張劍威 湯衛(wèi)東

Research on sports industry policy from the perspective of soft law

ZHANG Jian-wei，TANG Wei-dong

摘 要： 體育產(chǎn)業(yè)政策是體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的行為準則，它規(guī)定和指導著體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向。從法律維度看，作為保障體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有效方式與制度形式，體育產(chǎn)業(yè)政策本質(zhì)上是一種具有“組織規(guī)則”特質(zhì)的軟法規(guī)范、體育領域軟法的載體形態(tài)，由“權利—職責（權利—義務）”規(guī)則、目的性思維、自創(chuàng)性內(nèi)核等結構性要素組成的體育產(chǎn)業(yè)政策對促進體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展起著獨特的功能。從軟法視角分析體育產(chǎn)業(yè)政策的法律性質(zhì)、軟法表現(xiàn)形式、效力結構等，提出今后我國體育產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整完善需“以‘良法善治為準據(jù)、提高政策執(zhí)行能力、健全監(jiān)督機制、加強績效考量、確立體育產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行評估機制”，以期實現(xiàn)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的軟法之治。

關鍵詞： 體育產(chǎn)業(yè);產(chǎn)業(yè)政策;軟法;法治

中圖分類號：G852?? 文獻標識碼：A? 文章編號：1006-2076（2018）05-0014-06

Abstract： Sports industry policy， as the development of sports industry code of conduct， plays an important role to regulate and guide the development direction of sports industry. From the legal dimension， as an effective way to guarantee the sports industry development and the system form， sports industry policy virtually is the carrier of sport soft law form that contains "organization rules" characteristics of soft law norm. With the rights and responsibilities， rights and obligations， rules， purposeful thinking and the kernel， it plays a special role to promote the development of sports industry. Through using the method of literature， comparative analysis， this paper analyzes the legal nature， soft law form and structure of sports Industry policy. In order to realize rule of soft law of development of sports industry， the construction and adjustment of sports industry policy needs to abide by legal governance， improve policy implementation ability， perfect supervision mechanism， strengthen performance considerations and establish the sports industry policy evaluation mechanism.

Key words： sports industry; industrial policy; soft law; the rule of law

我國當前正在大力推進“全民健身”“健康中國”戰(zhàn)略，這為日后我國體育產(chǎn)業(yè)的進一步發(fā)展帶來無限遐想空間。而政策作為體育產(chǎn)業(yè)化的先決條件，是一種催化劑，為體育產(chǎn)業(yè)的市場化、規(guī)范化、法制化發(fā)展奠定了基礎，也是國家發(fā)展體育事業(yè)、促進體育經(jīng)濟價值發(fā)揮的主要工具。當前，在我國體育產(chǎn)業(yè)快速進程中存在相關產(chǎn)業(yè)政策缺失、供給不足、對體育產(chǎn)業(yè)扶持力度不足的事實，未來如何通過體育產(chǎn)業(yè)政策的規(guī)范運用來保障體育產(chǎn)業(yè)快速穩(wěn)定發(fā)展以適應我國經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，成為檢驗政府體育治理能力的一個重要維度。當前，各行業(yè)需求國家產(chǎn)業(yè)政策支持，體育產(chǎn)業(yè)政策成為當前一個熱點研究領域，從目前關于體育產(chǎn)業(yè)政策的研究成果看，大多國內(nèi)學者研究局限于對其進行回顧與總結，集中在對體育產(chǎn)業(yè)政策進行邏輯分析、宏觀敘述以及進行價值判斷，對體育產(chǎn)業(yè)政策研究中，缺乏多元化的政策研究范式。在當前依法治國的大格局下，軟法為處于瓶頸之中的體育產(chǎn)業(yè)政策研究提供了一種嶄新的視角，把體育產(chǎn)業(yè)政策置于軟法的視野中，是我國體育產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展的必經(jīng)之路。筆者從軟法角度重新認識體育產(chǎn)業(yè)政策，試圖對體育產(chǎn)業(yè)政策的軟法表現(xiàn)形式、效力結構等內(nèi)容進行研究，以期豐富體育產(chǎn)業(yè)政策的理論研究，對體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供有益的參考。

