王雪，陳漢

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歐盟REACH法規(guī)全球化及對(duì)中國(guó)的啟示

王雪，陳漢

（南京大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 210093）

為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境與人類(lèi)健康，歐盟改變之前的化學(xué)品立法狀況，以一部“統(tǒng)一”式的基本法——?dú)W盟REACH法規(guī)取代了之前的多部法案，建立了注冊(cè)、評(píng)估、授權(quán)、限制的新型化學(xué)品監(jiān)管制度的框架，并在世界范圍內(nèi)引起極大反響。非歐盟國(guó)家如日本、韓國(guó)、美國(guó)與土耳其等均仿照歐盟REACH法規(guī)的管理理念與管理原則修改或推出本國(guó)新一代的化學(xué)品安全監(jiān)管法律，該法規(guī)逐漸成為全球化學(xué)品監(jiān)管立法的藍(lán)本。在世界范圍內(nèi)各國(guó)不斷加快改革化學(xué)品監(jiān)管立法的情形下，我國(guó)化學(xué)品安全監(jiān)管的整體立法情況不容樂(lè)觀。對(duì)此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)選擇適合我國(guó)國(guó)情的歐盟REACH法規(guī)移植模式，加快修改我國(guó)當(dāng)前的化學(xué)品管理立法，并建立有效的執(zhí)法機(jī)制予以應(yīng)對(duì)。

歐盟；REACH法規(guī)；全球化；化學(xué)品監(jiān)管立法

《關(guān)于化學(xué)品注冊(cè)、評(píng)估、許可和限制制度》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)歐盟REACH法規(guī)）自2007年生效實(shí)施以來(lái)，不僅影響了歐洲內(nèi)部化工行業(yè)，也對(duì)非歐盟國(guó)家的化學(xué)品國(guó)際貿(mào)易產(chǎn)生了巨大作用，該部法規(guī)曾一度被看做貿(mào)易壁壘。然而其所推行的管理制度以及所蘊(yùn)含的理念近年來(lái)獲得越來(lái)越多非歐盟國(guó)家的支持與認(rèn)可，日本、韓國(guó)、美國(guó)和土耳其等國(guó)家為了與歐盟化學(xué)品監(jiān)管制度相銜接，相繼頒布了類(lèi)似歐盟REACH法規(guī)的本國(guó)法律，歐盟REACH法規(guī)的全球化趨勢(shì)愈加明顯。

探討這一現(xiàn)狀對(duì)中國(guó)順應(yīng)全球化學(xué)品安全監(jiān)管的立法趨勢(shì)以及完善化學(xué)品立法體系具有積極意義。

一、歐盟REACH法規(guī)的誕生及具體制度

（一）歐盟REACH法規(guī)的誕生

1.歐盟化學(xué)品監(jiān)管法規(guī)的立法狀況

REACH法規(guī)出臺(tái)前，在化學(xué)品監(jiān)管立法方面，歐盟并沒(méi)有一部統(tǒng)一的法律去管理各類(lèi)化學(xué)物質(zhì)，其法律體系是由一系列松散的法律文件構(gòu)成，并針對(duì)新的與已存在的化學(xué)品，采取不同的管理制度[1]。

1981年之后被投放市場(chǎng)的化學(xué)物質(zhì)稱(chēng)為“新化學(xué)品”，根據(jù)歐盟當(dāng)時(shí)的化學(xué)品法規(guī)規(guī)定，企業(yè)是收集化學(xué)品信息的義務(wù)主體，需將所獲取的信息交給管理機(jī)關(guān)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，再由管理機(jī)關(guān)決定是否對(duì)化學(xué)品的制造、銷(xiāo)售和使用予以限制；對(duì)于1971年至1981年流入市場(chǎng)的“已存在化學(xué)品”，則無(wú)此方面的規(guī)定。然而，歐盟的現(xiàn)實(shí)狀況是已存在的化學(xué)品幾乎占據(jù)整個(gè)化學(xué)品市場(chǎng)，這也就意味著對(duì)于占據(jù)市場(chǎng)絕對(duì)地位的現(xiàn)有化學(xué)品，企業(yè)不負(fù)有提供信息的法定義務(wù)，主管機(jī)關(guān)也無(wú)法獲取充分的信息，在信息缺乏的情況下，化學(xué)品存在的危害不會(huì)為人們所知悉，而化學(xué)品危害一旦發(fā)生往往都是難以補(bǔ)救的，因此對(duì)于公共安全和人類(lèi)健康，化學(xué)品信息的不足是巨大的隱患。此外，由于歐盟先前的化學(xué)品法規(guī)對(duì)新化學(xué)品進(jìn)入市場(chǎng)的要求相比于現(xiàn)有化學(xué)品而言更加苛刻，不利于激勵(lì)企業(yè)研究開(kāi)發(fā)新型化學(xué)物質(zhì)，成為了歐盟創(chuàng)新的制度障礙。

2.歐盟REACH法規(guī)的立法進(jìn)程

為了加大對(duì)公共安全和自然環(huán)境的保護(hù)程度，維持歐盟在化工領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)地位，面對(duì)化學(xué)品監(jiān)管法規(guī)的缺陷，歐盟理事會(huì)于1998年提議歐委會(huì)推出一項(xiàng)新的化學(xué)品政策。此后，歐委會(huì)開(kāi)始著手制定REACH法規(guī)。2001年，在審查已有的化學(xué)品法規(guī)之后，歐委會(huì)結(jié)合立法改革的需要，出臺(tái)了一項(xiàng)白皮書(shū)①，首次提出注冊(cè)、評(píng)估、授權(quán)、限制制度的新型化學(xué)品管理框架就是在該白皮書(shū)中。歐盟于2003年提出了新的化學(xué)品監(jiān)管草案，緊接著在2005年，歐洲議會(huì)在法國(guó)通過(guò)了草案一讀。2006年，為了推進(jìn)二讀進(jìn)程，歐盟食品安全委員會(huì)進(jìn)一步對(duì)草案進(jìn)行審議。最終，歐洲議會(huì)在2006年底以絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的票數(shù)通過(guò)了該法案，確定REACH法規(guī)于2007年開(kāi)始施行[2]。

（二）歐盟REACH法規(guī)的具體制度

歐盟REACH法規(guī)所建立的化學(xué)品監(jiān)管制度適應(yīng)了歐盟化學(xué)品立法改革的需求，彌補(bǔ)了先前法規(guī)的漏洞，將信息收集的義務(wù)轉(zhuǎn)移給了企業(yè)，從根源上減少危險(xiǎn)性，保護(hù)人類(lèi)健康和自然環(huán)境。這得益于其行之有效的具體制度：

1.注冊(cè)制度

注冊(cè)是歐盟REACH法規(guī)體系下的制度核心。該法規(guī)要求，已存在化學(xué)品或新化學(xué)品的制造或進(jìn)口的數(shù)量達(dá)到一噸時(shí)，生產(chǎn)商與進(jìn)口商都要提供化學(xué)品的相應(yīng)信息，包括化學(xué)品的風(fēng)險(xiǎn)、毒性、用途等資料。未經(jīng)歐洲化學(xué)品管理局注冊(cè)，均不得在歐洲市場(chǎng)上制造和銷(xiāo)售，即“無(wú)數(shù)據(jù)，無(wú)市場(chǎng)”。

2.評(píng)估制度

評(píng)估程序主要是由歐洲化學(xué)品管理局和歐盟各成員國(guó)的主管機(jī)關(guān)完成的，具體分為檔案評(píng)估與物質(zhì)評(píng)估兩部分。檔案評(píng)估是審核登記檔案和規(guī)定是否相同，從而決定是否再次檢測(cè)與評(píng)估[3]。如果管理局認(rèn)定不符合規(guī)定，則會(huì)讓企業(yè)補(bǔ)充信息。而當(dāng)管理局認(rèn)為某種物質(zhì)存在侵害健康或環(huán)境的可能時(shí)，則針對(duì)該物質(zhì)確立三年期限的評(píng)估計(jì)劃[4]，這樣的評(píng)估就稱(chēng)之為物質(zhì)評(píng)估，期限內(nèi)會(huì)讓企業(yè)必須為此進(jìn)行測(cè)試，以提交更多的信息。

