黃 金 中國信息通信研究院政策與經(jīng)濟(jì)研究所工程師

楊劍彪 中國電信股份有限公司吉林公司

1 引言

公共信息資源開放是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，法律法規(guī)與管理制度的滯后，會嚴(yán)重制約開放進(jìn)程。國際上普遍將法律制度建設(shè)作為公共信息資源開放的首要任務(wù)，通過制定專門的管理辦法，輔以政府行政命令，為開放工作提供制度保障。為了給公共信息資源開放打造良好的制度環(huán)境，《公共信息資源開放試點(diǎn)工作方案》（簡稱《方案》）提出要求，試點(diǎn)地區(qū)要制定管理辦法，明確責(zé)任分工、開放流程、績效評估、監(jiān)督檢查等內(nèi)容。

2 制度不完善嚴(yán)重制約公共信息資源開放

近年來，我國公共信息資源開放工作穩(wěn)步推進(jìn)，取得了一些積極成效。但總體來看，相當(dāng)多地方仍存在開放工作無策可依、統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)缺乏等問題，從而導(dǎo)致“不愿開放、不會開放、不敢開放”的現(xiàn)象普遍存在。

（1）不愿開放的問題

公共信息資源開放工作涉及眾多部門，有些部門觀念滯后，利益本位思想嚴(yán)重，為了維護(hù)自身利益，通常會以種種理由分割和壟斷所掌握的數(shù)據(jù)，阻礙數(shù)據(jù)開放共享。有些部門對數(shù)據(jù)開放有助于改善服務(wù)能力、提升治理水平的認(rèn)識不足，甚至認(rèn)為數(shù)據(jù)開放與自身工作沒有太多相關(guān)性，缺乏主動作為的干勁與動力。同時，從我國現(xiàn)有的探索來看，一些地區(qū)的公共信息資源開放工作通常由經(jīng)信委等機(jī)構(gòu)牽頭，協(xié)調(diào)能力有限，難以有效推進(jìn)相關(guān)工作。因此，公共信息資源開放亟需依靠強(qiáng)有力的統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)加以推動。

（2）不會開放的問題

公共信息資源開放工作在我國推進(jìn)的時間不長，有關(guān)開放的技術(shù)規(guī)范、平臺構(gòu)架、開放流程等，都缺乏成熟的操作經(jīng)驗(yàn)，甚至有些部門將公共信息資源開放完全等同于政府信息公開。在數(shù)據(jù)質(zhì)量管理缺失、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不明確的情況下，一些部門所開放數(shù)據(jù)的完整性、及時性與可機(jī)讀性較差，給后續(xù)的數(shù)據(jù)開放利用帶來了相當(dāng)大的難度。

（3）不敢開放的問題

由于公共信息資源開放工作職責(zé)分工不明確，部分人員不愿意承擔(dān)開放風(fēng)險，擔(dān)心開放工作可能會帶來國家秘密與商業(yè)秘密泄露，以及侵犯個人隱私等潛在問題。于是，一些部門在具體的工作中，抱著“寧可無功、不可有過”的心態(tài)對待開放工作，能不做就不做、能少做就不多做，即使由于考核等壓力而必須開放時，也會選擇開放少量無關(guān)緊要的數(shù)據(jù)。

3 試點(diǎn)地區(qū)在制度建設(shè)方面所作探索

為了破除公共信息資源開放中的障礙，試點(diǎn)地區(qū)出臺了一系列文件，從明確統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)數(shù)據(jù)質(zhì)量管理等不同方面作出規(guī)定，并取得了一些成效，給全國的公共信息資源開放提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

（1）北京：率先發(fā)布文件，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作機(jī)制不斷完善

