王 緒

(湖南師范大學(xué)公共管理學(xué)院 湖南長(zhǎng)沙 410081)

改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)始終處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的深刻變革之中，為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能設(shè)定一直處于不斷調(diào)試的動(dòng)態(tài)過(guò)程。黨的十八大以來(lái)轉(zhuǎn)變政府職能成為行政體制改革的核心，簡(jiǎn)政放權(quán)是當(dāng)下政府職能轉(zhuǎn)變的主旋律，為此黨和政府作出了多番重要部署來(lái)深入推進(jìn)。黨的十八屆二中全會(huì)強(qiáng)調(diào)行政體制改革是推動(dòng)上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的必然要求，轉(zhuǎn)變政府職能是深化行政體制改革的核心。黨的十八屆三中全會(huì)提出“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定作用和更好的發(fā)揮政府的作用，關(guān)鍵是政府職能的轉(zhuǎn)變?！盵1]第十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)了《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的方案》，揭開(kāi)了圍繞轉(zhuǎn)變職能和理順職責(zé)關(guān)系，穩(wěn)步推進(jìn)大部門(mén)制改革為重點(diǎn)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的序幕。隨后，在不斷深化的過(guò)程中逐漸構(gòu)建出了“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”這一政府職能轉(zhuǎn)變的“牛鼻子”。秉承十九大精神，十九屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》，以前無(wú)古人的勇氣和魄力提出了進(jìn)一步深化體制改革的目標(biāo)和原則，是對(duì)十八大以來(lái)行政體制改革，尤其是推進(jìn)“放管服”改革縱深發(fā)展的重要部署。本文主要圍繞“放管服”改革的內(nèi)涵、改革的獨(dú)特之處、改革的關(guān)鍵以及在深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的背景下推進(jìn)改革進(jìn)一步深層次發(fā)展等內(nèi)容展開(kāi)。

一、探析“放管服”改革的內(nèi)涵和深層次邏輯

(一)“放管服”改革的含義和內(nèi)容

李克強(qiáng)總理指出，“放管服”是一場(chǎng)從理念到體制的深刻變革，是一場(chǎng)刀刃向內(nèi)的自我革命，要改革以審批發(fā)證為主要內(nèi)容的傳統(tǒng)管理體制，要革除與審批發(fā)證相關(guān)聯(lián)的尋租權(quán)力和不當(dāng)利益，要改變與行政審批發(fā)證相伴的“看家本領(lǐng)”，同時(shí)其還是一個(gè)系統(tǒng)的整體，做好簡(jiǎn)政放權(quán)的“減法”、加強(qiáng)監(jiān)管的“加法”和優(yōu)化服務(wù)的“乘法”。[2]“放管服”改革的核心是轉(zhuǎn)變政府的職能，是對(duì)“國(guó)家行政現(xiàn)代化”的整體部署，“放”是前提和基礎(chǔ)，界定清楚政府職能，給下級(jí)政府和基層政府放權(quán)，向市場(chǎng)、社會(huì)、公民簡(jiǎn)政，激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力，增強(qiáng)政府履行職能的能力，是政府體制增效、提高服務(wù)水平的先鋒。為此，各級(jí)政府大力推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，大幅削減行政審批事項(xiàng)，進(jìn)行商事制度改革，推行“先照后證”，精簡(jiǎn)前置審批，縮短行政審批周期。實(shí)行注冊(cè)資本“認(rèn)繳制”，加大減稅和降費(fèi)力度，減少企業(yè)制度性成本。推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，優(yōu)化政務(wù)流程，提升政務(wù)服務(wù)能力，為企業(yè)和群眾提供優(yōu)質(zhì)、高效、便利的服務(wù)。

“管”是抓手和工具。簡(jiǎn)政不等于懶政，放權(quán)不等于放任，由于政府是人執(zhí)行的政府，同時(shí)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展不成熟，所以在多元化的社會(huì)里，社會(huì)治理的主體多元意味著治理更需要制約和監(jiān)督，同時(shí)這也是放權(quán)的輔力和推力，只有管的好才能放的安穩(wěn)、放的高效。放管結(jié)合就是要轉(zhuǎn)變“重審批，輕監(jiān)管”的傳統(tǒng)管理模式，制定并公開(kāi)政府權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單等，實(shí)現(xiàn)清單化管理，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，創(chuàng)新監(jiān)管方式，推進(jìn)“雙隨機(jī)，一公開(kāi)”監(jiān)管，通過(guò)推進(jìn)公正監(jiān)管、綜合監(jiān)管、審慎監(jiān)管，促進(jìn)各類(lèi)市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)建立和完善社會(huì)信用體系，致使“無(wú)信用”的企業(yè)和個(gè)人處于整個(gè)社會(huì)的監(jiān)督之下。