1 軟法：概念的界定與澄清

軟法是20世紀80年代初在西方法學界出現(xiàn)的一個概念，發(fā)端于國際法，是源自西方的舶來品。自誕生之日起便爭議不斷，對軟法的認可與推廣極力推崇者有之，不屑一顧者亦有之，學者們對軟法的定義也是仁者見仁，智者見智，目前國內(nèi)外尚未有一種統(tǒng)一、明確、權威的軟法定論與表述。當前學界主要存在以下幾種觀點：1）軟法是一種有實際效力的行為規(guī)則，否定軟法屬于法（沒有法律約束力），認為只有國家制定或認可并依靠國家強制力保障實施的法（即硬法）才是唯一的法律，即“無軟法主義”，代表學者有法國的Francis Snyder[1]。2）“泛軟法主義”，主張硬法以外的所有規(guī)則皆可稱為軟法，認為對人們行為具有約束力的一切或顯或潛規(guī)則都是軟法，包括政策、傳統(tǒng)、理念、倫理道德等，例如我國學者陳安認為“軟法是指趨向于形成而尚未形成的規(guī)則和原則”[2]，這也是典型的泛軟法主義。3）“軟法不可定義論”，雖承認軟法，但在定義“軟法是什么”時，常采用的是比照或概括式的手法，無法給出一個完整、明確的定義。美國法學評論家韋絲曾形象地將軟法比喻成特洛伊木馬，其意在于指明當前眾多軟法的制定通常都是立法倡導者在促進某一立法時所用的緩兵之計，或至少成為一些積極推動者們倡導的有法律約束力的規(guī)范[3]。我國軟法學之父羅豪才先生曾言“硬法是那些直接依賴于國家強制力保障實施的法律規(guī)范;而軟法是指可以有效約束人們，但總體上不直接依賴國家強制力保障實施的行為規(guī)則”[4]。當前對軟法的界定表述多樣，筆者認為軟法即是與硬法的對立統(tǒng)一，因而更傾向于羅豪才先生“軟法亦法”的觀點。而從外延看，軟法規(guī)范的表現(xiàn)形式較為廣泛，學者梁劍兵將軟法外延歸納為國際法、正在起草的法律法規(guī)（尚未公布）、道德規(guī)范、法律意識與法律文化、執(zhí)政黨的柔性規(guī)范等12種[5];學者田成有的界定則更加寬泛，認為軟法即包括政策、章程、內(nèi)部通知、指導性規(guī)則，還包括道德、倫理、風俗、習慣等社會行為規(guī)則與各種行業(yè)協(xié)會、社會自治組織的規(guī)范[6]。

2 學理辨析：體育產(chǎn)業(yè)政策作為一種軟法的行為表現(xiàn)方式

2.1 公共政策與法律的聯(lián)系

公共政策存在久已，對于公共政策的理解，目前有很多詮釋。國外的主要代表觀點有“由立法權者制定、由行政人員執(zhí)行的法律和法規(guī)”[7]、“一種含有目標、價值與策略的大型計劃”[8]等等。在國內(nèi)，學者們對公共政策的理解經(jīng)歷了一個不斷認識的過程，對公共政策理念與內(nèi)涵的理解偏差主要是隨著社會的不斷發(fā)展以及研究者本身視角的不同在發(fā)生變化，學者們對公共政策概念的理解不一，但基本上都能道出公共政策的本質(zhì)特征，即政府用以規(guī)范、引導有關團體機構與個人行動的準則或指南。陳振明教授對此有深刻的闡述，公共政策是“政府在特定時期為實現(xiàn)或服務于一定的社會政治、經(jīng)濟、文化目標而采取的政治行為或規(guī)定的行為準則，包括一系列的謀略、措施、辦法、條例的總稱”[9]。