3.授權(quán)制度

歐盟REACH法規(guī)授權(quán)制度針對(duì)最危險(xiǎn)的化學(xué)品。它適用于在評(píng)估過(guò)程中確定的“高度關(guān)注”的物質(zhì)②。這些物質(zhì)只有經(jīng)過(guò)監(jiān)管部門(mén)的授權(quán)后才可以被用于某一特定的用途。通過(guò)對(duì)該物質(zhì)進(jìn)行社會(huì)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)，并在充分考慮其替代品的基礎(chǔ)上，歐委會(huì)對(duì)該物質(zhì)進(jìn)行授權(quán)。

4.限制制度

當(dāng)某種物質(zhì)投放市場(chǎng)后，如果有證據(jù)表明其對(duì)人類(lèi)健康和自然環(huán)境造成的風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法得到有效的控制，那么該化學(xué)物質(zhì)在歐盟范圍內(nèi)可能受到限制。歐盟依照相應(yīng)要求做出限制決定，包括禁止在一些物質(zhì)中使用、禁止消費(fèi)者使用和全部禁止三個(gè)層次。若非遵循限制要求，否則被認(rèn)定為受限制的物質(zhì)是不能生產(chǎn)、進(jìn)入市場(chǎng)甚至使用的。

二、歐盟REACH法規(guī)的全球化現(xiàn)象

從表面上看，REACH法規(guī)僅僅是歐盟本土的技術(shù)法規(guī)，但在經(jīng)濟(jì)全球化的當(dāng)下，其不僅涉及到歐盟本土的化工產(chǎn)業(yè)，而且對(duì)與歐盟存在貿(mào)易關(guān)系的非歐盟國(guó)家影響更加顯著。自其施行以來(lái)，美日韓等國(guó)都制定并實(shí)施了類(lèi)似的化學(xué)品法規(guī)，在世界掀起了化學(xué)品法規(guī)改革的熱潮[5]。

（一）日本新《化學(xué)物質(zhì)審查規(guī)制法》的實(shí)施

在歐盟實(shí)施新規(guī)以后，日本政府仿效歐盟REACH法規(guī)，修訂了現(xiàn)有的《化學(xué)物質(zhì)審查規(guī)制法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《化審法》），引進(jìn)企業(yè)向政府報(bào)告化學(xué)品信息的制度。新修改的《化審法》被稱(chēng)為“日本版REACH”。

1.日本《化審法》的不斷強(qiáng)化

1973年，為了防止化學(xué)品對(duì)人體健康帶來(lái)危害，原日本厚生省和通產(chǎn)省共同出臺(tái)了《化審法》。該法在全球范圍內(nèi)第一次規(guī)定了對(duì)新化學(xué)品的事前審查制度，并限制特定化學(xué)物質(zhì)的生產(chǎn)與進(jìn)口③。但《化審法》忽略了化學(xué)物質(zhì)對(duì)自然環(huán)境中的普通動(dòng)植物的影響，故2003年新《化審法》規(guī)定了評(píng)價(jià)化學(xué)品給動(dòng)植物帶來(lái)影響的機(jī)制和化學(xué)品可能朝生態(tài)環(huán)境排放的機(jī)制。

在歐盟REACH法規(guī)施行后，日本在化學(xué)物質(zhì)監(jiān)管上也連續(xù)頒布了嚴(yán)格的制度，并不斷公布特定有毒化學(xué)物質(zhì)的分類(lèi)。2008年日本確立的首批監(jiān)管化學(xué)品共35種[6]；第二批監(jiān)管化學(xué)品④，例如二氧化碳等，共計(jì)909種[6]；第三批監(jiān)管化學(xué)品共計(jì)115種⑤[6]。2010年，在對(duì)現(xiàn)有的《化審法》修改的過(guò)程中，為了嚴(yán)格監(jiān)管可能造成巨大危害的化學(xué)品，日本政府引進(jìn)了企業(yè)向政府部門(mén)報(bào)告化學(xué)品信息的制度，這是順應(yīng)國(guó)際化學(xué)品監(jiān)管立法潮流的體現(xiàn)。

2.新《化審法》對(duì)歐盟REACH法規(guī)的移植

首先，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防主體的變化。新《化審法》明文規(guī)定，政府不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的責(zé)任，企業(yè)負(fù)責(zé)防范化學(xué)物質(zhì)的風(fēng)險(xiǎn)。因此，凡是從事化學(xué)品相關(guān)業(yè)務(wù)的企業(yè)均有熟悉化學(xué)品屬性的必要，了解其會(huì)不會(huì)對(duì)人類(lèi)健康與自然環(huán)境造成損害。新《化審法》對(duì)上萬(wàn)種化學(xué)物質(zhì)規(guī)定了報(bào)告制度，總結(jié)報(bào)告材料，監(jiān)管其會(huì)不會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境和人類(lèi)健康產(chǎn)生危害。

其次，引進(jìn)歐盟REACH法規(guī)化學(xué)物質(zhì)預(yù)防性與生命周期管理原則。新《化審法》實(shí)施后，仿效歐盟REACH法規(guī)對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)物質(zhì)采取從生產(chǎn)到供應(yīng)的全程監(jiān)管。此外，相比之前的《化審法》，新《化審法》更加重視評(píng)估化學(xué)物質(zhì)對(duì)國(guó)民健康和環(huán)境的影響，這和之前注重保護(hù)生產(chǎn)的政策大不相同，也是歐盟REACH法規(guī)全球化的結(jié)果。

最后，仿效REACH法規(guī)的一系列監(jiān)管制度。日本通過(guò)法律規(guī)定要求涉及化學(xué)品的企業(yè)每年需向政府主管部門(mén)報(bào)告，包括產(chǎn)量、用途等信息。企業(yè)信息的獲取要根據(jù)新《化審法》進(jìn)行注冊(cè)、評(píng)估等步驟。這些步驟與歐盟REACH法規(guī)如出一轍。

（二）韓國(guó)K-REACH 法規(guī)的出臺(tái)

歐盟REACH 法規(guī)出臺(tái)后，韓國(guó)政府不斷修改其化學(xué)品管理法規(guī)，先后通過(guò)了一系列與歐盟REACH法規(guī)相近的議案，并最終于2015年正式實(shí)施了《韓國(guó)化學(xué)品注冊(cè)與評(píng)估法案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)K-REACH），在化學(xué)品監(jiān)管方面基本采取了與歐盟相同的管理制度。

1.韓國(guó)化學(xué)物質(zhì)管理法規(guī)的不斷改進(jìn)

伴隨著國(guó)際形勢(shì)的變化，2006年和2007年韓國(guó)環(huán)境部分別頒布了《關(guān)于現(xiàn)存化學(xué)品含毒檢測(cè)結(jié)果的公告》和《關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)選擇、過(guò)程和方式的公告》[7]，這為韓國(guó)化學(xué)品管制體系的構(gòu)建打下基礎(chǔ)。2009年韓國(guó)實(shí)施《Green SHIFT》計(jì)劃，強(qiáng)制要求企業(yè)提交相關(guān)化學(xué)品信息[8]。整體而言，韓國(guó)有關(guān)化學(xué)品管制法規(guī)的大部分條款都是在結(jié)合韓國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上，通過(guò)學(xué)習(xí)和仿效歐盟REACH法規(guī)而制訂的。K-REACH法規(guī)在2015年替代了1991年實(shí)行的針對(duì)新化學(xué)品的監(jiān)管法規(guī)，也完善了韓國(guó)化學(xué)品監(jiān)管制度。

