孫瑞瑞

（南京理工大學(xué)紫金學(xué)院，江蘇 南京 210000）

2009年4月，“餓了么”網(wǎng)絡(luò)訂餐第三方平臺(tái)正式上線運(yùn)營(yíng)，標(biāo)志著我國(guó)網(wǎng)絡(luò)訂餐的開(kāi)端。近十年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)逐漸普及，網(wǎng)絡(luò)餐飲第三方平臺(tái)像雨后春筍一樣不斷出現(xiàn)并發(fā)展壯大起來(lái)。人們比較熟悉的第三方網(wǎng)絡(luò)訂餐平臺(tái)有“餓了么”、“美團(tuán)外賣”、“百度外賣”等，給人們帶來(lái)了極大便利。我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)餐飲行業(yè)市場(chǎng)規(guī)模自2011年開(kāi)始就一直保持較高速增長(zhǎng)的狀態(tài)，2016年網(wǎng)絡(luò)訂餐市場(chǎng)規(guī)模已經(jīng)高達(dá)1662.4億元，增長(zhǎng)率為33.0%。2017年網(wǎng)絡(luò)訂餐市場(chǎng)規(guī)模達(dá)到2045.6億元，但增長(zhǎng)率卻呈現(xiàn)下降的趨勢(shì)，且市場(chǎng)規(guī)模也漸漸趨于平穩(wěn)狀態(tài)。在用戶規(guī)模上，2018年網(wǎng)絡(luò)訂餐用戶預(yù)計(jì)將會(huì)達(dá)到3.46億。第三方網(wǎng)絡(luò)訂餐平臺(tái)的產(chǎn)生和應(yīng)用，消費(fèi)者難以再直接接觸到食品制作的具體流程及其環(huán)境等要素，再加上政府監(jiān)督不力、平臺(tái)系統(tǒng)管理不完善，網(wǎng)絡(luò)訂餐存在極大的安全隱患。

一、互聯(lián)網(wǎng)餐飲的業(yè)態(tài)現(xiàn)狀

（一）商家資質(zhì)參差不齊，衛(wèi)生環(huán)境堪憂

活躍在第三方網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上的外賣上家主要采用兩種經(jīng)營(yíng)模式，一種是“線下實(shí)體+外賣”，另一種是專做外賣模式。前者本質(zhì)上是堂食的延伸，商家一般都有營(yíng)業(yè)執(zhí)照和食品經(jīng)營(yíng)許可證等其他相關(guān)從業(yè)證件，由此便于主管部門的審查與監(jiān)督，一旦存在質(zhì)量不合格問(wèn)題，也能夠讓消費(fèi)者具有明確的投訴對(duì)象。而專門從事外賣卻沒(méi)有實(shí)體店的商家，對(duì)于食材的來(lái)源，加工的環(huán)境等平臺(tái)無(wú)法全程監(jiān)控。部分商家資質(zhì)較差，隱匿性強(qiáng)，經(jīng)營(yíng)自覺(jué)性差，衛(wèi)生環(huán)境也沒(méi)有那么可觀。個(gè)別商家甚至采用租借其他公司的營(yíng)業(yè)執(zhí)照，辦假證的方式規(guī)避第三方平臺(tái)的監(jiān)管。平臺(tái)雖然對(duì)外聲稱對(duì)入駐商家有嚴(yán)格的審核，但實(shí)際操作中卻以較低的準(zhǔn)入門檻以達(dá)到擴(kuò)張的目的，造成把關(guān)不嚴(yán)，形成安全隱患的漏洞。

（二）配送環(huán)節(jié)安全事故頻發(fā)

生產(chǎn)環(huán)節(jié)的安全問(wèn)題僅是一隅，配送環(huán)節(jié)的種種事故也常常在各種媒體平臺(tái)上被曝光。與平臺(tái)和商家配送方式相比，第三方配送應(yīng)成為外賣配送的中堅(jiān)力量。但由于市場(chǎng)膨脹速度十分迅猛且不存在任何技術(shù)性門檻，因此導(dǎo)致配送隊(duì)伍中人員流動(dòng)性異常，被戲稱游擊隊(duì)配送員。而顧客投訴的重點(diǎn)往往集中在配送效率、食物保鮮度及服務(wù)水平等方面。有些從業(yè)者身份復(fù)雜，沒(méi)有入職健康證明。部分所使用的保溫箱污漬遍布，衛(wèi)生狀況令人擔(dān)憂。尤其是外賣小哥違反交規(guī)致使事故頻出，這已成為目前社會(huì)各界緊密關(guān)注和亟待解決的焦點(diǎn)問(wèn)題之一。

