郭威　李明浩

要增強(qiáng)調(diào)控政生的比較性；要制定“動(dòng)態(tài)一致性”的政策規(guī)則；要從完善財(cái)稅制度入手，降低地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴程度，使其逐步褪去“土地批發(fā)商”的外衣

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局局長(zhǎng)寧吉喆在2017年10月10日舉行的國(guó)新辦新聞發(fā)布會(huì)上透露，房地產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)方案正在緊鑼密鼓制定，會(huì)適時(shí)出臺(tái)。自2003年以來(lái)，國(guó)內(nèi)城市房?jī)r(jià)持續(xù)上漲，房地產(chǎn)調(diào)控成為社會(huì)各界非常關(guān)切的民生問(wèn)題。雖然政府對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控力度不斷加大，但收效甚微，房?jī)r(jià)過(guò)快上漲引發(fā)了多重社會(huì)矛盾，已經(jīng)危及金融、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定。

通過(guò)分析中國(guó)房地產(chǎn)調(diào)控政策歷程，可以發(fā)現(xiàn)，中國(guó)房地產(chǎn)調(diào)控政策失衡的關(guān)鍵在于其動(dòng)態(tài)不一致性。

動(dòng)態(tài)不一致性是宏觀經(jīng)濟(jì)分析常見(jiàn)的一個(gè)概念，最早見(jiàn)于1790年美國(guó)第一任財(cái)政部長(zhǎng)亞歷山大-漢密爾頓的《公用信用報(bào)告》，是指由于事前的最優(yōu)政策和事后的最優(yōu)政策不相同，當(dāng)決策者根據(jù)當(dāng)前形勢(shì)制定政策時(shí)，社會(huì)公眾便會(huì)獲得經(jīng)驗(yàn)上的理性預(yù)期，并采取相應(yīng)行為進(jìn)行抵制，結(jié)果便會(huì)使政策效果大打折扣。2004年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主普雷斯科特和挪威經(jīng)濟(jì)學(xué)家基特蘭德進(jìn)一步提出了貨幣政策的動(dòng)態(tài)不一致性，并認(rèn)為其是歐美各國(guó)在20世紀(jì)70年代產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)滯脹的根本原因。本文通過(guò)回顧中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展歷程，分析調(diào)控政策的動(dòng)態(tài)不一致性，從而為中國(guó)房地產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制的建立進(jìn)行有益探索。

中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的政策演進(jìn)

中國(guó)的住房制度改革開(kāi)始于1978年，而房地產(chǎn)完全市場(chǎng)化則是在1998年以后，隨后中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)進(jìn)入了高速發(fā)展階段，房?jī)r(jià)持續(xù)攀升，國(guó)家對(duì)房地產(chǎn)的調(diào)控政策也不斷推陳出新。從1997年以來(lái)的房地產(chǎn)調(diào)控政策來(lái)看，中國(guó)房地產(chǎn)調(diào)控存在著“動(dòng)態(tài)不一致性”的問(wèn)題，主要體現(xiàn)在政策目標(biāo)常常徘徊于控房?jī)r(jià)與保增長(zhǎng)之間。

1.探索調(diào)整階段（2003年以前）。中國(guó)第一次進(jìn)行房地產(chǎn)調(diào)控是由于1993年海南等地的房地產(chǎn)熱，這次調(diào)控以1996年經(jīng)濟(jì)軟著陸、商品房?jī)r(jià)格迅速回落到低于GDP增長(zhǎng)的水平而圓滿結(jié)束。1997年以后，中國(guó)房地產(chǎn)調(diào)控開(kāi)始在控房?jī)r(jià)和保增長(zhǎng)之間搖擺不定，開(kāi)始了頻繁的房地產(chǎn)調(diào)控。

1997年，中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)受亞洲金融危機(jī)影響繼續(xù)保持低迷狀況，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)也出現(xiàn)了通貨緊縮、內(nèi)需不足、增長(zhǎng)放緩的態(tài)勢(shì)。針對(duì)這種情況，1998年5月，中國(guó)人民銀行出臺(tái)了《住房貸款管理辦法》，7月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，正式拉開(kāi)了中國(guó)住房商品化改革序幕，從此之后房地產(chǎn)業(yè)進(jìn)入了平穩(wěn)快速發(fā)展時(shí)期。到2001年，中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)開(kāi)始出現(xiàn)過(guò)熱苗頭。為了從源頭上治理房地產(chǎn)市場(chǎng)，2002年開(kāi)始，中國(guó)政府出臺(tái)土地市場(chǎng)規(guī)范化政策，對(duì)土地實(shí)行“招拍掛”政策，但效果不佳，中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)逐步邁入高房?jī)r(jià)時(shí)代。