公共政策的本質(zhì)特征在于其公共性，法國哲學家盧梭曾認為法律“乃是公意的行為”[10]。公共政策和法律都代表著公共的利益，而公共政策的最初制定、被公共認可接受以及推行首先也必須合法。當然，直接將公共政策等同于法律是不可取的，但在國家治理由國家管理向公共治理轉變的大背景下，法的內(nèi)涵與外延已經(jīng)進一步延伸與拓展，在這樣的語境下，公共政策當前作為公共治理的一種工具、一種規(guī)范社會行為的準則指南，事實上已成為法的一種表現(xiàn)形式。

2.2 體育產(chǎn)業(yè)政策——一種體育領域軟法的載體形態(tài)

體育產(chǎn)業(yè)政策作為一種宏觀調(diào)整政策，大體屬于產(chǎn)業(yè)政策與公共政策范疇，往往具有多維的分析視角[11]。傳統(tǒng)法概念下，我國體育領域諸多行為準則、政策文件都無法納入到法學研究視野中來，體育治理常常出現(xiàn)“軟法”硬化和“硬法”軟化現(xiàn)象。其實不然，我國體育學者早就指出我國體育領域存在著大量軟法，包括體育政策、體育專業(yè)標準、體育行業(yè)協(xié)會章程等[12]。體育產(chǎn)業(yè)政策作為一種公共政策，在本質(zhì)上與軟法是一致的，它是一種“柔性”的行動準則。具體來說，體育產(chǎn)業(yè)政策作為一種國家層面的宏觀調(diào)整政策，是政府和體育主管部門為實現(xiàn)一定歷史時期的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展目標，根據(jù)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的客觀要求和自身特點所制訂的行動準則，是“國家規(guī)劃、干預、引導體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一種經(jīng)濟政策”，更是我國公共政策的一個重要組成部分?？梢?，體育產(chǎn)業(yè)政策效力的實現(xiàn)不直接依靠國家強制力，而是國家規(guī)劃、干預、引導;其本質(zhì)屬性也不具有國家強制力，或者說不依賴國家強制力保證實施，正如一些體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展計劃、綱要等，雖然是政府權力的一種行使方式，但沒有傳統(tǒng)上所說的法律約束力。況且，由于政策本身具有指導性、明確性、彈性、靈活性以及時效性等鮮明特點[13]，體育產(chǎn)業(yè)政策作為一種靈活機動的制度安排很大程度上可以彌補“硬法”對體育產(chǎn)業(yè)實踐反應的遲鈍，是軟法的一種具體表現(xiàn)形式，增強了對體育產(chǎn)業(yè)領域“硬法”的回應性，成為體育領域軟法一種具體的載體形態(tài)。

2.3 作為一種具有“組織規(guī)則”特質(zhì)的軟法規(guī)范

從法學維度看，產(chǎn)業(yè)政策本質(zhì)可以被認為是一種具有“組織規(guī)則”特質(zhì)的軟法規(guī)范。體育產(chǎn)業(yè)政策從最初制定到具體落實，無非就是“政府通過有效的組織干預手段，制定一定的規(guī)章以推動體育產(chǎn)業(yè)更好地發(fā)展”。具體到一系列的體育產(chǎn)業(yè)領域的公共政策，其運行多以政府宏觀規(guī)劃、計劃綱要、決定意見、發(fā)展指南等形式表現(xiàn)出來，其制定和實施的過程體現(xiàn)了政府按照一定的法律規(guī)范對體育產(chǎn)業(yè)的扶持、保護、調(diào)整和完善等意愿，是“政府和有關部門站在規(guī)范制定者層面用以規(guī)范、引導體育領域產(chǎn)業(yè)行為的準則或指南”。此外，體育產(chǎn)業(yè)政策可謂是當前國家產(chǎn)業(yè)政策體系中的一個子系統(tǒng)，在發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)及相關業(yè)態(tài)時涉及財政、工商、土管、法律多部門機構，常常需要由中央、地方政府與不同部門、機構之間按照一定的“組織規(guī)則”統(tǒng)一協(xié)調(diào)才能真正發(fā)揮其政策效能，以確保實現(xiàn)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標。據(jù)此可見，體育產(chǎn)業(yè)政策作為一種“組織規(guī)則”，反映了軟法規(guī)范在體育產(chǎn)業(yè)領域的事實存在，其與廣泛存在于群眾體育層面的體育行業(yè)協(xié)會章程、體育行業(yè)標準以及一般賽事的比賽規(guī)則等一同構成維系我國體育事業(yè)有序運行的一套規(guī)范體系。在當前依法治國的語境下，作為體育法制體系的重要組成部分，體育產(chǎn)業(yè)政策發(fā)揮著應有的規(guī)范、指導作用。