2.K-REACH對(duì)歐盟REACH法規(guī)的移植

其一，立法的管理理念相同。二者均是把企業(yè)作為化學(xué)品危害和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的主體，要求企業(yè)承擔(dān)提交化學(xué)品信息的義務(wù)。與此同時(shí)，企業(yè)須提交風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告。

其二，兩者均遵守同樣的化學(xué)物質(zhì)監(jiān)管原則，即預(yù)防性與生命周期管理原則。韓國(guó)對(duì)新化學(xué)物質(zhì)和已存在化學(xué)物質(zhì)實(shí)行了從供應(yīng)到生產(chǎn)的全過(guò)程管理。同時(shí)，在化學(xué)品的特征和潛在風(fēng)險(xiǎn)不確定時(shí)，該化學(xué)品將被視為是有害的。只有經(jīng)過(guò)試驗(yàn)研究和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估證明無(wú)害的情況下，該化學(xué)品才能被視為是安全的。K-REACH整個(gè)框架包括其中的各個(gè)制度環(huán)節(jié)均體現(xiàn)出與歐盟REACH法規(guī)相同的預(yù)防性原則的管理理念。

其三，在監(jiān)管制度方面，K-REACH法規(guī)也與歐盟REACH 法規(guī)相似，同樣含有注冊(cè)、評(píng)估和授權(quán)等程序。首先，在年度報(bào)告義務(wù)方面，K-REACH法規(guī)規(guī)定生產(chǎn)商和進(jìn)口商對(duì)任何生產(chǎn)和進(jìn)口的新化學(xué)品與已存在化學(xué)品須逐年向韓國(guó)政府提交其噸位與使用狀況等材料；其次，K-REACH強(qiáng)調(diào)新化學(xué)品于進(jìn)口和銷(xiāo)售至韓國(guó)前必須先注冊(cè)，否則就不能投放韓國(guó)市場(chǎng)，對(duì)現(xiàn)有物質(zhì)預(yù)留了3年的注冊(cè)緩沖期；再次，在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面，對(duì)于所有需注冊(cè)的且其生產(chǎn)或進(jìn)口不低于10噸的化學(xué)物質(zhì)，K-REACH法規(guī)要求企業(yè)提供風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告。最后，在授權(quán)、限制方面，K-REACH法規(guī)列入政府通知的授權(quán)、限制和禁用清單里的化學(xué)品，要求企業(yè)承擔(dān)授權(quán)申請(qǐng)、被限制使用和禁用等義務(wù)。

其四，唯一代表制度。對(duì)進(jìn)口到韓國(guó)境內(nèi)的獨(dú)立存在的化學(xué)物質(zhì)，其注冊(cè)責(zé)任人一般是由韓國(guó)進(jìn)口商承擔(dān)，這就意味著韓國(guó)進(jìn)口商都需要作為注冊(cè)方來(lái)進(jìn)行獨(dú)立的注冊(cè)，同時(shí)負(fù)責(zé)與對(duì)韓出口企業(yè)進(jìn)行聯(lián)系，搜集必要的信息。那么對(duì)韓出口企業(yè)會(huì)存在透露商業(yè)信息給韓國(guó)進(jìn)口商的憂慮，而韓國(guó)進(jìn)口商也面臨著化學(xué)物質(zhì)信息搜集和注冊(cè)的巨大壓力。為了保護(hù)商業(yè)秘密，K-REACH仿效歐盟REACH 法規(guī)，要求向韓國(guó)出口的企業(yè)在承擔(dān)法律義務(wù)時(shí)需要派遣有資格的唯一代表實(shí)施委托操作。唯一代表必須同時(shí)具備以下兩個(gè)條件：（1）歐盟境內(nèi)的自然人或法人；（2）在物質(zhì)的實(shí)際處理和相關(guān)信息方面應(yīng)具有足夠的資質(zhì)和背景。因此，對(duì)韓出口企業(yè)能較好地掌握注冊(cè)程序，避免企業(yè)商業(yè)機(jī)密的泄露。

整體而言，無(wú)論是化學(xué)品監(jiān)管理念和監(jiān)管原則，亦是具體的監(jiān)管制度，在韓國(guó)化學(xué)品監(jiān)管法規(guī)里均能尋找到歐盟REACH法規(guī)的縮影。

（三）美國(guó)新《有毒物質(zhì)控制法案》的頒布

自2013年以來(lái)，美歐一直就TTIP舉行磋商，目的是取締法規(guī)和非關(guān)稅壁壘，進(jìn)一步促進(jìn)貿(mào)易自由化。伴隨著歐盟REACH法規(guī)推廣全球，美國(guó)最終采取了歐盟所主張的化學(xué)品管理原則與理念，于2016年正式修訂了管理美國(guó)化學(xué)品市場(chǎng)的《有毒物質(zhì)控制法案》（TSCA）。

1.歐美監(jiān)管法規(guī)的差異與談判

介于美國(guó)和歐盟間的關(guān)稅標(biāo)準(zhǔn)早已非常低[9]，因此對(duì)于TTIP談判而言，進(jìn)一步降低關(guān)稅并沒(méi)有較大的實(shí)際作用，消除制度差異帶來(lái)的負(fù)擔(dān)和減少非關(guān)稅壁壘才是進(jìn)一步促進(jìn)貿(mào)易自由化、增長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)和提升就業(yè)率的關(guān)鍵。

歐美監(jiān)管一致性談判的主要內(nèi)容之一就是產(chǎn)品技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管的依據(jù)。針對(duì)產(chǎn)品技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管的依據(jù)，歐盟采取預(yù)防性原則，美國(guó)采取科學(xué)依據(jù)及成本收益原則。在歐盟預(yù)防性原則中，人體健康、自然環(huán)境和公共安全等價(jià)值在價(jià)值取向上是更為重要的，加上化學(xué)品所蘊(yùn)含的不確定風(fēng)險(xiǎn)造成的損害難以挽回，因此即使欠缺足夠的科學(xué)依據(jù)證明該物質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)的存在，也可以對(duì)其進(jìn)行預(yù)防性限制。美國(guó)采取的科學(xué)依據(jù)及成本收益原則恰恰與此相反，該原則認(rèn)為，只有對(duì)某種化學(xué)物質(zhì)所存在的危害健康和環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)擁有確鑿科學(xué)意見(jiàn)時(shí)才能夠采取限制措施。此外，化學(xué)品管制機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)評(píng)估管制該風(fēng)險(xiǎn)的成本和效益，并基于成本效益分析確定該風(fēng)險(xiǎn)是否應(yīng)予以規(guī)制，以及規(guī)制可能實(shí)現(xiàn)的積極影響和不利影響，最終采取影響較低的措施[10]。由此可知?dú)W盟與美國(guó)在產(chǎn)品技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管依據(jù)上存在很大分歧，但消除多重的監(jiān)管壁壘，降低因?yàn)榉ㄒ?guī)差異帶來(lái)的成本是TTIP談判總的趨勢(shì)。

在日本、韓國(guó)等主要經(jīng)濟(jì)體仿照歐盟REACH法規(guī)修改本國(guó)立法的情形下，風(fēng)險(xiǎn)管理的制度被廣泛適用⑥，美國(guó)原本的TSCA制度已然不能適應(yīng)化學(xué)品監(jiān)管的實(shí)際。通過(guò)一系列的論證和磋商，2016年6月，奧巴馬終于簽署了新法案⑦，以修改TSCA。

2.新TSCA對(duì)歐盟REACH法規(guī)的移植

第一，針對(duì)現(xiàn)有化學(xué)物質(zhì)，新TSCA采取歐盟REACH法規(guī)所推崇的風(fēng)險(xiǎn)管理的理念，增加了企業(yè)的提供數(shù)據(jù)的義務(wù)。在新TSCA法案未修訂之前，由于之前適用的法規(guī)存在不少缺陷，使EPA獲取相應(yīng)化學(xué)品的毒性信息存在困難⑧，導(dǎo)致不能向這類(lèi)化學(xué)品實(shí)施新的限制[11]。新TSCA效仿REACH法規(guī)，廢除了長(zhǎng)久以來(lái)所采取的成本效益風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制方法，更加看重健康和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。