2.全面調(diào)整階段（2003——2013年）。2003年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)過(guò)熱跡象，房地產(chǎn)投資增速一度超過(guò)30%。為此，中國(guó)人民銀行于2003年6月出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)管理的通知》，以期通過(guò)抬高房地產(chǎn)業(yè)銀行貸款融資的準(zhǔn)入門(mén)檻來(lái)降低固定資產(chǎn)投資增速。然而，當(dāng)年“非典”（SARS）爆發(fā)，為保證經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長(zhǎng)，國(guó)務(wù)院緊急調(diào)轉(zhuǎn)房地產(chǎn)調(diào)控的政策導(dǎo)向，8月又出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》，重新給予房地產(chǎn)業(yè)以國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)的地位，正式確立住房市場(chǎng)化發(fā)展方向。此時(shí)，市場(chǎng)會(huì)根據(jù)以往慣性，預(yù)期到政府受到“保增長(zhǎng)”政策底線的約束，房地產(chǎn)價(jià)格依然會(huì)隨著調(diào)控政策的實(shí)施而呈現(xiàn)趨勢(shì)性上漲，從而為后來(lái)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控陷入“漲、調(diào)”與“調(diào)、漲”的惡性循環(huán)埋下了隱患。

受刺激政策影響，中國(guó)房地產(chǎn)投資開(kāi)始快速增長(zhǎng)，2004年房地產(chǎn)熱潮從北京、上海等一線城市向內(nèi)陸轉(zhuǎn)移。為抑制房地產(chǎn)市場(chǎng)的超速發(fā)展，國(guó)家開(kāi)始收緊“地根”和“銀根”，但收效不大。2005年的《政府工作報(bào)告》明確要求“抑制房?jī)r(jià)過(guò)快上漲勢(shì)頭”，國(guó)務(wù)院相繼頒布“國(guó)八條”和“新國(guó)八條”，把控制房?jī)r(jià)提升到政治高度，期望通過(guò)政府負(fù)責(zé)制來(lái)達(dá)到抑制房?jī)r(jià)的目的。這次調(diào)控使房地產(chǎn)市場(chǎng)走低回落，出現(xiàn)短暫低迷潮。2006—2007年，房地產(chǎn)調(diào)控的政策重點(diǎn)轉(zhuǎn)向調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，規(guī)定新增的住宅供應(yīng)必須符合“90/70標(biāo)準(zhǔn)”，以期通過(guò)增加小戶型的普通住宅供應(yīng)來(lái)化解住房?jī)r(jià)格上漲過(guò)快與中等收入夾心層群體對(duì)住房需求之間的矛盾。但密集的調(diào)控政策難以撼動(dòng)房?jī)r(jià)高升，直到2007年下半年宏觀調(diào)控才稍顯作用，市場(chǎng)觀望情緒濃厚，房?jī)r(jià)企穩(wěn)。

2008年是轉(zhuǎn)折較大的一年。為應(yīng)對(duì)美國(guó)金融危機(jī)，房地產(chǎn)調(diào)控政策在年中急劇轉(zhuǎn)向，保增長(zhǎng)再一次成為房地產(chǎn)調(diào)控的首要目標(biāo)。從2008年下半年到2009年年底，受?chē)?guó)家4萬(wàn)億政策刺激以及首付比例下調(diào)、房貸7折優(yōu)惠、暫免征收印花稅和營(yíng)業(yè)稅等優(yōu)惠政策影響，房市也在首次置業(yè)需求、改善性需求和投資及投機(jī)性需求的影響下由低迷轉(zhuǎn)入亢奮。到2009年12月，中央政府為了遏制部分城市房?jī)r(jià)過(guò)快上漲，調(diào)控政策又不得不從“去庫(kù)存”急轉(zhuǎn)向“擠泡沫”，政策目標(biāo)重新變回控房?jī)r(jià)。

2010年年初到2011年年底被稱為“史上最嚴(yán)調(diào)控”時(shí)期，國(guó)務(wù)院先后出臺(tái)了“國(guó)十條”和“新國(guó)十條”，房地產(chǎn)市場(chǎng)出現(xiàn)降價(jià)潮，成交量銳減。但是隨著2011年出臺(tái)的“新國(guó)八條”和限購(gòu)令、限價(jià)令、房產(chǎn)稅試點(diǎn)等政策，房地產(chǎn)市場(chǎng)成交進(jìn)入冰凍期。2012年，全國(guó)“兩會(huì)”明確繼續(xù)調(diào)控不放松，穩(wěn)定政策預(yù)期。面對(duì)一線城市房地產(chǎn)市場(chǎng)漸入暖春的繁華，國(guó)務(wù)院于2013年發(fā)布“新國(guó)五條”，再次重申堅(jiān)持執(zhí)行以限購(gòu)、限貸為核心的調(diào)控政策，堅(jiān)決打擊投資投機(jī)性購(gòu)房，進(jìn)一步擠壓投資性需求，明確支持自住性住房需求，強(qiáng)化原有的“三限”政策。