“服”是起點(diǎn)線也是終點(diǎn)線。建立人民滿意的服務(wù)型政府是政府行政體制改革的最終目的，也是國(guó)家治理現(xiàn)代化的最終要求，同時(shí)向公眾和社會(huì)提供更好的服務(wù)的“公眾導(dǎo)向”也是政府職能轉(zhuǎn)變的出發(fā)點(diǎn)?！胺暮诵氖窃凇拧c‘管’的全面深刻變化的基礎(chǔ)上形成的治理理念、治理機(jī)制、治理體系?！盵3]“服”既是“放”與“管”的目的，也在二者基礎(chǔ)上的優(yōu)化和深化?；诖藶樘岣哒?wù)效能，提高公共服務(wù)質(zhì)量和政務(wù)服務(wù)效率，各級(jí)政府開(kāi)展減征便民，推行“互聯(lián)網(wǎng)+政府服務(wù)”，通過(guò)集中受理，一窗辦結(jié)，一條龍服務(wù)等措施優(yōu)化服務(wù)流程，讓人民群眾體會(huì)到改革成效，增強(qiáng)人民群眾的獲得感。

(二)敞開(kāi)的政策窗口：六次行政體制改革的飛躍

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)行政體制改革以五年為一周期，已經(jīng)進(jìn)行了六輪，分別是1982年、1987年、1993年、1997年、2003年和2008年，新一屆政府成立以來(lái)以“放管服”為先手棋的改革和十九大以后展開(kāi)的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革是第七輪改革，本輪改革不僅是對(duì)前六次經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和深化，也是新時(shí)代背景下對(duì)中國(guó)行政體制新的謀劃和整體思考，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要部署。

1982年改革是在十一屆三中全會(huì)之后經(jīng)濟(jì)體制方面的劇烈變化和政府行政方面相對(duì)穩(wěn)定的矛盾中展開(kāi)的，面對(duì)當(dāng)時(shí)機(jī)構(gòu)臃腫，職責(zé)不清，干部冗雜且老化的現(xiàn)象，展開(kāi)了減少機(jī)構(gòu)、精簡(jiǎn)人員，提高政府工作效率的改革。1988年改革“首次提出政府職能轉(zhuǎn)變”[4]，確定了“定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制”的“三定”原則，進(jìn)一步理順關(guān)系，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。1993年改革的重點(diǎn)是適應(yīng)建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)的確立，改革的主要內(nèi)容是轉(zhuǎn)變政府的職能，實(shí)行政企分開(kāi)。改革開(kāi)放后經(jīng)濟(jì)和社會(huì)高速發(fā)展，與政治體制緩慢螺旋式發(fā)展?fàn)顩r的矛盾日益尖銳。在此背景下1998年改革是“改革開(kāi)放以來(lái)機(jī)構(gòu)變動(dòng)最大、人員精簡(jiǎn)最多、改革力度最大的一次機(jī)構(gòu)改革?！盵5]較前幾次而言?xún)?nèi)容也更加豐富，首次提出行政體制改革的概念。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷完善和中國(guó)加入WTO的背景下，2003年的改革的主要內(nèi)容為深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，完善宏觀調(diào)控體系健全金融監(jiān)管體制，繼續(xù)推進(jìn)流通管理體制改革，加強(qiáng)食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管體制建設(shè)。2008年以大部制的探索為改革的重點(diǎn)，主要任務(wù)是“圍繞轉(zhuǎn)變政府職能和理順部門(mén)職責(zé)關(guān)系，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制”[6]，通過(guò)機(jī)構(gòu)體制改革實(shí)現(xiàn)優(yōu)化政府宏觀調(diào)控和提供公共服務(wù)職能的目的。

六輪政府行政體制改革都是在具體的時(shí)代背景中展開(kāi)的，以更好履行政府職能為出發(fā)點(diǎn)，并且在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展過(guò)程中起到了積極的歷史作用。同時(shí)改革的主要特征表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：首先，這一改革過(guò)程體現(xiàn)了漸進(jìn)式的改革的特點(diǎn)，并不是系統(tǒng)的、整體的改革，略顯亦步亦趨。其次，政府在改革中是一個(gè)多面的角色，既是改革的推動(dòng)者，又是改革的對(duì)象，還是改革的評(píng)價(jià)者、監(jiān)督者。歷次改革主要是由內(nèi)在動(dòng)力推動(dòng)，呈現(xiàn)出“體制內(nèi)改革”的主要特征。再次，歷次改革都是中央政府的改革先行，隨后地方政府根據(jù)中央的政策并模仿中央改革的部署展開(kāi)地方改革，這種自上而下的改革，一不接地氣，二過(guò)于死板。最后，六次政府體制改革歷程呈現(xiàn)出一個(gè)由淺入深的漸進(jìn)過(guò)程。何穎認(rèn)為“政府機(jī)構(gòu)改革的層面由初期的政府機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)調(diào)整的技術(shù)層面上升到職能轉(zhuǎn)變、體制改革的政治層面；政府機(jī)構(gòu)改革的內(nèi)容經(jīng)歷了精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、職能轉(zhuǎn)變、理順關(guān)系、職能整合、政府轉(zhuǎn)型的不同階段?！盵7]還有的學(xué)者以2003年為界線，認(rèn)為之前主要是改革，之后體現(xiàn)出了創(chuàng)新。