2.4 體育產(chǎn)業(yè)政策的軟法效力結構

體育產(chǎn)業(yè)政策的軟法效力結構是指體育產(chǎn)業(yè)政策的軟法效力是由哪些要素構成以及這些要素的具體表現(xiàn)形式，分析體育產(chǎn)業(yè)政策之中軟法的結構，將有助于揭示體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展軟法的運行規(guī)律。在對體育產(chǎn)業(yè)政策做出法學維度的闡釋之前，有必要對體育產(chǎn)業(yè)政策的結構有一個基本的了解。關于體育產(chǎn)業(yè)政策的規(guī)范結構問題，最為常見的一點就是，體育產(chǎn)業(yè)政策全文結構通常多以“體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎與面臨形勢—總體要求—主要任務—重點行業(yè)—主要措施”“發(fā)展現(xiàn)狀—未來發(fā)展需求—改革發(fā)展思路——發(fā)展前景及任務”或是“出臺背景—重要意義—指導思想—發(fā)展目標—基本措施”等布局，鮮見有關章節(jié)條文對具體的法律責任做出描述以及剛性、強制性的條款要求，這恰恰反映了體育產(chǎn)業(yè)政策實質(zhì)作為一種公共政策而并非“體育產(chǎn)業(yè)法”，因此不具有“內(nèi)含依靠國家強制力確保規(guī)范實施”之類文字表述的特色。由此也表明，“軟法之所以包含體育產(chǎn)業(yè)政策，歸根結底是它調(diào)整體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的措施并不是用強制的手段方法”。除了這一最為基本的結構性特征之外，體育產(chǎn)業(yè)政策規(guī)范結構的“理想類型”則需借助若干理論工具進行多維度的揭示：

1）體育產(chǎn)業(yè)政策多依靠“權利-職責”規(guī)則落實體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。例如在2016年7月國家體育總局發(fā)布的《體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》[14]（以下簡稱《規(guī)劃》）中，《規(guī)劃》在第五章節(jié)“主要措施”中明確要求相關執(zhí)法部門“加強組織領導”“加強行業(yè)管理，進一步完善體育行政部門的體育產(chǎn)業(yè)宏觀管理職能”，也提出“保障規(guī)劃實施”和“將體育產(chǎn)業(yè)工作作為衡量體育工作績效的重要內(nèi)容”，由此，健全《規(guī)劃》實施的督查落實機制，對地區(qū)體育產(chǎn)業(yè)規(guī)劃實施情況進行檢查監(jiān)督;與此同時，體育產(chǎn)業(yè)政策中也不乏“權利—義務”規(guī)則的規(guī)范結構，如2016年11月國務院辦公廳印發(fā)《關于進一步擴大旅游文化體育健康養(yǎng)老教育培訓等領域消費的意見》[15]，一方面“深入推進簡政放權、消除各種體制機制障礙，放寬市場準入”，大力促進體育消費，鼓勵相關企業(yè)參與市場競爭，激發(fā)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新活力，也指出通過“創(chuàng)新市場監(jiān)管方式，嚴厲打擊制售侵權假冒商品違法行為”，以維護安全放心的體育健康養(yǎng)老等領域的消費環(huán)境。