北京市對公共信息資源開放工作的布局較早。早在2012年，北京市便下發(fā)《關(guān)于做好通過北京市政務(wù)數(shù)據(jù)資源網(wǎng)向社會開放政務(wù)數(shù)據(jù)相關(guān)工作的通知》，要求各政務(wù)部門編制數(shù)據(jù)資源開放目錄，通過北京政務(wù)數(shù)據(jù)資源網(wǎng)站統(tǒng)一發(fā)布開放的數(shù)據(jù)資源。2016年8月發(fā)布的《北京市大數(shù)據(jù)和云計(jì)算發(fā)展行動計(jì)劃（2016—2020年）》中提出，到2020年，政府部門公共數(shù)據(jù)開放單位將超過90%，數(shù)據(jù)開放率超過60%，北京將形成“開放為常態(tài)、不開放為例外”的公共數(shù)據(jù)開放共享機(jī)制?，F(xiàn)階段，北京市已形成了市政府辦公廳與市經(jīng)信委共同牽頭、市經(jīng)信委主抓實(shí)施、政務(wù)部門開放數(shù)據(jù)的推進(jìn)模式和機(jī)制，組織建設(shè)北京市政務(wù)數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站，推進(jìn)政務(wù)部門單位組織協(xié)調(diào)開放公共信息。

（2）上海：制定年度計(jì)劃，有力保障開放工作持續(xù)推進(jìn)

上海市在2014年發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)政府信息資源向社會開放利用工作實(shí)施意見的通知》，該文件從明確公共信息資源開放范圍、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、建立考核機(jī)制等方面，對上海市的開放工作做出了頂層設(shè)計(jì)。之后，上海市每年印發(fā)《上海市政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享和開放年度工作計(jì)劃》，強(qiáng)有力地推動了公共信息資源開放的持續(xù)有序開展。2016年9月，上海市發(fā)布了《上海市大數(shù)據(jù)發(fā)展實(shí)施意見》，要求實(shí)施政務(wù)數(shù)據(jù)資源清單管理，制定開放目錄和數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)，研究出臺政務(wù)數(shù)據(jù)資源開放的制度規(guī)范。

（3）浙江：強(qiáng)化數(shù)據(jù)應(yīng)用，借助數(shù)據(jù)驅(qū)動政府治理轉(zhuǎn)型

浙江省強(qiáng)調(diào)讓公共信息資源的開放工作，服務(wù)于全省“最多跑一次”等政務(wù)服務(wù)改革。浙江省于2016年1月印發(fā)的《浙江省“互聯(lián)網(wǎng)＋”行動計(jì)劃》規(guī)定，推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)開放，制訂公共機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)開放計(jì)劃，規(guī)范數(shù)據(jù)開放的目錄、格式、標(biāo)準(zhǔn)和程序。2016年2月，浙江省發(fā)布《浙江省促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展實(shí)施計(jì)劃》，提出到2020年底，適應(yīng)大數(shù)據(jù)發(fā)展需要的地方性法規(guī)和政策體系、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范基本完善，政府?dāng)?shù)據(jù)管理體制機(jī)制基本健全，各級政府?dāng)?shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)集中管理，政府?dāng)?shù)據(jù)依法依規(guī)全面共享和開放。該文件強(qiáng)化組織實(shí)施保障，提出成立省大數(shù)據(jù)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)立省數(shù)據(jù)管理中心，并建立統(tǒng)籌整合機(jī)制。2017年3月發(fā)布的《浙江省深化“互聯(lián)網(wǎng)＋政務(wù)服務(wù)”工作方案》要求，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一數(shù)據(jù)開放平臺省市縣全覆蓋。

（4）福建：規(guī)范數(shù)據(jù)管理，打造多主體共同開發(fā)的格局

福建省于2016年6月印發(fā)了《福建省促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展實(shí)施方案（2016—2020年）》，提出強(qiáng)化數(shù)據(jù)資源跨部門共享，有序、穩(wěn)妥推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)向社會開放，形成政府、企業(yè)和公眾共同開發(fā)利用數(shù)據(jù)的格局。2016年10月，福建省印發(fā)《福建省政務(wù)數(shù)據(jù)管理辦法》，要求省、區(qū)市數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依照政務(wù)數(shù)據(jù)開放目錄，按照開放類型分為普遍開放類和授權(quán)開放類，依托統(tǒng)一的政務(wù)數(shù)據(jù)開放平臺，向社會開放政務(wù)數(shù)據(jù)。

