jù)開放平臺(tái)互聯(lián)主要有兩種模式，一種是在數(shù)據(jù)開放平臺(tái)建設(shè)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)對(duì)全省的覆蓋，另一種是在專門網(wǎng)站建成后通過目錄鏈接實(shí)現(xiàn)市、區(qū)對(duì)接。建議試點(diǎn)地區(qū)依據(jù)實(shí)際情況考慮上述模式，逐步將現(xiàn)有市、區(qū)專門網(wǎng)站上的開放數(shù)據(jù)遷移或整合到省級(jí)數(shù)據(jù)開放平臺(tái)上，為省級(jí)數(shù)據(jù)開放平臺(tái)與國(guó)家級(jí)數(shù)據(jù)開放平臺(tái)對(duì)接打下基礎(chǔ)。同時(shí)加強(qiáng)網(wǎng)站安全保障，采用安全的軟硬件和產(chǎn)品服務(wù)，健全網(wǎng)絡(luò)和信息安全防范能力。

（2）加強(qiáng)數(shù)據(jù)開放平臺(tái)功能謀劃和服務(wù)優(yōu)化

一方面，建議試點(diǎn)地區(qū)以方便數(shù)據(jù)獲取和再利用為導(dǎo)向，借鑒國(guó)內(nèi)外有益經(jīng)驗(yàn)，繼續(xù)優(yōu)化網(wǎng)站服務(wù)能力，結(jié)合實(shí)際情況不斷完善網(wǎng)站功能。如暢通用戶互動(dòng)參與渠道，將用戶需求作為數(shù)據(jù)開放計(jì)劃的首要參考；完善數(shù)據(jù)的評(píng)價(jià)、優(yōu)化功能，將用戶對(duì)數(shù)據(jù)的評(píng)價(jià)納入公共信息資源開放考核評(píng)估范圍等。另一方面，建議統(tǒng)一規(guī)范網(wǎng)站域名和名稱，將省級(jí)數(shù)據(jù)開放平臺(tái)命名為“某省市數(shù)據(jù)開放平臺(tái)”，方便用戶查找、獲取和再利用數(shù)據(jù)。

（3）同步推進(jìn)數(shù)據(jù)開放工作的考核評(píng)估檢查

數(shù)據(jù)開放平臺(tái)直觀反映了公共信息資源開放的進(jìn)展和成效，建議以網(wǎng)站為抓手開展評(píng)估檢查，充分考量政務(wù)部門的開放力度（如開放數(shù)據(jù)集領(lǐng)域、數(shù)量）、數(shù)據(jù)開放的質(zhì)量（如數(shù)據(jù)完整性、準(zhǔn)確性、有效性、時(shí)效性和用戶評(píng)價(jià)情況）、數(shù)據(jù)開放成效（如訪問量、下載量、基于開放數(shù)據(jù)加工產(chǎn)生的產(chǎn)品情況）等。以檢查促建設(shè)、以考核促開放、以評(píng)估促利用，不斷推進(jìn)公共信息資源開放。

在上述基礎(chǔ)上，試點(diǎn)地區(qū)還可以專門就數(shù)據(jù)開放平臺(tái)的建設(shè)運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)開展交流，基于開放數(shù)據(jù)所開發(fā)的產(chǎn)品或服務(wù)進(jìn)行示范推廣，營(yíng)造全社會(huì)廣泛參與和開發(fā)利用公共信息資源的良好氛圍，充分釋放公共信息資源的潛在經(jīng)濟(jì)社會(huì)價(jià)值。