3.深度調(diào)控階段（2014年至今）。2014年房地產(chǎn)市場(chǎng)快速降溫，從下半年開(kāi)始，樓市利好性政策開(kāi)始釋放，調(diào)控不再“一刀切”，實(shí)行雙向和分類調(diào)控。中央提出“去庫(kù)存、調(diào)結(jié)構(gòu)、建配套”三點(diǎn)意見(jiàn)，圍繞調(diào)控重點(diǎn)，在制度建設(shè)方面取得突出進(jìn)展。全國(guó)大部分城市限購(gòu)解禁，省級(jí)救市政策頻繁出臺(tái)，但政策影響相對(duì)有限，多數(shù)城市房地產(chǎn)市場(chǎng)逐步降溫，并未出現(xiàn)回暖特征。

2015年經(jīng)濟(jì)增速進(jìn)一步放緩，房地產(chǎn)市場(chǎng)呈回落走勢(shì)。就此，中央政策密集、連續(xù)五次降準(zhǔn)、降息，釋放大量資金，鼓勵(lì)刺激消費(fèi)，緩解房地產(chǎn)市場(chǎng)的資金壓力，只為托底房市，讓房地產(chǎn)再次成為支撐經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)點(diǎn)。2016年中央政府明確提出化解房地產(chǎn)市場(chǎng)庫(kù)存，促進(jìn)房?jī)r(jià)合理回歸，采用“分城施策”的思路解決庫(kù)存問(wèn)題。在政策利好的影響下，市場(chǎng)價(jià)格上漲趨勢(shì)明顯。但是，該年9月之后，為了抑制房?jī)r(jià)過(guò)快上漲，房地產(chǎn)政策又有了明顯轉(zhuǎn)向，尤其是國(guó)慶假期19個(gè)城市連出限購(gòu)、限貸新政。然而，此種調(diào)整房地產(chǎn)市場(chǎng)供給結(jié)構(gòu)和控制市場(chǎng)需求的政策組合并未在短期內(nèi)起到預(yù)期效果。直到2017年上半年，因城施策調(diào)控效果才逐步顯現(xiàn)，一些具有代表性的城市新房整體成交面積下行、價(jià)格趨穩(wěn)，住宅用地供需均增長(zhǎng)，其中一線城市推出量、成交量增長(zhǎng)明顯。

房地產(chǎn)調(diào)控政策出現(xiàn)動(dòng)態(tài)不一致的原因

縱觀1997年以來(lái)中國(guó)的房地產(chǎn)調(diào)控政策，其目標(biāo)總是在保增長(zhǎng)與控房?jī)r(jià)之間徘徊，總體來(lái)看，造成房地產(chǎn)調(diào)控政策動(dòng)態(tài)不一致的原因主要包括三個(gè)方面。

第一，購(gòu)房者認(rèn)知的動(dòng)態(tài)不一致。從理論上說(shuō)，房地產(chǎn)同時(shí)具有資本品與消費(fèi)品的雙重屬性，而且消費(fèi)品屬性應(yīng)當(dāng)遠(yuǎn)大于資本品屬性。然而，由于缺乏政策制定的短期性和市場(chǎng)行為的同質(zhì)性，過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)住房都被視作投機(jī)炒作與賺錢(qián)謀利的工具。首先，房地產(chǎn)具有投資品屬性，其價(jià)格取決于預(yù)期收益。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，在其他投資渠道缺乏的情況下，不斷看漲的房地產(chǎn)市場(chǎng)成為資金流入的“洼地”。其次，房地產(chǎn)具有消費(fèi)品屬性，根據(jù)原賦效應(yīng)，個(gè)體在擁有房產(chǎn)后對(duì)房產(chǎn)價(jià)值的評(píng)價(jià)要大大高于購(gòu)買(mǎi)前。受有限理性驅(qū)動(dòng)，購(gòu)房者在房地產(chǎn)市場(chǎng)升溫過(guò)程中只考慮短期因素，對(duì)投資房地產(chǎn)的熱情隨著房?jī)r(jià)的上漲而不斷上漲。