在漸進(jìn)式改革的模式下，2013年以來(lái)的改革所面臨的局面更加的不可測(cè)，經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，社會(huì)更加多元復(fù)雜，人民群眾的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、環(huán)境等各方面需求更加嚴(yán)格，社會(huì)和公眾對(duì)政府的信任程度的降低，國(guó)際環(huán)境紛繁復(fù)雜等方面對(duì)政府治理能力的要求越來(lái)越高。挑戰(zhàn)也是機(jī)遇，這也恰恰給漸進(jìn)的政府體制改革打開(kāi)了一個(gè)政策窗口，推動(dòng)政府職能“突變”。

二、把握“放管服”改革中的關(guān)鍵點(diǎn)

(一)“放管服”改革中的薄弱環(huán)節(jié)

關(guān)于“放管服”改革所取得的成效以及問(wèn)題，不管是在政府會(huì)議報(bào)告還是學(xué)者研究中都有著諸多的論述。幾年來(lái)改革的成效顯著，但是還沒(méi)有滿足社會(huì)發(fā)展的需求和群眾的需要，人民群眾的獲得感還不強(qiáng)。總的來(lái)看改革的突出問(wèn)題主要體現(xiàn)在“放”“管”“服”三個(gè)環(huán)節(jié)的改革力度、機(jī)制創(chuàng)新、改革意愿以及改革能力四個(gè)方面。在改革意愿上，受彌留的傳統(tǒng)官僚思想和固化的利益藩籬的影響，放權(quán)等于割肉，沒(méi)有哪個(gè)部門(mén)或職位愿意放棄關(guān)鍵的權(quán)力。在機(jī)制創(chuàng)新上，各地政府、各部門(mén)為了績(jī)效積極推進(jìn)，但是體現(xiàn)在創(chuàng)新和利益上的張力，又把新的形式和舊的權(quán)力格局牢牢地綁在一起，導(dǎo)致政策和創(chuàng)新很難落地，即使付諸實(shí)施成效也不是很明顯。體現(xiàn)在能力上主要表現(xiàn)為服務(wù)理念、法治意識(shí)的缺乏，科學(xué)決策、民主決策以及執(zhí)行能力的薄弱，對(duì)新方式、新技術(shù)還處于適應(yīng)和摸索階段。

具體而言，在放權(quán)方面主要體現(xiàn)在放的力度不夠，存在很多明放暗不放，放責(zé)不放權(quán)，對(duì)有利者趨之若鶩，對(duì)無(wú)利者相互推諉，以及行政審批改革中的打包、拆分現(xiàn)象；放的依據(jù)模糊，在放權(quán)中上級(jí)的裁量權(quán)大，沒(méi)有落實(shí)改革要于法有據(jù)的原則，下級(jí)完全處于被動(dòng)地位，權(quán)力清單各地實(shí)施情況不一，職能定位還沒(méi)明確，地區(qū)間認(rèn)證結(jié)果的互相認(rèn)同問(wèn)題還是現(xiàn)階段面臨的重要問(wèn)題之一；放的去向不明，向下級(jí)簡(jiǎn)政，向社會(huì)、市場(chǎng)放權(quán)，但是現(xiàn)實(shí)中很多都是放到“二政府”中去，實(shí)際權(quán)力還是掌握在原部門(mén)手中，沒(méi)有達(dá)到預(yù)期效果；放的效果不理想，存在的部門(mén)壁壘、行政審批互為前置、放權(quán)不放利、放責(zé)不放權(quán)等問(wèn)題，放得不協(xié)同、不配套、不適當(dāng)，導(dǎo)致相關(guān)政策很難落地，下級(jí)政府尤其是基層政府很難承接。在監(jiān)管上，“重審批、輕監(jiān)管”的理念還沒(méi)完全祛除，“對(duì)事中事后監(jiān)管不熟悉，導(dǎo)致以批代管、以費(fèi)代管和以罰代管的現(xiàn)象還比較普遍?！盵8]同時(shí)，在綜合監(jiān)管、日常監(jiān)管、審慎監(jiān)管等方面的新形式和體制的設(shè)置的實(shí)施情況也不理想。在優(yōu)服方面，除服務(wù)意識(shí)缺乏外，雖然“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”模式得到廣泛推廣，但是新技術(shù)的利用率還不是很高，同時(shí)與居民需要的證明過(guò)多并存的是手續(xù)復(fù)雜、程序不清。此外“信息孤島”也是“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”過(guò)程中主要的阻礙之一。以上種種問(wèn)題都表明了政府職能轉(zhuǎn)變還不到位，政府職能配置還不完全合理，需要進(jìn)一步推進(jìn)改革進(jìn)程。