（三）消費(fèi)者維權(quán)機(jī)制不健全

在網(wǎng)絡(luò)訂餐行業(yè)，由于信息的嚴(yán)重不對(duì)稱和部分商家故意提供虛假信息等原因，消費(fèi)者難以判斷食品的質(zhì)量與安全，只能寄托于食品生產(chǎn)商家和第三方平臺(tái)的“良心”，在消費(fèi)市場(chǎng)處于被動(dòng)的不利地位。消費(fèi)者在此過(guò)程中，更多關(guān)注的是網(wǎng)絡(luò)訂餐的食品是否被及時(shí)送到指定的地址，食物的味道是否可口，很少仔細(xì)認(rèn)真地檢查食物有無(wú)達(dá)到安全標(biāo)準(zhǔn)，加工環(huán)境是否干凈。甚至就算出現(xiàn)了食物配送嚴(yán)重超時(shí)、食品不符合宣傳樣式等惡劣現(xiàn)象，部分受害者也會(huì)選擇睜一眼閉一只眼。不會(huì)向第三方平臺(tái)反饋或者提出異議，也沒(méi)有向相關(guān)監(jiān)管部門投訴或舉報(bào)。投訴舉報(bào)體系不健全，讓消費(fèi)者在網(wǎng)絡(luò)訂餐中利益遭到侵害時(shí)，往往面臨投訴受理主體不明確，舉證過(guò)程艱難、流程過(guò)長(zhǎng)、成本較高、賠付緩慢等問(wèn)題，致使消費(fèi)者維權(quán)困難。

二、互聯(lián)網(wǎng)餐飲行業(yè)存在的相關(guān)安全問(wèn)題的原因分析

（一）食品安全問(wèn)題

1、相關(guān)法律法規(guī)不完善

我國(guó)至今還未出臺(tái)統(tǒng)一、完整的法律、法規(guī)，來(lái)進(jìn)行規(guī)范網(wǎng)絡(luò)訂餐食品安全。目前只有上海、湖北、內(nèi)蒙古等極個(gè)別省市、自治區(qū)出臺(tái)了專門針對(duì)網(wǎng)絡(luò)訂餐行業(yè)的地方政府規(guī)章，但是地方規(guī)章的效力偏低。根據(jù)我國(guó)的行政訴訟法的規(guī)定，在行政訴訟中，各級(jí)法院只能引用法律、行政法規(guī)，而不能夠直接引用規(guī)章，規(guī)章只能作為參照。從一定程度上講，規(guī)章其效力、權(quán)威性與強(qiáng)制性肯定不如國(guó)家基本法律和行政法規(guī)。當(dāng)前我國(guó)出臺(tái)的網(wǎng)絡(luò)訂餐行業(yè)的法律、法規(guī)還存在滯后性，雖然有些省市出臺(tái)了一些地方規(guī)章，但地方法規(guī)只能適用于出臺(tái)規(guī)章的省市，其效力偏低，在訴訟中不能直接被引用。

2、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、職能分工不明確

網(wǎng)絡(luò)訂餐食品安全監(jiān)管是一個(gè)與消費(fèi)者生命健康密切相關(guān)的龐大且復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題，監(jiān)管部門權(quán)責(zé)不明很容易給不法商家可趁之機(jī)，擾亂市場(chǎng)秩序，使本來(lái)就不簡(jiǎn)單的網(wǎng)絡(luò)訂餐食品安全監(jiān)管問(wèn)題更加復(fù)雜化，使消費(fèi)者的合法權(quán)益得不到有效的保障。改革前我國(guó)食品安全采用分段管理的方式，主要由農(nóng)業(yè)部、質(zhì)檢和工商以及國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局和國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)管。這些部門在監(jiān)管上存在職能重疊。2018年大部制改革，國(guó)務(wù)院將工商總局、質(zhì)監(jiān)總局、食藥總局、發(fā)改委等多個(gè)部門的職權(quán)進(jìn)行整合，組建作為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)的國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局，不再保留工商總局、質(zhì)監(jiān)總局、食藥總局。在大部制改革后，食品藥品監(jiān)管總局要與國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局進(jìn)行相關(guān)的權(quán)責(zé)交接，這需要一定時(shí)間來(lái)完成該項(xiàng)任務(wù)，在此期間容易造成監(jiān)管混亂的局面。