第二，政府與利益相關(guān)方的目的不一致。在中國(guó)房地產(chǎn)調(diào)控過(guò)程中，政府會(huì)與房地產(chǎn)商、商業(yè)銀行、房產(chǎn)中介和購(gòu)房者進(jìn)行激烈的動(dòng)態(tài)博弈，在保增長(zhǎng)和控房?jī)r(jià)之間搖擺不定。房地產(chǎn)行業(yè)對(duì)關(guān)聯(lián)行業(yè)的帶動(dòng)作用明顯，可以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的直接增長(zhǎng)，因此，政府自然希望房地產(chǎn)價(jià)格能夠在居民承受范圍內(nèi)穩(wěn)定上升，從而既能拉動(dòng)宏觀經(jīng)濟(jì)，又不會(huì)產(chǎn)生社會(huì)民生方面的負(fù)面作用。但是，由于房地產(chǎn)調(diào)控政策多次反復(fù)調(diào)整，使得各利益相關(guān)方適應(yīng)了政府房地產(chǎn)調(diào)控政策的相機(jī)抉擇特征，認(rèn)為當(dāng)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)趨緩時(shí)政府出于保增長(zhǎng)的考慮將會(huì)助推房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從而便會(huì)形成房?jī)r(jià)難以持續(xù)下降的預(yù)期。

第三，中央和地方兩級(jí)政府的政策偏好不一致。從房地產(chǎn)調(diào)控來(lái)看，中央政府一般將其視為民生問(wèn)題，而地方政府則通常將其視為經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。實(shí)行分稅制改革后，房地產(chǎn)收入已經(jīng)成為地方財(cái)政和基建資金的重要來(lái)源。當(dāng)中央政府需要實(shí)施控房?jī)r(jià)的政策時(shí)，地方政府可能出于自身利益考慮而使得政策實(shí)施動(dòng)力和效果不足；當(dāng)中央政府實(shí)施積極的調(diào)控政策時(shí)，地方政府出于利益最大化的動(dòng)機(jī)又會(huì)加大刺激政策的力度和廣度。

從政策的動(dòng)態(tài)一致性出發(fā)建立房地產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制

2016年年底，習(xí)近平總書(shū)記在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上明確要求，“堅(jiān)持‘房子是用來(lái)住的，不是用來(lái)炒的的定位”，“綜合運(yùn)用金融、土地、財(cái)稅、投資、立法等手段，加快研究建立符合國(guó)情、適應(yīng)市場(chǎng)規(guī)律的基礎(chǔ)性制度和長(zhǎng)效機(jī)制，抑制房地產(chǎn)泡沫?！睘榇耍仨殗@房地產(chǎn)的功能定位，厘清主要矛盾，搭建制度體系，配套政策措施，才能實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)市場(chǎng)長(zhǎng)期平穩(wěn)健康發(fā)展。

那么，怎樣構(gòu)建調(diào)控房地產(chǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制呢？

首先，要重振消費(fèi)者的市場(chǎng)信心、消除開(kāi)發(fā)商的僥幸心理、規(guī)避地方政府的敷衍心理，進(jìn)而使市場(chǎng)預(yù)期向政府政策目標(biāo)靠攏，增強(qiáng)調(diào)控政策的長(zhǎng)效性。

其次，政府要制定“動(dòng)態(tài)一致性”的政策規(guī)則。以往制定政策時(shí)往往受政府和利益相關(guān)方偏好多樣性的影響而產(chǎn)生相機(jī)抉擇問(wèn)題，因此，有必要給政策裝上自動(dòng)調(diào)節(jié)器——規(guī)則，實(shí)行有規(guī)可循、有則可依、連續(xù)性強(qiáng)、透明度高的調(diào)控政策，將相機(jī)抉擇與政策規(guī)則有機(jī)結(jié)合起來(lái)。

最后，要從完善中國(guó)財(cái)稅制度人手，降低地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴程度，使其逐步褪去“土地批發(fā)商”的外衣。在此基礎(chǔ)上，還需切實(shí)轉(zhuǎn)變唯GDP論的政績(jī)觀，增加民生考核的分量，才能較好地協(xié)調(diào)好中央與地方的關(guān)系，從而增強(qiáng)協(xié)調(diào)機(jī)制的長(zhǎng)效性。

綜上所述，房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展是緊密聯(lián)系在一起的。因此，無(wú)論是從穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、改善民生、促進(jìn)社會(huì)和諧角度看，還是從維護(hù)金融安全、降低金融風(fēng)險(xiǎn)角度看，都需要盡快建立并逐步完善房地產(chǎn)市場(chǎng)運(yùn)行的長(zhǎng)效機(jī)制，維持房地產(chǎn)市場(chǎng)的平穩(wěn)健康發(fā)展。