(二)“放管服”改革的關(guān)鍵點(diǎn)

“放管服”改革作為政府職能轉(zhuǎn)變的“先手棋”，是推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化的重要一步，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家美好藍(lán)圖的關(guān)鍵一招，因此要抓住改革的關(guān)鍵點(diǎn)，重點(diǎn)突破。

“簡(jiǎn)政放權(quán)”：“簡(jiǎn)”的重點(diǎn)在于重新界定政府、市場(chǎng)、社會(huì)的邊界和三者之間的相互關(guān)系，“放”的重點(diǎn)在于各級(jí)政府的職能定位，從而解決長(zhǎng)期存在的政府職能缺位、越位、錯(cuò)位和不到位的情況，從而實(shí)現(xiàn)多元的治理主體的良性互動(dòng)和善治。放權(quán)的前提是厘清不同社會(huì)主體的定位和作用，在此基礎(chǔ)上完成權(quán)力在府際、部門(mén)間、政府與市場(chǎng)社會(huì)之間的配置，這個(gè)過(guò)程中如何去權(quán)力化和利益化是放權(quán)的關(guān)鍵。打破利益的束縛是解決政府職能重新定位的關(guān)鍵，破除長(zhǎng)期以來(lái)形成的“行政權(quán)力部門(mén)化，部門(mén)權(quán)力利益化，部門(mén)利益法制化”，在放權(quán)環(huán)節(jié)所存在的諸如權(quán)力下放不徹底，審批互為前置等諸多問(wèn)題也就迎刃而解。此外，上級(jí)簡(jiǎn)了政，政府放了權(quán)，如何保證下級(jí)政府和社會(huì)“接得住”是又一關(guān)鍵之處?！敖硬蛔　敝饕w現(xiàn)在，一方面上級(jí)政策變化太快，下級(jí)還沒(méi)完全落實(shí)，新的政策接踵而至，導(dǎo)致大多數(shù)地方政府成為文件中轉(zhuǎn)站，沒(méi)有時(shí)間消化，新聞報(bào)道上的優(yōu)秀典型只是少數(shù)。另一方面是放權(quán)不協(xié)調(diào)、不配套導(dǎo)致的沒(méi)有能力接。

“放管結(jié)合”：中國(guó)改革所面臨的一個(gè)難題是多重改革同時(shí)進(jìn)行，在放權(quán)給社會(huì)、市場(chǎng)、下級(jí)政府的同時(shí)，面臨著社會(huì)發(fā)展不成熟、市場(chǎng)發(fā)育不健全等一系列問(wèn)題，因此保證政策落地就要加強(qiáng)政府監(jiān)管。事中事后監(jiān)管的模式，強(qiáng)調(diào)“明規(guī)矩于前，寓嚴(yán)管于中，施重懲于后”，實(shí)現(xiàn)政府公正、綜合、審慎監(jiān)管，但在執(zhí)行過(guò)程中存在的落實(shí)不到位、執(zhí)行不得力、部門(mén)間的相互扯皮等問(wèn)題，給進(jìn)一步放權(quán)帶來(lái)阻力。進(jìn)一步加大監(jiān)管力度以及推進(jìn)綜合執(zhí)法、“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”等監(jiān)管模式的落實(shí)是“管”的關(guān)鍵。而政府監(jiān)管規(guī)范化、法制化、科學(xué)化和效能化關(guān)鍵之處則是促進(jìn)依法行政，不但要完善法律、法規(guī)和權(quán)責(zé)清單，而且要培養(yǎng)政府工作人員法制思維、能力和素質(zhì)。

“優(yōu)化服務(wù)”：政府職能轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)是正確處理權(quán)力和權(quán)利的關(guān)系，公民、企業(yè)、社會(huì)能更快、更好的得到政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，政府及時(shí)回應(yīng)社會(huì)的需求?！胺钡年P(guān)鍵是公共服務(wù)意愿和能力，要從政府服務(wù)理念的轉(zhuǎn)變和政府服務(wù)平臺(tái)的創(chuàng)新兩方面著手。