新TSCA法案所規(guī)定的風(fēng)險(xiǎn)管理包含兩步：評(píng)估化學(xué)品風(fēng)險(xiǎn)，接著管理存在危險(xiǎn)的化學(xué)品。EPA先是評(píng)估化學(xué)品風(fēng)險(xiǎn)，新TSCA法案要求EPA在1年之內(nèi)頒布最終規(guī)則，以建立基于風(fēng)險(xiǎn)的安全標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)判斷對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估有利時(shí)，新TSCA便賦予EPA要求化工企業(yè)提交相應(yīng)化學(xué)品毒性信息的權(quán)利[12]。評(píng)估后發(fā)現(xiàn)化學(xué)品存在不正當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)是EPA進(jìn)行第二步的條件，在第二步EPA將確立細(xì)則管理風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)法案要求，EPA接下來(lái)會(huì)頒布風(fēng)險(xiǎn)管理的細(xì)則，例如要求提交標(biāo)識(shí)、公告甚至是禁止。

第二，新TSCA吸收了REACH法規(guī)的預(yù)防性原則。新TSCA法案廢除了美國(guó)先前采取的科學(xué)依據(jù)原則，遵循了歐盟REACH法規(guī)的預(yù)防性原則。具體而言，針對(duì)新化學(xué)品，新TSCA法案要求EPA檢查并確定新化學(xué)品的風(fēng)險(xiǎn)，判定風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別[13]。除非EPA對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行認(rèn)定，含有不確定風(fēng)險(xiǎn)的化學(xué)品將無(wú)法進(jìn)入市場(chǎng)。

（四）土耳其版REACH草案的推出

2005 年土耳其開(kāi)始其進(jìn)入歐盟的磋商，并把其化學(xué)品管理制度和歐盟保持統(tǒng)一，一直不斷推出與歐盟REACH法規(guī)相近的條例。2017年6月，土耳其環(huán)境部正式出臺(tái)了土耳其版REACH法規(guī)⑨。

1.土耳其化學(xué)品管理法規(guī)的REACH化傾向

自土耳其意欲加入歐盟以來(lái)，就不斷修改其化學(xué)品監(jiān)管制度以保持和歐盟REACH法規(guī)的統(tǒng)一。2008年12月26日《化學(xué)品清單管理?xiàng)l例》在土耳其生效實(shí)施，這項(xiàng)條例的主要目的是在土耳其形成國(guó)家化學(xué)品清單，并收集土耳其市場(chǎng)上大量物質(zhì)的危險(xiǎn)信息，強(qiáng)制要求制造商和進(jìn)口商都應(yīng)當(dāng)向環(huán)境和城市化部匯報(bào)特定的信息⑩。緊接著土耳其環(huán)境與城市化部于2013年在其官方公報(bào)上發(fā)布了《土耳其化學(xué)品分類(lèi)和標(biāo)簽法規(guī)》并于2016年起生效。該法規(guī)規(guī)定了土耳其化學(xué)分類(lèi)，標(biāo)簽和包裝的詳細(xì)規(guī)則和原則，使之與歐盟有關(guān)化學(xué)品的分類(lèi)標(biāo)簽制度相符。2014年，土耳其在政府公報(bào)刊登了《關(guān)于危險(xiǎn)物質(zhì)和制劑安全數(shù)據(jù)表的準(zhǔn)備和分配條例》的最新規(guī)定。它將土耳其有關(guān)危險(xiǎn)物質(zhì)和制劑安全數(shù)據(jù)表的標(biāo)準(zhǔn)與歐盟保持一致，并在章節(jié)內(nèi)容和順序上設(shè)定了詳細(xì)的要求，主要要求有危險(xiǎn)物質(zhì)和制劑安全數(shù)據(jù)表必須準(zhǔn)備土耳其語(yǔ)并免費(fèi)提供，數(shù)據(jù)必須由土耳其認(rèn)證的專(zhuān)家準(zhǔn)備等。

2.KKDIK法規(guī)對(duì)歐盟REACH法規(guī)的移植

在之前一系列法規(guī)的基礎(chǔ)之上，2017年6月，土耳其出臺(tái)了一項(xiàng)名為“KKDIK法規(guī)”的新化學(xué)品法案，這部法案被土耳其化工行業(yè)認(rèn)為是真正“土耳其版的REACH法規(guī)”。

首先，該部法規(guī)開(kāi)篇指出其宗旨是確保提升國(guó)民健康與環(huán)保水平，減少動(dòng)物實(shí)驗(yàn)，促進(jìn)化學(xué)品創(chuàng)新，完善注冊(cè)、評(píng)估、授權(quán)與限制有關(guān)的行政管理和技術(shù)規(guī)范方面的程序和原則，從中可以看出KKDIK法規(guī)的立法理念與原則與歐盟REACH法規(guī)相似。

其次，該法規(guī)全面引進(jìn)注冊(cè)制度。KKDIK法規(guī)明確規(guī)定在2022年之后對(duì)于所有的現(xiàn)有物質(zhì)和新化學(xué)物質(zhì)，只要在土耳其生產(chǎn)或進(jìn)口的數(shù)量達(dá)到1年1噸以上，均應(yīng)當(dāng)在限定時(shí)間內(nèi)予以注冊(cè)，否則不允許進(jìn)入市場(chǎng)?。

最后，規(guī)定唯一代表制度。該法規(guī)進(jìn)一步規(guī)定位于土耳其以外的公司可以任命一名土耳其代表提交信息，以保護(hù)各自的機(jī)密業(yè)務(wù)信息，這項(xiàng)土耳其代表的規(guī)則類(lèi)似于歐盟REACH法規(guī)中的唯一代表制度。

三、歐盟REACH法規(guī)全球化的原因分析

由于歐盟的大力推廣，非歐盟國(guó)家基于經(jīng)濟(jì)因素、政策因素的考量以及法規(guī)實(shí)施本身帶來(lái)的積極影響，歐盟REACH法規(guī)在短短數(shù)年內(nèi)成為了全球化學(xué)品監(jiān)管立法的藍(lán)本。歐盟REACH法規(guī)在歐盟委員會(huì)的支持下走向世界，并以其積極作用捍衛(wèi)著自身的合法性與歐盟作為風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管者在世界的權(quán)威性[14]。

（一）歐盟輸出歐盟REACH法規(guī)的目的

第一，歐盟委員會(huì)堅(jiān)定地相信歐盟REACH法規(guī)作為監(jiān)管制度具有的內(nèi)在優(yōu)勢(shì)，可以起到激勵(lì)化學(xué)物質(zhì)創(chuàng)新和促進(jìn)化學(xué)品市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)的作用，同時(shí)還可以維持對(duì)人類(lèi)健康與自然環(huán)境的保護(hù)[14]。將其輸出作為一項(xiàng)世界性標(biāo)準(zhǔn)，可以在全球范圍內(nèi)減少化學(xué)品風(fēng)險(xiǎn)，防止化學(xué)品事故的發(fā)生。第二，歐盟REACH法規(guī)的全球化會(huì)反過(guò)來(lái)幫助歐盟提升其在競(jìng)爭(zhēng)激烈的世界化學(xué)品工業(yè)市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)利益。主要經(jīng)濟(jì)體對(duì)歐盟REACH法規(guī)的移植使得化學(xué)品的主要消費(fèi)市場(chǎng)在監(jiān)管制度上保持一致，有利于減少歐盟化工行業(yè)的企業(yè)負(fù)擔(dān)，幫助歐盟內(nèi)部的企業(yè)更好地拓展市場(chǎng)。