2）結構規(guī)范中包含有注重“目的性法律思維”（及注重法律運行中實質(zhì)性結果）這一要素[16]。諸如2016年11月8日國家體育總局等部門聯(lián)合發(fā)布的健身休閑產(chǎn)業(yè)“水、陸、空”三規(guī)劃（《水上運動產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》《航空運動產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》以及《山地戶外運動產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》），具體描繪了到2020年有關運動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的藍圖，提出到2020年各自的產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標，其中水上運動產(chǎn)業(yè)總規(guī)模達到3 000億元，水上運動俱樂部達到1 000個;航空運動產(chǎn)業(yè)總規(guī)模達到2 000億元，建立航空飛行營地2 000個;山地戶外運動產(chǎn)業(yè)規(guī)模更是要達到4 000億元，3項規(guī)劃所提產(chǎn)業(yè)總規(guī)模累計達9 000億元。

3）結構規(guī)范中有著“自創(chuàng)生”內(nèi)核這項要素。例如2010年3月24日國務院辦公廳出臺的《國務院辦公廳關于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的指導意見》[17]關于“大力促進體育健身、競賽、表演市場，積極培育體育中介市場以及加強行業(yè)自律”“提高體育社團自我發(fā)展、自我管理、自我服務和自律規(guī)范的能力，鼓勵支持社會力量興辦體育類民辦非企業(yè)單位”的規(guī)定表明，在大力發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的背景下，體育產(chǎn)業(yè)政策的有效運行以培育體育企業(yè)集團為基礎，依賴于規(guī)范有序、繁榮發(fā)展的體育市場以及體育社團等社會組織的自知自律。

3 作為軟法表現(xiàn)形式的體育產(chǎn)業(yè)政策

作為軟法表現(xiàn)形式的體育產(chǎn)業(yè)政策大致可以從以下幾個方面體現(xiàn)軟法制度及其理念。第一，從形式上看，我國體育產(chǎn)業(yè)政策具有靈活多樣的特性，與軟法的形式特征相一致，與傳統(tǒng)的法律規(guī)范體系有很大的差別。具體來看，以下幾個子類型是較為典型的產(chǎn)業(yè)政策軟法規(guī)范：1）“目錄”類政策。例如國家統(tǒng)計局、國家體育總局于2008年聯(lián)合制定頒布的《體育及相關產(chǎn)業(yè)分類（試行）》和2015年《國家體育產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計分類》是以“目錄”形式公布的產(chǎn)業(yè)分類布局政策類型的軟法規(guī)范。2）“計劃”類政策。國家體育總局分別于2006年、2011年、2016年分別頒布的《體育產(chǎn)業(yè)“十一五”規(guī)劃》《體育產(chǎn)業(yè)“十二五”規(guī)劃》《體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》以“計劃”形式頒行的產(chǎn)業(yè)技術政策類型的軟法規(guī)范。3）“方案”類政策。上海市政府辦公廳《上海市體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展實施方案（2016-2020年）》是以“方案”形式頒行的產(chǎn)業(yè)結構政策類型的軟法規(guī)范。4）“意見”類政策?！蛾P于加快發(fā)展健身休閑產(chǎn)業(yè)的指導意見》《關于加快體育產(chǎn)業(yè)促進體育消費的若干意見》是以“意見”形式頒行的產(chǎn)業(yè)組織政策類型的軟法規(guī)范等等。第二，從內(nèi)容上看，體育產(chǎn)業(yè)政策在行文涉及的內(nèi)容多以宏觀指導性為主，《全民健身計劃（2016-2020年）》《全國冰雪場地設施建設規(guī)劃（2016-2022年）》此類等等只做宏觀層面的規(guī)劃，符合軟法的內(nèi)容特征，與硬法內(nèi)容作具體量化的特性迥異，更重要的一點是體育產(chǎn)業(yè)政策中通常不直接規(guī)定違反它的具體罰則。第三，體育產(chǎn)業(yè)政策制定主體多元性對軟法的體現(xiàn)。當前，我國體育產(chǎn)業(yè)政策的制定主體包括國務院、國務院辦公廳、財政部、國家體育總局、各地方人民政府、體育局等等。而且一些政策的制定主體不是單一的，而由多個主體一齊統(tǒng)籌規(guī)劃。如2016年5月簽訂的《關于推進體育旅游融合發(fā)展的合作協(xié)議》與同年12月頒布的《關于大力發(fā)展體育旅游的指導意見》都是由國家旅游局、國家體育總局共同簽署印發(fā)。第四，體育產(chǎn)業(yè)政策制定過程是對軟法機制的運用。軟法的制定必須經(jīng)過充分的協(xié)商，而當今隨著民主化進程的推進，諸多體育產(chǎn)業(yè)政策是多方博弈與協(xié)商的結果，多元的利益主體影響著體育產(chǎn)業(yè)政策的最終制定，這也是對軟法理念的最佳詮釋。