3、第三方平臺(tái)審核與監(jiān)管不力

當(dāng)前，各第三方平臺(tái)正處于爭(zhēng)奪市場(chǎng)的激烈競(jìng)爭(zhēng)階段，哪個(gè)平臺(tái)的入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者數(shù)量大，被吸引的消費(fèi)者可能就會(huì)增多，獲得利益就越大。因此，第三方往往降低入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，不嚴(yán)格對(duì)入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者進(jìn)行資質(zhì)的審核，僅是形式上過(guò)了一遍，很少進(jìn)行實(shí)地考察從而明確資質(zhì)的真?zhèn)涡浴o(wú)視自身的資質(zhì)審查、違法報(bào)告等法定義務(wù)，甚至默許、教唆入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者提供虛假的商業(yè)基本信息，極容易造成網(wǎng)絡(luò)訂餐食品安全監(jiān)管漏洞。

（二）配送安全問(wèn)題

1、缺乏針對(duì)外賣配送的專門規(guī)范性法律文件

2017年，國(guó)家正式頒布實(shí)施了《外賣配送服務(wù)規(guī)范》（下文簡(jiǎn)稱“規(guī)范”）團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)（T/CCPITCSC 007—2017），自9月1日期正式執(zhí)行。本標(biāo)準(zhǔn)明確提出了外賣配送機(jī)構(gòu)的具體要求、人員配備、服務(wù)流程、質(zhì)量要求、持續(xù)改進(jìn)及應(yīng)急處理等多個(gè)層面的內(nèi)容，從行業(yè)規(guī)范的角度來(lái)保障外賣行業(yè)的有序發(fā)展。該規(guī)范是由我國(guó)貿(mào)促會(huì)與百度外賣聯(lián)合起草的，要求服務(wù)于外賣配送的機(jī)構(gòu)必須具備獨(dú)立的企業(yè)法人資格，除了具備固定辦公場(chǎng)所外，還需要配備規(guī)模化且專業(yè)的配送團(tuán)隊(duì)、規(guī)范化的配送設(shè)施等；從配備的服務(wù)人員層面看，配送人員必須達(dá)到法定18周歲，且必須對(duì)人員進(jìn)行嚴(yán)格的身份核驗(yàn)。但上述規(guī)范中所提出的團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)不具備法律強(qiáng)制性權(quán)威，基本上依靠配送機(jī)構(gòu)自身的自覺(jué)性和主動(dòng)性。該標(biāo)準(zhǔn)尚處于軟法階段，可以憑借行業(yè)協(xié)會(huì)的自治機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)其獎(jiǎng)懲性。由此，亟待頒布實(shí)施該領(lǐng)域的專項(xiàng)法律法規(guī)，盡快將服務(wù)準(zhǔn)則上升到法制層面。

2、平臺(tái)過(guò)分看中派送速度，監(jiān)管不足

第三方平臺(tái)為了搶占市場(chǎng)而對(duì)派送員的考核常常是重速度而輕質(zhì)量，重規(guī)模而輕品質(zhì)。據(jù)某媒體采訪外賣騎手透露，若訂單延誤被投訴的話，會(huì)被公司罰款200元；而闖一個(gè)紅燈只需要罰款50元。此外，客戶的好評(píng)率與外賣小哥們的收入直接掛鉤。比如，某外賣公司規(guī)定，一個(gè)好評(píng)獎(jiǎng)勵(lì)一元，但一個(gè)差評(píng)則需要30個(gè)好評(píng)來(lái)抵消。也正因此，有外賣小哥為了避免送餐超出規(guī)定時(shí)間而導(dǎo)致的差評(píng)，不惜交通違法。對(duì)騎手的接單量沒(méi)有進(jìn)行合理控制和優(yōu)化，使得騎手接單過(guò)多、壓力過(guò)大，進(jìn)而導(dǎo)致違反交規(guī)、超速行駛等行為。

3、外賣配送員缺乏安全意識(shí)，無(wú)視交通規(guī)則

目前，快遞員和餐飲配送人員是道路上非機(jī)動(dòng)車的違章數(shù)量最集中的群體，許多外賣配送人員缺乏安全意識(shí)，在外賣配送過(guò)程中，不顧安全風(fēng)險(xiǎn)和隱患超速駕駛，不遵守交通規(guī)則。甚至有時(shí)還一邊給顧客打電話一邊騎車，為搶單少客戶投訴，不惜冒生命危險(xiǎn)，也給其他駕駛者和行人的這種行為帶來(lái)了嚴(yán)重的交通隱患。因此提升配送員的交通守法意識(shí)，解決速度與安全之間的平衡問(wèn)題，刻不容緩。

三、互聯(lián)網(wǎng)餐飲行業(yè)安全問(wèn)題監(jiān)管的完善建議

（一）食品安全監(jiān)管對(duì)策

1、完善食品安全相關(guān)法律法規(guī)