（二）非歐盟國(guó)家對(duì)歐盟REACH法規(guī)的移植

在歐盟的輸出下，考慮到化工企業(yè)所面臨的經(jīng)濟(jì)壓力，國(guó)民對(duì)防范化學(xué)品風(fēng)險(xiǎn)的需求以及歐盟REACH法規(guī)所規(guī)定的具體制度和管理理念對(duì)管控化學(xué)品風(fēng)險(xiǎn)具有的良好效用，非歐盟國(guó)家對(duì)歐盟REACH法規(guī)不斷予以移植。

1.經(jīng)濟(jì)因素的考慮

經(jīng)濟(jì)因素的考慮占據(jù)主要位置。位于歐盟以外的大型化學(xué)工業(yè)企業(yè)出于對(duì)成本的考慮，可能會(huì)對(duì)他們所在的地方政府施壓，要求當(dāng)?shù)卣畬?biāo)準(zhǔn)提升到與歐盟同樣的水平。這種采取他國(guó)更為嚴(yán)格的健康環(huán)境監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象之所以會(huì)發(fā)生，有兩方面原因：第一，采用嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)家對(duì)于不符合本國(guó)監(jiān)管法規(guī)的外國(guó)產(chǎn)品不予進(jìn)口；第二，制定嚴(yán)厲法規(guī)的國(guó)家擁有一個(gè)令人滿意的市場(chǎng)。而在REACH法規(guī)輸出時(shí)，這兩個(gè)條件全部具備。歐盟對(duì)于化學(xué)品貿(mào)易而言，是一個(gè)非常廣闊、令人難以放棄的出口市場(chǎng)，而且歐盟REACH法規(guī)既適用于歐盟內(nèi)部生產(chǎn)的化學(xué)品，又適用于從歐盟外進(jìn)口的化學(xué)品。

只要非歐盟國(guó)家的工業(yè)企業(yè)計(jì)劃對(duì)歐盟出口或繼續(xù)出口化學(xué)產(chǎn)品，就無(wú)法逃脫歐盟REACH法規(guī)的審查。在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，他們就會(huì)游說(shuō)國(guó)內(nèi)采取相同，或至少兼容的標(biāo)準(zhǔn)。一方面這是為了避免處理國(guó)內(nèi)和國(guó)外雙重或多重的監(jiān)管制度負(fù)擔(dān)，防止在工業(yè)生產(chǎn)和管理上產(chǎn)生的巨大浪費(fèi)；另一方面，隨著監(jiān)管負(fù)擔(dān)的減輕，非歐盟國(guó)家的出口公司會(huì)獲得國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)者或其他非歐盟國(guó)家出口廠商所不具備的間接的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。最后，采用歐盟REACH法規(guī)可以通過(guò)拉近與歐盟的關(guān)系帶來(lái)間接的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，這種優(yōu)勢(shì)反過(guò)來(lái)可以促進(jìn)貿(mào)易流動(dòng)，為交流專(zhuān)門(mén)知識(shí)和技術(shù)創(chuàng)造機(jī)會(huì)。

2.社會(huì)因素的考慮

其一，近些年來(lái)社會(huì)公眾更加重視產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)和環(huán)境保護(hù)，而許多國(guó)家的化學(xué)品監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)與環(huán)境保護(hù)規(guī)范往往難以滿足公眾的需求，因此改善國(guó)內(nèi)健康和環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的愿望說(shuō)服了許多國(guó)家采取與歐盟REACH法規(guī)所規(guī)定的數(shù)據(jù)報(bào)告、評(píng)估和批準(zhǔn)過(guò)程一致的管理程序。歐盟正在積極游說(shuō)外國(guó)政府采用REACH法規(guī)的事實(shí)本身也會(huì)被該國(guó)國(guó)內(nèi)的REACH支持者利用。其二，監(jiān)管制度的成功推廣也會(huì)進(jìn)一步地?cái)U(kuò)大其自身的影響。監(jiān)管制度的移植帶來(lái)影響是廣泛的，一旦歐盟REACH法規(guī)被某個(gè)非歐盟國(guó)家移植，會(huì)引發(fā)其他非歐盟國(guó)家的進(jìn)一步關(guān)注，加速其全球化進(jìn)程，產(chǎn)生類(lèi)似“多米諾骨牌效應(yīng)”，促進(jìn)其在全球范圍內(nèi)的輸出。

3.歐盟REACH法規(guī)的積極作用

第一，在商業(yè)領(lǐng)域，歐盟REACH法規(guī)代替了其先前的多部化學(xué)品法規(guī)，使得歐盟內(nèi)部化學(xué)品監(jiān)管有了統(tǒng)一的依據(jù)，有效規(guī)范了化學(xué)產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)管理；統(tǒng)一了“現(xiàn)有化學(xué)品”和“新化學(xué)品”的管理程序，減輕了對(duì)“新化學(xué)品”的束縛，有利于促進(jìn)和激勵(lì)化工行業(yè)的創(chuàng)新，提高企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力；對(duì)化學(xué)品信息的全面收集，不僅為工人的健康提供了保障，而且可以較好地規(guī)避商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。第二，在環(huán)境領(lǐng)域，歐盟REACH法規(guī)通過(guò)從根源上控制有毒化學(xué)品，降低化學(xué)品使用的風(fēng)險(xiǎn)，防止對(duì)生態(tài)環(huán)境各個(gè)組成要素的污染，保護(hù)生物多樣性。第三，在健康領(lǐng)域，由于癌癥、白血病等一系列疾病與危險(xiǎn)化學(xué)品的使用息息相關(guān)，歐盟REACH法規(guī)針對(duì)“高度關(guān)注”化學(xué)物質(zhì)實(shí)施的授權(quán)與限制，就會(huì)對(duì)公共健康帶來(lái)積極的效應(yīng)。

四、歐盟REACH法規(guī)對(duì)我國(guó)的啟示

歐盟REACH法規(guī)作為全球化學(xué)物質(zhì)管理立法改革的藍(lán)本，規(guī)定了一系列新的管理理念與監(jiān)管制度，并引導(dǎo)了世界化學(xué)品安全監(jiān)管立法的趨勢(shì)，對(duì)世界各國(guó)具有普遍的借鑒意義。

（一）合理借鑒歐盟REACH法規(guī)

歐盟REACH法規(guī)全球化的過(guò)程也是各國(guó)對(duì)該法規(guī)移植的過(guò)程。但法律依賴(lài)于本國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和文化等各方面因素的土壤，對(duì)歐盟REACH法規(guī)的移植應(yīng)當(dāng)結(jié)合本國(guó)的實(shí)際情形予以本土化的改造，采取適合本國(guó)的移植模式，只有這樣才能達(dá)到法律移植的良好效果。

1.我國(guó)應(yīng)依據(jù)國(guó)情采取合理的移植模式

日本、韓國(guó)、美國(guó)與土耳其都對(duì)歐盟REACH法規(guī)所規(guī)定的監(jiān)管制度予以了吸收，但這些國(guó)家移植的模式不盡相同。首先，日本是在保留本國(guó)《化審法》基本面貌的情形下，引進(jìn)了企業(yè)向政府部門(mén)報(bào)告化學(xué)品信息制度，改變了防范風(fēng)險(xiǎn)的主體，但是其法律整體上仍具有濃厚的本土色彩；韓國(guó)則不同，所實(shí)施的K-REACH被業(yè)界認(rèn)為與歐盟REACH法規(guī)完全類(lèi)似，采取的各項(xiàng)制度與歐盟REACH法規(guī)基本相同，體現(xiàn)出“全盤(pán)REACH化”的特征；土耳其在政治方面為了更早地加入歐盟，就先行在化學(xué)品監(jiān)管制度方面和歐盟保持統(tǒng)一，其最新推出的KKDIK法規(guī)的各項(xiàng)制度也幾乎是全部移植歐盟REACH法規(guī)；而美國(guó)不同于前三者，新TSCA法案完全摒棄之前美國(guó)所采取的科學(xué)依據(jù)及成本收益原則，吸收了歐盟REACH法規(guī)的全新監(jiān)管理念，但考慮到美國(guó)的實(shí)際情況其并未完全采納其所規(guī)定的各項(xiàng)制度。在對(duì)企業(yè)的具體要求中仍保留了之前的部分規(guī)定，并予以補(bǔ)充。例如仍保留了美國(guó)之前所規(guī)定的有關(guān)化學(xué)品測(cè)試的大部分要求，但增加了EPA有根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的需要，要求企業(yè)增加額外測(cè)試的權(quán)利。