4 對體育產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)化路徑的若干思考

4.1 理念嬗變，體育產(chǎn)業(yè)政策制定應以“良法善治”為準據(jù)

產(chǎn)業(yè)發(fā)展的軟法之治表明，產(chǎn)業(yè)政策的運行可以被納入法制的框架之中進行詮釋和規(guī)范[18]。同樣，在法制視域下，體育產(chǎn)業(yè)政策的制定無疑當以“良法善治”作為其實際運行的目標和評價的準據(jù)。此處的“良法”，當是富有前瞻性、科學性、民主性、廣為受制主體認同的軟法規(guī)范;此處的“善治”，應當是能反映出體育產(chǎn)業(yè)政策兼具有效性、實踐性、合法性、法制化、透明性、公正性等要素[19]。

具體展開而言：

1）體育產(chǎn)業(yè)政策應更具預見性與前瞻性。體育產(chǎn)業(yè)政策本質(zhì)上是一種國家對體育產(chǎn)業(yè)、體育市場進行宏觀調(diào)控的事前調(diào)節(jié)行為，而具體的體育產(chǎn)業(yè)政策真正從中央落實到地方、從城市滲透到鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往會出現(xiàn)一段政策“緩沖期”，而加之市場不斷地變化，為了避免體育產(chǎn)業(yè)政策的錯位、缺失以及遲滯現(xiàn)象，就必須把握住歷史基點與邏輯方位。現(xiàn)實情況是，我國體育市場有了新的要求、訴求時，相關體育產(chǎn)業(yè)政策才姍姍來遲，因此，要加強對體育市場的研究、緊跟最新風向，確保政策的制定兼具預見性與前瞻性。

2）體育產(chǎn)業(yè)政策應更注重科學性與合理性。作為典型的依靠建構理性創(chuàng)制的一種經(jīng)濟調(diào)控制度，體育產(chǎn)業(yè)政策的有效性總是受到廣泛關注與質(zhì)疑。由于計劃經(jīng)濟時期形成的慣性，當前我國體育產(chǎn)業(yè)政策的制定一般都是由政府主體創(chuàng)制與實施，與企業(yè)、學者的探討磋商不足，難以完全保障其合理性。未來應在制定體育產(chǎn)業(yè)政策之前向社會、企業(yè)廣泛征求意見，在制定過程中，以法定程序確保聽取體育行業(yè)組織相關企業(yè)、民眾等的意見，確保多方面利益主體的參與，以實現(xiàn)體育產(chǎn)業(yè)政策民主化的創(chuàng)制與實施。