三、展望“放管服”改革的縱深發(fā)展

在以往對(duì)“放管服”改革的研究中，宋世明通過(guò)構(gòu)建一個(gè)“科學(xué)行政、依法行政、效能行政”“三位一體”的“善管”的理論框架，促進(jìn)“放管服”改革的縱深發(fā)展。[9]張定安從“領(lǐng)”“接”“放”“管”“改”“評(píng)”和法治七個(gè)方面推進(jìn)地方政府簡(jiǎn)政放權(quán)。[10]此外還有諸多學(xué)者從“放管服”各環(huán)節(jié)、各領(lǐng)域完善的角度出發(fā)推動(dòng)改革的縱深發(fā)展。本文既不注重于營(yíng)造一個(gè)理論框架，也不執(zhí)著于對(duì)“放管服”各環(huán)節(jié)措施的重述，而是側(cè)重于對(duì)改革中整體設(shè)計(jì)和關(guān)鍵點(diǎn)的突破，我們認(rèn)為黨和國(guó)家的機(jī)構(gòu)改革是推進(jìn)“放管服”改革縱深發(fā)展的重要部署，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)動(dòng)力整合、職能整合、技術(shù)整合、權(quán)力優(yōu)化，并且形成以意識(shí)整合和制度創(chuàng)新為特征的長(zhǎng)效引領(lǐng)。

(一)動(dòng)力整合：“頂層設(shè)計(jì)”①與地方創(chuàng)新是“放管服”改革縱深發(fā)展的手段

習(xí)近平總書(shū)記在不同場(chǎng)合多次強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，在改革過(guò)程中要自覺(jué)堅(jiān)持“四個(gè)自信”，增強(qiáng)“四大意識(shí)”，“思想上政治上行動(dòng)上同黨中央保持高度一致，加強(qiáng)黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)貫穿改革各方面和全過(guò)程”[11]，進(jìn)一步對(duì)改革思路、規(guī)劃、創(chuàng)新機(jī)制等統(tǒng)一部署。“放管服”改革成效還不理想的根本原因是利益的羈絆導(dǎo)致放權(quán)不徹底、監(jiān)管不到位、服務(wù)沒(méi)效率。堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮黨統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，以硬約束力打破固化的“利益堡壘”，通過(guò)“倒逼”推進(jìn)改革進(jìn)程。根據(jù)典型案例和調(diào)研經(jīng)歷可以深刻體會(huì)到此中深意，浙江的“最多跑一次”改革“直接由地方黨委主導(dǎo)，直接以政府服務(wù)對(duì)象即人民群眾和企業(yè)的獲得感為改革目標(biāo)和評(píng)判依據(jù)”[12]，以外置壓力構(gòu)建最強(qiáng)倒逼機(jī)制，打破收放循環(huán)怪圈。瀏陽(yáng)市的“最多跑一次”改革也走在全國(guó)的前面，在調(diào)研過(guò)程中了解到他們通過(guò)“市長(zhǎng)令”的形式直接強(qiáng)力推進(jìn)，強(qiáng)有力的“頂層壓力”和領(lǐng)導(dǎo)意愿是行政體制改革的最關(guān)鍵的動(dòng)力。我們認(rèn)為囿于中國(guó)傳統(tǒng)文化和社會(huì)環(huán)境等因素的影響，應(yīng)該進(jìn)一步健全并充分發(fā)揮中國(guó)本土的、更有利于總體協(xié)調(diào)的體制——領(lǐng)導(dǎo)小組和委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)制度。薛瀾曾提出國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重點(diǎn)是“建立一個(gè)真正意義上的現(xiàn)代政府”[13]其核心是“以科層結(jié)構(gòu)為主干的建立在現(xiàn)代價(jià)值觀和法理基礎(chǔ)之上的行政官僚體系?！盵14]而我國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)小組和委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)形式具有這種特性，它不但在各層級(jí)政府廣泛存在，運(yùn)行較為成熟，而且擁有高效的汲取能力和協(xié)調(diào)能力，對(duì)于統(tǒng)領(lǐng)“放管服”改革的開(kāi)展，尤其是打破部門(mén)壁壘有著很好的效果。并且領(lǐng)導(dǎo)小組在法律法規(guī)的約束下運(yùn)行是其更好發(fā)揮作用的前提。