面對(duì)世界化學(xué)品監(jiān)管立法改革的趨勢(shì)，我國(guó)應(yīng)當(dāng)與世界接軌，融入到這一潮流中來(lái)，選擇適合我國(guó)國(guó)情的移植模式來(lái)使歐盟REACH法規(guī)本土化。在這一過(guò)程中，應(yīng)充分考慮我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)文化等因素，對(duì)其進(jìn)行本土化改造，以達(dá)到適應(yīng)我國(guó)國(guó)情，保障化學(xué)品安全監(jiān)管秩序的目的。筆者認(rèn)為，我國(guó)在接下來(lái)的立法過(guò)程中，可以參考美國(guó)新TSCA的移植模式，在吸收歐盟REACH法規(guī)監(jiān)管理念的前提下，以我國(guó)實(shí)際化學(xué)品行業(yè)發(fā)展?fàn)顩r為基礎(chǔ)，合理制定化學(xué)品安全監(jiān)管的各項(xiàng)具體制度，對(duì)REACH法規(guī)予以本土化改造。

2.采取美國(guó)移植模式的原因

就我國(guó)實(shí)際國(guó)情而言，化工行業(yè)整體發(fā)展的水平滯后[15]，配套設(shè)施也不完善，行業(yè)創(chuàng)新能力不足，技術(shù)支撐體系較為滯后，政府部門(mén)對(duì)化學(xué)品信息也未構(gòu)建統(tǒng)一制度，如果采取完全類(lèi)似歐盟REACH法規(guī)的規(guī)定會(huì)給我國(guó)化學(xué)品企業(yè)帶來(lái)沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，甚至對(duì)行業(yè)的發(fā)展造成阻礙。與此同時(shí)，歐盟REACH法規(guī)所蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)管理理念與預(yù)防性原則代表了世界化學(xué)品安全監(jiān)管立法的趨勢(shì)，其對(duì)人類(lèi)健康和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)反映了當(dāng)代立法的價(jià)值取向，我國(guó)應(yīng)當(dāng)予以吸收并融入到我國(guó)化學(xué)品監(jiān)管立法當(dāng)中。因此，美國(guó)新TSCA對(duì)歐盟REACH法規(guī)的移植模式符合我國(guó)當(dāng)前化工行業(yè)的發(fā)展情況，采取其移植模式較為適宜。

（二）化學(xué)品安全監(jiān)管立法修改的具體建議

我國(guó)化學(xué)品安全監(jiān)管立法方面整體滯后，無(wú)法滿足當(dāng)今對(duì)化學(xué)品管理的要求，更無(wú)法與世界化學(xué)品立法趨勢(shì)接軌，急需修改。歐盟REACH法規(guī)所確立的立法原則和制度對(duì)我國(guó)化學(xué)品監(jiān)管立法的有著重要的指導(dǎo)意義。

1.制定一部化學(xué)品監(jiān)管的綜合性法律

我國(guó)現(xiàn)行立法中對(duì)化學(xué)品安全監(jiān)管的法律文本多集中在行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章級(jí)別，立法的效力層級(jí)較低，缺乏一部“大一統(tǒng)”式的化學(xué)品管理法律，缺乏系統(tǒng)性，可操作性較差。且已有制度多數(shù)含有部門(mén)法的特征，對(duì)于化學(xué)品的監(jiān)管多是指導(dǎo)性條文，缺乏具體性的規(guī)定，導(dǎo)致我國(guó)現(xiàn)今化學(xué)品監(jiān)管制度錯(cuò)雜[16]，可操作性較差。此外，我國(guó)在化學(xué)品立法上對(duì)現(xiàn)有化學(xué)品和新化學(xué)品采取了不同的管理體制。絕大多數(shù)現(xiàn)行行政法規(guī)和規(guī)章都是對(duì)現(xiàn)有化學(xué)物質(zhì)的約束。對(duì)新化學(xué)物質(zhì)的安全監(jiān)管主要體現(xiàn)在2010年10月新修訂的《新化學(xué)物質(zhì)環(huán)境管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《新辦法》）上。針對(duì)未被列入《中國(guó)現(xiàn)有化學(xué)物質(zhì)名錄》的新化學(xué)物質(zhì)，《新辦法》采取風(fēng)險(xiǎn)分別監(jiān)管、申請(qǐng)登記與跟蹤控制機(jī)制，該辦法規(guī)定在生產(chǎn)或進(jìn)口新化學(xué)品之前，相關(guān)人員要提出申請(qǐng)，獲得環(huán)境監(jiān)管登記證（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“登記證”）。否則，不允許生產(chǎn)、進(jìn)口與使用[17]。然而這些制度并不適用于對(duì)現(xiàn)有化學(xué)物質(zhì)的約束，因此截至目前，我國(guó)化學(xué)品安全監(jiān)管制度尚未統(tǒng)一，對(duì)現(xiàn)有化學(xué)品物質(zhì)的管制與對(duì)新化學(xué)品物質(zhì)監(jiān)管之間存在很大不同。

我國(guó)是化學(xué)品生產(chǎn)和銷(xiāo)售的大國(guó)，僅推出行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章去管理化學(xué)品，無(wú)法為我國(guó)監(jiān)管部門(mén)規(guī)制化學(xué)品風(fēng)險(xiǎn)提供充分的法律依據(jù)。因此，應(yīng)制定一部綜合性的化學(xué)品監(jiān)管法律，并在其中增加具有可操作性的技術(shù)性規(guī)范，來(lái)完善我國(guó)當(dāng)前的化學(xué)品監(jiān)管立法體系，統(tǒng)一化學(xué)品管理制度。

2.吸收先進(jìn)原則，遵循國(guó)際規(guī)章的指導(dǎo)

第一，吸收風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。我國(guó)目前采取事后控制的管理理念，只有在化學(xué)品的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變成現(xiàn)實(shí)后果時(shí)，才會(huì)予以控制，但化學(xué)品對(duì)人體健康與自然環(huán)境帶來(lái)的損害往往難以消除。因此，新的化學(xué)品監(jiān)管法律應(yīng)當(dāng)借鑒以歐盟REACH法規(guī)為代表的國(guó)際上先進(jìn)的化學(xué)品監(jiān)管理念，將預(yù)防為主，源頭控制和風(fēng)險(xiǎn)管理的立法思想作為整部法律的基礎(chǔ)。這既是修改與完善化學(xué)品監(jiān)管法規(guī)的需要，也是同世界化學(xué)品監(jiān)管立法趨勢(shì)相接軌的需要。

第二，吸收公眾參與原則。獲取化學(xué)品信息可以幫助公眾監(jiān)督企業(yè)和監(jiān)管部門(mén)，因此在立法中有必要賦予公眾多樣化的信息獲取途徑。利益相關(guān)者的廣泛參與是歐盟REACH法規(guī)制定過(guò)程中的一大亮點(diǎn)。歐盟REACH法規(guī)開(kāi)展的咨詢(xún)?cè)诜秶?、?qiáng)度和數(shù)量上都超過(guò)歐盟以往任何環(huán)境政策或立法建議[18]。因此，我國(guó)也應(yīng)當(dāng)在立法中樹(shù)立公眾參與原則。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)及時(shí)發(fā)布相關(guān)信息，保障公眾的知情權(quán)，并在立法中對(duì)公眾知情權(quán)予以明確規(guī)定。