（5）貴州：優(yōu)化制度環(huán)境，政策法規(guī)體系建設(shè)全國先行

貴州省有關(guān)公共信息資源開放的制度建設(shè)走在全國前列，現(xiàn)已形成相對完備的政策體系。2016年1月，貴州省發(fā)布全國首部大數(shù)據(jù)地方法規(guī)《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進(jìn)條例》，該條例規(guī)定對公共數(shù)據(jù)開放實(shí)行負(fù)面清單制度，除法律法規(guī)另有規(guī)定外,公共數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)向社會開放。2016年11月，貴州省政府辦公廳印發(fā)《貴州省政務(wù)數(shù)據(jù)資源管理暫行辦法》，提出政務(wù)部門應(yīng)當(dāng)依托云上貴州系統(tǒng)平臺，對本地區(qū)、本部門的政務(wù)數(shù)據(jù)資源實(shí)行存儲、編目、共享、開放等規(guī)范化管理。2017年7月，貴州省印發(fā)實(shí)施《貴州省政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理登記暫行辦法》，成為全國首個出臺政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理登記辦法的省份。

4 加強(qiáng)公共信息資源開放的制度建設(shè)

為更好地解決公共信息資源開放中“不愿開放、不會開放、不敢開放”的問題，為開放工作提供強(qiáng)有力的制度保障，《方案》在結(jié)合試點(diǎn)地區(qū)工作實(shí)際的基礎(chǔ)上提出，各地要制定管理辦法，明確部門責(zé)任分工、開放流程、質(zhì)量管理、安全保障、績效評估、監(jiān)督檢查等內(nèi)容。

（1）明確統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

為了有效解決開放工作中的協(xié)調(diào)不力、責(zé)任分工不明確等問題，《方案》要求，試點(diǎn)地區(qū)要建立和完善由網(wǎng)信辦、政府辦公廳、發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部等部門組成的試點(diǎn)工作協(xié)調(diào)機(jī)制，明確牽頭部門和責(zé)任分工，制定試點(diǎn)實(shí)施方案，協(xié)調(diào)解決試點(diǎn)工作中出現(xiàn)的問題。有了強(qiáng)有力的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，才能更好地調(diào)動各方力量積極參與到公共信息資源的開放工作中來。

（2）加強(qiáng)數(shù)據(jù)質(zhì)量管理

數(shù)據(jù)的質(zhì)量直接關(guān)系到開放工作的成效。針對所開放數(shù)據(jù)質(zhì)量不夠高、可機(jī)讀性不夠強(qiáng)等問題，《方案》要求試點(diǎn)地區(qū)研究制定開放技術(shù)規(guī)范，確保開放數(shù)據(jù)的完整性、機(jī)器可讀性與格式通用性等，明確數(shù)據(jù)開放格式、數(shù)據(jù)質(zhì)量要求、下載獲取方式、查詢展現(xiàn)方式等。同時，從國外經(jīng)驗(yàn)與我國的地方實(shí)踐來看，建立開放目錄體系是實(shí)現(xiàn)公共信息資源有序開放的重要基礎(chǔ)與關(guān)鍵抓手。因此，各地可以運(yùn)用正面清單或負(fù)面清單等形式，建立完善的數(shù)據(jù)目錄體系。

（3）建立考核評估體系

針對有些部門對公共信息資源開放的重要性認(rèn)識不到位、工作積極性與主動性不高等問題，《方案》提出，要建立績效評估與監(jiān)督檢查機(jī)制，明確考核內(nèi)容和考核方式，定期開展考核評估，并要求試點(diǎn)地區(qū)將考核評估結(jié)果納入政府年績效考核評價范圍。為了使評估更為科學(xué)，各地應(yīng)從開放許可、機(jī)器可讀、數(shù)據(jù)免費(fèi)、批量獲取、適時更新等方面建立指標(biāo)體系，并暢通社會監(jiān)督渠道，組織公眾、專家和第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估，將評估結(jié)果與政府績效考評掛鉤，并以此作為經(jīng)費(fèi)預(yù)算的依據(jù)，切實(shí)保障公共信息資源開放工作持續(xù)推進(jìn)。

（4）探索建立容錯機(jī)制

為了減少相關(guān)人員對于公共信息資源開放工作的顧慮與擔(dān)憂，鼓勵大膽探索，《方案》提出探索建立容錯機(jī)制，提升公共信息資源開放的積極性。容錯機(jī)制的建立，有利于對愿干事、敢干事、能干成事的人員形成相應(yīng)的保護(hù)機(jī)制，鼓勵相關(guān)人員打破既有的部門利益格局。從而，在公共信息資源開放工作中營造一種允許試錯、寬容失敗、鼓勵創(chuàng)新的濃郁氛圍。