中國(guó)疆域廣闊，各地發(fā)展差異極大，對(duì)上級(jí)政府政策的落實(shí)能力也大相徑庭，為了因地制宜，中央的頂層設(shè)計(jì)和地方自主創(chuàng)新是密不可分的。在深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的部署中，賦予了省級(jí)以下機(jī)構(gòu)更多的自主權(quán)，基層政府是直接面向群眾，接近群眾并向群眾服務(wù)的一級(jí)，“放管服”改革中選擇性的放權(quán)導(dǎo)致基層權(quán)責(zé)不一致，阻礙了政策的落實(shí)，在機(jī)構(gòu)改革的推動(dòng)下促進(jìn)基層有能力、更快捷的履行職能。同時(shí)各地在改革過(guò)程中積極探索相關(guān)的模式，典型地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)也在向外擴(kuò)展，但我們認(rèn)為交流的是理念，學(xué)習(xí)的是精神，如果一味生搬硬套可能會(huì)得不償失。同時(shí)，中央政府也要放穩(wěn)步子，穩(wěn)不代表慢，而意味著落到實(shí)處，代表著對(duì)地方既要有激勵(lì)又要有約束。這就要求中央政府加強(qiáng)對(duì)地方政府監(jiān)督，進(jìn)一步落實(shí)主體責(zé)任制，完善獎(jiǎng)懲機(jī)制，優(yōu)化考核機(jī)制來(lái)倒逼地方改革的推進(jìn)。在這樣有統(tǒng)籌、有自主創(chuàng)新與執(zhí)行、有監(jiān)督考核的框架下，把“放管服”改革推向縱深?！绊攲釉O(shè)計(jì)”是關(guān)鍵性的動(dòng)力，地方自主創(chuàng)新是直接動(dòng)力，頂層設(shè)計(jì)和地方實(shí)踐探索的良性互動(dòng)是提高政府效率和行政有效性，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變的最優(yōu)組合。

(二)職能整合：放權(quán)讓利和“國(guó)、民共進(jìn)”是簡(jiǎn)政放權(quán)的著力點(diǎn)

所謂放權(quán)讓利就是在政府合理定位的基礎(chǔ)上厘清府際間、政府與市場(chǎng)、與社會(huì)、與事業(yè)單位等主體的權(quán)力邊界，放權(quán)意味著責(zé)權(quán)利一起下放，而保留下來(lái)的是應(yīng)該履行的權(quán)力和監(jiān)督監(jiān)管的權(quán)力，中央加強(qiáng)宏觀調(diào)控，省市政府強(qiáng)化監(jiān)管，基層政府重在執(zhí)行，同時(shí)在這個(gè)縱向放權(quán)的過(guò)程中應(yīng)該注意下級(jí)政府的承接能力?，F(xiàn)行行政體制中存在黃仁宇所說(shuō)的缺乏“數(shù)目字管理”的傳統(tǒng)，尤其是地方政府編制混亂，超編、不在編等情況更為突出，人浮于事加劇了機(jī)構(gòu)和編制的矛盾。與此相伴的是“壓力型體制”和“行政發(fā)包制”，這樣權(quán)力下放到基層意味著權(quán)力的擱置。此次黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)的改革注重機(jī)構(gòu)編制法制化建設(shè)，依法管理各類(lèi)組織機(jī)構(gòu)，加快推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，從而在權(quán)力協(xié)同下放治理重心下移的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)政府尤其是基層政府工作人員能力建設(shè)，完善機(jī)構(gòu)和職能的設(shè)置，整合地方資源，提高公務(wù)員素質(zhì)，增強(qiáng)基層政府行政能力。另外，在現(xiàn)有的財(cái)政制度中，基層有限的財(cái)政來(lái)源與較高的公共服務(wù)財(cái)政支出的矛盾的激化也是權(quán)力下放面臨的一重要難題，正在推行的國(guó)稅地稅征管合并體制，有利于優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付方式等，也是提高權(quán)力下放效果和地方政府行政效能的重要措施。

社會(huì)管理具有復(fù)雜性、常態(tài)性、廣泛性等特點(diǎn)，在政府管理體制不成熟、公共服務(wù)職能具有裂解性以及市場(chǎng)發(fā)育不完善的背景下，社會(huì)是彌補(bǔ)這一缺陷的良方?！胺殴芊敝饕菩幸哉块T(mén)改革為主，而相對(duì)忽視了其他社會(huì)主體提供公共服務(wù)的作用，造成政府改革相對(duì)超前，其他組織改革滯后的局面，很難保證改革的實(shí)效。同時(shí)雖然新世紀(jì)以來(lái)我國(guó)社會(huì)組織如雨后春筍，各類(lèi)組織機(jī)構(gòu)紛紛成立，但是總體上呈現(xiàn)總量大、人均少，社會(huì)組織類(lèi)別結(jié)構(gòu)分布不合理，政府主導(dǎo)模式下組織自主性差，社會(huì)組織能力欠缺等方面的問(wèn)題，在公共服務(wù)提供、社會(huì)治理和參政方面發(fā)揮作用相對(duì)較小。合理的自治是實(shí)現(xiàn)社會(huì)可持續(xù)治理必不可少的保障，黨和政府機(jī)構(gòu)改革強(qiáng)調(diào)黨政軍群的統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)，適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，由社會(huì)組織依法提供和管理，加強(qiáng)引領(lǐng)培育社會(huì)組織的發(fā)展，同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)管，探索提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的政府—社會(huì)合作模式，從而進(jìn)一步合理優(yōu)化“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、社會(huì)保障”的社會(huì)治理體制，以實(shí)現(xiàn)政府職能的優(yōu)化。