3）體育產(chǎn)業(yè)政策應更趨于系統(tǒng)性與完整性。按照制定主體的不同，體育產(chǎn)業(yè)政策可分為國家、地方性體育產(chǎn)業(yè)政策;按照層次劃分，可分為宏觀、中觀、微觀性的體育產(chǎn)業(yè)政策;按照功能目標劃分，可分為體育產(chǎn)業(yè)布局政策、體育產(chǎn)業(yè)組織政策、體育產(chǎn)業(yè)結構政策以及體育產(chǎn)業(yè)技術政策;按照實施手段劃分，則可分為行政型、法律型和經(jīng)濟型的體育產(chǎn)業(yè)政策。同時，一個成熟完善的體育產(chǎn)業(yè)政策體系應該是一個中央與地方配套、政策門類齊全、實施手段多樣化、從宏觀到微觀的完整系統(tǒng)與有機整體[20]。僅以體育產(chǎn)業(yè)政策的運用類型為例，從既有經(jīng)驗來看，我國目前落實的諸多體育產(chǎn)業(yè)政策多依賴于一種行政手段從上至下干預、引導體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展與體育市場運行，是一種典型的行政型體育產(chǎn)業(yè)政策，這在“新常態(tài)”背景下，已經(jīng)很難煥發(fā)市場的積極性，從而使行政化的體育產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行效果大為降低。對此，我國應積極借鑒國外經(jīng)驗，除了發(fā)揮行政型體育產(chǎn)業(yè)政策的固有優(yōu)勢外，還應因勢利導地配套出臺、行使財政稅收類政策、信息類政策、法律類體育產(chǎn)業(yè)政策等等，以加強體育產(chǎn)業(yè)政策運用的系統(tǒng)性與全面性等等。

總而言之，要以“良法善治”的標準考量時下我國的體育產(chǎn)業(yè)政策，以“軟法治策”，促進公眾參與體育產(chǎn)業(yè)政策的具體實施，乃是增加體育產(chǎn)業(yè)政策正當性、保證體育產(chǎn)業(yè)具體目標實現(xiàn)的重要條件。

4.2 以市場為導向，提高政策執(zhí)行能力，健全監(jiān)督機制

在我國的公共政策領域，“上有政策、下有對策”“變通執(zhí)行”“有選擇地執(zhí)行”或“抵制執(zhí)行”是我國公共政策貫徹執(zhí)行過程中普遍存在的問題[21]。在體育領域，有選擇地執(zhí)行或是不執(zhí)行政策的問題尤為嚴重，體育政策法規(guī)制定與實施存在著較大的差異，一些政策當具體落實到地方、部門、企業(yè)缺乏針對性和實效性，造成公共體育政策實施過程中有效執(zhí)行不足。從戰(zhàn)略視角看，提高政策執(zhí)行能力是一項重要的基礎性工作，是實施科學管理、體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本依據(jù)與戰(zhàn)略抓手，要實現(xiàn)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式從傳統(tǒng)粗放型向現(xiàn)代集約型轉變，就必須充分發(fā)揮政策執(zhí)行能力這一宏觀的管理手段。當前我國體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展正處于新的歷史發(fā)展起點，挑戰(zhàn)與機遇同在。尤其是近年來《關于加快發(fā)展體育體育產(chǎn)業(yè)促進體育消費的若干意見》《體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展綱要》《體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》等一系列政策文件的出臺皆釋放出更多的利好信號，而這一切皆賴于健全的監(jiān)管措施才能實現(xiàn)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良好治理。在全面推進依法治國的背景下，應盡快建立健康、統(tǒng)一、嚴格的體育產(chǎn)業(yè)政策監(jiān)督體系，形成面向社會公開、透明、公正的暢通渠道，對體育市場存在不法行為的主體施行更為嚴厲的懲治機制，形成多管齊下、點面共治的體育市場常態(tài)化監(jiān)管機制，實現(xiàn)標本兼治、共建共榮的良好局面。

此外，我國體育產(chǎn)業(yè)政策未來進一步完善的方向應該是讓市場在體育資源配置中發(fā)揮更重要的主導性作用[22]。因此，體育產(chǎn)業(yè)政策還必須通過完善的市場機制來發(fā)揮其應有的政策效應，要進一步發(fā)揮市場在體育資源配置中的主導作用。具體來看，首先要明確體育部門在體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的作用，即“規(guī)劃、制定、引導與調(diào)控”，而不是“直接參與”。其次，充分挖掘體育的經(jīng)濟功能引導民眾增加對體育健身、體育旅游以及體育服務業(yè)等消費，拓寬體育消費領域;同時政府部門也要放寬審批要求，降低準入門檻，尤其是要積極引導小微體育產(chǎn)業(yè)實體發(fā)展，促進各類體育產(chǎn)業(yè)實體參與產(chǎn)業(yè)政策的實施，保障體育產(chǎn)業(yè)政策的有效性與實踐性。