第三，我國(guó)化學(xué)品監(jiān)管立法應(yīng)當(dāng)遵照化學(xué)品相關(guān)國(guó)際規(guī)章的指導(dǎo)。我國(guó)現(xiàn)行的危險(xiǎn)化學(xué)品主要是依據(jù)聯(lián)合國(guó)《危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸建議書(shū)》制定的，但這項(xiàng)建議書(shū)的目的是控制危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸中的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)具有特殊毒性的危險(xiǎn)物質(zhì)尚未制定分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)。所以，我國(guó)化學(xué)品安全管理的對(duì)象很少包括引起國(guó)際高度關(guān)注的危害環(huán)境化學(xué)品。雖然在聯(lián)合國(guó)GHS體系的要求下?，我國(guó)2010年實(shí)施的《新辦法》對(duì)此有所改進(jìn)，但是在《危險(xiǎn)化學(xué)品名錄》的添加、改進(jìn)和完善上存在進(jìn)展較慢的問(wèn)題。因此建立我國(guó)的化學(xué)品安全管理制度不能脫離GHS等重要國(guó)際規(guī)章的指引，應(yīng)當(dāng)根據(jù)聯(lián)合國(guó) GHS體系修改《危險(xiǎn)化學(xué)品名錄》，對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品的范圍重新劃分。及時(shí)了解國(guó)際化學(xué)品監(jiān)管立法的動(dòng)態(tài)，保持化學(xué)品名錄、分類(lèi)與其他主要貿(mào)易伙伴國(guó)家協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

3.合理劃分信息提供和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的責(zé)任

在歐盟REACH法規(guī)的影響下，建立新化學(xué)品監(jiān)管立法體系的日本、韓國(guó)與美國(guó)紛紛將基本的化學(xué)品內(nèi)在信息和對(duì)人類(lèi)健康、環(huán)境的影響評(píng)估責(zé)任歸屬企業(yè)承擔(dān)。然而任何一項(xiàng)法律規(guī)定均必須同本國(guó)實(shí)際情況相適應(yīng)。同歐盟和其他發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的工業(yè)產(chǎn)業(yè)尚未成熟，整體停留在勞動(dòng)密集型階段。如果單純的將化學(xué)品安全信息的提供和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的責(zé)任歸屬于企業(yè)，會(huì)給我國(guó)的化工企業(yè)特別是中小企業(yè)以及相關(guān)行業(yè)帶來(lái)沉重的資金和技術(shù)負(fù)擔(dān)，直接增加化工產(chǎn)品的成本，極大影響其進(jìn)出口貿(mào)易。因此應(yīng)從實(shí)際國(guó)情出發(fā)，化學(xué)品安全監(jiān)管立法可以考慮由政府部門(mén)、行業(yè)組織和企業(yè)共同負(fù)責(zé)化學(xué)品信息的提供和風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估，但應(yīng)明確劃分各項(xiàng)信息的責(zé)任歸屬，以免出現(xiàn)責(zé)任交叉和缺漏的情況，并可以通過(guò)行政費(fèi)用的優(yōu)惠來(lái)減輕中小型企業(yè)的負(fù)擔(dān)。此外，還可以通過(guò)信息分享機(jī)制向合作各方的企業(yè)提供所要求的評(píng)估信息，補(bǔ)充化學(xué)品監(jiān)管信息獲取上的缺陷。

（三）完善監(jiān)督執(zhí)法機(jī)制

有效的監(jiān)督執(zhí)法機(jī)制是化學(xué)品監(jiān)管立法規(guī)范得以順利實(shí)施的有效保障。我國(guó)應(yīng)當(dāng)設(shè)立化學(xué)品管理委員會(huì)防止監(jiān)管責(zé)任的交叉和遺漏，同時(shí)完善化學(xué)品的檢測(cè)技術(shù)支撐體系，滿足市場(chǎng)需求。

1.設(shè)立國(guó)家層面上的化學(xué)品管理委員會(huì)

我國(guó)負(fù)責(zé)管理化學(xué)品的政府機(jī)構(gòu)眾多，例如國(guó)家環(huán)保部門(mén)、交通部、農(nóng)業(yè)部、質(zhì)檢總局等等，不過(guò)這些部門(mén)承擔(dān)的管理職責(zé)并不相同，它們會(huì)根據(jù)化學(xué)品的不同類(lèi)型、不同用途分別對(duì)化學(xué)品實(shí)施不同內(nèi)容的監(jiān)管。但是由于各個(gè)部門(mén)均有“立法權(quán)”來(lái)制定本部門(mén)的規(guī)章，且我國(guó)尚未出臺(tái)一部綜合性化學(xué)品管理的法律，各個(gè)部門(mén)所規(guī)定的規(guī)章中規(guī)定處理和其他法規(guī)適用關(guān)系的內(nèi)容缺陷，難以銜接，尤其是在缺乏相關(guān)規(guī)定的環(huán)節(jié)，現(xiàn)實(shí)中往往依賴(lài)于管理部門(mén)自己負(fù)責(zé)解釋?zhuān)瑢?dǎo)致監(jiān)管環(huán)節(jié)上的沖突和矛盾頻發(fā)，因此可以考慮設(shè)立國(guó)家層面上的化學(xué)品管理委員會(huì)予以協(xié)調(diào)各個(gè)部門(mén)之間的化學(xué)品監(jiān)管工作?；瘜W(xué)品管理委員會(huì)的主要職能應(yīng)當(dāng)是負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)銜接全國(guó)范圍內(nèi)的各個(gè)領(lǐng)域的化學(xué)品安全管理事項(xiàng)，處理各個(gè)部門(mén)之間的管理沖突，并定期培訓(xùn)化學(xué)品監(jiān)管機(jī)構(gòu)的工作人員，提升我國(guó)化學(xué)品的執(zhí)法監(jiān)管水平。針對(duì)這一國(guó)家層面上的化學(xué)品管理委員會(huì)，應(yīng)當(dāng)給予其明確的授權(quán)，并相應(yīng)配置技術(shù)人員和管理經(jīng)費(fèi)，對(duì)其更好地協(xié)調(diào)各個(gè)部門(mén)之間的工作予以保障。所有涉及化學(xué)品監(jiān)管的部門(mén)都應(yīng)當(dāng)參與到化學(xué)品管理委員會(huì)的工作中來(lái)。

2.健全技術(shù)支撐體系

我國(guó)整體的技術(shù)支撐體系的發(fā)展也比較落后。歐盟REACH法規(guī)規(guī)定，企業(yè)在歐盟注冊(cè)化學(xué)品時(shí)應(yīng)當(dāng)提交化學(xué)品檢測(cè)合格實(shí)驗(yàn)室出具的數(shù)據(jù)。我國(guó)在實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)技術(shù)的支撐能力方面，目前僅僅認(rèn)可了十幾家化學(xué)品檢測(cè)合格實(shí)驗(yàn)室，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足巨大化學(xué)品檢測(cè)數(shù)據(jù)的需求；就大部分的化學(xué)品檢測(cè)實(shí)驗(yàn)室而言，由于不符合公認(rèn)的實(shí)驗(yàn)室規(guī)范，所檢測(cè)的數(shù)據(jù)無(wú)法被歐盟認(rèn)可。此外，我國(guó)國(guó)內(nèi)至今仍沒(méi)確立協(xié)調(diào)一致的化學(xué)品檢測(cè)實(shí)驗(yàn)室標(biāo)準(zhǔn)，這對(duì)我國(guó)實(shí)現(xiàn)化學(xué)品安全檢測(cè)數(shù)據(jù)的國(guó)際互認(rèn)構(gòu)成了嚴(yán)重阻礙。在信息化技術(shù)建設(shè)方面，國(guó)家級(jí)化學(xué)品公共服務(wù)平臺(tái)還未建立，就目前現(xiàn)有的化學(xué)品安全網(wǎng)站和數(shù)據(jù)庫(kù)而言，許多企業(yè)沒(méi)有登錄的權(quán)限，公開(kāi)透明度不足。