近年來(lái)，我國(guó)政府越來(lái)越重視網(wǎng)絡(luò)訂餐行業(yè)食品安全工作，出臺(tái)了一些關(guān)于網(wǎng)絡(luò)訂餐行業(yè)的法律文本，但適用依據(jù)仍存在著不統(tǒng)一、不完整，效力偏低，針對(duì)性、專門性不強(qiáng)，前瞻性不夠等問(wèn)題。網(wǎng)絡(luò)訂餐行業(yè)除了具備餐飲特性外，還具備了不少互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的相關(guān)特點(diǎn)。根據(jù)上述兩個(gè)特性，全國(guó)人大及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)把制定一部專門針對(duì)網(wǎng)絡(luò)訂餐行業(yè)的完整統(tǒng)一的法律法規(guī)提上立法日程，形成一個(gè)完整網(wǎng)絡(luò)訂餐食品監(jiān)管的法律體系，讓網(wǎng)絡(luò)訂餐行業(yè)食品安全政府監(jiān)管在全國(guó)范圍內(nèi)做到有法可依、有規(guī)可循。同時(shí)，針對(duì)出臺(tái)的網(wǎng)絡(luò)訂餐行業(yè)的法律法規(guī)，還需要頒布相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則和配套政策，各地方政府除了予以落實(shí)并貫徹執(zhí)行外，有條件的還應(yīng)當(dāng)結(jié)合各自區(qū)域特點(diǎn)，出臺(tái)相應(yīng)的地方性法規(guī)或者規(guī)章，以此來(lái)增加各基層政府關(guān)于網(wǎng)絡(luò)訂餐行業(yè)食品安全政府監(jiān)管工作的可操作性。最終，建立一套完備的關(guān)于網(wǎng)絡(luò)訂餐行業(yè)食品安全的法律法規(guī)體系。

2、政府明確職責(zé)、加強(qiáng)監(jiān)管

在大部制改革背景下，2018年3月，在第十三屆人代會(huì)第一次會(huì)議審議通過(guò)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案中，將國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)具體工作由國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局承擔(dān)。基于“互聯(lián)網(wǎng)+”應(yīng)用平臺(tái)的外賣市場(chǎng)，需要接受市場(chǎng)監(jiān)管、質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生、食藥等多個(gè)職能部門的監(jiān)督與管理，在這種狀況下，各監(jiān)管部門必須著力構(gòu)建統(tǒng)一的協(xié)調(diào)管理機(jī)制，制定協(xié)同性管理目標(biāo)，關(guān)鍵在于不斷創(chuàng)新監(jiān)管模式。后續(xù)政策落地應(yīng)注意三個(gè)方面：第一是事權(quán)科學(xué)劃分，基于食品和藥品在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、風(fēng)險(xiǎn)類型等方面差異，藥品上市前監(jiān)管權(quán)盡量集中，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和藥品經(jīng)營(yíng)銷售日常監(jiān)管權(quán)適當(dāng)下沉；第二是改革因地制宜，可賦予省級(jí)改革自主權(quán)，食品藥品產(chǎn)業(yè)集中的地區(qū)，還是可以允許單獨(dú)設(shè)立食品藥品監(jiān)督管理局；第三是監(jiān)管人員積極性保障，地方機(jī)構(gòu)改革要充分考慮基層一線監(jiān)管執(zhí)法人員訴求和利益，這對(duì)于經(jīng)歷了多輪改革的食藥監(jiān)管人員尤為重要。

根據(jù)新《食品安全法》制定相關(guān)配套的實(shí)施細(xì)則，明確細(xì)化各部門責(zé)任，進(jìn)一步明晰各職能部門職責(zé)范圍，完善跨界聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，暢通溝通合作渠道，形成治理合力，構(gòu)建專人駐場(chǎng)監(jiān)管、定期考核通報(bào)、不定期抽查及監(jiān)管執(zhí)法等嚴(yán)苛的問(wèn)責(zé)機(jī)制，對(duì)于監(jiān)管過(guò)程中存在的瀆職失職行為進(jìn)行嚴(yán)厲懲治，嚴(yán)格按照法律制定來(lái)追究相應(yīng)的責(zé)任。

3、第三方平臺(tái)自我監(jiān)督

它一方面要求監(jiān)管者在信息技術(shù)的支持下，通過(guò)對(duì)食品持續(xù)的信息跟進(jìn)和反復(fù)收集，對(duì)其食品安全問(wèn)題進(jìn)行追蹤和記錄，建立起大數(shù)據(jù)庫(kù)，隨時(shí)對(duì)其進(jìn)行食品安全檢測(cè)和取證。另一方面要求在嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)分析基礎(chǔ)上，對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行持續(xù)的、科學(xué)的評(píng)估。