4.3 加強績效考量，確立體育產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行評估機制

政策績效評估不但是評價體育產(chǎn)業(yè)政策科學化、合理化的手段，也是體育政策制訂或修改的前提[23]。而政策評估在公共政策運行過程中，作為一種對政策執(zhí)行效益、效率及其效果進行綜合判斷的行為，它在決定政策去向問題、配置政策資源、檢驗決策質(zhì)量、補充合法性等方面發(fā)揮著無可替代的作用[24]。為保證體育產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整過程的科學性、有效性和平穩(wěn)性，需要將體育產(chǎn)業(yè)政策推進與動態(tài)評估機制建設統(tǒng)一起來并實現(xiàn)同向發(fā)展[25]。借助有關法制評估的既有經(jīng)驗，可知確立體育產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行評估機制應從以下幾方面著手：

1）建立常態(tài)化的政策推進機制。為了避免官僚制的政府行政模式，以開放度大、透明度高的方法和手段完善體育產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行的公開制度，向社會公眾公布政策執(zhí)行過程的細節(jié)，推進“法律、法規(guī)、標準”與一體的政策執(zhí)行機制、“政策、績效、監(jiān)督”聯(lián)動追蹤機制，并建立科學的行政問責機制，追究相關政策執(zhí)行機構、人員在落實體育產(chǎn)業(yè)政策職能方面失職的責任，形成政策公開、責任追究、人民監(jiān)督的立體化推進機制。

2）引入專業(yè)化的政策回饋機制。體育產(chǎn)業(yè)的制定是否彰顯法治思維與方式？

是否實現(xiàn)了體育產(chǎn)業(yè)政策措施與實際需求的最優(yōu)化？是否實現(xiàn)了既定目標？這就要求政府積極建立與社會對應的回應機制，借助公眾、專家以及第三方機構運用“定量評估與定性評估相結合”“內(nèi)部評估與外部評估相結合”的體育產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行評估機制來客觀判斷政策執(zhí)行效力，克服政府“自測自評”的內(nèi)部評估模式局限。

3）形成動態(tài)化的政策改進機制。體育產(chǎn)業(yè)政策的實效性很大程度上得益于常態(tài)化、專業(yè)化的政策推進和反饋機制，也要求體育產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整遵循“執(zhí)行調(diào)整—再執(zhí)行—再調(diào)整”的基本規(guī)律，這就要求體育主管部門在調(diào)整體育產(chǎn)業(yè)政策的過程中，及時把握體育產(chǎn)業(yè)政策推行、具體實施過程中偏離大方向的不利因素，加強和相關部門的溝通與協(xié)調(diào)，廣泛征求社會各界的意見和建議，及時做出客觀的修正和調(diào)整，這是增強體育產(chǎn)業(yè)政策實效性、保障具體目標得以實現(xiàn)的重要條件。

5 結語

在當前體育產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展中，作為軟法的存在——體育產(chǎn)業(yè)政策是一個客觀現(xiàn)象，要實現(xiàn)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法制化與“善治”目標，不能不研究軟法，不依靠軟法規(guī)范。本文中，筆者將體育產(chǎn)業(yè)政策視為具有一種具有“組織規(guī)范”特質(zhì)的軟法規(guī)范，有助于化解其一度游離于法制框架之外所產(chǎn)生的解構法治和阻礙法制發(fā)展的困境。軟法的興起，必將為體育事業(yè)的轉型、體育產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整落實提供充足的助力，發(fā)揮其巨大的建設作用。

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