完備的技術(shù)支撐體系是現(xiàn)代化學(xué)品監(jiān)管的保障。在未來(lái)化學(xué)品安全監(jiān)管立法過(guò)程中，可以考慮從以下兩個(gè)方面入手，逐步改進(jìn)和完善我國(guó)化學(xué)品的技術(shù)支撐體系：第一，加強(qiáng)我國(guó)化學(xué)品分析檢測(cè)能力建設(shè)，構(gòu)建化學(xué)品檢測(cè)合格實(shí)驗(yàn)室系統(tǒng)[19]，同時(shí)不斷靠攏國(guó)際實(shí)驗(yàn)室合格規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)實(shí)驗(yàn)結(jié)果的互相認(rèn)可；第二，建立一致的化學(xué)品數(shù)據(jù)庫(kù)，為企業(yè)提供高質(zhì)量的公共服務(wù)平臺(tái)。整合相關(guān)國(guó)家部門(mén)擁有的化學(xué)品安全信息和數(shù)據(jù)資源，實(shí)現(xiàn)化學(xué)物質(zhì)數(shù)據(jù)信息的網(wǎng)絡(luò)互連和信息共享，共同促進(jìn)平臺(tái)建設(shè)。平臺(tái)應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)政府工作透明度，實(shí)現(xiàn)化學(xué)品安全信息公開(kāi)，幫助企業(yè)及時(shí)獲取真實(shí)可靠的化學(xué)品安全信息。

結(jié)論

為增強(qiáng)歐盟在世界化工行業(yè)的優(yōu)勢(shì)地位，保護(hù)健康和自然環(huán)境，歐盟以統(tǒng)一立法的模式制定了歐盟REACH法規(guī)并積極推廣全球。作為新化學(xué)品立法監(jiān)管體系的代表，歐盟REACH法規(guī)的實(shí)施引起了世界主要經(jīng)濟(jì)體日本、韓國(guó)、美國(guó)與土耳其對(duì)自身化學(xué)品安全監(jiān)管立法的思考。這些國(guó)家出于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)因素的考慮，仿照歐盟REACH法規(guī)對(duì)本國(guó)化學(xué)品法規(guī)予以修改，吸收了其中的風(fēng)險(xiǎn)管理和預(yù)防性原則的管理理念和注冊(cè)、評(píng)估、授權(quán)、限制的管理制度，這也使得歐盟REACH法規(guī)迅速成為了各國(guó)制訂或修改本國(guó)化學(xué)品管理法規(guī)的藍(lán)本，其所蘊(yùn)含的思想與原則愈來(lái)愈被人們所接受，符合人類(lèi)對(duì)保護(hù)環(huán)境和提高健康保障水平的需求。伴隨著歐盟REACH法規(guī)全球化的趨勢(shì)日益明顯，可以預(yù)計(jì)世界上會(huì)有更多的非歐盟國(guó)家參與到這一化學(xué)品立法改革中來(lái)。

我國(guó)的化學(xué)品監(jiān)管立法整體滯后，歐盟REACH法規(guī)為我國(guó)下一步完善化學(xué)品管理規(guī)范提供了藍(lán)本。我國(guó)應(yīng)當(dāng)采用適合我國(guó)的移植模式引進(jìn)歐盟REACH法規(guī)，在具體修改立法方面，應(yīng)以一部綜合性的法律取代現(xiàn)行的多種法規(guī)、規(guī)章，吸收其先進(jìn)原則，遵循國(guó)際規(guī)章的指導(dǎo)，結(jié)合我國(guó)化工行業(yè)的具體境況，對(duì)化學(xué)品信息提供和評(píng)估的責(zé)任予以合理的劃分，以免給企業(yè)造成過(guò)重的負(fù)擔(dān)。

[注釋]

① 《關(guān)于未來(lái)化學(xué)品政策戰(zhàn)略白皮書(shū)》。

② 即致癌、致畸或具有生殖毒性的物質(zhì)。

③ 難以在自然條件下分解、高濃縮型、長(zhǎng)期毒性的化學(xué)物質(zhì)。

④ 不具有難分解性和高濃縮性，但可能會(huì)對(duì)人體形成長(zhǎng)期毒性的化學(xué)物質(zhì)。

⑤ 具有難分解性、對(duì)普通動(dòng)植物具有毒性的化學(xué)物質(zhì)。

⑥ 歐盟REACH法規(guī)規(guī)定如果存在合理的理由認(rèn)為，某種物質(zhì)可能對(duì)人類(lèi)健康和環(huán)境產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)，該物質(zhì)即應(yīng)得到評(píng)估。而在企業(yè)進(jìn)一步等待某項(xiàng)特殊危害成分的測(cè)試評(píng)估結(jié)果時(shí)，企業(yè)就應(yīng)當(dāng)確保計(jì)對(duì)可能存在的潛在的風(fēng)險(xiǎn)己經(jīng)采取了適當(dāng)?shù)拇胧┻M(jìn)行控制，并且在提交主管機(jī)構(gòu)的化學(xué)品安全報(bào)告中對(duì)這些措施進(jìn)行描述。

⑦ 全稱(chēng)Frank R. Lautenberg Chemical Safety for the 21st Century Act.

⑧ 環(huán)境保護(hù)署。

⑨ 土耳其語(yǔ)首字母簡(jiǎn)稱(chēng)KKDIK。

⑩ 參看Little pro. Turkish Regulation on the Inventory and Control of Chemicals (CICR) ，網(wǎng)址：http://www.chemsafetypro.com/Topics/Turkey/Turkish_REACH_Regulation_on_the_Inventory_and_Control_of_Chemicals_CICR.html, 2017-01-18.

? 參看Little Pro. Latest Status of KKDIK Regulation (Turkey REACH) in 2017[EB/OL], http://www.chemsafetypro.com/Topics/Turkey/Turkey_REACH_KKDIK_regulation.html, 2017-02-08.

? 《全球化學(xué)品統(tǒng)一分類(lèi)和標(biāo)簽制度》：聯(lián)合國(guó)出臺(tái)的用于指導(dǎo)各國(guó)的防范化學(xué)物質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)和保護(hù)人類(lèi)健康與自然環(huán)境的規(guī)范性文件。

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本文推薦專(zhuān)家：

韓松，西北政法大學(xué)，教授，研究方向:民商經(jīng)濟(jì)法。

焦和平，西北政法大學(xué)，副教授，研究方向:民法和知識(shí)產(chǎn)權(quán)法。

Globalization of EU REACH Regulation and Its Enlightenment to China

WANG XUE, CHEN HAN

For the sake of ecological environment and public health,a "unified" basic law - The EU REACH has grown to be the substitute for most former chemicals legislation, which contains an innovative framework for a new chemical regulatory system of registration, assessment, authorization and restriction. Followers from Non-EU countries such as Japan, South Korea, the United States and Turkey vie to copy the core concept and management principles, in pursuit of amending or launching a new generation of chemical safety regulation laws.The overall action taken on chemical safety regulation in our country is relatively negative, compared with other countries’efforts put into speeding up the reform of chemicals regulatory legislation. Consequently, it is a brook no delay task for our country to find the appropriate EU REACH regulation transplantation mode in order to accelerate the revision of our country's current chemicals management legislation , and to establish an effective enforcement mechanism in response to the condition.

EU; REACH Regulation; Globalization; Chemicals Regulation Legislation

D95

A

1008-472X(2018)01-0060-10

2017-12-22

江蘇省“333工程”科研項(xiàng)目：國(guó)際法框架下補(bǔ)貼控制機(jī)制問(wèn)題研究（BRA2016400）；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專(zhuān)項(xiàng)資金資助：“一帶一路”背景下中國(guó)-東盟自貿(mào)區(qū)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)機(jī)制研究（2018JX018）。

王雪（1996-），女，河南周口人，南京大學(xué)法學(xué)院，碩士研究生，研究方向：經(jīng)濟(jì)法學(xué)；陳漢（1994-），男，安徽蚌埠人，南京大學(xué)法學(xué)院，碩士研究生，研究方向：國(guó)際經(jīng)濟(jì)法。