（二）配送安全監(jiān)管對(duì)策

1、完善監(jiān)管法規(guī)，加強(qiáng)監(jiān)管力度

目前只有通過(guò)強(qiáng)制性的立法，才能形成強(qiáng)約束的環(huán)境。比如，電動(dòng)車上牌、小哥要頭戴頭盔都可以通過(guò)立法解決。同時(shí)可以采用電子車牌的登記，便于電動(dòng)自行車的信息化管理。交通管理部門必須針對(duì)地區(qū)內(nèi)外賣配送車輛建立專項(xiàng)信息庫(kù)，并定期更新信息內(nèi)容，及時(shí)整理和分析外賣配送人員所構(gòu)成的交通違約及事故行為，將這些信息形成分析報(bào)告的形式反饋給相應(yīng)的餐飲配送行業(yè)協(xié)會(huì)及企業(yè)本身。此外交通管理部門應(yīng)針對(duì)整個(gè)區(qū)域內(nèi)所有的送餐企業(yè)進(jìn)行信用等級(jí)評(píng)價(jià)，基于所收集整理的交通違規(guī)及事故分析結(jié)果，合理劃分送餐企業(yè)的交通行為安全性，并定期對(duì)外公示等級(jí)評(píng)價(jià)結(jié)果。

2、把安全性指標(biāo)納入網(wǎng)絡(luò)訂餐平臺(tái)的企業(yè)管理

送餐企業(yè)自身同樣需要對(duì)配送員工及車輛構(gòu)建完善的信息管理庫(kù)，并且嚴(yán)格執(zhí)行“一車一人一證”的管理制度，將人員車輛的詳細(xì)登記信息在交通管理部門進(jìn)行備案；平臺(tái)還必須定期更新和完善自身的自由搶單模式，積極探索更為科學(xué)而完善的任務(wù)分配模式，比如限制每天的搶單總量或者同一時(shí)間段內(nèi)的搶單量，由此保障所有的配送人員都能在既定時(shí)間內(nèi)完成送餐服務(wù)，盡量規(guī)避接單過(guò)多導(dǎo)致時(shí)間緊張或者沖突引發(fā)交通事故及降低服務(wù)質(zhì)量等問(wèn)題。平臺(tái)自身也要構(gòu)建科學(xué)合理的交通安全考核管理機(jī)制，依據(jù)交管部門傳遞的交通信息報(bào)告核實(shí)配送人員的交通安全狀況，實(shí)行等級(jí)評(píng)價(jià)和懲罰性管理。企業(yè)應(yīng)定期將查處情況報(bào)送至交管部門備案。

3、提升送餐人員交通法規(guī)意識(shí)

企業(yè)必須形成長(zhǎng)效化的交通安全培訓(xùn)與管理機(jī)制，定期組織配送人員參加交通安全知識(shí)教育與考核，未參加培訓(xùn)或考核不合格的，不得上崗送餐。企業(yè)必須對(duì)初次注冊(cè)配送服務(wù)的員工基礎(chǔ)信息進(jìn)行嚴(yán)苛核驗(yàn)，并詳細(xì)登記備案其車輛基礎(chǔ)信息，如車型、顏色及牌照號(hào)等，對(duì)拒絕提供以上基礎(chǔ)信息的拒絕注冊(cè)請(qǐng)求。構(gòu)建嚴(yán)格的送餐前車輛檢查制度，保障上路車輛必須排除任何安全隱患，禁止有問(wèn)題車輛上路服務(wù)。

在“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代和新一輪大部制改革背景下，經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院對(duì)相關(guān)職能機(jī)構(gòu)的改革和調(diào)整，法律法規(guī)的不斷完善以及第三方平臺(tái)的自我管理能力提升，我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)餐飲安全監(jiān)管體制逐步理順，邁入新的發(fā)展階段，步入新的發(fā)展軌道。但是看到成績(jī)的同時(shí)，也必須看清我國(guó)的網(wǎng)絡(luò)訂餐食品安全監(jiān)管的問(wèn)題仍需要不斷地改進(jìn)，社會(huì)的各個(gè)主體需要攜手共同的維護(hù)網(wǎng)絡(luò)訂餐食品的安全環(huán)境，政府也必須高度重視公眾參與的地位和作用，只有齊心協(xié)力才能夠更加有效高速的保護(hù)公眾的利益，促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展。