(三)權(quán)力優(yōu)化：整體性治理和法治化路徑是破除利益羈絆的利器

我們認(rèn)為利益藩籬是束縛全面深化改革最大的障礙之一，也是“放管服”改革縱深發(fā)展的鴻溝。實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變要“對(duì)妨礙科學(xué)發(fā)展的利益固化狀況進(jìn)行深入改革”[15]，為此一方面推進(jìn)以機(jī)構(gòu)整合為中心的權(quán)力整合，另一方面進(jìn)一步完善法治化路徑。權(quán)力整合的一種路徑就是整體性治理，它從衡縱兩個(gè)維度構(gòu)造政府權(quán)力結(jié)構(gòu)，“通過(guò)對(duì)府際間、部門(mén)間組織機(jī)構(gòu)、信息、目標(biāo)與手段等方面的整合來(lái)達(dá)到更好地治理，是不斷從分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向整合，為公民提供無(wú)縫隙且非分離的整體型服務(wù)的政府治理圖式”[16]，十三屆人大一次會(huì)議通過(guò)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》進(jìn)一步推行大部制，整合職能相似、重疊、交叉的職能部門(mén)和機(jī)構(gòu)，按照功能管理的原則整合部門(mén)權(quán)力結(jié)構(gòu)，例如，整合了7個(gè)部委的環(huán)保職責(zé)組建生態(tài)環(huán)境部。接下來(lái)應(yīng)該進(jìn)一步減少行政層級(jí)，促進(jìn)府際間、部門(mén)間的信息共享，這樣通過(guò)橫縱的合作和整合營(yíng)造一個(gè)全方位協(xié)作治理的結(jié)構(gòu)。同時(shí)應(yīng)該注意到權(quán)力整合和權(quán)力分散是不矛盾的，加強(qiáng)決策、執(zhí)行、監(jiān)督的分離會(huì)推進(jìn)協(xié)作更好地進(jìn)行。法治是公權(quán)力部門(mén)權(quán)力設(shè)置科學(xué)化、執(zhí)行規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化的實(shí)現(xiàn)路徑，是公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)的保障機(jī)制，權(quán)力清單制是實(shí)現(xiàn)法治的一種途徑，繼續(xù)完善中央和各地的權(quán)責(zé)清單，全面推行清單制模式是政府部門(mén)權(quán)力優(yōu)化的重要形式。簡(jiǎn)政放權(quán)要于法有據(jù)，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)法律法規(guī)的立改廢釋工作。加強(qiáng)事中事后監(jiān)管要采取正確的用人取向，逐步實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法隊(duì)伍的高素質(zhì)和專(zhuān)業(yè)化，加強(qiáng)基層政府人員工作能力，依法行政、科學(xué)執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法、文明執(zhí)法，建設(shè)法治政府。

(四)長(zhǎng)效引領(lǐng)：思想轉(zhuǎn)變和制度創(chuàng)新是政府職能轉(zhuǎn)變的兩翼

凱恩斯曾說(shuō)“危險(xiǎn)的東西不是既得利益，而是思想?！盵17]阻礙改革深化和政府職能轉(zhuǎn)變的另一主要障礙是思想觀念的陳舊。轉(zhuǎn)變行政觀念，不但要營(yíng)造“公民本位”的行政理念，遵守為人民服務(wù)的宗旨，培養(yǎng)行政人員服務(wù)意識(shí)和責(zé)任感，建立一支“主動(dòng)型的文官”隊(duì)伍，而且要推動(dòng)社會(huì)及公民個(gè)人培養(yǎng)參與意識(shí)和主人翁精神，積極利用合理合法渠道發(fā)聲，影響政府的公共決策議程并有效監(jiān)督政府行為。

“放管服”改革是結(jié)構(gòu)性改革，不僅僅是簡(jiǎn)單的“政府機(jī)構(gòu)調(diào)整”而是制度改革。制度引領(lǐng)政府職能轉(zhuǎn)變能有效實(shí)現(xiàn)“即興式”的改革舉措到“深思熟慮”常態(tài)改革的轉(zhuǎn)變?！胺殴芊备母镆詠?lái)中央和地方積極探索機(jī)制創(chuàng)新，前置改后置的審批制度改革、“先證后照”的商事制度改革、事中事后監(jiān)管體制、“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”以及一站式并聯(lián)審批、清單制、“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”、綜合執(zhí)法等機(jī)制相繼在全國(guó)擴(kuò)散開(kāi)來(lái)。接下來(lái)要一方面探索這些體制機(jī)制更好落地的地方模式，另一方面繼續(xù)探索創(chuàng)新優(yōu)化新的體制機(jī)制。

(五)技術(shù)整合：“審批集中”和“智慧政府”是服務(wù)型政府的雙輪驅(qū)動(dòng)

“服”是“放”和“管”的目的和目標(biāo)，而服的目標(biāo)則是服務(wù)型政府的建設(shè)。作為具體的便民利民的服務(wù)模式，應(yīng)該在前面四對(duì)關(guān)系整合和優(yōu)化的基礎(chǔ)上進(jìn)行探討，尤其是和整體性治理理念的結(jié)合。在其整合的理念上進(jìn)行相關(guān)機(jī)構(gòu)優(yōu)化，探討行政服務(wù)中心和行政審批局的模式的利弊，優(yōu)化行政服務(wù)中心，逐漸推廣行政審批局，避免集中審批只是物理上的空間集合，落實(shí)“一站式”服務(wù)、一個(gè)窗口辦結(jié)、主動(dòng)上門(mén)服務(wù)、村幫辦、村上辦等多樣的創(chuàng)新成果，提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。同時(shí)充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，網(wǎng)上行政，整合信息，打破“信息壁壘”，推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”覆蓋范圍的進(jìn)一步擴(kuò)大。在線上與線下、虛擬與實(shí)體行政并存的模式中走好“最后一公里”，提供高效便民的政府服務(wù)。

結(jié)語(yǔ)

總體上看，“放管服”改革堅(jiān)定不移地堅(jiān)持“黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主、依法治國(guó)相統(tǒng)一”的原則，以轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化為目標(biāo)。同時(shí)，“放管服”改革作為本屆政府行政體制改革的重要舉措，中央和地方政府做出了諸多的探索，形成利于政府職能轉(zhuǎn)變的體制，取得了驕人的成績(jī)。但是在我國(guó)改革進(jìn)入深水區(qū)的復(fù)雜背景下，改革不是小修小補(bǔ)，而是一場(chǎng)“刀尖向內(nèi)的自我革命”，不僅需要勇氣，還需要技術(shù)。深化“放管服”改革要和黨以及國(guó)家機(jī)構(gòu)改革緊密聯(lián)系在一起，二者是相互依存相互促進(jìn)的關(guān)系，黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革能從根本上打破部門(mén)利益壁壘，為“放管服”提供動(dòng)力和制度保障，而“放管服”為黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革提供良好政治環(huán)境，二者是推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變的“孿生兄弟”。二者的緊密結(jié)合，尤其是大力度的大部門(mén)制改革的開(kāi)展，實(shí)現(xiàn)了從行業(yè)管理到功能管理的轉(zhuǎn)變，可以看做是對(duì)無(wú)縫隙組織的一種超越，一個(gè)整體比通過(guò)諸多流程和技術(shù)聯(lián)合起來(lái)的一個(gè)團(tuán)體能更好地避免部門(mén)間的推諉扯皮，對(duì)于推進(jìn)“放管服”改革的深化有著關(guān)鍵性的作用。

為避免碎片化的描述和被以往的架構(gòu)所束縛，本文重在對(duì)改革縱深發(fā)展進(jìn)行整體描述和關(guān)鍵突破，同時(shí)認(rèn)為有兩點(diǎn)是值得進(jìn)一步探討的，整體性治理和協(xié)同治理理論的理念與我國(guó)現(xiàn)階段的改革方向和改革現(xiàn)實(shí)有諸多耦合，領(lǐng)會(huì)其內(nèi)涵對(duì)進(jìn)一步深化以“放管服”為先手棋的行政體制改革有重要的啟示性作用。此外，“放管服”改革過(guò)程中建立并完善了諸多機(jī)制，例如“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”“雙隨機(jī)，一公開(kāi)”等，探討這些機(jī)制所內(nèi)含的機(jī)理對(duì)于更好推進(jìn)改革意義重大。

注釋

① 此處“頂層設(shè)計(jì)”引用的是一個(gè)引申性的概念，不僅包括高層從全局角度對(duì)某項(xiàng)任務(wù)或者某個(gè)項(xiàng)目的各方面、各層次、各要素的總體規(guī)劃和制度設(shè)計(jì)，還包括中央和各級(jí)黨組織以及相關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)人的微觀介入強(qiáng)力推動(dòng)、壓力傳導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，即其是一集微觀與宏觀、動(dòng)態(tài)與靜態(tài)于一身的概念。